AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 1er juin 2022

sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 en vue de renforcer la transparence des données de marché, de lever les obstacles à la mise en place d’un système consolidé de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception de paiements pour la transmission des ordres de clients

(CON/2022/19)

(2022/C 286/03)

Introduction et fondement juridique

Les 3 et 4 février 2022, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne des demandes de consultation portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 en vue de renforcer la transparence des données de marché, de lever les obstacles à la mise en place d’un système consolidé de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception de paiements pour la transmission des ordres de clients (1) (ci-après la « proposition de règlement ») et sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/65/UE concernant les marchés d’instruments financiers (2) (ci-après la « proposition de directive »).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, puisque la proposition de règlement et la proposition de directive contiennent des dispositions ayant une incidence a) sur la mission fondamentale du Système européen de banques centrales (SEBC) qui consiste à définir et à mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union en vertu de l’article 127, paragraphe 2, du traité, et b) sur la mission du SECB qui consiste à contribuer à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne la stabilité du système financier, telle que visée à l’article 127, paragraphe 5, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

1.   Objectifs de la proposition de règlement

1.1

La BCE se félicite de l’objectif principal de la proposition de règlement visant à modifier le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil (3) (ci-après le « MiFIR ») afin de renforcer la transparence des données de marché dans l’ensemble des plateformes de négociation de l’Union européenne (UE) en créant un nouveau cadre réglementaire pour la production d’un « système consolidé de publication » pour les données de négociation, y compris un nouveau processus permettant de sélectionner un seul fournisseur de système consolidé de publication pour chaque catégorie d’actifs.

1.2

La proposition de règlement prévoit également des modifications importantes des règles de l’UE en matière de transparence pré- et post-négociation pour les actions et instruments autres que des actions, telles qu’une plus grande harmonisation des règles de report de la publication des détails des transactions, des mises à jour des obligations en matière de négociation des actions et produits dérivés dans l’UE, une interdiction des paiements pour les flux d’ordre (payment for order flow - PFOF) et d’autres modifications du régime de l’UE pour la négociation de titres et de produits dérivés. Les modifications proposées visent à favoriser l’intégration des marchés européens des capitaux et à harmoniser davantage les règles pertinentes en matière de surveillance des marchés des capitaux dans l’ensemble de l’Union. La BCE soutient fermement l’objectif général visant à soutenir davantage l’intégration des marchés des capitaux, notamment par les améliorations proposées en matière de transparence des données de marché. Des marchés financiers plus profonds et mieux intégrés sont nécessaires sous plusieurs angles. Non seulement ils peuvent mobiliser les ressources nécessaires pour soutenir l’économie de la zone euro, mais ils rendront également le système financier, dans son ensemble, plus résilient. En outre, l’intégration des marchés financiers européens devrait améliorer la transmission de la politique monétaire unique à toutes les parties de la zone euro et faciliter l’accès des acteurs du marché à la finance verte et au financement de la transition vers une économie numérique. À cette fin, la BCE rappelle qu’il importe d’adopter rapidement les nouvelles initiatives du plan d’action 2020 de la Commission européenne relatif à l’union des marchés des capitaux (UMC) et de les mettre pleinement en œuvre, lorsque cela est juridiquement requis, au niveau national.

1.3

L’amélioration de la transparence des données des marchés contribuera au développement des marchés des capitaux de l’UE, par une plus grande disponibilité d’informations sur les prix et la liquidité pour les investisseurs et les émetteurs, créant ainsi davantage de possibilités d’investissement et de financement et réduisant le coût de la levée de capitaux pour les émetteurs. Il est rappelé également que des niveaux de transparence plus élevés peuvent permettre à certains négociants, dans certaines circonstances, de tirer avantage des informations relatives aux ordres existants sur le marché en raison de leur capacité à négocier plus rapidement en s’appuyant sur ces informations grâce aux dernières technologies.

1.4

La BCE est particulièrement intéressée par ces propositions législatives, compte tenu de la participation du SEBC aux marchés autres que celui des actions (obligations, y compris les obligations souveraines) au titre de la conduite de la politique monétaire du SEBC et d’autres missions confiées par le traité et au regard de la nécessité de préserver la confidentialité de ces transactions sensibles. Par conséquent, la BCE souhaiterait en outre formuler des observations sur d’autres dispositions du MiFIR (4) qui, bien que ne faisant pas l’objet de la proposition de règlement, concernent les banques centrales du SEBC et leurs transactions de marché sur instruments financiers (voir point 7).

2.   Objets de la proposition de directive

Étant donné que la proposition de directive ne prévoit que des modifications limitées de la directive n° 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil (5) (ci-après la « MiFID II ») qui découlent en grande partie des modifications qu’il est proposé d’apporter au MiFIR, la BCE ne voit pas la nécessité de donner un avis sur cette proposition.

Remarques particulières

3.   Système consolidé de publication

3.1

La BCE se félicite de l’introduction du régime renforcé proposé pour le « système consolidé de publication »(consolidated tape - CT) et de la procédure d’appel d’offres concurrentielle pour la sélection d’un fournisseur de système consolidé de publication (consolidated tape provide -CTP) pour chaque catégorie d’actifs. Comme indiqué précédemment par la BCE, une transparence adéquate ne peut être assurée de manière appropriée que par la mise en place d’un seul CTP (6) pour chaque catégorie d’actifs concernée. Pour les investisseurs, le système consolidé de publication présente plusieurs avantages qui contribuent à la réalisation des objectifs de l’UMC consistant à rendre le financement des marchés des capitaux plus accessible aux investisseurs et à réduire la fragmentation des marchés des capitaux de l’UE. Il devrait contribuer à accroître la transparence et l’accès des investisseurs aux données des marchés, réduisant ainsi les risques de liquidité et d’exécution des transactions, ainsi que la fragmentation des marchés. Il peut également réduire considérablement les coûts de transaction pour les investisseurs. Permettre aux investisseurs d’avoir une vue d’ensemble en temps réel des activités de négociation à un coût raisonnable devrait accroître le recours aux marchés des capitaux de l’UE par les entreprises et les investisseurs de détail pour le financement et l’investissement.

3.2

Le régime renforcé proposé est complexe d’un point de vue technique et opérationnel et comprend un dispositif de rémunération des recettes. Afin de tendre à l’équilibre entre la qualité et le niveau de son investissement pour produire l’ensemble de données consolidé pour une catégorie d’actifs donnée, il est donc essentiel que le CTP puisse s’appuyer sur la qualité, l’exhaustivité et la transmission rapide des données qui lui sont fournies par les contributeurs en données de marché (entreprises d’investissement, plateformes de négociation, dispositifs de publication approuvés et internalisateurs systématiques). À cet égard, la BCE comprend que, selon la proposition, le CTP ne sera responsable que de la consolidation des données de marché essentielles et de leur diffusion commerciale au marché et que la qualité des données fournies, qui reste entièrement de la responsabilité des contributeurs en données de marché, sera réglementée par la Commission sur la base d’un acte délégué, fondé sur l’avis d’un groupe d’experts constitué des parties intéressées ainsi que de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF).

3.3

Si la concession du CTP devait être résiliée par l’AEMF pour quelque raison que ce soit, afin de rendre crédible la possibilité de lancer une nouvelle procédure d’appel d’offres pour le contrat, les normes techniques à élaborer par l’AEMF pourraient obliger le CTP à rendre publics ses paramètres techniques de connexion pour les contributeurs en données de marché et ses dictionnaires de données afin qu’ils soient mis à la disposition d’autres entités souhaitant concourir au contrat.

3.4

La BCE comprend que les propositions relatives au système consolidé de publication n’affectent pas la confidentialité des opérations « monétaires, de change ou de stabilité financière » du SEBC, qui continuent d’être exemptées de l’obligation de divulgation en vertu de l’article 1er, paragraphe 6, du MiFIR. Par conséquent, les « données de marché » que la Commission doit préciser en vertu de l’article 22 ter, paragraphe 2, proposé et les « données de marché essentielles » que les CTP vendraient aux utilisateurs ne comprendraient pas les données provenant des opérations relevant de la politique du SEBC (telles que le prix, le volume et l’heure de la conclusion).

4.   Régime de transparence pré-négociation pour les actions : « négociation opaque »

La BCE se félicite de la rationalisation, dans la proposition de règlement, du régime de transparence préalable à la négociation d’actions, en remplaçant le double plafonnement des volumes par un plafonnement unique fixé à 7 % du volume total des transactions exécutées sur l’instrument financier concerné dans l’Union en vertu de la dérogation à un prix de référence ou de la dérogation liée à des transactions négociées (7). Cela simplifie le régime de transparence et rend moins complexe le suivi du niveau des négociations opaques. L’abaissement du plafonnement des volumes proposé à l’échelle de l’UE vise à compenser la suppression du seuil spécifique à chaque plateforme, de sorte que la proposition globale vise à accroître le niveau de transparence pré-négociation pour les actions. Il convient de noter également que l’interaction entre la suppression du plafonnement des volumes spécifique à chaque plateforme et l’abaissement du plafonnement à l’échelle de l’UE est complexe, car les modifications proposées devraient avoir des effets divergents sur la transparence. La BCE suggère donc que le régime de transparence pré-négociation pour les actions, en particulier le calibrage du plafonnement des volumes, reste sous examen.

5.   Interdiction de recevoir un paiement pour les flux d’ordres

La proposition de la Commission (8) prévoit une restriction supplémentaire pour le paiement des flux d’ordres (PFOF). La BCE considère que le PFOF peut nuire à l’efficacité du marché et à la transparence des marchés européens des capitaux.

6.   Mettre fin au libre accès concernant les produits dérivés cotés

Tout en soutenant, en principe, les mesures qui renforcent les marchés de compensation dans l’UE, il importe d’examiner les éventuelles conséquences que la suppression de la clause de libre accès pourrait avoir sur la concurrence, l’innovation et l’intégration des marchés, et de trouver un juste équilibre entre des objectifs potentiellement concurrents.

7.   Autres dispositions du MiFIR et leur incidence sur les opérations de marché de la BCE/du SEBC

Les dispositions du MiFIR qui concernent principalement les opérations de marché de la BCE et du SEBC ne font pas l’objet de la proposition de règlement. La BCE saisit toutefois cette occasion pour proposer que la formulation de certaines dispositions du MiFIR soit encore améliorée à la lumière de l’expérience de la BCE et du SEBC en matière d’opérations de marché sur les plateformes de négociation de l’UE.

7.1   Exemption des obligations de transparence du MiFIR pour les transactions du SEBC effectuées en vertu des statuts du SEBC

La BCE estime qu’il y aurait lieu de modifier la formulation actuelle de l’exemption des obligations de transparence pré- et post-négociation pour les opérations relevant de la politique du SEBC (9) en vertu de l’article 1er, paragraphe 6, du MiFIR de sorte qu’au lieu de prévoir que l’exemption s’applique aux opérations effectuées par les banques centrales du SEBC « au titre de la politique monétaire, de change ou de stabilité financière », qui devrait ensuite être définie plus en détail dans le règlement délégué (UE) 2017/583 de la Commission (10), l’exemption serait élargie de manière à ce qu’elle s’applique expressément à toutes les activités exercées par les banques centrales de l’Eurosystème en vertu du chapitre IV des statuts du SEBC, et de la Banque centrale européenne (ci-après les « statuts du SEBC »). La BCE considère que seuls les types d’opérations d’investissement conclues par les banques centrales du SEBC qui sont visés à l’article 15, points a) et c), du règlement délégué (UE) 2017/583 doivent être communiqués par la contrepartie de la banque centrale du SEBC. Ces types d’opérations devraient être expressément énoncés dans l’article 1er, paragraphe 7, révisé du MiFIR, au lieu, comme c’est le cas actuellement, du règlement délégué (UE) 2017/583.

7.2   Habilitation de la Commission à étendre l’exemption des obligations de transparence du MiFIR à d’autres banques centrales

Si toutes les opérations de l’Eurosystème au titre du chapitre IV des statuts du SEBC bénéficiaient de l’exemption élargie susmentionnée en vertu de l’article 1er, paragraphe 6, du MiFIR, indépendamment de la question de savoir quelles autres banques centrales ou établissements utilisent ces services, le pouvoir conféré à la Commission, en vertu de l’article 1er, paragraphe 9, du MiFIR d’étendre le champ d’application de l’exemption « à d’autres banques centrales » deviendrait superflu. En outre, il ne serait plus nécessaire de charger l’AEMF d’élaborer des projets de normes techniques règlementaires pour préciser les « mesures de politique monétaire, de change et de stabilité financière ». En conséquence, les paragraphes 8 et 9 de l’article 1e du MiFIR pourraient être supprimés.

7.3   Exemption des opérations effectuées par les banques centrales du SEBC des obligations de déclaration des opérateurs des plateformes de négociation en vertu de l’article 26, paragraphe 5, du MiFIR

L’article 26, paragraphe 5, du MiFIR impose aux opérateurs de plateformes de négociation de déclarer à leur autorité compétente les transactions relatives à des instruments financiers négociés sur leurs plateformes qui sont exécutés au moyen de leurs systèmes par certaines entreprises. Le mécanisme actuel de déclaration pour les plateformes de négociation au titre de cette disposition est bien établi et des dispositifs opérationnels ont été mis en place pour faciliter la déclaration des données relatives à ces transactions. Les plateformes de négociation disposent, à des fins de déclaration, d’enregistrements des données détaillées des transactions du SEBC exécutées par l’intermédiaire des systèmes de la plateforme de négociation. À cet égard, la BCE comprend que les législateurs de l’Union n’avaient pas l’intention que l’obligation de déclaration au titre de l’article 26, paragraphe 5, du MiFIR couvre les transactions des banques centrales du SEBC. Cette interprétation repose sur le fait que les banques centrales bénéficient d’exemptions explicites aux obligations de déclaration du MiFIR et, en outre, que ce ne sont pas des « entreprises », mais plutôt des entités effectuant des opérations de marché sur la base de leurs mandats publics, y compris en vertu du traité. Dans un souci de sécurité juridique, il convient de clarifier davantage l’article 26, paragraphe 5, à cet égard.

7.4   Maintien de l’exemption complète des opérations de financement sur titres du SEBC de l’obligation de déclaration prudentielle

La BCE note que, bien que les opérations de financement sur titres du SEBC soient totalement exemptées du règlement (UE) 2015/2365 du Parlement européen et du Conseil (11) et de ses obligations en matière de divulgation d’informations et de déclaration (12), le règlement délégué (UE) n° 2017/590 (13) prévoit que les opérations de financement sur titres (14) pour lesquelles une banque centrale du SEBC est contrepartie doivent être considérées comme des opérations aux fins de l’article 26 du MiFIR (15). En conséquence, ces opérations sont soumises aux obligations de déclaration prévues à l’article 26 du MiFIR. Le règlement délégué (UE) 2017/590 a donc une incidence sur les obligations de déclaration des banques centrales du SEBC dans le cadre du MiFIR. Cette subordination effective de la législation de l’Union de niveau 1 à la législation de l’Union de niveau 2 est contraire au principe juridique bien établi de lex superior derogat legi inferiori (16), selon lequel les actes d’exécution et les actes délégués de l’Union ne peuvent être contraires au droit dérivé de l’Union. La BCE saisit l’occasion du présent avis pour souligner que cette contradiction devrait être corrigée dans le règlement délégué (UE) 2017/590, bien qu’il ne fasse pas en soi l’objet des propositions sur lesquelles la BCE a été consultée.

Lorsque la BCE recommande de modifier la proposition de règlement, des suggestions de rédaction particulières, accompagnées d’un texte explicatif, sont présentées dans un document de travail technique distinct. Le document de travail technique peut être consulté en anglais sur le site internet EUR-Lex.

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(1)  COM (2021) 727 final.

(2)  COM (2021) 726 final.

(3)  Règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 (JO L 173 du 12.6.2014, p. 84).

(4)  Voir article 1er, paragraphes 6, 7, et 9, et article 26, paragraphe 5, du MiFIR.

(5)  Directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d'instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE (JO L 173 du 12.6.2014, p. 349).

(6)  Voir le point 5.2 de l’avis CON/2012/21 de la Banque centrale européenne du 22 mars 2012 sur i) une proposition de directive concernant les marchés d’instruments financiers, abrogeant la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil, ii) une proposition de règlement concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant le règlement [EMIR] sur les produits dérivés négociés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux, iii) une proposition de directive relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d’initiés et aux manipulations de marché et iv) une proposition de règlement sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché). (JO C 161 du 7.6.2012, p. 3). Tous les avis de la BCE sont publiés sur EUR-Lex.

(7)  Article 1, paragraphe 4, de la proposition de règlement modifiant l’article 5 du MiFIR.

(8)  Article 1er, paragraphe 26, de la proposition de règlement insérant un nouvel article 39 bis.

(9)  Articles 8, 10, 18 et 21 du MiFIR.

(10)  Règlement délégué (UE) 2017/583 du 14 juillet 2016 complétant le règlement (UE) no 600/2014 du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers par des normes techniques de réglementation relatives aux obligations de transparence applicables aux plates-formes de négociation et aux entreprises d'investissement pour les obligations, produits financiers structurés, quotas d'émission et instruments dérivés (JO L 87 du 31.3.2017, p. 229).

(11)  Règlement (UE) n° 2015/2365 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relatif à la transparence des opérations de financement sur titres et de la réutilisation et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 (JO L 337 du 23.12.2015, p. 1).

(12)  Article 2, paragraphe 2, point a), et article 2, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 2015/2365.

(13)  Règlement délégué (UE) 2017/590 de la Commission du 28 juillet 2016 complétant le règlement (UE) no 600/2014 du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation pour la déclaration de transactions aux autorités compétentes (JO L 87 du 31.3.2017, p. 449)

(14)  Telles que définis à l’article 3, paragraphe 11, du règlement (UE) n° 2015/2365.

(15)  Voir l'article 2, paragraphe 5, alinéa deux, du règlement délégué de la Commission (UE) 2017/590.

(16)  Principe juridique selon lequel un acte juridique qui est plus élevé dans la hiérarchie des normes juridiques l’emporte sur un acte juridique inférieur dans cette hiérarchie.