Affaire T‑53/16

(publication par extraits)

Ryanair DAC, anciennement Ryanair Ltd
et
Airport Marketing Services Ltd

contre

Commission européenne

« Aides d’État – Accords conclus par la chambre de commerce et d’industrie de Nîmes‑Uzès‑Le Vigan avec Ryanair et sa filiale Airport Marketing Services – Services aéroportuaires – Services marketing – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Notion d’aide d’État – Imputabilité à l’État – Chambre de commerce et d’industrie – Avantage – Critère de l’investisseur privé – Récupération – Article 41 de la charte des droits fondamentaux – Droit d’accès au dossier – Droit d’être entendu »

Sommaire – Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 13 décembre 2018

1. Aides accordées par les États – Procédure administrative – Obligations de la Commission – Possibilité pour le bénéficiaire des aides de se prévaloir de droits aussi étendus que les droits de la défense en tant que tels – Absence – Droit du bénéficiaire des aides d’être associé à la procédure dans une mesure adéquate – Portée

   (Art. 108, § 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)

2. Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par des entités régionales ou locales – Inclusion – Chambre de commerce et d’industrie – Qualification de cette entité à la fois d’autorité publique et de bénéficiaire d’aide – Absence d’erreur de droit

   (Art. 107, § 1, TFUE)

3. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’avantages imputable à l’État – Autorités publiques impliquées dans l’adoption de la mesure

   (Art. 107, § 1, TFUE)

4. Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Contribution forfaitaire octroyée à une société de droit privé par un syndicat mixte aéroportuaire – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

5. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Appréciation économique complexe – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Contrôle juridictionnel – Limites

   (Art. 107, § 1, TFUE)

6. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Distinction entre l’exigence de sélectivité et la détection concomitante d’un avantage économique ainsi qu’entre un régime d’aides et une aide individuelle – Aide individuelle – Contrats de services aéroportuaires et marketing induisant un avantage en faveur d’une compagnie aérienne – Présomption de sélectivité – Nécessité d’une comparaison du bénéficiaire avec d’autres opérateurs se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable – Absence

   (Art. 107, § 1, TFUE)

7. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Appréciation au regard de tous les éléments pertinents de l’opération litigieuse et de son contexte – Absence de hiérarchie entre la méthode de l’analyse comparative et les autres méthodes d’appréciation

   (Art. 107, § 1, TFUE)

8. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation au regard de l’article 107, paragraphe 1, TFUE – Prise en compte d’une pratique antérieure – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

9. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Appréciation au regard de tous les éléments pertinents de l’opération litigieuse et de son contexte – Ensemble complexe formé par des contrats de services aéroportuaires et marketing – Prise en compte du rendement négatif prévisible – Admissibilité – Analyse de la rentabilité dudit ensemble complexe

   (Art. 107, § 1, TFUE)

10. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Commission en matière d’aides d’État – Examen du critère de l’investisseur privé – Exigence d’une motivation spécifique pour chaque choix technique ou élément chiffré – Absence

    (Art. 296 TFUE)

11. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Appréciation au regard de tous les éléments pertinents de l’opération litigieuse et de son contexte – Prise en compte des éléments disponibles au moment de la prise de la décision portant sur la mesure en cause – Obligations d’enquête incombant à la Commission – Portée

    (Art. 107, § 1, TFUE)

1.  La Commission européenne ne méconnaît ni le principe de bonne administration prévu à l’article 41, paragraphes 1 et 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ni les droits de la défense des entreprises bénéficiaires d’une aide lorsqu’elle adopte une décision déclarant cette aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération sans avoir accordé auxdits bénéficiaires un accès au dossier et sans leur avoir préalablement notifié les faits et les considérations sur lesquels elle entendait fonder cette décision. En effet, dans la procédure de contrôle des aides d’État, les bénéficiaires de l’aide ne peuvent se prévaloir de véritables droits de la défense.

   À cet égard, la charte n’a pas pour objet de modifier la nature du contrôle des aides d’État mis en place par le traité FUE ou de conférer à des tiers un droit de regard que l’article 108 TFUE ne prévoit pas. Or, si les intéressés, dans le cadre d’une procédure de contrôle des aides d’État, étaient en mesure d’obtenir l’accès aux documents du dossier administratif de la Commission, le régime de contrôle des aides d’État prévu à l’article 108 TFUE serait mis en cause. De même, l’obligation pour la Commission de communiquer préalablement aux bénéficiaires de l’aide les éléments sur lesquels elle entend fonder sa décision définitive reviendrait à établir un débat contradictoire tel que celui ouvert au profit de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide, alors que ces bénéficiaires n’ont pour l’essentiel qu’un rôle de source d’information dans la procédure.

   Les parties intéressées au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE disposent, néanmoins, du droit d’être associées à la procédure administrative dans une mesure adéquate tenant compte des circonstances du cas d’espèce. Ainsi, la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen doit mettre les parties intéressées en mesure de participer de manière efficace à ladite procédure lors de laquelle elles auront la possibilité de faire valoir leurs arguments. À cette fin, il suffit que les parties intéressées connaissent le raisonnement qui a amené la Commission à considérer provisoirement que la mesure en cause pouvait constituer une aide nouvelle incompatible avec le marché intérieur.

   (voir points 52-55, 57, 68, 71)

2.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 83-101, 103-109)

3.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 125-140)

4.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 143-151)

5.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 156-159)

6.  L’exigence de sélectivité découlant de l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être clairement distinguée de la détection concomitante d’un avantage économique en ce que, lorsque la Commission européenne a décelé la présence d’un avantage, pris au sens large, découlant directement ou indirectement d’une mesure donnée, elle est tenue d’établir, en outre, que cet avantage profite spécifiquement à une ou à plusieurs entreprises. Il lui incombe, pour ce faire, de démontrer, en particulier, que la mesure en cause introduit des différenciations entre les entreprises se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi, dans une situation comparable. Il faut donc que l’avantage soit octroyé de façon sélective et qu’il soit susceptible de placer certaines entreprises dans une situation plus favorable que d’autres.

   L’exigence de sélectivité diverge cependant selon que la mesure en cause est envisagée comme un régime général d’aide ou comme une aide individuelle. Dans ce dernier cas, l’identification de l’avantage économique permet, en principe, de présumer de sa sélectivité. En revanche, lors de l’examen d’un régime général d’aide, il est nécessaire d’identifier si la mesure en cause, nonobstant le constat qu’elle procure un avantage de portée générale, le fait au bénéfice exclusif de certaines entreprises ou de certains secteurs d’activités.

   Il s’ensuit que des contrats de services aéroportuaires et marketing conclus entre une autorité publique exploitant un aéroport et une compagnie aérienne et sa filiale ont un caractère sélectif dès lors qu’ils comportent des conditions spécifiquement consenties entre lesdites parties et qu’ils induisent un avantage en faveur de la compagnie aérienne et de sa filiale.

   À cet égard, il n’est pas nécessaire de vérifier si les contrats en cause accordent des avantages à ladite compagnie aérienne et à sa filiale par rapport à d’autres opérateurs se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable. En effet, le critère de la comparaison du bénéficiaire avec d’autres opérateurs se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi par la mesure trouve son origine et sa justification dans le cadre de l’appréciation du caractère sélectif de mesures d’application potentiellement générale. Un tel critère n’est pas pertinent lorsqu’il s’agit d’apprécier le caractère sélectif d’une mesure ad hoc, qui ne concerne qu’une seule entreprise et qui vise à modifier certaines contraintes concurrentielles qui lui sont spécifiques.

   (voir points 162-169)

7.  Les conditions que doit remplir une mesure pour relever de la notion d’« aide » au sens de l’article 107 TFUE ne sont pas satisfaites si l’entreprise bénéficiaire pouvait obtenir le même avantage que celui qui a été mis à sa disposition au moyen de ressources d’État dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché. Cette appréciation s’effectue en principe par l’application du critère de l’opérateur en économie de marché.

   Ainsi, en vue de déterminer si une mesure étatique constitue une aide, il y a lieu d’apprécier si, dans des circonstances similaires, un opérateur en économie de marché, d’une taille qui puisse être comparée à celle des organismes gérant le secteur public, aurait pu être amené à procéder à l’arrangement en cause. Toutefois, déterminer si un opérateur en économie de marché aurait procédé à un tel arrangement ne saurait nécessairement impliquer pour la Commission européenne l’obligation d’utiliser la méthode de l’analyse comparative. En effet, cette méthode ne constitue qu’un instrument analytique parmi d’autres en vue de déterminer si l’entreprise bénéficiaire a reçu un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché. Le choix de l’instrument approprié appartient à la Commission dans le cadre de son obligation de faire une analyse complète de tous les éléments pertinents de l’opération litigieuse et de son contexte, y compris de la situation de l’entreprise bénéficiaire et du marché concerné.

   Il s’ensuit que, dans une décision qualifiant une aide d’État octroyée au titre de contrats de services aéroportuaires et marketing d’aide incompatible avec le marché intérieur, la Commission peut, sans commettre d’erreur, analyser de manière circonstanciée quelle est la méthode d’appréciation la plus appropriée à choisir aux fins de l’application du critère de l’opérateur en économie de marché et retenir, à ces fins, la méthode de l’analyse de rentabilité incrémentale au lieu de celle de l’analyse comparative.

   (voir points 180-184)

8.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 203, 333)

9.  Voir le texte de la décision.

   (voir points 207-220, 293-327, 335-363, 377-420)

10.  Voir le texte de la décision.

    (voir points 228-235)

11.  Voir le texte de la décision.

    (voir points 249-260, 263-267)