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Avis du Comité économique et Social sur l'"Initiative de la République française en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants"

(2001/C 14/17)

Le 27 juillet 2000, le Conseil, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter, le Comité économique et social sur l'"Initiative de la République française en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants".

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 octobre 2000 (rapporteur: M. Retureau, corapporteurs: M. Burnel et M. Rodrigúez García Caro).

Lors de sa 376e session plénière du 19 octobre 2000, le Comité a adopté par 106 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

Le Conseil a saisi le Comité économique et social sur une proposition de règlement relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants. Cette proposition, faite à l'initiative de la France, s'inscrit dans le développement progressif de la coopération judiciaire civile et de sa communautarisation.

1. Introduction: la coopération judiciaire et le marché intérieur

1.1. Le marché intérieur et la liberté de circulation impliquent notamment la possibilité de faire reconnaître et appliquer des décisions judiciaires prises dans un pays membre, en matière civile et commerciale, dans un autre pays membre, pour des raisons de sécurité juridique dans les transactions financières, les contrats, les mouvements de personnes, de marchandises et de capitaux.

1.2. La libre circulation des personnes dans le marché intérieur contribue notamment à la formation de liens familiaux entre personnes de nationalités différentes ou résidant dans différents pays, dont peuvent découler des litiges, en particulier en matière de divorce et d'exercice de l'autorité parentale, avec la question du droit de garde et du droit de visite des enfants. Il est essentiel que les jugements rendus dans un des pays membres dans de tels litiges soient reconnus et appliqués dans les autres pays membres par les autorités judiciaires et administratives compétentes.

1.3. La volonté politique des États de renforcer la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, notamment en matière civile, a été clairement exprimée dans le paragraphe 34 des conclusions du Conseil européen de Tampere (15 et 16 octobre 1999). La proposition de règlement sur le droit de visite des enfants en découle directement.

1.4. Diverses conventions entre Etats ont été établies en ces matières, selon les règles du droit des conventions internationales, et en particulier au niveau européen:

- la Convention de Bruxelles du 27 septembre 1968 sur la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale et le Protocole de Luxembourg du 3 juin 1971 concernant l'interprétation de cette convention par la Cour de justice des Communautés européennes;

- la Convention de Bruxelles du 28 mai 1998 concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale.

Il faut également mentionner la Convention de La Haye du 25 octobre 1980, en particulier dans son article 13, sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, la Convention de la Haye du 19 octobre 1996(1), concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopératyion en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants et la Convention européenne du Conseil de l'Europe du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants, qui constituent des textes internationaux pertinents sur le droit de la famille, ainsi que la Convention internationale de New-York de 1990 relative aux droits de l'enfant.

1.5. Les questions de droit international privé de la famille font partie, au niveau communautaire, du 1er pilier depuis le Traité d'Amsterdam. Il s'agit du secteur de la coopération judiciaire civile (article 65) et du nouveau Titre IV du TCE. L'acte doit par conséquent être adopté selon la procédure prévue par l'article 67, selon laquelle le Conseil statue à l'unanimité. Le Conseil dispose d'un droit d'initiative en ces matières pour une période de cinq ans à dater de l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam au 1er mai 1999.

1.6. Le CES a traité récemment(2) de la "Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs"(3).

Le Règlement (CE) n° 1347/2000 a été finalement adopté le 29 mai 2000(4). Il entrera en vigueur le 1er mars 2001(5). Le choix du règlement se justifiait par la nécessité de règles uniformes, d'application directe dans les domaines de la compétence, de la reconnaissance et de l'exécution des jugements relatifs à la dissolution du lien conjugal et à la garde des enfants. On se reportera à l'avis précité pour les définitions des concepts juridiques et la portée du texte. Ce Règlement constitue l'application au niveau communautaire de la Convention de Bruxelles de 1998 précitée, dont il étend le champ d'application et adapte certaines dispositions, et est couramment dénommé "Bruxelles II".

1.7. Son champ d'application est limitatif; il ne concerne que les procédures civiles relatives au divorce, à la séparation de corps ou à l'annulation du mariage, et les procédures relatives à la responsabilité parentale des enfants mineurs communs des époux (autorité parentale, droit de garde, de visite, pension alimentaire, ...).

1.8. Le Comité note à cet égard que la famille en général et la famille naturelle en particulier n'ont jusqu'à présent pas fait l'objet d'une attention suffisante au niveau communautaire, alors que cette dernière constitue une réalité importante dans la plupart des pays membres, et qu'un nombre important d'enfants sont nés aujourd'hui de parents non mariés(6). Il exhorte les institutions communautaires à inscrire cette question à l'ordre du jour de leurs activités, et notamment la Commission, dans le programme relatif aux mesures de reconnaissance mutuelle qu'elle prépare pour la fin de l'année.

1.9. Le Comité estime en effet urgent de mettre à niveau les règles de compétence et de reconnaissance des décisions concernant la famille naturelle avec celles existant pour la famille légitime, en particulier dans l'intérêt des enfants.

2. Analyse du contenu du projet de Règlement relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants

2.1. Soumis au Conseil à l'initiative de la République française, ce projet fait toujours l'objet de discussions au sein du Conseil. Le Parlement en débattra dans le même temps que le Comité.

2.2. La proposition consiste en une dérogation au Règlement (CE) n° 1347/2000 sur un point très limité, celui de l'exercice du droit de visite des enfants de moins de 16 ans dans un pays membre autre que celui qui a prononcé la décision avec le parent débiteur de ce droit y compris, pour une période limitée, hors de la résidence habituelle de l'enfant (chapitre 1, champ d'application).

2.3. Il s'agit de supprimer l'exequatur, dans ce cas particulier, pour toute décision exécutoire (même par provision) prononcée dans un État membre, au sens de l'article 1 du règlement (CE) n° 1347/2000, et seulement pour les dispositions de la décision relatives au droit de visite des enfants; cela signifie qu'en ce qui concerne le droit de visite, une telle décision doit être mise directement à exécution dans tous les autres États membres sans qu'il soit nécessaire de recourir à une procédure quelconque dans ces États(7). L'État mettant cette décision à exécution en application du règlement mettra en oeuvre les mêmes moyens d'exécution qu'il utiliserait pour appliquer sur son territoire une décision de même nature qui serait prise par sa propre autorité compétente (chapitre 2, reconnaissance mutuelle de la force exécutoire des décisions relatives au droit de visite).

2.4. Les cas de refus éventuel d'exécution du droit de visite (chapitre 3) sont strictement définis, dans le cadre d'une action tendant à s'opposer à l'exercice du droit de visite et d'hébergement dans un autre État membre devant les juridictions compétentes de l'État membre de la résidence habituelle de l'enfant. Ils sont limités à deux cas:

a) celui où en raison de circonstances nouvelles depuis la décision initiale, l'exercice du droit de visite et d'hébergement mettrait gravement et directement en danger la santé physique ou morale de l'enfant;

b) le cas où il existerait une décision inconciliable déjà exécutoire sur le territoire de l'autre État membre où devait s'exercer la visite.

Les modalités de dépôt et de signification de l'action en opposition introduite par le parent ayant la garde (débiteur) au parent bénéficiaire (créancier) du droit de visite s'effectuent selon la loi de l'État de résidence de ce dernier.

Mais l'exécution ne pourra être suspendue par l'introduction d'une action tendant à voir constater un motif de non-reconnaissance ou de non-exécution entière ou partielle concernant la décision exécutoire en vigueur, sauf si une décision passée en force de chose jugée (res judicata) en avait déjà résulté.

L'action introduite par le parent débiteur du droit de visite dans les deux cas prévus de refus d'exécution s'effectuera au moyen d'une procédure d'urgence après débats contradictoires, et audition éventuelle de l'enfant au regard des circonstances et de ses capacités de discernement. Cette décision doit être rendue par l'organe de recours compétent au plus tard dans les huit jours suivant la date à laquelle le parent bénéficiaire du droit de visite a formulé ses observations sur la requête du parent débiteur. Elle est exécutoire nonobstant le recours contre la décision (recours non suspensif).

2.5. Même si elle organise une protection immédiate et provisoire de la personne de l'enfant en cas de nécessité impérieuse, l'autorité compétente de l'État où s'effectue la visite ne peut s'autoriser de ces circonstances pour se déclarer compétente afin de modifier la décision qui est exécutée (chapitre 4, modification du titre).

2.6. Le chapitre 5 traite du retour de l'enfant. Le principe fondamental est qu'à l'issue normale de la visite, fixée par la décision du pays d'origine, l'enfant doit être rendu au parent qui en a la garde. À défaut, ce parent peut réclamer à l'organe central compétent, soit celui du pays de la visite, soit celui de sa résidence habituelle, le retour immédiat de l'enfant.

Les autorités compétentes de l'État membre de séjour ordonnent alors le retour immédiat de l'enfant, sans que le parent bénéficiaire du droit de visite puisse s'y opposer, même en évoquant une action en cours, une décision rendue dans son État ou susceptible de l'être ou la Convention de la Haye en excipant d'un prétendu intérêt de l'enfant.

2.7. Enfin, la proposition traite de la coopération entre États membres (chapitre 6) et du suivi et des modifications futures éventuelles du règlement (chapitre 7, dispositions finales).

Les États coopèrent par l'intermédiaire des organes centraux compétents qu'ils désignent, pour assurer l'exercice effectif du droit de visite et garantir le retour de l'enfant à l'issue de son séjour. Elles assurent la protection de l'intérêt de l'enfant et des droits respectifs des parents, y compris en exerçant la contrainte envers les parents qui se refuseraient à respecter leurs obligations.

Les autorités s'informent réciproquement sur leurs législations, sur la situation de l'enfant et toute autre information utile à l'accomplissement de leurs fonctions, y compris en ce qui concerne les difficultés qu'elles peuvent rencontrer.

Le bénéficiaire d'une décision qui ne peut exercer normalement son droit s'adresse à ces autorités, muni des pièces justificatives attestant de son droit, énumérées dans l'article 13 du projet.

2.8. La Commission soumet au Parlement, au Conseil et au Comité économique et social un rapport cinq ans après l'entrée en vigueur du règlement, accompagné éventuellement de propositions de modification ou d'adaptation. Les organes centraux coopèrent à ce rapport.

Les États membres indiquent à la Commission toute information sur les organes centraux, les juridictions et autorités nationales compétentes et les voies de recours figurant aux annexes du Règlement.

Les organes centraux se réunissent périodiquement au siège du Conseil pour échanger leurs expériences et rechercher des solutions aux problèmes juridiques et pratiques rencontrés dans le cadre de leur coopération et de la mise en oeuvre du Règlement. Un rapport est établi à l'issue de chaque réunion à destination des États membres et de la Commission.

3. Observations générales

3.1. Le Comité constate que la proposition de règlement du Conseil déroge à la section 2 du Chapitre III, "Exécution", du Règlement (CE) n° 1347/2000, mais seulement en ce qui concerne le droit de visite et d'hébergement des enfants tel qu'établi par une décision prise en application de l'article 1er.

Une telle dérogation est justifiée pour le Comité par le fait qu'elle permet de mieux tenir compte de l'intérêt des enfants concernés. L'intérêt de l'enfant est en effet de maintenir des relations régulières avec celui de ses parents qui n'en a pas la garde, mais qui bénéficie d'un droit de visite et d'hébergement en application d'une décision judiciaire passée en force de chose jugée. C'est aussi l'intérêt de ce parent que de maintenir des relations avec son (ses) enfant(s) quel que soit son lieu de résidence dans l'Union ou celui de l'enfant (sous réserve des pays non liés, voir notes de bas de page nos 83 et 84). Le maintien de relations directes entre parents et enfants vivant séparément apporte une contribution indispensable à l'éducation et à la formation de la personnalité des enfants.

3.2. Le Comité est d'avis que la proposition de règlement vise à faciliter l'exercice du droit de visite et d'hébergement, tout en empêchant que l'enfant ne devienne l'otage d'un conflit entre ses parents résidant dans des pays membres différents, et que par exemple le parent bénéficiaire du droit de visite n'utilise des procédures judiciaires ou des actions dilatoires pour remettre en cause la décision judiciaire déterminant la nature et les limites de ses droits envers l'enfant, ou que le parent ayant la garde ne fasse de même pour ne pas respecter ses propres obligations.

3.3. Les dispositions permettant de s'opposer à l'exercice du droit de visite et les recours correspondants (articles 4 à 8) ou la reconnaissance implicite du droit pour l'État dans lequel s'effectue le séjour de prendre des mesures appropriées pour la sauvegarde de l'enfant et de son intégrité physique, morale et psychique (article 9) paraissent offrir des garanties suffisantes pour la protection de l'enfant. Il s'agit, en matière d'opposition, de la survenance de circonstances nouvelles qui mettraient gravement et directement en danger la santé physique ou morale de l'enfant; également, l'existence dans le pays de visite d'une décision contradictoire passée en force de chose jugée permet au parent gardien de refuser l'envoi de l'enfant dans ce pays. Dans le même temps, le caractère d'urgence de la procédure en cas d'action contre le droit de visite permet de ne pas en faire un moyen dilatoire prolongé, voire de la transformer en obstacle injustifié à long terme à l'exercice de ce droit, tout en assurant le cas échéant la sauvegarde des intérêts de l'enfant si l'action s'avère justifiée.

Le Comité est donc en général satisfait de l'ensemble de ces dispositions protectrices de l'intérêt supérieur de l'enfant et des droits des parents, qui disposent en particulier de voies de recours rapides respectant le principe du contradictoire.

Il demande cependant que le droit de l'enfant à être entendu par le juge soit le plus large possible, et que le juge prenne effectivement en considération la parole de l'enfant; l'enfant devrait en outre pouvoir recourir à une représentation personnelle pour défendre ses intérêts propres.

3.4. Pour le Comité, la proposition a en outre le mérite de faire progresser la coopération judiciaire en matière parentale et familiale, et en particulier de faire progresser la confiance dans les institutions judiciaires et la législation de tous les pays membres et le respect des décisions prises par les instances compétentes en matière de droit de visite et d'hébergement des enfants communs d'époux séparés et résidant dans des pays membres différents.

Cette mesure, certes limitée dans son champ d'application, mais importante du point de vue humain pour les enfants et leurs parents, est en même temps de nature à faire progresser la conscience communautaire et la citoyenneté en Europe, de pair avec l'harmonisation du droit et des procédures relatives au droit de la famille, en particulier à travers la coopération qu'elle instaure, et par la promotion d'une meilleure compréhension réciproque sur des questions épineuses et complexes de droit international privé.

3.5. Le Comité appuie donc l'esprit et le but du projet, dont il espère que la formulation définitive ne s'écartera pas substantiellement. Il suivra de près l'évolution de ce dossier et les activités de suivi qui résulteraient de l'adoption du Règlement proposé.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité estime, s'agissant des références au droit international public applicable, qu'il est légitime pour le droit communautaire de se développer de manière appropriée à la convergence progressive, à l'harmonisation ou à l'uniformisation, selon les cas, des législations des pays membres, conformément aux traités et à la volonté des pays membres de se constituer en Union fondée sur le droit et la démocratie, la coopération et la paix. L'Union, par rapport au droit international existant, constitue une construction sui generis, originale, suivant des voies propres et évoluant dans le temps et dans l'espace.

Ce particularisme devrait conduire les négociateurs compétents à obtenir dans les traités internationaux qu'ils ratifient ou auxquels ils adhèrent, chaque fois que nécessaire, une clause de déconnexion respectant l'autonomie et la prééminence du droit communautaire auquel sont soumis les états membres. C'est à dire que la démarche adoptée pour appliquer la convention de Bruxelles de 1998 au sein de la Communauté de manière appropriée et uniforme, sous forme d'un Règlement (CE) n° 1347/2000 qui n'est pas une copie conforme de la convention, mais une adaptation à l'existence de la Communauté et à ses particularismes juridiques, culturels et sociaux, devrait être posée comme un principe général, reconnu par les pays non communautaires parties aux mêmes conventions internationales.

4.2. Le Comité considère que la limitation de l'âge maximum de l'enfant à 16 ans pour l'application du règlement tient effectivement compte du développement psychique et des facultés de discernement et de compréhension, ainsi que de l'autonomie relative des adolescent(e)s.

Il considère ce seuil approprié, même si la personne non majeure (en général de moins de 18 ans) est considérée comme enfant au regard de diverses conventions internationales; il n'en reste pas moins que dans la plupart des pays, le mineur de 16 ans peut être émancipé par la (les) personnes disposant de l'autorité parentale, ce qui montre que le droit reconnaît à ces adolescent(e)s la capacité à orienter leur propre vie et à gérer leurs propres intérêts, qu'ils soient matériels, selon l'objectif même de l'émancipation (par exemple gestion des biens, exercice du commerce), mais aussi moraux ou affectifs.

Le Comité relève qu'une inégalité juridique pourrait exister en ce qui concerne les enfants âgés de 16 à 18 ans; en l'absence de disposition spécifique c'est le Règlement (CE) n° 1347/2000 qui leur serait en effet applicable.

4.3. Le Comité regrette enfin profondément que l'état de la coopération en matière civile soit marqué par une frilosité excessive, et que le droit de la famille ne soit encore abordé que de manière limitée, de telle sorte par exemple que la famille naturelle et les enfants naturels ne voient pas leurs droits reconnus et mis en oeuvre dans le cadre communautaire.

Il espère vivement qu'il sera remédié dans les plus brefs délais à ces problèmes, dans un souci d'équité, de réalisme au regard des évolutions sociologiques, et d'égalité des devoirs et des droits pour tous les citoyen(ne)s de l'Union.

Bruxelles, le 19 octobre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Cette dernière convention n'est pas encore entrée en vigueur, faute d'un nombre suffisant de ratifications.

(2) Avis adopté le 20 octobre 1999, JO C 368 du 20.12.1999.

(3) COM(1999) 220 final - 99/0110 CNS.

(4) JO L 160 du 30 juin 2000.

(5) Le Danemark n'est pas lié par ni soumis au Règlement (CE) n° 1347/2000 du 29 mai 2000 en conformité avec les articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au TUE et au TCE. L'Irlande et le Royaume-Uni ont choisi d'être liés et de s'y soumettre. La situation particulière de ces pays résulte de l'article 3 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé au TUE et au TCE qui leur donne la faculté de décider s'ils acceptent ou non d'être liés.

(6) Rapport d'Information (initiative): "Situation et perspectives démographiques de l'Union européenne"; voir aussi EUROSTAT thème 3-10/2000, premiers résultats de la collecte de données démographiques pour 1999 en Europe, tableau 3: fécondité, d'où il ressort qu'en 1998 26 % des naissances totales d'enfants dans l'Union sont survenues hors mariage, et que ce chiffre est en croissance continue sur une longue période (9,6 % en 1980).

(7) Le Danemark ne sera pas lié par l'éventuel futur Règlement; l'Irlande et le Royaume-Uni feront connaître en temps opportun, le cas échéant, leur acceptation ou leur refus d'être liés.