–

pour Parpública – Participações Públicas SGPS SA, par Me M. Mendes Pereira, advogado,

–

pour le gouvernement portugais, par MM. L. Inez Fernandes, M. Figueiredo et A. Duarte de Almeida, en qualité d’agents,

–

pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

pour le gouvernement néerlandais, par Mme M. K. Bulterman et M. J. Langer, en qualité d’agents,

–

pour la Commission européenne, par Mme P. Costa de Oliveira ainsi que par MM. L. Malferrari et K. Simonsson, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 49, 54, 56 et 57 TFUE ainsi que des articles 2, 16 et 17 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Associação Peço a Palavra, une association à but non lucratif de droit portugais, ainsi que quatre personnes physiques de nationalité portugaise (ci-après, ensemble, « APP e.a. ») au Conselho de Ministros (Conseil des ministres, Portugal) au sujet de la validité d’une décision fixant, dans un cahier des charges, certaines conditions s’appliquant à la procédure de reprivatisation indirecte de TAP – Transportes Aéreos Portugueses SA (ci-après « TAP »).

3

Aux termes du considérant 21 de la directive 2006/123, « [l]es services de transport, y compris les transports urbains, les taxis et les ambulances, ainsi que les services portuaires, devraient être exclus du champ d’application de [cette] directive ».

4

Il ressort de l’article 2, paragraphe 2, sous d), de cette directive que celle-ci ne s’applique pas aux services dans le domaine des transports, y compris les services portuaires, qui entrent dans le champ d’application du titre V de la troisième partie du traité CE, devenu le titre VI de la troisième partie du traité FUE.

5

Le chapitre IV de ladite directive, intitulé « Libre circulation des services », comporte un article 16, qui fixe les modalités du droit des prestataires de services de fournir librement des services dans un État membre autre que celui dans lequel ils sont établis, et un article 17, qui énumère des dérogations à ce droit.

6

Les considérants 10 à 12 du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (JO 2008, L 293, p. 3), énoncent :

7

L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », dispose :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[...]

[...]

[...]

8

Le chapitre II du règlement no 1008/2008, intitulé « Licence d’exploitation », contient l’article 4 de ce dernier, qui dispose :

« L’autorité compétente pour l’octroi des licences d’un État membre délivre une licence d’exploitation à une entreprise si celle-ci répond aux conditions suivantes :

[...]

[...] »

9

L’article 8, paragraphes 1, 5 et 7, du règlement no 1008/2008 prévoit :

« 1.   La licence d’exploitation reste valable aussi longtemps que le transporteur aérien communautaire satisfait aux exigences prévues par le présent chapitre.

Sur demande, un transporteur aérien communautaire doit pouvoir prouver, à tout moment, à l’autorité compétente pour l’octroi des licences qu’il satisfait à toutes les exigences fixées dans le présent chapitre.

[...]

5.   Un transporteur aérien communautaire adresse à l’autorité compétente pour l’octroi des licences :

[...]

[...]

7.   L’autorité compétente pour l’octroi des licences décide, à l’égard des transporteurs aériens communautaires auxquels elle a délivré une licence d’exploitation, s’il y a lieu de soumettre de nouveau la licence d’exploitation pour agrément, en cas de modification d’un ou de plusieurs éléments affectant la situation juridique d’un transporteur aérien communautaire, et notamment en cas de fusion ou de prise de contrôle.

[...] »

10

Figurant au chapitre III du règlement no 1008/2008, intitulé « Accès aux liaisons », l’article 15 de ce dernier dispose :

« 1.   Les transporteurs aériens communautaires sont autorisés à exploiter des services aériens intracommunautaires.

2.   Les États membres ne soumettent l’exploitation de services aériens intracommunautaires par un transporteur aérien communautaire à aucun permis ou autorisation. Les États membres ne demandent pas aux transporteurs aériens communautaires de produire des documents ou des informations qu’ils ont déjà fournis à l’autorité compétente pour l’octroi des licences, à condition que les informations utiles puissent être obtenues en temps voulu auprès de celle-ci.

[...] »

11

Ledit article 15 fixe, à ses paragraphes 4 et 5, des règles en matière d’accords de partage de codes que les transporteurs aériens communautaires sont autorisés à conclure.

12

L’article 16 du règlement no 1008/2008, intitulé « Principes généraux applicables aux obligations de service public » et figurant également au chapitre III de ce règlement, énonce, à ses paragraphes 1 et 4 :

« 1.   Un État membre peut, à la suite de consultations avec les autres États membres concernés et après en avoir informé la Commission, les aéroports concernés et les transporteurs aériens qui exploitent la liaison, imposer une obligation de service public au titre de services aériens réguliers entre un aéroport situé dans la Communauté et un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement située sur son territoire ou sur une liaison à faible trafic à destination d’un aéroport situé sur son territoire, si cette liaison est considérée comme vitale pour le développement économique et social de la région desservie par l’aéroport. Cette obligation n’est imposée que dans la mesure nécessaire pour assurer sur cette liaison une prestation minimale de services aériens réguliers répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de prix ou de capacité minimale, auxquelles le transporteur aérien ne satisferait pas s’il ne devait considérer que son seul intérêt commercial.

Les normes fixes imposées sur la liaison soumise à une obligation de service public de ce type sont établies d’une manière transparente et non discriminatoire.

[...]

4.   Lorsqu’un État membre souhaite imposer une obligation de service public, il communique le texte de la mesure envisagée pour imposer l’obligation de service public à la Commission, aux autres États membres concernés, aux aéroports concernés et aux transporteurs aériens assurant la liaison en question.

La Commission publie au Journal officiel de l’Union européenne un avis :

13

Par le décret-loi no 181-A/2014, du 24 décembre 2014 (Diário da República 1re série, no 248, du 24 décembre 2014), le Conseil des ministres a fixé la procédure de reprivatisation de TAP, consistant, notamment, en une vente directe dite « de référence », représentant jusqu’à 61 % des actions de la société mère de TAP, la société holding TAP – Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA (ci-après « TAP SGPS »).

14

Les considérants de ce décret-loi énoncent notamment :

« [I]l est question d’une entreprise très liée au pays, lien qu’il convient de préserver et il est donc pertinent de privilégier le maintien de sa vocation caractéristique d’être la “compagnie du pavillon”. Le gouvernement considère que la procédure de reprivatisation de TAP doit respecter l’importance stratégique du “hub national”, en tant que maillon fondamental des relations entre l’Europe, l’Afrique et l’Amérique latine, dont les opérations aériennes de TAP sont un élément primordial, compte tenu également de l’importance des liaisons intérieures, en particulier celles qui assurent le lien entre le territoire continental et les îles, lesquelles sont fondamentales pour promouvoir la cohésion territoriale et sociale et le développement économique ».

15

L’article 4, paragraphe 3, du décret-loi no 181-A/2014 énumère certains critères de sélection des intentions d’achat en vue d’admettre les potentiels acquéreurs à participer aux étapes suivantes de la procédure de vente directe et pour choisir les soumissions d’offres. Il prévoit que les autres conditions spécifiques appropriées seront définies par décision du Conseil des ministres.

16

Aux termes de l’article 8 de ce décret-loi, intitulé « Réglementation » :

« 1.   Les conditions finales et concrètes des opérations à réaliser dans le cadre de la reprivatisation de TAP SGPS et l’exercice des compétences attribuées au Conseil des ministres dans le cadre du présent décret sont établis par l’adoption d’une ou de plusieurs résolutions.

2.   En ce qui concerne la vente directe de référence, il appartient au Conseil des ministres, notamment :

[...] »

17

Sur le fondement de l’article 8 du décret-loi no 181-A/2014, le Conseil des ministres a adopté, le 15 janvier 2015, la décision no 4-A/2015 (Diário da República 1re série, no 13, du 20 janvier 2015), contenant, notamment, le cahier des charges régissant la vente directe de référence, qui est repris à l’annexe I de cette décision et en fait partie intégrante (ci-après le « cahier des charges »).

18

L’article 1er du cahier des charges, intitulé « Objet », dispose :

« 1.   Le [...] cahier des charges régit les termes et conditions de la vente directe de référence d’actions représentant le capital social de [TAP SGPS], qui est réalisée dans le cadre de la procédure de reprivatisation indirecte du capital social de [TAP] [...]

2.   La vente directe de référence comprend la cession, par procédure négociée, d’un ou plusieurs lots indivisibles d’actions représentant le capital social de [TAP SGPS] à un ou plusieurs investisseurs nationaux ou étrangers, individuellement ou en groupe.

3.   La vente directe de référence des actions visée au paragraphe précédent est conclue avec un ou plusieurs soumissionnaires sélectionnés comme acheteurs des actions objet de la vente directe.

4.   Dans le cadre de la vente directe de référence, les actions qui seront achetées par le soumissionnaire ou les soumissionnaires sélectionnés sont vendues par Parpública – Participações Públicas SGPS SA. »

19

Aux termes de l’article 5 du cahier des charges, intitulé « Critères de sélection » :

« Les critères de sélection d’une ou plusieurs entités qui procèdent à l’achat des actions identifiées à l’article 1er, paragraphe 2, sont les suivants :

[…]

[...] »

20

Par la décision no 32-A/2015, du 21 mai 2015 (Diário da República 1re série, no 98, du 21 mai 2015), le Conseil des ministres a considéré, à l’issue de la première étape de la procédure de reprivatisation, qu’une offre d’achat devait être rejetée, dès lors qu’elle ne remplissait pas toutes les conditions prévues par le cahier des charges, et que deux autres soumissionnaires dont l’offre était en substance équivalente devaient être conviés à participer à la phase de négociation, seconde étape de la procédure de reprivatisation.

21

Par la décision no 38-A/2015, du 11 juin 2015 (Diário da República 1re série, no 113, du 12 juin 2015), plusieurs sociétés appartenant au groupe Gateway ont été sélectionnées pour procéder à l’achat d’actions représentant 61 % du capital social de TAP SGPS. L’offre ferme améliorée soumise par ces sociétés était considérée comme supérieure en termes de respect des critères de sélection visés à l’article 5 du cahier des charges en ce qui concerne, notamment, la contribution au renforcement de la capacité économique et financière du groupe TAP.

22

Le 24 juin 2015, un contrat a été signé, par lequel Parpública – Participações Públicas SGPS SA (ci-après « Parpública ») a accepté de vendre 61 % du capital social de TAP SGPS aux sociétés du groupe Gateway, pour un prix de 10 millions d’euros. Cette vente était subordonnée à certaines conditions devant être remplies au plus tard le 24 juin 2016.

23

Par la décision no 30/2016, du 19 mai 2016 (Diário da República 1re série, no 99, du 23 mai 2016), le Conseil des ministres a pris acte d’un mémorandum d’accord signé le 6 février 2016 entre l’État portugais et Atlantic Gateway SGPS Lda, visant à redéfinir les termes et les conditions de la participation de l’État portugais dans l’actionnariat de TAP SGPS. Par cet accord, la première de ces sociétés a accepté de revendre à Parpública le nombre d’actions nécessaires afin que l’État portugais détienne 50 % du capital social de TAP SGPS.

24

Par suite de cet accord, les sociétés du groupe Gateway et l’État portugais détiennent, respectivement, 45 % et 50 % du capital social de TAP SGPS, les 5 % restants étant détenus par les salariés du groupe TAP.

25

APP e.a. ont formé un recours devant la juridiction de renvoi, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), en demandant que soit constatée la nullité ou que soit annulée la décision no 4-A/2015 du Conseil des ministres, du 15 janvier 2015, en ce que celle-ci contient le cahier des charges régissant la vente directe de référence d’actions représentant jusqu’à 61 % du capital social de TAP SGPS.

26

À cette fin, APP e.a. soutiennent, tout d’abord, que l’article 5, sous c), du cahier des charges, dès lors qu’il exige le maintien du siège et de la direction effective du groupe TAP au Portugal, viole les articles 49 et 54 TFUE, ensuite, que l’article 5, sous d), du cahier des charges, en ce qu’il oblige l’acheteur des actions à se conformer à des obligations de service public, enfreint les articles 56 et 57 TFUE ainsi que les articles 16 et 17 de la directive 2006/123, et, enfin, que l’article 5, sous e), du cahier des charges, dans la mesure où il exige le maintien et le développement du centre opérationnel (hub) national existant, est contraire aux articles 56 et 57 TFUE ainsi qu’aux articles 16 et 17 de cette directive.

27

Dans ces conditions, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

28

Par ses quatrième à sixième questions, qu’il convient d’examiner ensemble et en premier lieu, la juridiction de renvoi s’interroge, en se référant à l’activité déployée par TAP dans le domaine des services de transport aérien, sur la pertinence de la directive 2006/123, aux fins de la réponse qu’il convient d’apporter aux questions posées, en ce que celles-ci portent sur la conformité, au droit de l’Union, des obligations de service public et de l’obligation de maintenir et de développer le centre opérationnel (hub) national existant, imposées dans le cadre de la procédure de reprivatisation indirecte de cette entreprise.

29

À cet égard, il y a lieu de constater qu’une activité de service dans le secteur du transport aérien, telle que l’activité principale de TAP, doit être qualifiée de « service dans le domaine des transports », au sens de l’article 2, paragraphe 2, sous d), de la directive 2006/123, lu à la lumière du considérant 21 de celle-ci, auquel cette directive n’est pas applicable (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, point 36).

30

Cette qualification est confortée par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle la notion de « service dans le domaine des transports » englobe non seulement les services de transport pris en tant que tels, mais également tout service intrinsèquement lié à un acte physique de déplacement de personnes ou de marchandises d’un endroit à un autre grâce à un moyen de transport (arrêt du 20 décembre 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, point 41 et jurisprudence citée).

31

Partant, il n’y a pas lieu d’examiner les cinquième et sixième questions portant plus particulièrement sur la compatibilité avec les articles 16 et 17 de la directive 2006/123 des conditions fixées par le cahier des charges, qui imposent, dans le cadre de la poursuite de l’activité de transport aérien de TAP après la reprivatisation de cette société, certaines obligations relatives aux obligations de service public ainsi qu’au maintien et au développement du centre opérationnel (hub) national de cette société.

32

En revanche, dans la mesure où la Cour peut extraire des éléments fournis par la juridiction de renvoi les normes et les principes du droit de l’Union qui appellent une interprétation compte tenu de l’objet du litige au principal (arrêt du 16 juillet 2015, Abcur, C‑544/13 et C‑545/13, EU:C:2015:481, point 34), il convient de relever que, aux fins de l’examen de la compatibilité avec le droit de l’Union des conditions fixées par le cahier des charges, le règlement no 1008/2008, pour autant qu’il établit des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans l’Union, peut être pertinent.

33

Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la quatrième question que la directive 2006/123 doit être interprétée en ce sens qu’elle est dépourvue de pertinence aux fins de l’examen de la conformité au droit de l’Union de certaines exigences relatives aux activités poursuivies par une société de transport aérien, imposées à l’acquéreur d’une participation qualifiée au capital social de cette société, en particulier de l’exigence selon laquelle celui-ci est tenu d’exécuter des obligations de service public ainsi que de maintenir et de développer le centre opérationnel (hub) national de cette société.

34

Par ses première à troisième questions, qu’il convient d’examiner ensemble et en second lieu, la juridiction de renvoi s’interroge en substance sur la compatibilité avec les libertés fondamentales garanties par les traités de certains « critères » énoncés dans le cahier des charges pour le choix de l’acquéreur d’une prise de participation représentant jusqu’à 61 % du capital social d’une société holding, dans le cadre de la procédure de reprivatisation de sa filiale exerçant son activité dans le domaine du transport aérien, en particulier des exigences relatives aux obligations de service public incombant à cette filiale, au maintien du siège et de la direction effective du groupe auquel appartiennent ces sociétés dans l’État membre concerné ainsi qu’au maintien et au développement du centre opérationnel (hub) national existant.

35

À cet égard, il convient de relever, tout d’abord, que, dans ses observations écrites ainsi que lors de l’audience devant la Cour, Parpública, l’entreprise publique ayant cédé cette participation et détenant la participation conservée par l’État portugais, a soutenu que c’est à tort que, dans ses première à troisième questions, la juridiction de renvoi a qualifié lesdits critères d’« exigences ». Il ne s’agirait, en effet, que d’un ensemble de critères pris en compte lors de l’appréciation des différentes offres d’achat, l’acquéreur potentiel de la participation concernée ne devant pas nécessairement s’engager à remplir l’intégralité de ceux-ci. Le gouvernement portugais a également mis en doute le caractère obligatoire desdits critères.

36

Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 267 TFUE, les fonctions de la Cour et celles de la juridiction de renvoi sont clairement séparées. S’il incombe à la Cour d’interpréter les dispositions du droit de l’Union, il appartient à la seule juridiction de renvoi d’interpréter la législation nationale. La Cour doit donc s’en tenir à l’interprétation du droit national qui lui a été exposée par ladite juridiction nationale (voir en ce sens, notamment, arrêts du 11 septembre 2014, Essent Belgium, C‑204/12 à C‑208/12, EU:C:2014:2192, point 52, et du 28 juillet 2016, Astone, C‑332/15, EU:C:2016:614, point 24).

37

Par ailleurs, le caractère obligatoire des critères énumérés dans le cahier des charges semble être confirmé par l’article 1er, paragraphe 1, de celui-ci, qui dispose que ce cahier des charges « régit les termes et conditions de la vente directe de référence d’actions représentant le capital social de [TAP SGPS], qui est réalisée dans le cadre de la procédure de reprivatisation indirecte du capital social de [TAP] ».

38

Il paraît difficilement contestable que ces critères sont de nature à s’imposer à l’acquéreur de la participation concernée, dès lors que ceux-ci conduiront, en principe, tout soumissionnaire participant à la procédure de reprivatisation à s’engager, dès le dépôt de son offre d’achat, à respecter l’ensemble des obligations découlant desdits critères.

39

En outre, il ressort du dossier dont dispose la Cour que, après la sélection de l’acquéreur de ladite participation, des accords ont été conclus, dans lesquels celui-ci s’est engagé contractuellement à respecter ces obligations.

40

Ensuite, il y a lieu de relever que la juridiction de renvoi invite la Cour à examiner l’exigence, figurant dans le cahier des charges, de maintenir le siège et la direction effective dans l’État membre concerné, au regard des dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement, et les exigences du cahier des charges relatives à l’exécution des obligations de service public et au maintien ainsi qu’au développement du centre opérationnel (hub) national existant, au regard des dispositions du traité FUE en matière de libre prestation de services.

41

Or, ces différentes exigences s’imposent aux opérateurs désireux d’être sélectionnés en tant qu’acquéreur de la participation faisant l’objet de la procédure de reprivatisation concernée et voulant s’établir ainsi au Portugal. Lesdites exigences affectent donc en tout premier lieu la liberté d’établissement du soumissionnaire, même si elles ont également une incidence indirecte sur les services fournis par TAP.

42

En outre, les mêmes exigences doivent être examinées au regard de la seule liberté d’établissement et non pas au regard de la libre circulation des capitaux.

43

En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, relève du champ d’application de la liberté d’établissement une législation nationale qui a vocation à s’appliquer aux seules participations permettant d’exercer une influence certaine sur les décisions d’une société et de déterminer les activités de celle-ci (arrêts du 13 avril 2000, Baars, C‑251/98, EU:C:2000:205, point 22, et du 10 juin 2015, X, C‑686/13, EU:C:2015:375, point 18).

44

Or, en l’occurrence, l’acquisition d’une participation de 61 % dans le capital de TAP SGPS à l’issue de la procédure de reprivatisation en cause au principal apparaît suffisante pour permettre à l’actionnaire concerné d’exercer une influence certaine sur la gestion et le contrôle de cette société et donc également de sa filiale TAP. Il semble que tel est encore le cas après la redéfinition de l’actionnariat de TAP SGPS, à la suite de laquelle cette participation de 61 % a été réduite à 45 %, l’État portugais ayant racheté les actions nécessaires à l’augmentation de sa participation de 34 % à 50 %.

45

Enfin, s’agissant de la pertinence de l’article 345 TFUE, auquel se sont référés Parpública ainsi que le gouvernement italien dans leurs observations écrites présentées à la Cour, il est certes vrai que les exigences fixées par le cahier des charges, dans la mesure où elles encadrent la reprivatisation d’une entreprise publique appartenant intégralement à un État membre, relèvent de cet article.

46

Toutefois, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 345 TFUE n’a pas pour effet de soustraire les régimes de propriété existant dans les États membres aux règles fondamentales du traité FUE, notamment à celles en matière de non-discrimination, de liberté d’établissement et de liberté des mouvements de capitaux (arrêt du 22 octobre 2013, Essent e.a., C‑105/12 à C‑107/12, EU:C:2013:677, point 36 ainsi que jurisprudence citée).

47

S’agissant, tout d’abord, de l’exigence selon laquelle l’acquéreur est tenu d’exécuter les obligations de service public en cause au principal, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 5, sous d), du cahier des charges, cette exigence porte sur « la capacité d’exécuter, dans les délais et de manière appropriée, les obligations de service public qui incombent à TAP, y compris en ce qui concerne les liaisons aériennes entre les principaux aéroports nationaux et des régions autonomes, si applicable, ainsi que la continuité et le renforcement des liaisons qui desservent les régions autonomes, la diaspora et les pays et communautés d’expression ou de langue officielle portugaise ».

48

Dans ce contexte, il est constant que, en ce qui concerne les lignes aériennes régulières entre le Portugal et ses régions autonomes, telles que les régions ultrapériphériques des îles des Açores ou de l’île de Madère, cet État membre a, dans le passé, imposé aux transporteurs aériens desservant ces liaisons aériennes des obligations de service public qui ont fait l’objet, conformément à l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 1008/2008, d’avis publiés au Journal Officiel de l’Union européenne. Au demeurant, il ressort du dossier dont dispose la Cour que la conformité de ces obligations aux exigences de fond et de procédure posées aux articles 16 et 17 de ce règlement n’a pas été remise en cause.

49

Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, toute mesure nationale adoptée dans un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union doit être appréciée au regard des dispositions de cette mesure d’harmonisation et non pas de celles du droit primaire (arrêts du 17 novembre 2015, RegioPost, C‑115/14, EU:C:2015:760, point 57, et du 7 septembre 2017, Eqiom et Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, point 15 ainsi que jurisprudence citée).

50

À cet égard, il doit être constaté que, en ce qui concerne les obligations de service public dans le secteur des services de transport aérien, les articles 16 à 18 du règlement no 1008/2008 interprétés au regard du considérant 12 de ce règlement, en ce qu’ils régissent de manière détaillée les conditions de fond et de procédure devant être remplies afin que des obligations de service public puissent être imposées et en ce qu’ils prévoient, en outre, une procédure de réexamen de ces obligations après qu’elles ont été imposées, opèrent une harmonisation exhaustive.

51

Il ressort, en particulier, de l’article 16, paragraphe 1, dudit règlement, que des obligations de service public ne peuvent être imposées par un État membre que sur certaines liaisons aériennes à l’intérieur de l’Union, notamment sur celles reliant un aéroport situé dans l’Union et un aéroport desservant une zone périphérique située sur son territoire.

52

Il s’ensuit que, pour autant que l’article 5, sous d), du cahier des charges se limite à exiger le respect, par le nouvel actionnaire retenu à l’issue de la procédure de reprivatisation en cause au principal, d’éventuelles obligations de service public imposées à TAP en conformité avec les conditions de fond et de procédure prescrites aux articles 16 et 17 du règlement no 1008/2008, cette mesure nationale est conforme au droit de l’Union, sans qu’il y ait lieu d’apprécier celle-ci au regard du droit primaire, en particulier au regard de la liberté d’établissement.

53

En ce qui concerne, ensuite, les obligations découlant de l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges pour l’acquéreur de la participation faisant l’objet de la procédure de reprivatisation en cause au principal et relatives, respectivement, au maintien du siège et de la direction effective au Portugal ainsi qu’au maintien et au développement du centre opérationnel (hub) national existant, il convient de constater que ces mesures nationales ne se rattachent pas à un domaine harmonisé par le règlement no 1008/2008, de telle sorte qu’elles doivent être appréciées au regard du droit primaire de l’Union, en l’occurrence au regard de la liberté d’établissement.

54

À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, doivent être considérées comme des « restrictions à la liberté d’établissement », au sens de l’article 49 TFUE, toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (voir, notamment, arrêt du 25 octobre 2017, Polbud – Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, point 46 et jurisprudence citée).

55

Or, force est de constater que les deux exigences en cause au principal, découlant de l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges, constituent des restrictions à la liberté d’établissement, dès lors qu’elles gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté.

56

En effet, ces exigences visent à empêcher que, à l’avenir, certaines décisions soient prises par les organes de TAP SGPS après l’achèvement de la procédure de reprivatisation et la modification de la structure de l’actionnariat qui en résulte, en particulier des décisions ayant pour objet de transférer l’établissement principal ou le centre opérationnel (hub) de la société concernée en dehors du Portugal, alors même que de telles décisions pourraient répondre aux intérêts économiques de cette société.

57

Ainsi, lesdites exigences entraînent, pour l’acquéreur de la participation représentant jusqu’à 61 % du capital social de TAP SGPS, des restrictions à la liberté de décision dont disposent normalement les organes de cette société, comparables à celles qui pourraient résulter de l’exercice, par un État membre, des prérogatives d’un État membre s’attachant aux actions lui conférant des droits spéciaux, dites « golden shares », visant à préserver des intérêts généraux (voir, par analogie, arrêt du 28 septembre 2006, Commission/Pays-Bas, C‑282/04 et C‑283/04, EU:C:2006:608, point 30).

58

S’agissant, en particulier, de l’obligation, prévue à l’article 5, sous c), du cahier des charges, visant à garantir que le siège et la direction effective du groupe TAP restent situés au Portugal, le caractère restrictif de celle-ci ne saurait, contrairement à ce que soutiennent Parpública et le gouvernement portugais, être remis en cause sur le fondement de l’arrêt du 22 décembre 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814).

59

Dans cet arrêt, la Cour a notamment dit pour droit que l’obligation, pour les opérateurs économiques demandeurs, de disposer d’un siège ou d’un établissement permanent sur le territoire de l’État membre concerné pour être autorisé à exploiter, en vertu d’une concession, une ligne régulière de transport de personnes par autobus n’était pas contraire aux règles du droit de l’Union lorsqu’elle était appliquée après l’octroi de l’autorisation d’exploitation et avant que l’entrepreneur n’entame l’exploitation de ladite ligne.

60

À cet égard, la Cour a notamment relevé que l’obligation en cause ne pouvait logiquement constituer, en tant que telle, une entrave ou une restriction à la liberté d’établissement, dès lors qu’elle ne comportait pas la moindre limitation de la liberté d’opérateurs économiques établis dans d’autres États membres de créer des agences ou d’autres établissements sur ce territoire (arrêt du 22 décembre 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, point 34).

61

Toutefois, force est de constater que cette obligation est foncièrement différente de celle en cause au principal, qui est relative au maintien au Portugal du siège et de la direction effective du groupe TAP, c’est-à-dire du principal établissement des sociétés qui composent ce groupe. Ladite obligation, illimitée dans le temps, impose non pas de créer un nouvel établissement secondaire, mais de maintenir le principal établissement de ces sociétés existant sur le territoire de l’État membre concerné.

62

Or, conformément aux articles 49 et 54 TFUE, une telle obligation de maintien du principal établissement sur le territoire de l’État membre concerné constitue une restriction à la liberté d’établissement d’une société constituée en conformité avec la législation d’un État membre, soit, en l’occurrence, avec la législation portugaise. Cette liberté englobe le droit de transférer le principal établissement de la société dans un autre État membre, ce qui impose, si ce transfert implique la transformation de la société en une société relevant du droit de ce dernier État membre et la perte de sa nationalité d’origine, qu’il soit satisfait aux conditions de constitution définies par la législation de cet État membre de relocalisation (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Polbud – Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, points 33 à 35).

63

Se pose, ensuite, la question de savoir si les obligations découlant de l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges, relatives, respectivement, au maintien du siège et de la direction effective de TAP au Portugal ainsi qu’au maintien et au développement du centre opérationnel (hub) national existant, dont il a été constaté qu’elles constituent des restrictions à la liberté d’établissement de l’acquéreur des actions faisant l’objet de la procédure de reprivatisation en cause au principal, peuvent être justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général, ce qui exige qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi en l’occurrence et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir en ce sens, notamment, arrêt du 25 octobre 2017, Polbud – Wykonawstwo, C‑106/16, EU:C:2017:804, point 52).

64

À cet égard, il y a lieu d’écarter, en premier lieu, l’argument du gouvernement néerlandais, selon lequel l’obligation relative au maintien du siège et de la direction effective de TAP au Portugal se justifierait au regard de l’objectif visant à contrôler le respect de l’obligation d’assurer des obligations de service public découlant de l’article 5, sous d), du cahier des charges.

65

En effet, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 85 de ses conclusions, aux fins d’assurer un tel contrôle, des mesures moins attentatoires à la liberté d’établissement sont envisageables, telles que l’obligation de disposer d’un établissement secondaire. En outre, l’obligation faite à toute société de transport aérien de maintenir son établissement principal dans un État membre, au seul motif qu’elle exploite une liaison aérienne au départ ou à destination du territoire de cet État membre et faisant l’objet d’une obligation de service public, serait manifestement disproportionnée.

66

S’agissant, en deuxième lieu, de l’identification des raisons impérieuses d’intérêt général éventuellement pertinentes aux fins de la justification des mesures restrictives découlant de l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges, il ressort du préambule du décret-loi no 181-A/2014 que le cahier des charges doit prendre en compte le fait que TAP est « une entreprise très liée au pays, lien qu’il convient de préserver et [qu’]il est donc pertinent de privilégier le maintien de sa vocation caractéristique d’être la “compagnie du pavillon” », et que le cahier des charges doit assurer que la procédure de reprivatisation de TAP respecte, notamment, l’« importance stratégique du “hub national”, en tant que maillon fondamental des relations entre l’Europe, l’Afrique et l’Amérique latine, dont les opérations aériennes de TAP sont un élément primordial », tout en tenant compte de l’« importance des liaisons intérieures, en particulier de celles qui assurent le lien entre le territoire continental et les îles, lesquelles sont fondamentales pour promouvoir la cohésion territoriale et sociale et le développement économique ».

67

Ces objectifs généraux sont repris à l’article 5, sous c), du cahier des charges en ce qu’il se réfère à « la présentation et [à] la garantie d’exécution d’un projet stratégique approprié et cohérent, en vue de sauvegarder et promouvoir la croissance de TAP, dans le respect des objectifs de la procédure de reprivatisation définis par le gouvernement, [à] la promotion du renforcement de sa position concurrentielle en tant qu’opérateur de transport aérien à l’échelle mondiale sur les marchés actuels et sur de nouveaux marchés, [au] maintien de l’intégrité, de l’identité d’entreprise et de l’autonomie du groupe TAP, en particulier en conservant la marque TAP et son association avec le Portugal et en garantissant que le siège et la direction effective du groupe TAP restent situés au Portugal, [à] la contribution au maintien et au développement des qualités opérationnelles et commerciales [du groupe] TAP, et [à] la valorisation et [au] développement de ses moyens humains ».

68

Ces mêmes objectifs généraux ressortent également de l’article 5, sous e), du cahier des charges en ce qu’il vise « la contribution à la croissance de l’économie nationale, y compris s’agissant du maintien et du développement du hub national existant, en tant que plateforme d’importance stratégique fondamentale pour les relations entre l’Europe, l’Afrique et l’Amérique latine ».

69

Est également pertinent dans ce contexte l’article 5, sous d), du cahier des charges en ce qu’il se réfère aux « liaisons aériennes entre les principaux aéroports nationaux et des régions autonomes, si applicable, ainsi [qu’à] la continuité et [au] renforcement des liaisons qui desservent les régions autonomes, la diaspora et les pays et communautés d’expression ou de langue officielle portugaise ».

70

À cet égard, il y a lieu de rappeler que, pour autant que l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges vise des objectifs tels que la sauvegarde et la promotion de la croissance de TAP, le renforcement de la position économique de cette société, la contribution au maintien et au développement des qualités opérationnelles et commerciales du groupe TAP et la contribution à la croissance de l’économie nationale, il est de jurisprudence constante que des motifs de nature purement économique liés à la promotion de l’économie nationale ou au bon fonctionnement de celle-ci ne sauraient servir de justification à une entrave à l’une des libertés fondamentales garanties par les traités (voir, notamment, arrêt du 21 décembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, point 72).

71

Cependant, comme l’ont en substance soutenu Parpública et le gouvernement portugais, l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges, lu en combinaison avec l’article 5, sous d), de ce dernier ainsi qu’avec le préambule du décret-loi no 181-A/2014, en ce qu’il vise à assurer la continuité et le renforcement des liaisons aériennes de TAP desservant des pays tiers entretenant des liens historiques, culturels et sociaux particuliers avec la République portugaise et pour lesquels le portugais est la langue officielle ou l’une des langues officielles, tels que la République d’Angola, la République du Mozambique ou la République fédérative du Brésil, se rattache à une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une entrave à la liberté d’établissement.

72

À cet égard, il y a lieu de rappeler que la garantie d’un service d’intérêt général peut constituer une raison impérieuse d’intérêt général pouvant justifier une entrave à l’une des libertés fondamentales garanties par les traités (voir, par analogie, arrêt du 28 septembre 2006, Commission/Pays-Bas, C‑282/04 et C‑283/04, EU:C:2006:608, point 38).

73

Il s’ensuit que la raison impérieuse d’intérêt général pertinente aux fins de la justification des mesures restrictives découlant de l’article 5, sous c) et e), du cahier des charges, est celle consistant à assurer le service d’intérêt général visant à garantir le caractère suffisant des services réguliers de transport aérien à destination et en provenance des pays tiers lusophones, avec lesquels le Portugal entretient des liens historiques, culturels et sociaux particuliers.

74

En ce qui concerne, en troisième lieu, la question de savoir si l’exigence, découlant de l’article 5, sous c), du cahier des charges, relative au maintien du siège et de la direction effective de TAP au Portugal peut être justifiée, force est de constater, comme l’a également relevé M. l’avocat général au point 89 de ses conclusions, que cette exigence est proportionnée au regard de ladite raison impérieuse d’intérêt général.

75

En effet, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il ressort du dossier dont dispose la Cour que des accords bilatéraux ont été conclus entre la République portugaise et certains pays tiers, parmi lesquels figurent précisément des pays tiers lusophones entretenant des liens historiques, culturels et sociaux particuliers avec la République portugaise, tels que la République d’Angola, la République du Mozambique ou la République fédérative du Brésil, ces accords subordonnant les droits de trafic dont TAP bénéficie pour les liaisons aériennes avec ces pays au maintien du principal établissement de TAP au Portugal.

76

Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il découle ainsi de ces accords bilatéraux que TAP perdrait ses droits de trafic sur des lignes à destination ou en provenance de ces pays tiers en cas de transfert de son principal établissement en dehors du Portugal. Partant, il apparaît qu’une exigence telle que celle découlant de l’article 5, sous c), du cahier des charges, pour autant qu’elle impose le maintien du principal établissement de TAP dans cet État membre, est une mesure qui est propre à répondre à la raison impérieuse d’intérêt général visant à garantir le caractère suffisant des services réguliers de transport aérien à destination et en provenance des pays tiers lusophones concernés, avec lesquels le Portugal entretient des liens historiques, culturels et sociaux particuliers.

77

Cette exigence ne va pas, en outre, au-delà de ce qui est nécessaire au regard de ladite raison impérieuse d’intérêt général, dès lors que le déplacement du principal établissement de TAP en dehors du Portugal entraînerait, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1008/2008, lu conjointement avec l’article 4, sous a), dudit règlement, une perte de validité de la licence d’exploitation et du CTA délivrés à TAP par l’autorité portugaise compétente, faisant obstacle à l’exploitation de tous services réguliers de transport aérien, y compris de ceux à destination et en provenance des pays tiers lusophones concernés, dont il est constant qu’ils représentent une partie substantielle des activités de TAP.

78

De plus, la proportionnalité de ladite exigence au regard de la raison impérieuse d’intérêt général visée au point 73 du présent arrêt est corroborée par le fait que celle-ci ne s’oppose pas à ce que TAP crée des établissements secondaires, tels que des succursales ou des filiales en dehors du Portugal.

79

En quatrième lieu, se pose la question de savoir si l’exigence découlant de l’article 5, sous e), du cahier des charges, relative au maintien et au développement du centre opérationnel (hub) national existant est justifiée au regard de l’objectif consistant à assurer le service d’intérêt général visant à garantir le caractère suffisant des services réguliers de transport aérien à destination et en provenance des pays tiers lusophones concernés, avec lesquels le Portugal entretient des liens historiques, culturels et sociaux particuliers.

80

À cet égard, il n’a pas été établi que le maintien du modèle organisationnel des services de transport aérien du centre opérationnel (hub) national existant soit nécessaire pour atteindre l’objectif de connectivité aérienne des pays tiers lusophones concernés. Il ne semble pas a priori exclu que cet objectif puisse être atteint alors même qu’un autre modèle organisationnel serait utilisé.

81

En tout état de cause, s’il ne semble pas non plus devoir être exclu que le modèle de centre opérationnel (hub) national existant puisse constituer un instrument utile pour atteindre cet objectif, force est de constater que ce modèle s’applique pour toutes les liaisons aériennes et non seulement pour celles en provenance ou à destination des pays tiers lusophones concernés.

82

Il s’ensuit que l’exigence consistant à assurer le maintien et le développement du centre opérationnel (hub) national existant va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif escompté de connectivité de ces pays tiers.

83

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux première à troisième questions que l’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que, dans le cahier des charges régissant les conditions auxquelles est subordonnée une procédure de reprivatisation d’une société de transport aérien, soient incluses :

L’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce que, dans ce cahier des charges, figure l’exigence, pour l’acquéreur de ladite participation, d’assurer le maintien et le développement du centre opérationnel (hub) national existant.

84

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :