9.12.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 312/1

(1)

Ces lignes directrices s'inscrivent dans le contexte général de l'ouverture du ciel européen à laquelle la Commission a œuvré depuis plus de dix ans. L'ensemble des mesures de libéralisation, appelé «troisième paquet», en vigueur depuis 1993, a ainsi permis à tout transporteur aérien possédant une licence d'exploitation communautaire d'accéder, depuis avril 1997, au marché intracommunautaire sans aucune restriction, même tarifaire (1). En corollaire, pour assurer aux citoyens un service de qualité à des prix abordables, et ce de manière continue sur l'ensemble de leur territoire, les États membres qui le souhaitaient ont pu mettre en place, dans un encadrement juridique clair, des obligations de service public, en termes de fréquence, de ponctualité des services, de disponibilité de sièges ou de tarifs préférentiels pour certaines catégories d'usagers. Le recours à ces obligations de service public a permis au transport aérien de contribuer pleinement à la cohésion économique et sociale et au développement équilibré des régions.

(2)

Au-delà de cet environnement, toute une série de mesures dans les domaines, par exemple, de l'attribution des créneaux horaires (2), de l'assistance en escale (3) ou des systèmes informatisés de réservation (4), a été prise afin d'encadrer cette libéralisation du marché et de permettre la concurrence selon des règles du jeu équitables entre les acteurs du secteur. De nouvelles propositions ciblées vont prochainement être lancées dans ces mêmes domaines des créneaux horaires — où, pour la première fois, un mécanisme de marché d'attribution des créneaux sera présenté afin d'introduire davantage de mobilité dans les aéroports saturés —, de l'égalité d'accès aux services informatisés de réservation et de l'assistance en escale. Cette dernière proposition visera à renforcer le degré de concurrence entre les prestataires de service en augmentant leur accès au marché.

(3)

En parallèle, l'ouverture du secteur, laquelle a naturellement eu un impact majeur sur l'activité et le comportement des compagnies aériennes traditionnelles ou flag carriers, a été accompagnée d'une discipline stricte quant aux aides d'État. L'application du principe de l'aide unique à la restructuration («one time-last time») a ainsi permis aux plus réactives d'entre elles de passer d'un mode de fonctionnement relativement protégé à un comportement normal d'acteur économique. Ce faisant, c'est le secteur aérien tout entier qui a pu se restructurer de manière importante, une restructuration qui s'imposait encore davantage après les événements du 11 septembre 2001 dont les conséquences pour le transport aérien dans son ensemble ont été considérables. Cette consolidation se poursuit au travers des récentes alliances, telles Air France/Alitalia; Lufthansa/Austrian Airlines ou Iberia/British Airways, et de la récente concentration entre Air France et KLM.

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Les arrêts dits Open skies  (5) de la Cour de justice ont également donné un nouvel élan au secteur aérien en confirmant que la Communauté dispose d'une compétence de négociation internationale en matière d'aviation civile. L'enjeu de ces arrêts est considérable, car ils favoriseront également la consolidation des acteurs européens et leur capacité à affronter la concurrence des compagnies aériennes des pays tiers sur une base communautaire.

(5)

Deux évolutions majeures sur le marché européen du transport aérien ont ainsi pu intervenir ces dernières années; l'une d'entre elles est l'émergence de quelques nouvelles compagnies de taille communautaire, dotées d'une offre tarifaire incitative et d'une structure dite low-cost leur permettant de la soutenir. L'autre concerne les aéroports, qui au cours de ces dernières années, se sont montrés particulièrement actifs afin d'attirer de nouvelles liaisons aériennes.

(6)

Le développement initial des aéroports obéissait souvent à une logique purement territoriale ou, dans certains cas, à des besoins militaires. Cette logique d'aménagement du territoire peut encore perdurer dans certains cas, mais, par ailleurs, de nombreux aéroports sont passés de la tutelle étatique à celle de régions, voire de sociétés publiques, ou ont été transférés au secteur privé. Le processus de dévolution au secteur privé a normalement pris la forme d'une privatisation ou d'une ouverture progressive du capital.

(7)

De ce fait, l'industrie aéroportuaire communautaire a subi des changements organisationnels fondamentaux reflétant non seulement l'intérêt actif des investisseurs privés pour le secteur aéroportuaire, mais aussi le changement d'attitude des autorités publiques vis-à-vis de la participation privée au développement des aéroports. Ce développement a mené à une plus grande diversification et complexité des fonctions assurées par les aéroports.

(8)

Cependant, ce développement affecte différemment les aéroports de l'UE. En effet, les sept plus grands aéroports de l'UE représentent plus d'un tiers de tout le trafic de l'UE, et les vingt-trois plus grands, plus des deux tiers (6); bien qu'ils demeurent avant tout des fournisseurs des infrastructures nécessaires au transport aérien, ils sont devenus des acteurs commerciaux hautement performants. Inversement, la majorité des petits aéroports de l'UE continue à être détenue et exploitée par les pouvoirs publics dans l'intérêt collectif du public. En conséquence, l'influence de l'activité d'un aéroport sur celle des autres aéroports et sur le marché entre les États membres varie fortement selon la catégorie à laquelle il appartient (voir typologie ci-dessous, section 1.2.1).

(9)

En outre, il est généralement reconnu que les aéroports peuvent avoir un certain impact sur le succès des économies locales, et le maintien des services locaux tels que l'enseignement ou la santé; ils jouent aussi un rôle important dans l'intégration des régions les plus éloignées de l'Europe. En effet, le passager aérien et les services de fret peuvent être essentiels à la compétitivité et au développement de certaines régions. Lorsque les aéroports sont bien desservis, ceci peut agir comme un aimant pour les compagnies aériennes et, dès lors, favoriser les activités économiques ainsi que la cohésion économique, sociale et territoriale au sein de l'Union européenne.

(10)

La Commission note cependant qu'en matière d'accessibilité régionale, le transport aérien n'est pas le seul vecteur de développement. En effet, les connexions ferroviaires à grande vitesse sont aussi extrêmement importantes pour soutenir la cohésion sociale et économique au sein de l'UE, et particulièrement entre grandes métropoles régionales. L'intermodalité entre le rail et l'air doit permettre, ainsi que souligné dans le livre blanc de 2001 (7), d'importants gains de capacité en transformant la concurrence entre le train et l'avion par une complémentarité entre ces deux modes pour des connexions entre métropoles, assurées par des trains à grande vitesse.

(11)

Dans le secteur aéroportuaire, il existe aujourd'hui différents niveaux de concurrence entre les différents types d'aéroports. Ceci constitue un aspect fondamental pour l'examen des aides d'État, qui implique de rechercher dans quelle mesure la concurrence pourrait être faussée et le marché intra-communautaire affecté. Les situations de concurrence s'apprécient au cas par cas, en fonction des marchés en question. Des recherches (8) ont toutefois montré qu'en général, les grands hubs ou plateformes internationaux sont en concurrence avec des aéroports similaires pour tous les marchés du transport qui sont concernés, le niveau de concurrence pouvant dépendre de facteurs tels que la congestion et l'existence de transports alternatifs ou, dans certains cas (cf. plus loin), avec des grands aéroports régionaux. Les grands aéroports régionaux peuvent concurrencer non seulement les autres grands aéroports régionaux, mais également les grands hubs communautaires et le transport terrestre, surtout s'ils disposent d'un accès par voie terrestre à l'aéroport de qualité. Selon les mêmes études, en général, les petits aéroports n'entrent pas en concurrence avec les autres aéroports sauf, dans certains cas, avec les aéroports voisins d'une taille similaire quand ils couvrent des marchés qui se chevauchent.

(12)

En pratique, la décision du Conseil et du Parlement européen concernant les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (9) avait défini trois catégories d'aéroports:

(13)

Le Comité des régions a pour sa part proposé cinq catégories regroupant les aéroports européens, dans son avis de prospective du 2 juillet 2002 sur les capacités aéroportuaires régionales (10):

(14)

Selon le Comité des régions, les aéroports régionaux correspondent généralement aux deux dernières catégories, mais certains aéroports de la catégorie intermédiaire peuvent également être considérés comme des aéroports régionaux.

(15)

La Commission considère que les deux catégorisations se recoupent largement et retient aux fins des présentes lignes directrices les quatre catégories suivantes:

(16)

Par rapport aux transporteurs aériens classiques la part du secteur «bas coûts» est passée de seulement 4 % en 1998 à 20,8 % en 2004, même si ces parts varient fortement selon les États membres (12). En 2004, les trois principales compagnies aériennes à bas coûts ont transporté plus de 62 millions de passagers au sein de l'UE (13).

(17)

La Commission ne peut que s'en féliciter et apprécier la contribution de ces acteurs à la baisse générale des prix du transport aérien en Europe, à la diversification de l'offre de services et à la démocratisation de l'accès à ce mode de transport. Gardienne du traité, elle doit s'assurer cependant que les règles du marché intérieur sont respectées et, particulièrement, que celles garantes d'une concurrence équitable sont correctement mises en œuvre, notamment en cas d'aides d'État. En effet, la façon dont ces transporteurs aériens à bas coûts négocient actuellement des subventions des pouvoirs publics, soit directement, soit via le gestionnaire d'aéroport, a soulevé plusieurs questions dans le contexte de l'application des règles de la concurrence du traité CE et a généré plusieurs plaintes reçues par la Commission. Celle-ci a été amenée à adopter à ce titre la récente décision concernant l'implantation de Ryanair (14) à Charleroi. Ceci a généré une attente du marché pour un encadrement juridique clair qui définisse les règles applicables à ces pratiques nouvelles.

(18)

Les lignes directrices de la Commission de 1994 relatives à l'application des articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation (15) (ci-après «les lignes directrices dans le secteur de l'aviation») ne couvrent pas l'intégralité des nouveaux aspects liés au financement des aéroports et des aides au démarrage des nouvelles lignes.

(19)

Elles régissent presque exclusivement les conditions d'octroi d'aides d'État aux compagnies aériennes, en limitant les aides directes à l'exploitation des lignes aériennes aux seuls cas des obligations de service public et des aides à caractère social. Pour ce qui concerne les aéroports, la partie II.3 des lignes directrices concerne les investissements publics d'infrastructures. Elle dispose que «la réalisation de projets d'infrastructure (aéroports [...]) constitue une mesure de politique économique générale que la Commission ne peut contrôler au titre des règles du traité relatives aux aides d'État (...). Ce principe général ne vaut que pour la réalisation d'infrastructures par les États membres, sans préjudice de l'évaluation d'éventuels éléments d'aide résultant du traitement préférentiel accordé à certaines compagnies pour l'utilisation des infrastructures». Les présentes lignes directrices complètent donc les lignes directrices de 1994, sans les remplacer, en précisant comment les règles de concurrence doivent être appliquées aux différents modes de financement des aéroports (voir section 4) et aux aides au démarrage pour les compagnies aériennes au départ des aéroports régionaux (voir section 5).

(20)

Pour ce faire, la Commission tient compte de la contribution du développement des aéroports régionaux à plusieurs politiques de l'Union. Ainsi:

Or, pour développer leur offre, les aéroports régionaux sont confrontés à une situation souvent moins favorable que celle des grands hubs ou plateformes européens, par exemple, Londres, Paris ou Francfort. Ils ne disposent pas de grande compagnie aérienne de référence qui y concentre ses opérations afin d'offrir le maximum de correspondances à ses passagers et de profiter des larges économies d'échelle que cette structure lui permet. Ils n'ont pas nécessairement atteint la taille critique suffisante pour être suffisamment attractifs. Un aéroport régional doit de plus souvent surmonter un déficit d'image et de notoriété dû, par exemple, à son isolement dans des régions ultrapériphériques de la Communauté (ex.: les Açores), ou à sa situation au cœur de régions frappées par la crise économique (ex.: Charleroi, ancien bassin houiller).

(21)

C'est pourquoi la Commission adopte dans les présentes lignes directrices une approche favorable au développement des aéroports régionaux, tout en veillant à assurer le plein respect des principes de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité, afin de prévenir toute distorsion de concurrence contraire à l'intérêt commun quant aux financements publics offerts aux aéroports régionaux et aux aides d'État octroyées aux compagnies aériennes.

(22)

Cette approche doit également s'articuler avec les objectifs généraux de la politique des transports, notamment l'intermodalité avec le rail. La Communauté a largement contribué ces dernières années, aussi bien politiquement que par son financement, à la poursuite de programmes ambitieux pour le développement d'un réseau ferroviaire à grande vitesse. Le train à grande vitesse représente une alternative à l'avion, très attractive en termes de temps, de prix, de confort et de développement durable. Nonobstant les efforts qui restent à accomplir pour étendre le réseau ferré à grande vitesse à l'ensemble du territoire de l'Union, il convient par conséquent de chercher à tirer profit de la capacité du train à grande vitesse à assurer des liaisons performantes et de haute qualité et d'encourager les acteurs du secteur ferroviaire et aérien à jouer la carte de la coopération dans le respect de l'article 81 CE, afin de développer la complémentarité entre le rail et l'air dans l'intérêt des usagers.

(23)

Dans la mesure où les présentes lignes directrices prennent position sur des éléments concernant l'absence ou la présence d'aides, elles fournissent à titre informatif l'interprétation générale que la Commission a, au moment de leur rédaction, de ces questions. Ces positions sont indicatives et sans préjudice de l'interprétation de cette notion par la Cour de justice et le Tribunal de première instance

(24)

Le présent encadrement détermine dans quelle mesure et sous quelles conditions le financement public des aéroports, ainsi que les aides d'État au démarrage de lignes aériennes seront appréciés par la Commission au regard des règles et des procédures communautaires en matière d'aides d'État. Pour cet examen, la Commission appliquera l'article 86, paragraphe 2, ou l'article 87, paragraphe 3, points a), b) ou c) du traité.

(25)

L'article 86, paragraphe 2 du traité permet aux États membres, en ce qui concerne les entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général, de déroger aux règles communautaires concernant les aides d'État si l'application de ces règles fait échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie et si le développement des échanges n'est pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

(26)

L'article 87, paragraphe 3, du traité dresse la liste des aides qui peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun. Les points a) et c) dudit paragraphe permettent des dérogations en faveur des aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions et/ou de certaines activités économiques.

(27)

Dans ses communications ou autres dispositions sur les aides régionales, la Commission a indiqué les conditions selon lesquelles les aides régionales peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, au titre de l'article 87, paragraphe 3, points a) et c). Ces dispositions ne permettraient de déclarer compatibles des aides au fonctionnement (17) accordées aux aéroports ou à des compagnies aériennes (comme les aides au démarrage) qu'à titre exceptionnel et dans des conditions strictes, dans les régions d'Europe défavorisées, à savoir les régions bénéficiant de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a) du traité CE, les régions ultrapériphériques et les régions à faible densité de population (18).

(28)

Sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point b), l'aide pour promouvoir l'exécution d'un important projet européen d'intérêt commun peut être considérée comme compatible avec le marché commun. Une référence particulière est faite aux projets dans le cadre des réseaux transeuropéens, qui peuvent comprendre des projets relatifs aux aéroports.

(29)

Lorsque les dispositions précitées ne sont pas applicables, la Commission évaluera la compatibilité des aides accordées aux aéroports et des aides au démarrage au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c). Les dispositions qui suivent indiquent les principes qu'elle suivra lors de cet examen.

(30)

Le traité reste neutre quant au choix que fait un État concernant la propriété publique ou privée. Concernant l'existence d'aides d'État, le point essentiel est de savoir si le bénéficiaire exerce une activité économique (19). Il ne fait pas de doute que les compagnies aériennes exercent une activité économique. De même, dès lors qu'un aéroport est engagé dans des activités économiques, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, il constitue une entreprise au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et les règles du traité sur les aides d'État s'appliquent (20).

(31)

La Cour de justice, dans l'affaire «Aéroports de Paris (21)», a dit pour droit que les activités de gestion et d'exploitation d'aéroports, comprenant la fourniture de services aéroportuaires aux compagnies aériennes et aux différents prestataires de services dans un aéroport, constituent des activités économiques puisque, d'une part, «elles consistent dans la mise à disposition des compagnies aériennes et des différents prestataires de services d'installations aéroportuaires moyennant le paiement d'une redevance dont le taux est fixé librement par le gestionnaire lui-même et, d'autre part, elles ne relèvent pas de l'exercice de prérogatives de puissance publique et sont dissociables des activités se rattachant à l'exercice de ces dernières». Ainsi, le gestionnaire d'aéroport exerce en principe une activité économique, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, à laquelle les règles concernant les aides d'État s'appliquent.

(32)

Toutefois, toutes les activités d'un gestionnaire d'aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique. Il est nécessaire de distinguer entre ces activités et d'établir dans quelle mesure ces activités ont une nature économique ou pas (22).

(33)

Ainsi que le relève la Cour, les activités qui tombent normalement sous la responsabilité de l'État dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique ne sont pas de nature économique et n'entrent pas dans le champ d'application des règles sur les aides d'État. De telles activités comprennent la sûreté, le contrôle du trafic aérien, la police, les douanes, etc. De façon générale, le financement de ces activités doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles-ci et ne peut pas être détourné au profit d'autres activités de nature économique (23). Ainsi que l'avait expliqué la Commission dans sa communication du 10 octobre 2001, à la suite des attentats du 11-Septembre, «il va de soi que si certaines mesures sont imposées directement aux compagnies aériennes ainsi qu'à d'autres opérateurs du secteur tels que les aéroports et les prestataires de services de navigation aérienne, leur financement par les pouvoirs publics ne doit pas donner lieu à des aides au fonctionnement incompatibles avec le traité».

(34)

Certaines activités économiques conduites par les aéroports peuvent être considérées par l'autorité publique comme constitutives d'un service d'intérêt économique général. L'autorité impose alors au gestionnaire de l'aéroport un certain nombre d'obligations de service public afin de s'assurer que l'intérêt public général est géré de façon appropriée. Dans de telles circonstances, l'exploitant gestionnaire de l'aéroport peut être compensé par les autorités publiques pour les coûts additionnels engendrés par l'obligation de service public. À cet égard, il n'est pas exclu que dans des cas exceptionnels, la gestion d'un aéroport dans son ensemble puisse être considérée comme un service d'intérêt économique général. L'autorité publique pourrait dès lors imposer des obligations de service public à un tel aéroport — situé par exemple dans une région isolée — et éventuellement décider de les compenser. Néanmoins, il convient de noter que la gestion d'un aéroport dans son ensemble en tant que service d'intérêt économique général ne devrait pas recouvrir les activités non directement liées à ses activités de base et énumérées au paragraphe 53, point iv).

(35)

À cet égard, la Commission rappelle l'arrêt de la Cour dans l'affaire Altmark (24), lequel a permis de fixer la jurisprudence dans ce domaine. La Cour a dit pour droit que les compensations de service public ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87 CE lorsque quatre critères sont remplis:

(36)

Lorsqu'elle respecte les conditions fixées par l'arrêt Altmark, la compensation pour les obligations de service public imposées à un gestionnaire aéroportuaire ne constitue pas une aide d'État.

(37)

Les financements publics aux aéroports autres que ceux évoqués ci-dessus sont susceptibles de constituer des aides d'État au sens de l'article 87.1, lorsqu'ils ont un effet sur la concurrence et le commerce intracommunautaire.

(38)

La concurrence entre aéroports peut être appréciée au regard des critères de choix des compagnies aériennes, notamment en comparant des éléments tels que la nature des services aéroportuaires rendus et des clientèles concernées, la population ou l'activité économique, la congestion, l'existence d'accès de surface, et également le niveau des charges relatives à l'utilisation des infrastructures aéroportuaires et des services. Le niveau des charges est un élément significatif dans la mesure où un financement public alloué à un aéroport pourrait être utilisé afin de maintenir les charges aéroportuaires à un niveau artificiellement bas pour attirer du trafic et avoir un effet de distorsion important sur la concurrence.

(39)

Dans le cadre de ces lignes directrices, la Commission considère toutefois que les catégories identifiées à la section 1.2.1 peuvent fournir une indication sur la mesure dans laquelle les aéroports sont en concurrence les uns avec les autres et un financement public accordé à un aéroport peut donc avoir un effet de distorsion sur la concurrence.

Ainsi, les subventions publiques accordées aux aéroports nationaux et communautaires (catégories A et B) seront normalement considérées comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence et comme affectant les échanges entre les États membres. Inversement, les financements accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(40)

Au-delà de ces indications générales, il n'est cependant pas possible d'établir un diagnostic adapté à la diversité des situations possibles, notamment pour les aéroports des catégories C et D.

C'est pourquoi toute mesure susceptible de constituer une aide d'État à un aéroport devra être notifiée afin, notamment, d'examiner son effet sur la concurrence et les échanges entre les États membres et, le cas échéant, sa compatibilité.

(41)

Par exception, lorsque des aéroports de la catégorie D sont chargés d'une mission d'intérêt économique général, la Commission a décidé d'exonérer de l'obligation de notification et de déclarer compatibles les compensations de service public constitutives d'aides d'État qui leurs sont accordées, sous réserve du respect de certaines conditions (25).

(42)

Le traité de Rome précise, en son article 295, qu'il ne préjuge en rien du régime de la propriété dans les États membres. De ce fait, les États membres peuvent détenir et diriger des entreprises et acquérir des actions ou d'autres participations dans des entreprises publiques ou privées.

(43)

Il découle de ce principe que l'action de la Commission ne peut ni pénaliser ni traiter plus favorablement les autorités publiques qui effectuent des prises de participation au capital de certaines compagnies. De même, il n'appartient pas à la Commission de se prononcer sur le choix qu'effectuent les entreprises entre différents modes de financement.

(44)

Par conséquent, les présentes lignes directrices n'établissent pas de distinction entre les différents types de bénéficiaires au regard de leur structure légale ou de leur appartenance au secteur public ou privé, et toute référence aux aéroports ou aux entreprises qui les gèrent comprend tout type d'entité juridique.

(45)

Par ailleurs, ces principes de non-discrimination et d'égalité ne dispensent pas les autorités publiques ou les entreprises publiques d'appliquer les règles de la concurrence.

(46)

De manière générale, qu'il s'agisse du financement public au profit d'aéroports ou du financement accordé, directement ou indirectement, par des autorités publiques au profit des compagnies aériennes, la Commission appréciera donc la présence d'aide en regardant si, «dans des circonstances similaires, un investisseur privé se fondant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération à caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé à un tel apport (26)».

(47)

La Cour a précisé que «le principe d'égalité, que les gouvernements invoquent en ce qui concerne les rapports entre entreprises publiques et les entreprises privées en général, présuppose que les deux groupes se trouvent dans des situations comparables. Or les entreprises privées (…) déterminent leur stratégie industrielle et commerciale en tenant compte, notamment, des exigences de rentabilité. Les décisions des entreprises publiques, par contre, peuvent subir l'impact de facteurs d'ordre différent, dans le cadre de la poursuite, par les autorités publiques qui peuvent influencer ces décisions, d'objectifs d'intérêt général» (27). La notion de rentabilité prévisible pour l'opérateur qui fournit effectivement les fonds en tant qu'acteur économique est donc centrale.

(48)

La Cour a également précisé que le comportement de l'investisseur public doit être comparé au comportement supputé d'un investisseur privé (…), poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (28). Ces considérations sont particulièrement adaptées à la situation d'investissements en infrastructures.

(49)

Toute utilisation des ressources étatiques par les États membres ou par des autorités publiques en faveur des opérateurs aéroportuaires ou des transporteurs aériens doit donc être analysée au regard de ces principes. Dans les cas où ces États ou autorités se comporteraient comme le ferait un acteur économique privé au sens précité, ces avantages ne seraient pas constitutifs d'aides d'État.

(50)

En revanche, si des ressources publiques sont mises à la disposition d'une entreprise à des conditions plus favorables (c'est-à-dire, en termes économiques, à un coût moindre) que celles que consentirait un acteur économique privé à une entreprise se trouvant dans une situation financière et concurrentielle comparable, la première bénéficie d'un avantage constitutif d'aide d'État.

(51)

En matière d'aides au démarrage, il est possible qu'un aéroport public accorde à une compagnie aérienne des avantages financiers sur ses ressources propres, générées par son activité économique, et qui ne constitueraient pas une aide d'État s'il prouve qu'il agit en tant qu'investisseur privé, par le biais, par exemple, d'un plan d'affaires prouvant les perspectives de rentabilité pour son activité économique d'aéroport. Inversement, si un aéroport privé donne des financements qui ne sont en fait qu'une redistribution de ressources publiques qui lui sont accordées dans ce but par une collectivité, alors ces subsides doivent être considérés comme des aides d'État dans la mesure où la décision de redistribuer des ressources publiques est imputable aux autorités publiques.

(52)

Il faut souligner que l'application de ce principe de l'investisseur privé, et donc l'absence d'aide, suppose que le modèle économique d'ensemble de l'opérateur considéré comme investisseur soit fiable: un aéroport qui ne finance pas ses investissements, n'en supporte pas la charge correspondante, ou qui voit une partie de ses coûts d'exploitation prise en charge par des fonds publics, au-delà d'une mission d'intérêt général, ne peut normalement pas être considéré comme un opérateur privé en économie de marché, sous réserve d'un examen au cas par cas; il sera donc extrêmement difficile de lui appliquer ce raisonnement.

(53)

Les activités d'un aéroport peuvent être regroupées selon les catégories suivantes:

(54)

Les présentes lignes directrices s'appliquent à l'ensemble des activités aéroportuaires, à l'exception des tâches de sécurité, de contrôle aérien, ou toute autre activité relevant de la responsabilité d'un État membre dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique (29).

(55)

Cette section concerne l'aide à la construction des infrastructures et des équipements aéroportuaires proprement dits ou de soutien direct, tels que définis aux paragraphes 53, point i), et 54 ci-dessus.

(56)

L'infrastructure est à la base des activités économiques menées par le gestionnaire de l'aéroport. Mais elle représente aussi une des possibilités pour un État d'agir sur le développement économique régional, la politique d'aménagement du territoire et la politique des transports, etc.

(57)

Dès lors qu'il exerce une activité économique au sens de l'arrêt de la Cour rappelé au paragraphe 30, un gestionnaire d'aéroport devrait financer au moyen de ses ressources propres les coûts d'utilisation ou de construction des infrastructures qu'il gère. Par conséquent, la fourniture d'infrastructures aéroportuaires à un gestionnaire, par un État membre (y compris au niveau régional ou local) n'agissant pas en investisseur privé sans contrepartie financière adéquate, ou l'attribution à un gestionnaire de subventions publiques destinées à financer des infrastructures, peuvent lui conférer un avantage économique au détriment de ses concurrents, qui doit être notifié et examiné au regard des règles relatives aux aides d'État.

(58)

Il est utile de rappeler que la Commission a, dans le passé, déjà eu l'occasion de préciser dans quelles conditions des opérations telles que la vente d'un terrain ou d'un bâtiment (30) ou la privatisation d'une entreprise (31) ne posent pas à son avis de problème d'aide d'État. C'est généralement le cas si ces opérations s'effectuent à prix de marché, notamment si ce prix résulte d'une procédure d'offre ouverte, inconditionnelle, non discriminatoire, ayant fait l'objet d'une publicité suffisante et assurant l'égalité de traitement des candidats potentiels. Sans préjudice des obligations relatives aux règles et aux principes applicables aux marchés publics et aux concessions, lorsqu'ils sont applicables, le même genre de raisonnement s'applique en principe, mutatis mutandis, à la vente ou à la mise à disposition d'infrastructures par les pouvoirs publics.

(59)

Il n'est toutefois pas possible d'exclure a priori la présence d'éléments d'aide dans tous les cas de figure. Par exemple, des aides pourraient exister s'il apparaissait que les infrastructures ont été attribuées à un gestionnaire prédéterminé qui en tire un avantage indu, ou encore si une différence injustifiable entre le prix de vente et un prix de construction récent procurait un avantage indu à l'acquéreur.

(60)

En particulier, lorsque des infrastructures supplémentaires qui n'étaient pas prévues au moment de l'attribution de l'infrastructure existante sont mises à la disposition du gestionnaire d'aéroport, il sera nécessaire que le gestionnaire acquitte un loyer correspondant à la valeur de marché et reflétant notamment les coûts de cette nouvelle infrastructure ainsi que sa durée d'exploitation. En outre, si l'évolution de l'infrastructure n'était pas prévue dans le contrat initial, il sera notamment nécessaire que les infrastructures supplémentaires soient étroitement liées à l'exploitation des infrastructures existantes et que l'objet du contrat initial du gestionnaire soit préservé.

(61)

Dans les cas où il n'est pas possible d'exclure l'existence d'aides d'État, la mesure doit être notifiée. Si l'existence d'aide est confirmée, ces aides pourront être déclarées compatibles, notamment au titre des articles 87, paragraphe 3, points a), b) ou c), et 86, paragraphe 2, et, le cas échéant, de leurs textes d'application. Pour cela, la Commission regardera notamment si:

(62)

La Commission considère en principe que le gestionnaire d'un aéroport doit, comme tout acteur économique, faire face aux coûts normaux liés à la gestion et à la maintenance de l'infrastructure aéroportuaire au moyen de ses ressources propres. Ainsi, tout financement public de ces services allégerait le gestionnaire d'aéroport de dépenses qu'il devrait normalement supporter dans le cadre de ses activités courantes.

(63)

Ces financements ne constituent pas des aides d'État s'ils constituent des compensations de service public accordées pour la gestion de l'aéroport dans le respect des conditions établies par la jurisprudence Altmark (32). Dans les autres cas, les subventions d'exploitation sont des aides d'État au fonctionnement. Comme rappelé dans la partie 3.1 des présentes lignes directrices, de telles aides ne pourraient être déclarées compatibles que sur la base des articles 87, paragraphe 3, points a) ou c), sous certaines conditions, dans les régions défavorisées, ou sur la base de l'article 86, paragraphe 2, si elles respectent certaines conditions qui assurent qu'elles sont nécessaires pour l'exploitation d'un service d'intérêt économique général et n'affectent pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

(64)

S'agissant de l'application de l'article 86, paragraphe 2, comme rappelé au point 40 des présentes lignes directrices, la Commission a décidé de considérer comme compatibles les compensations de service public constitutives d'aide d'État accordées aux aéroports de la catégorie D, sous réserve du respect de certaines conditions. Toute compensation de service public constitutive d'une aide d'État aux aéroports de plus grande taille (catégories A, B, C) ou qui ne respecterait pas les critères et conditions de cette décision devrait être notifiée et examinée au cas par cas.

(65)

Lors de cet examen, la Commission vérifiera que l'aéroport est effectivement chargé d'un service d'intérêt général et que le montant de la compensation n'excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable.

(66)

L'attribution des missions de service public à l'aéroport doit faire l'objet d'un ou de plusieurs actes officiels, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre. Ces actes doivent prévoir toutes les informations nécessaires pour identifier les coûts spécifiques relatifs au service public et doit spécifier en particulier :

(67)

Pour le calcul du montant de la compensation, les coûts et revenus à prendre en considération doivent inclure l'entièreté des coûts et des revenus liés à l'exécution du service économique d'intérêt général. Si le gestionnaire d'aéroport concerné bénéficie d'autres droits spéciaux ou exclusifs, liés à ce service économique d'intérêt général, les revenus qu'il en retire doivent également être pris en compte. Par conséquent, un système comptable transparent et la séparation des comptes entre les différentes activités du gestionnaire doivent être mis en place (33).

(68)

L'assistance en escale est une activité commerciale ouverte à la concurrence au-delà du seuil de deux millions de passagers annuels, en vertu de la directive 96/67/CE (34).

Un gestionnaire d'aéroport agissant en tant que prestataire de services en escale peut pratiquer des tarifs différents sur les charges d'assistance facturés aux compagnies aériennes, si ces différences de tarifs reflètent des différences de coût liées à la nature ou à l'ampleur des services rendus (35).

(69)

Sous le seuil de deux millions de passagers, le gestionnaire d'aéroport agissant comme prestataire peut compenser ses diverses sources de revenus et de pertes entre activités purement commerciales (comme par exemple son activité de «handling» et la gestion d'un parking), à l'exclusion des ressources publiques qui lui sont attribuées en tant qu'autorité aéroportuaire ou gestionnaire d'un service d'intérêt économique général. Toutefois, en l'absence de concurrence sur l'activité de «handling», il doit particulièrement veiller à ne pas enfreindre de dispositions nationales ou communautaires, et notamment à ne pas constituer un abus de position dominante contraire à l'article 82 du traité (qui interdit par exemple aux entreprises en position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci d'appliquer à l'égard des différentes compagnies aériennes des conditions inégales à des prestations équivalentes, en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence.

(70)

Au-delà de deux millions de passagers, l'activité de prestation de services en escale doit être autosuffisante indépendamment des autres revenus commerciaux de l'aéroport comme des ressources publiques qui lui sont attribuées en tant qu'autorité aéroportuaire ou gestionnaire d'un service d'intérêt économique général.

(71)

Les aéroports de petite taille ne disposent souvent pas des volumes de passagers qui leur sont nécessaires pour atteindre la taille critique et le seuil de rentabilité.

(72)

Il n'existe pas de chiffres absolus en ce qui concerne le seuil de rentabilité. Le Comité des régions l'évalue à un million et demi de passagers par an, tandis que l'étude précitée de l'université de Cranfield, qui avance parfois le chiffre de 500 000 passagers par an, voire d'un million, montre qu'il existe des variations en fonction des pays et de la façon dont sont organisés les aéroports (36).

(73)

Si certains aéroports régionaux peuvent compter tirer leur épingle du jeu lorsque des volumes de passagers sont apportés par les compagnies aériennes qui remplissent des obligations de service public (37) ou lorsque des régimes d'aides à caractère social sont mis en place par les pouvoirs publics, les compagnies préfèrent les hubs bien rodés, bien situés, qui permettent des connexions rapides, où les consommateurs ont leurs habitudes et où elles disposent de créneaux horaires à ne pas perdre. En outre, les politiques et investissements aéroportuaires et aériens menés depuis des années ont souvent concentré le trafic sur les grandes métropoles nationales.

(74)

En conséquence, les compagnies aériennes ne sont pas toujours prêtes, sans incitations à cette fin, à prendre le risque d'ouvrir des routes au départ d'aéroports inconnus et non testés. C'est pourquoi la Commission pourra accepter que des aides publiques soient versées temporairement aux compagnies aériennes sous certaines conditions, si cela les incite à créer de nouvelles routes ou de nouvelles fréquences au départ d'aéroports régionaux et d'attirer les volumes de passagers qui leur permettront ensuite d'atteindre dans une durée limitée le seuil de rentabilité. La Commission veillera à ce que de telles aides n'avantagent pas des aéroports de grande taille déjà largement ouverts au trafic international et à la concurrence.

(75)

Néanmoins, compte tenu de l'objectif général d'intermodalité et d'optimisation de l'utilisation des infrastructures explicité précédemment, il ne sera pas admissible d'accorder une aide au démarrage à une nouvelle route aérienne correspondant à une liaison ferroviaire à grande vitesse.

(76)

Enfin, conformément à l'action constante de la Commission en ce domaine, certaines facilités seront acceptées pour les régions ultrapériphériques qui sont pénalisées par leur déficit d'accessibilité.

La Commission a fixé (38) des orientations pour le développement harmonieux de ces régions. Leur stratégie de développement s'appuie sur trois axes principaux: contribuer à réduire leur déficit d'accessibilité, améliorer leur compétitivité et favoriser leur insertion régionale pour réduire les effets de l'éloignement de l'économie européenne, alors qu'elles sont plus proches des marchés géographiques de la Caraïbe, d'Amérique et d'Afrique.

C'est pourquoi la Commission accepte que les aides au démarrage de routes au départ des régions ultrapériphériques puissent bénéficier de critères de compatibilité plus souples, notamment en termes d'intensité et de durées, et ne soulèvera pas d'objection à l'égard de telles aides pour des lignes destinées aux pays tiers voisins. Des dispositions similaires en termes d'intensité et de durée seront également admises pour les régions visées à l'article 87, paragraphe 3, point a et pour les régions à faible densité de population.

(77)

Les incitations financières au démarrage, sauf dans les cas où les autorités publiques se comporteraient comme le ferait un investisseur privé agissant en économie de marché (voir section 3.2.4), accordent des avantages aux compagnies bénéficiaires et peuvent donc créer directement des distorsions entre compagnies dans la mesure où elles abaissent les coûts d'exploitation des bénéficiaires.

(78)

Elles peuvent aussi indirectement affecter la concurrence entre aéroports en aidant les aéroports à se développer, voire en incitant une compagnie à «se délocaliser» d'un aéroport à un autre et à transférer une ligne d'un aéroport communautaire à un aéroport régional. Elles sont dès lors normalement constitutives d'aide d'État et doivent être notifiées à la Commission.

(79)

Compte tenu des objectifs précités et des difficultés importantes auxquelles peut donner lieu le lancement d'une nouvelle ligne, la Commission pourra approuver de telles aides lorsqu'elles rempliront les conditions suivantes :

(80)

Cumul: les aides au démarrage ne pourront pas être cumulées avec d'autres types d'aide octroyés pour l'exploitation d'une ligne, comme les aides à caractère social accordées à certains types de passagers ou les compensations de services publics. De telles aides ne pourront pas non plus être octroyées lorsque l'accès à une route a été réservé à un seul transporteur aux termes de l'article 4 du règlement (CEE) no 2408/92, et notamment du paragraphe 1, point d), dudit article. Elles ne pourront pas non plus, conformément aux règles de proportionnalité, être cumulées avec d'autres aides pour les mêmes coûts, y compris si elles sont versées dans un autre État.

(81)

Les aides au démarrage devront être notifiées à la Commission. Celle-ci invite les États membres à notifier, plutôt que des aides individuelles, des régimes d'aides au démarrage permettant d'assurer une plus grande cohérence territoriale. La Commission pourra examiner au cas par cas une aide ou un régime qui ne respecterait pas intégralement les critères qui précèdent, mais aboutirait à une situation comparable.

(82)

Lorsqu'une aide illégale, au sujet de laquelle la Commission a adopté une décision négative comportant un ordre de récupération, a été accordée à une entreprise, et que la récupération n'a pas eu lieu conformément à l'article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalité d'application de l'article 93 du traité CE (43), l'examen de toute aide au financement aéroportuaire ou aide au démarrage, devra prendre en compte, premièrement, l'effet cumulé de l'aide antérieure et de la nouvelle aide, deuxièmement, le fait que l'aide antérieure n'a pas été remboursée (44).

(83)

En accord avec l'article 88, paragraphe 1 du traité, la Commission propose que les États membres amendent les éventuels régimes relatifs aux aides d'État couverts dans ces lignes directrices afin d'être en conformité avec celles-ci le 1er juin 2007 au plus tard. Les États membres sont invités à confirmer qu'ils acceptent ces propositions par écrit avant le 1er juin 2006.

(84)

Si un État ne confirmait pas son acceptation par écrit avant cette date, la Commission appliquerait l'article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 659/1999 et, si nécessaire, entamerait la procédure prévue à cet article.

(85)

La Commission appliquera les présentes lignes directrices à partir de leur publication au Journal officiel de l'Union européenne. Les notifications enregistrées par la Commission avant cette date seront examinées au regard des règles en vigueur au moment de la notification.

La Commission examinera la compatibilité de toute aide au financement des infrastructures aéroportuaires ou d'aide au démarrage octroyée sans son autorisation et donc en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité sur la base des présentes lignes directrices si l'aide a commencé d'être octroyée après leur publication au Journal officiel de l'Union européenne. Dans les autres cas, elle fera l'examen sur la base des règles applicables au moment du début de l'octroi de l'aide.

(86)

La Commission informe les États membres et les parties intéressées qu'elle entend entreprendre une évaluation approfondie de l'application de ces lignes directrices quatre années suivant la date de leur application. Les résultats d'une telle étude pourront conduire la Commission à réviser les présentes lignes directrices.