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Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie"

(COM(2002) 415 final - 2002/0185 (COD))

(2003/C 95/04)

Le 5 septembre 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175, du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 février 2003 (M. Buffetaut, rapporteur).

Lors de sa 397e session plénière des 26 et 27 février 2003 (séance du 26 février), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 107 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive se situe dans un contexte marqué par:

- une forte dépendance énergétique de l'Union européenne;

- des émissions de gaz à effet de serre en augmentation, en contradiction avec les engagements de Kyoto;

- une faible marge de manoeuvre pour influencer les conditions de l'approvisionnement énergétique.

Or, paradoxalement, dans un tel contexte le potentiel de cogénération en vue d'économiser l'énergie est sous-utilisé.

C'est pourquoi la promotion de la cogénération à haut rendement sur la base de la demande de chaleur utile constitue désormais une priorité communautaire, qui se veut complémentaire de la politique en matière d'énergies renouvelables.

Il en est attendu trois effets bénéfiques:

- des économies en énergie primaire;

- une réduction des émissions de gaz à effet de serre;

- une contribution à la sécurité d'approvisionnement énergétique.

1.2. Les objectifs que se fixe la Commission au travers de cette proposition

En 1997 la Commission s'était donnée pour objectif indicatif le doublement de la part de la cogénération dans la production totale d'électricité de l'Union européenne, soit passer de 9 % en 1994 à 18 % en 2010. En fait sa part n'a pas augmenté.

L'objectif du texte qui nous est soumis pour avis est donc de créer un cadre pour soutenir et faciliter l'installation et le bon fonctionnement de centrales de cogénération là où une demande de chaleur utile existe, mais sans encourager le gaspillage de celle-ci.

Deux volets sont prévus:

- à court terme consolider l'existant et promouvoir de nouvelles installations à haut rendement lorsque c'est nécessaire;

- à moyen et long terme, faire qu'une cogénération à haut rendement devienne un élément essentiel à prendre en compte lors des décisions d'investissement de nouvelles capacités de production.

Cette volonté de soutenir ce type de production simultanée de chaleur et d'électricité tient au fait:

- qu'il permet une moindre consommation de combustible et une réduction d'émission de CO2;

- qu'il évite des pertes sur le réseau électrique du fait de la proximité du point de consommation;

- qu'il devrait accroître la concurrence entre les producteurs d'électricité par l'entrée de nouveaux acteurs sur le marché;

- qu'il pourrait permettre la création de nouvelles entreprises et notamment de PME;

- qu'il est supposé renforcer le lien entre le territoire et la population, notamment dans les régions les moins favorisées de l'Union européenne.

1.3. Les difficultés qui font obstacles au développement de la cogénération

Les difficultés rencontrées sont principalement:

- les prix élevés du combustible du fait que les cogénérateurs sont de plus petits utilisateurs que les grandes centrales;

- les problèmes d'accès au marché de l'électricité;

- les coûts d'installation du KW plus élevé;

- le nombre d'heures de fonctionnement des installations qui est inférieur à celui des grandes centrales puisqu'il est lié à l'utilisation de la chaleur (coupure de la production durant le week-end pour certaines installations industrielles, arrêt durant l'été pour les installations de chauffage).

2. Observations générales

2.1. Des définitions

Tout d'abord une définition de la cogénération à haut rendement par les économies d'énergie obtenues avec la production combinée de chaleur et d'électricité, par comparaison avec une production séparée de chaleur et d'électricité.

Pour les centrales existantes des économies d'énergies supérieures à 5 %, et pour les centrales nouvelles des économies supérieures à 10 % - considérées par rapport aux valeurs de référence posées par la proposition de directive - constituent le critère d'entrée dans "la cogénération à haut rendement" (annexe III).

La proposition contient également une définition de l'électricité issue de la cogénération et distingue deux pourcentages de rendement 75 % ou 85 % selon les technologies utilisées, l'électricité non produite par le processus de cogénération ne devant pas être prise en compte en tant qu'électricité cogénérée, avec toutes les conséquences induites en matière d'aides ou de tarifs.

Le CESE, qui souscrit à l'objectif de développement de la cogénération, souligne que les définitions techniques contenues dans les annexes conditionnent la portée et l'efficacité du texte. Il considère que la définition de seuils différents selon les technologies est pertinente et que les pourcentages retenus, bien qu'élevés, restent réalistes.

2.2. Des obligations faites aux États membres

Certaines de ces obligations sont d'ordre statistique ou informatif (analyse du potentiel de cogénération et de l'évolution de celle-ci, rapport triennal, etc.). D'autres consistent dans l'application technique des critères et définitions de la directive.

Le CESE reconnaît que les informations et rapports sont nécessaires mais souhaite que ceux-ci soient moins nombreux et plus centrés sur les éléments qui peuvent aider au développement de la cogénération. Trop d'information tue l'information.

Il convient de souligner trois éléments:

- la création d'une garantie d'origine de l'électricité issue de la cogénération à l'instar de la garantie d'origine de l'électricité produite grâce aux énergies renouvelables;

- l'obligation de veiller à ce que les gestionnaires de réseau de transport et de distribution de l'électricité garantissent l'accès à des coûts raisonnables pour l'électricité cogénérée de façon non discriminatoire;

- l'obligation de réduire les entraves réglementaires à la cogénération et d'adopter des règles facilitant celle-ci.

On notera enfin que la proposition valide les régimes de soutien nationaux, dans le cadre des règles de la concurrence et des normes communautaires en ce domaine. Le CESE y est favorable sous réserve que ne soient pas créées des distorsions de concurrence indues.

3. Observations particulières

Le CESE souligne que, dans une situation où il existe dans l'Union européenne une forte demande de chaleur, il est impératif que le dispositif proposé encourage de façon concrète la cogénération en faisant que les producteurs de chaleur y trouvent un intérêt économique réel.

3.1. Article premier: objet

Le CESE souscrit à l'objectif de promotion de la cogénération et déplore que les résultats soient restés si modestes par rapport à l'objectif proposé en 1997.

Il insiste sur la nécessité de tenir compte des particularités nationales et de respecter le principe de subsidiarité dans un domaine où les conditions climatiques et économiques nationales sont déterminantes.

3.2. Article trois: définitions

Cet article est déterminant pour apprécier l'impact et l'efficacité du dispositif proposé. Notamment l'articulation entre l'annexe II et l'annexe III est essentielle pour apprécier les conséquences pratiques du texte.

La définition de l'annexe II considérée seule amène à valoriser l'électricité cogénérée à partir d'une production de chaleur, même sans économie d'énergie primaire ni, en conséquence, de réduction d'émissions.

Il serait donc utile de bien préciser l'articulation des annexes II et III et de définir un seuil de rendement ou de gains en énergie primaire, en dessous duquel il n'y a pas de valorisation possible en cogénération.

Il convient de souligner que la définition différenciée de l'électricité par cogénération selon le type d'équipement (rendement global égal ou supérieur à 75 % ou à 85 %), qui peut paraître compliquée, répond à des réalités techniques différentes pour produire de la chaleur et de l'électricité de façon combinée. Le CESE considère que l'idée de "simplifier" le texte par un pourcentage unique intermédiaire (80 %) n'est dès lors par pertinente.

Pour la Commission, l'objet de l'annexe II est de permettre le calcul le plus exact des productions d'électricité et de chaleur afin de mesurer le volume d'électricité qui peut être considéré comme cogénéré. À partir des seuils de 75 % et 85 %, toute l'électricité est cogénérée, en deçà seule une partie sera considérée comme cogénérée.

L'annexe III concerne quant à elle la définition de la cogénération à haut rendement. Il y a haut rendement s'il y a économie d'énergie primaire. Il n'y a pas haut rendement s'il n'y a pas d'économie d'énergie primaire.

3.3. Article quatre: garantie d'origine de l'électricité issue de la cogénération

Le CESE demande que des éléments soient apportés sur la mise en oeuvre pratique de cette garantie d'origine.

3.4. Article cinq: critères de rendement

Il s'agit d'obligations mises à la charge des États membres.

3.5. Article six: potentiels nationaux de cogénération à haut rendement

Dans la mesure où la proposition ne fixe pas d'objectifs chiffrés, la Commission demande aux États membres d'analyser leur potentiel de cogénération à haut rendement. Le CESE souhaite que les rapports demandés aux États membres soient de nature à inciter à développer la cogénération en permettant d'identifier la nature des obstacles au développement de celle-ci. L'inflation de rapports ou d'informations semble inutile.

3.6. Article sept: régimes de soutien

Le CESE est opposé au traitement différencié en défaveur des installations de cogénération supérieures à 50 Mwe.

Il insiste pour que les régimes de soutien n'entraînent pas de distorsions de concurrence injustifiées.

3.7. Article huit: questions liées au réseau électrique

Le CESE souligne l'importance primordiale de garantir l'accès au réseau dans des conditions équitables pour les producteurs d'électricité cogénérée.

La Commission propose un traitement préférentiel pour les sources d'énergie renouvelables. Toutefois, le CESE veut souligner le fait que la combustion des déchets ménagers et autres rebuts peut avoir pour conséquence des émissions plus nocives que la combustion de gaz naturel.

Le CESE est conscient que de plus petites installations de cogénération - situées dans des régions de forte densité démographique - sont moins adaptées (pour des raisons techniques mais aussi en raison de leur localisation) pour atteindre les nécessaires standards de protection de la santé que des installations d'incinération plus grandes spécialement conçues à cet effet.

3.8. Article neuf: procédures administratives

Le CESE est favorable au principe d'encourager réglementairement la cogénération tant par des mesures positives favorisant celle-ci que par des mesures de simplification, de réduction des entraves ou de transparence des procédures.

En revanche, il estime que ceci ne doit pas se traduire par des obligations trop lourdes d'information pour les États membres surtout si celles-ci restent mal définies, vagues et donc sans utilité réelle.

3.9. Article dix: rapports des États membres

Le CESE estime qu'une simplification est nécessaire.

3.10. Article onze: rapports de la Commission

Les observations relatives à l'article dix s'appliquent à l'article onze. Une information plus concentrée et plus ciblée sur les progrès concrets en matière de cogénération serait plus intéressante qu'une information abondante qui ne sera pas exploitée.

Les articles douze, treize et quatorze n'appellent pas de commentaires.

4. Conclusion

Le CESE ne peut que souscrire à l'objectif de développer la cogénération de chaleur et d'électricité. Il convient de s'assurer que le dispositif proposé, tout en tenant compte de la réalité objective présente dans laquelle cohabitent plusieurs types d'équipement de cogénération, ne doit pas défavoriser les technologies les plus modernes, les moins lourdes en investissements et les plus performantes.

À cet égard, la différenciation des critères de rendement en fonction des technologies employées semble légitime. L'objectif de cette proposition de directive est d'inciter au développement de la cogénération à haut rendement quelle que soit la technologie utilisée ou la dimension des installations considérées. Il réitère son opposition à un traitement défavorable des installations de cogénération supérieures à 50 Mwe.

Le CESE souhaite que les rapports et analyses demandés aux États comme à la Commission soient concentrés sur l'identification des obstacles au développement de la cogénération de chaleur et d'électricité, sur les moyens de les surmonter et sur l'évaluation du suivi.

Bruxelles, le 26 février 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch