(1)

L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités, consacrées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne. Ainsi que le rappelle l’article 2 du traité sur l’Union européenne, ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.

(2)

Dans ses conclusions du 21 juillet 2020, le Conseil européen a déclaré que les intérêts financiers de l’Union doivent être protégés conformément aux principes généraux inscrits dans les traités, en particulier les valeurs énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne. Il a également souligné l’importance que revêt la protection des intérêts financiers de l’Union et l’importance que revêt le respect de l’État de droit.

(3)

L’État de droit exige que toutes les autorités publiques agissent dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs que sont la démocratie et le respect des droits fondamentaux, consacrées dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après dénommée «Charte») et d’autres instruments applicables, et sous le contrôle de juridictions indépendantes et impartiales. Il requiert, en particulier, que les principes de légalité (3), supposant l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, de sécurité juridique (4), d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif (5), d’une protection juridictionnelle effective, incluant l’accès à la justice, par des juridictions indépendantes et impartiales (6), et de séparation des pouvoirs (7) soient respectés (8).

(4)

Les critères d’adhésion, définis par le Conseil européen de Copenhague en 1993 et renforcés par le Conseil européen de Madrid en 1995, constituent les conditions essentielles auxquelles un pays candidat doit satisfaire pour devenir un État membre de l’Union. Ces critères sont désormais consacrés à l’article 49 du traité sur l’Union européenne.

(5)

Une fois qu’un pays candidat devient un État membre, il adhère à une construction juridique qui repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 du traité sur l’Union européenne. Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre (9). Les droits et pratiques des États membres devraient continuer de respecter les valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée.

(6)

S’il n’existe pas de hiérarchie entre les valeurs de l’Union, le respect de l’État de droit est essentiel à la protection des autres valeurs fondamentales sur lesquelles l’Union est fondée, telles que la liberté, la démocratie, l’égalité et le respect des droits de l’homme. Le respect de l’État de droit est intrinsèquement lié au respect de la démocratie et des droits fondamentaux. Il ne peut y avoir de démocratie et de respect des droits fondamentaux sans respect de l’État de droit, et inversement.

(7)

Chaque fois que les États membres exécutent le budget de l’Union, y compris les ressources allouées par l’intermédiaire de l’instrument de l’Union européenne pour la relance établi par le règlement (UE) 2020/2094 du Conseil (10), et au moyen de prêts et d’autres instruments garantis par le budget de l’Union, et quelle que soit la méthode d’exécution utilisée, le respect de l’État de droit est une condition essentielle au respect des principes de la bonne gestion financière consacrés par l’article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

(8)

Les États membres ne peuvent garantir une bonne gestion financière que si les autorités publiques agissent en conformité avec le droit, si les cas de fraude, y compris la fraude fiscale, l’évasion fiscale, la corruption, les conflits d’intérêts ou d’autres violations du droit sont effectivement poursuivis par les services d’enquête et de poursuites judiciaires, et si les décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, y compris les autorités répressives, peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif par des juridictions indépendantes et par la Cour de justice de l’Union européenne.

(9)

L’indépendance et l’impartialité du pouvoir judiciaire devraient toujours être garanties et les services d’enquête et de poursuites judiciaires devraient être en mesure de remplir correctement leurs fonctions. Le pouvoir judiciaire et les services d’enquête et de poursuites judiciaires devraient être dotés des ressources humaines et financières suffisantes ainsi que de procédures leur permettant d’agir de manière efficace et dans le strict respect du droit d’accéder à un tribunal impartial, y compris le respect des droits de la défense. Les jugements définitifs devraient être effectivement exécutés. Ces conditions sont requises à titre de garantie minimale contre les décisions arbitraires et illégales d’autorités publiques susceptibles de léser les intérêts financiers de l’Union.

(10)

L’indépendance du pouvoir judiciaire présuppose, notamment, que l’instance judiciaire concernée soit en mesure d’exercer ses fonctions juridictionnelles, tant en vertu des règles applicables que dans la pratique, en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, et qu’elle soit ainsi protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de jugement de ses membres et d’influencer leurs décisions. Les garanties d’indépendance et d’impartialité postulent l’existence de règles, notamment en ce qui concerne la composition de l’instance et la nomination, la durée des fonctions ainsi que les causes de récusation et de révocation de ses membres, afin d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de ladite instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts en présence.

(11)

Le respect de l’État de droit est essentiel non seulement pour les citoyens de l’Union, mais aussi pour les activités des entreprises, l’innovation, l’investissement, la cohésion économique, sociale et territoriale et pour le bon fonctionnement du marché intérieur, qui ont besoin d’un cadre juridique et institutionnel solide pour prospérer pleinement.

(12)

L’article 19 du traité sur l’Union européenne, qui concrétise la valeur de l’État de droit énoncée à l’article 2 du traité sur l’Union européenne, impose aux États membres de prévoir une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, y compris ceux concernant l’exécution du budget de l’Union. L’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’Union est inhérente à l’État de droit et exige des juridictions indépendantes (11). La préservation de l’indépendance des juridictions est primordiale, ainsi que le confirme l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte (12). Cette exigence vaut, en particulier, pour le contrôle juridictionnel de la régularité des actes, contrats ou autres instruments générateurs de dépenses ou de dettes publiques, notamment dans le cadre des procédures de passation de marchés publics dont les juridictions peuvent être également saisies.

(13)

Il existe donc un lien manifeste entre le respect de l’État de droit et la bonne exécution du budget de l’Union, conformément aux principes de bonne gestion financière.

(14)

L’Union a mis au point un éventail d’instruments et de processus qui promeuvent l’État de droit et son application, y compris un soutien financier en faveur des organisations de la société civile, le mécanisme européen de protection de l’État de droit et le tableau de bord de la justice dans l’UE, et qui permettent aux institutions de l’Union d’apporter une réponse efficace aux violations de l’État de droit, au moyen de procédures d’infraction et de la procédure prévue à l’article 7 du traité sur l’Union européenne. Le mécanisme prévu dans le présent règlement complète ces instruments en protégeant le budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit qui portent atteinte à sa bonne gestion financière ou à la protection des intérêts financiers de l’Union.

(15)

Les violations des principes de l’État de droit, en particulier celles qui portent atteinte au bon fonctionnement des autorités publiques et au caractère effectif du contrôle juridictionnel, peuvent nuire gravement aux intérêts financiers de l’Union. Tel est le cas des violations individuelles des principes de l’État de droit et encore plus des violations qui sont répandues ou résultent de pratiques ou d’omissions récurrentes des autorités publiques ou encore de mesures générales adoptées par ces autorités.

(16)

La détection de violations des principes de l’État de droit requiert que la Commission procède à une évaluation qualitative approfondie. Cette évaluation devrait être objective, impartiale et équitable et prendre en compte des informations pertinentes provenant de sources disponibles et d’institutions reconnues, parmi lesquelles les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne, les rapports de la Cour des comptes, le rapport annuel de la Commission sur l’État de droit et le tableau de bord de la justice dans l’UE, les rapports de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et du Parquet européen, le cas échéant, ainsi que les conclusions et recommandations formulées par les organisations et réseaux internationaux pertinents, y compris les organes du Conseil de l’Europe, tels que le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe et la Commission de Venise, en particulier sa liste des critères de l’État de droit, le réseau européen des présidents des cours suprêmes judiciaires et le réseau européen des conseils de la justice. La Commission pourrait, au besoin, consulter l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Commission de Venise afin de préparer une évaluation qualitative approfondie.

(17)

Des mesures au titre du présent règlement sont nécessaires en particulier dans les cas où d’autres procédures prévues par la législation de l’Union ne permettraient pas de protéger le budget de l’Union d’une manière plus efficace. La législation financière de l’Union et la réglementation sectorielle et financière applicable prévoient divers moyens de protéger le budget de l’Union, y compris des interruptions, des suspensions ou des corrections financières, en cas d’irrégularités ou d’insuffisances graves dans les systèmes de gestion et de contrôle. Il convient de définir les mesures à adopter en cas de violation des principes de l’État de droit ainsi que la procédure à suivre pour leur adoption. Parmi ces mesures devraient figurer la suspension des paiements et des engagements, la suspension du décaissement des tranches ou le remboursement anticipé de prêts, une réduction du financement au titre d’engagements existants et une interdiction de contracter de nouveaux engagements avec des destinataires ou de conclure de nouveaux accords relatifs à des prêts ou d’autres instruments garantis par le budget de l’Union.

(18)

Le principe de proportionnalité devrait s’appliquer lors de la détermination des mesures à adopter, notamment par la prise en considération de la gravité de la situation, du temps écoulé depuis le début du comportement en cause, de la durée et de l’éventuel caractère récurrent du comportement, de l’intention de l’État membre concerné de mettre un terme aux violations des principes de l’État de droit et de son degré de coopération en ce sens, ainsi que des effets sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou les intérêts financiers de l’Union.

(19)

Il est essentiel que les intérêts légitimes des destinataires finaux et des bénéficiaires soient dûment préservés lorsque des mesures sont adoptées en cas de violation des principes de l’État de droit. Lorsqu’il est envisagé d’adopter des mesures, la Commission devrait tenir compte de leur incidence potentielle sur les destinataires finaux et les bénéficiaires. Compte tenu du fait que, dans le cadre de la gestion partagée, les paiements de la Commission aux États membres sont juridiquement indépendants des paiements effectués par les autorités nationales aux bénéficiaires, les mesures appropriées adoptées au titre du présent règlement ne devraient pas être considérées comme affectant la disponibilité de fonds aux fins des paiements en faveur des bénéficiaires dans les délais de paiement fixés par la réglementation sectorielle et financière applicable. Les décisions adoptées en vertu du présent règlement et les obligations à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires énoncées dans le présent règlement font partie du droit de l’Union applicable en ce qui concerne l’exécution des financements en gestion partagée. Les États membres concernés par les mesures devraient régulièrement faire rapport à la Commission sur le respect de leurs obligations à l’égard des destinataires finaux ou des bénéficiaires. Les rapports sur le respect des obligations de paiement à l’égard des bénéficiaires énoncées dans la réglementation sectorielle et financière applicable devraient permettre à la Commission de vérifier que les décisions adoptées au titre du présent règlement n’ont aucune incidence, directement ou indirectement, sur les paiements à effectuer en vertu de la réglementation sectorielle et financière applicable.

Pour renforcer la protection des destinataires finaux ou des bénéficiaires, la Commission devrait fournir des informations et des orientations par l’intermédiaire d’un site internet ou d’un portail internet, ainsi que des outils adéquats permettant de l’informer de toute violation de l’obligation légale qui incombe aux entités publiques et aux États membres de continuer à effectuer les paiements après que des mesures ont été adoptées en vertu du présent règlement. La Commission devrait assurer le suivi de ces informations afin de vérifier si les règles applicables ont été respectées, en particulier l’article 63, l’article 68, paragraphe 1, point b), et l’article 98 du règlement (UE) 2020/... du Parlement européen et du Conseil du … portant des dispositions communes sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen plus, le Fonds de cohésion et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et les règles financières pour ces derniers et pour le Fonds asile et migrations, le Fonds de sécurité intérieure et instrument de gestion des frontières et de visa (13). Si nécessaire, afin de veiller à ce que tout montant dû par des entités publiques ou des États membres soit effectivement versé aux destinataires finaux ou aux bénéficiaires, la Commission devrait recouvrer les paiements effectués ou, selon le cas, procéder à une correction financière en réduisant le soutien de l’Union à un programme conformément à la réglementation sectorielle et financière applicable.

(20)

Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution du présent règlement, et compte tenu de l’importance des incidences financières des mesures adoptées en vertu de celui-ci, il convient de conférer des compétences d’exécution au Conseil, qui devrait statuer sur proposition de la Commission.

(21)

Avant de proposer l’adoption de toute mesure en application du présent règlement, la Commission devrait informer l’État membre concerné des raisons pour lesquelles elle considère que des violations des principes de l’État de droit pourraient exister dans cet État membre. La Commission devrait informer le Parlement européen et le Conseil sans tarder de cette notification et de son contenu. L’État membre concerné devrait être autorisé à présenter ses observations. La Commission devrait tenir compte de ces observations.

(22)

Lorsqu’elle fixe des délais conformément au présent règlement à l’intention de l’État membre concerné, la Commission devrait tenir compte, en particulier, de la quantité d’informations fournies et demandées, de la complexité des faits en cause et de leur évaluation, ainsi que de la capacité administrative de l’État membre concerné.

(23)

Lorsque la Commission, après avoir analysé les observations présentées par l’État membre concerné, considère que les conditions relatives à l’adoption de mesures sont remplies, elle devrait présenter au Conseil une proposition en vue de l’adoption de mesures appropriées. Le Conseil devrait statuer sur la proposition de la Commission visant à adopter des mesures appropriées au moyen d’une décision d’exécution dans un délai d’un mois, qui peut exceptionnellement être prolongé de deux mois supplémentaires au maximum. Afin de faire en sorte que le Conseil adopte la décision dans les délais précités, la Commission devrait faire l’usage le plus approprié des droits que lui confèrent l’article 237 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et le règlement intérieur du Conseil (14).

(24)

Après l’adoption de toute mesure prise en application du présent règlement, la Commission devrait assurer un suivi régulier de la situation dans l’État membre concerné. La Commission devrait réévaluer la situation lorsque l’État membre concerné adopte de nouvelles mesures correctives ou, en tout état de cause, au plus tard un an après l’adoption des mesures.

(25)

Le Conseil devrait, sur proposition de la Commission, lever les mesures ayant un effet suspensif s’il a été remédié de façon suffisante à la situation ayant conduit à l’imposition de ces mesures.

(26)

La procédure d’adoption et de levée des mesures devrait respecter les principes d’objectivité, de non-discrimination et d’égalité de traitement des États membres, et devrait être menée selon une approche non partisane et fondée sur des éléments concrets. Si, exceptionnellement, l’État membre concerné estime qu’il existe de graves violations de ces principes, il peut demander au président du Conseil européen de saisir le prochain Conseil européen de la question. Dans de telles circonstances exceptionnelles, aucune décision concernant les mesures ne devrait être prise jusqu’à ce que le Conseil européen ait débattu de la question. Ce processus ne devrait, en principe, pas durer plus de trois mois après que la Commission a présenté sa proposition au Conseil.

(27)

La Commission devrait tenir le Parlement européen informé de toute mesure proposée, adoptée et levée en application du présent règlement.

(28)

La Commission devrait faire rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application du présent règlement. Lorsqu’elle fait rapport au Parlement européen et au Conseil, la Commission devrait examiner, outre l’efficacité des mesures adoptées, l’efficacité globale de la procédure établie dans le présent règlement et la complémentarité de cet instrument avec d’autres instruments.

(29)

Le présent règlement ne devrait pas porter atteinte à la compétence du Parquet européen ni aux obligations des États membres qui ne participent pas à la coopération renforcée instituée par le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil (15),