(1)

En réaction à l’annexion illégale de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol par la Fédération de Russie en 2014, et aux actions de déstabilisation continues menées par ce pays dans l’est de l’Ukraine, l’Union européenne avait déjà instauré des sanctions économiques eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, liées à la mise en œuvre incomplète des accords de Minsk, des sanctions eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, et des sanctions en réaction à l’annexion illégale de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol par la Fédération de Russie.

(2)

En tant que signataire des accords de Minsk, la Fédération de Russie avait clairement la responsabilité directe d’œuvrer à un règlement pacifique du conflit, conformément à ces principes. En décidant de reconnaître les régions de l’est de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement comme des entités indépendantes, la Fédération de Russie a violé ouvertement les accords de Minsk, qui prévoient le retour complet de ces zones sous le contrôle du gouvernement ukrainien.

(3)

Cette ▌décision ▌ainsi que la décision qui s'en est suivie d'y envoyer des troupes russes compromettent encore davantage la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine et constituent une violation grave du droit international et d'accords internationaux, dont la charte des Nations unies, l'acte final d'Helsinki, la charte de Paris et le mémorandum de Budapest.

(3 bis)

Le 24 février 2022, le Conseil européen, avec ses partenaires internationaux, a condamné avec la plus grande fermeté l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine et a exprimé sa pleine solidarité avec l’Ukraine et sa population. En outre, le Conseil européen a appelé la Russie à cesser immédiatement ses actions militaires, à retirer sans condition toutes ses forces et équipements militaires de la totalité du territoire ukrainien et à respecter pleinement l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine à l'intérieur de ses frontières reconnues au niveau international  (2) . Cette position a été réaffirmée par le Conseil européen le 25 mars 2022, le 31 mai 2022 et le 24 juin 2022  (3).

(4)

Une agression militaire menée dans un pays limitrophe de l'Union européenne, telle que celle qui se déroule en Ukraine et qui donne lieu aux mesures restrictives, justifie l'adoption de mesures pour protéger les intérêts essentiels de l'Union et de ses États membres en matière de sécurité.

(5)

Depuis l’annexion illégale de la péninsule de Crimée le 18 mars 2014 , la Russie délivre des passeports internationaux russes aux résidents de Crimée. Le 24 avril 2019, le président de la Fédération de Russie a signé un décret simplifiant la procédure d’obtention de la citoyenneté russe par les résidents des zones non contrôlées par le gouvernement des régions ukrainiennes de Donetsk et de Louhansk, y compris la délivrance de passeports internationaux russes à ces résidents. Par le décret du 11 juillet 2022, la Fédération de Russie a étendu la pratique consistant à délivrer des passeports internationaux russes ordinaires à d'autres zones d'Ukraine non contrôlées par le gouvernement, en particulier les régions de Kherson et de Zaporijjia. En mai 2022, la Fédération de Russie a introduit une procédure simplifiée de naturalisation russe pour les enfants orphelins originaires de la République populaire autoproclamée de Donetsk et de la République populaire autoproclamée de Louhansk, ainsi que d’Ukraine. Le décret s'applique également aux enfants privés de soins parentaux et aux personnes frappées d'incapacité juridique qui habitent ces deux régions occupées. La délivrance systématique de passeports russes dans ces régions occupées constitue une violation supplémentaire du droit international et de l'intégrité territoriale, de la souveraineté et de l'indépendance de l'Ukraine. En ce qui concerne la Géorgie, le Conseil européen, réuni le 1er septembre 2008, a fermement condamné la décision unilatérale de la Russie de reconnaître l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud et a appelé les autres pays à ne pas reconnaître leur indépendance  (4).

(5 bis)

L’Union et ses États membres, ainsi que l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein, n’ont pas reconnu l’annexion illégale et ont condamné l’occupation illégale de régions et territoires de l’Ukraine par la Fédération de Russie. Il s'agit en particulier de l'annexion de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol et de l'occupation des régions de Donetsk et de Louhansk, mais aussi des autres occupations illégales dans les régions de l'est et du sud de l'Ukraine, à savoir celles de Kherson et de Zaporijjia. Les documents de voyage russes délivrés dans ces régions ne sont pas reconnus ou sont en passe de ne pas être reconnus par les États membres, tout comme par l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein. Il en va de même pour les documents de voyage délivrés dans les territoires géorgiens d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud qui ne sont actuellement pas sous le contrôle du gouvernement géorgien (ci-après dénommés «territoires séparatistes»).

(6)

▌Afin de garantir une politique commune en matière de visas et une approche commune en matière de vérifications applicables aux personnes franchissant les frontières extérieures, il convient que tous les documents de voyage russes délivrés dans des régions ou des territoires occupés en Ukraine ou dans des territoires séparatistes de Géorgie repris dans l’annexe à la présente décision , ou délivrés à des personnes y résidant ▌, ne soient pas acceptés ▌comme des documents de voyage valables aux fins de la délivrance d'un visa et du franchissement des frontières extérieures. Les États membres devraient pouvoir accorder une dérogation aux personnes qui étaient des citoyens russes à la date à laquelle les documents russes ont commencé à être délivrés dans la région ou le territoire occupé en question ou dans un territoire séparatiste, ou aux descendants de ces personnes.

(6 bis)

La présente décision ne porte pas atteinte à la compétence des États membres en ce qui concerne la reconnaissance des documents de voyage.

(6 ter)

Par souci de sécurité juridique et de transparence, la Commission devrait établir, avec l'aide des États membres, une liste des documents de voyage russes non acceptés, par région ou par territoire. La liste à établir par la Commission devrait indiquer les dates à partir desquelles la délivrance de ces documents de voyage russes a commencé dans ces régions ou territoires et à partir desquelles les documents de voyage délivrés au-delà de ces dates ne devraient pas être acceptés.

Il y a lieu d’adopter cette liste par voie d’acte d’exécution, de la publier au Journal officiel de l’Union européenne et de l’intégrer à la liste des documents de voyage établie en vertu de la décision no 1105/2011/UE du Parlement européen et du Conseil  (5) , qui figure dans le tableau joint des documents de voyage délivrés par des pays tiers ou des entités territoriales et qui est accessible au public en ligne.

▌

(10)

La présente décision n’affecte pas le droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille à la libre circulation, y compris la possibilité pour ces membres de la famille d’entrer sur le territoire des États membres sans document de voyage en cours de validité au sens notamment de la directive 2004/38/CE et des accords sur la libre circulation des personnes conclus par l’Union et les États membres, d’une part, et certains pays tiers, d’autre part. La directive 2004/38/CE autorise, dans les conditions qui y sont précisées, des restrictions à la libre circulation pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

(11)

La présente décision respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, en particulier, par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La présente décision ne devrait pas porter atteinte au droit d’asile.

(12)

Comme le rappelle la communication de la Commission fournissant des lignes directrices opérationnelles pour la gestion des frontières extérieures afin de faciliter le franchissement des frontières entre l’UE et l’Ukraine, les États membres sont libres d’autoriser les ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas une ou plusieurs des conditions énoncées à l’article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/399 (Conditions d’entrée pour les ressortissants de pays tiers) à entrer sur leur territoire pour des motifs humanitaires ou d’intérêt national ou en raison d’obligations internationales. Cette dérogation de large portée peut être appliquée dans la situation de crise actuelle afin d’autoriser l’entrée de toutes les personnes fuyant le conflit en Ukraine. Les États membres conservent la possibilité d'autoriser les titulaires de documents de voyage visés par la présente décision qui n'ont pas exercé leur droit de demander une protection internationale à entrer sur le territoire des États membres dans des cas individuels, comme le prévoient les articles 25 et 29 du règlement (CE) no 810/2009 et l'article 6, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/399.

(12 bis)

Afin de tenir compte des évolutions juridiques et politiques pertinentes, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne afin de modifier la présente décision en ajoutant ou en retirant des régions ou des territoires repris dans l’annexe. Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts, et que ces consultations soient menées conformément aux principes définis dans l’accord interinstitutionnel du 13 avril 2016«Mieux légiférer»  (6) . En particulier, pour assurer leur égale participation à la préparation des actes délégués, le Parlement européen et le Conseil reçoivent tous les documents au même moment que les experts des États membres, et leurs experts ont systématiquement accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission traitant de la préparation des actes délégués.

(12 ter)

Afin de permettre à l’Union de réagir rapidement à une évolution rapide de la situation, il y a lieu de prévoir l’application immédiate de l’acte délégué en question modifiant l’annexe de la présente décision lorsque des raisons d’urgence impérieuses l’exigent. En cas d'application de la procédure d'urgence, il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris aux consultations au niveau des experts.

(13)

L’objectif de la présente décision est d’améliorer le fonctionnement de la politique commune des visas et de l’espace Schengen. Ces objectifs ne peuvent être atteints par la seule action des États membres. Par conséquent, il est nécessaire d'introduire une obligation de ne pas accepter ▌ certains documents de voyage aux fins de la délivrance d'un visa et du franchissement des frontières extérieures au niveau de l'Union. L’Union peut donc adopter des mesures conformément au principe de subsidiarité énoncé à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, la présente décision n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(14)

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application. La présente décision développant l’acquis de Schengen, le Danemark décide, conformément à l’article 4 dudit protocole, dans un délai de six mois à partir de la décision du Conseil sur la présente décision, s’il la transpose dans son droit interne.

(15)

La présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen auxquelles l’Irlande ne participe pas (7); l’Irlande ne participe donc pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas liée par celle-ci ni soumise à son application.

(16)

En ce qui concerne l’Islande et la Norvège, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord conclu par le Conseil de l’Union européenne, la République d’Islande et le Royaume de Norvège sur l’association de ces deux États à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen (8), qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, points A et B, de la décision 1999/437/CE du Conseil (9).

(17)

En ce qui concerne la Suisse, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, points A et B, de la décision 1999/437/CE (10), lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2008/146/CE du Conseil (11).

(18)

En ce qui concerne le Liechtenstein, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens du protocole entre l’Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l’adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen (12), qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, points A et B, de la décision 1999/437/CE, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2011/350/UE du Conseil (13).

(19)

En ce qui concerne Chypre, la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie, l’article 1er, point a), de la présente décision constitue un acte fondé sur l’acquis de Schengen ou qui s’y rapporte, au sens, respectivement, de l’article 3, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2003, de l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2005 et de l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2011, tandis que l’article 1er, point b), constitue un acte fondé sur l’acquis de Schengen ou qui s’y rapporte, au sens, respectivement, de l’article 3, paragraphe 1, de l’acte d’adhésion de 2003, de l’article 4, paragraphe 1, de l’acte d’adhésion de 2005 et de l’article 4, paragraphe 1, de l’acte d’adhésion de 2011.

(20)

En raison de l’urgence de la situation et de la persistance de la présence illégale de la Russie dans des régions étrangères, la présente décision devrait entrer en vigueur le premier jour suivant celui de sa publication,