Contexte de l’évaluation
Le règlement portant création, dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure, de l’instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas (ci-après le «FSI‑FEV» ou l’«instrument») pour la période de programmation 2014-2020 a été adopté le 16 avril 2014.
L’instrument a été doté d’un budget initial de 2 760 millions d’EUR pour tous les modes de gestion. Au terme de la période de programmation, la dotation totale s’élevait à 2 900 millions d’EUR. L’essentiel du financement (environ 83 % de l’enveloppe totale finale) a été consacré aux programmes nationaux en gestion partagée.
Le FSI‑FEV est mis en œuvre en gestion partagée, directe ou indirecte. La programmation s’effectue soit au niveau des États membres par l’intermédiaire des programmes nationaux, soit au niveau de la Commission, par l’intermédiaire des programmes de travail annuels (actions de l’Union, actions spécifiques et aide d’urgence).
Au cours de la période de programmation 2014-2020, les Fonds «Affaires intérieures» sont régis par un acte juridique distinct, à savoir le règlement horizontal, le but étant d’assurer une meilleure coordination et une meilleure gestion entre eux.
Le FSI‑FEV a pour objectif général de contribuer à assurer un niveau de sécurité élevé dans l’Union tout en facilitant les voyages effectués de façon légitime, au moyen d’un niveau uniforme et élevé de contrôle aux frontières extérieures et du traitement efficace des visas Schengen, dans le respect de l’engagement de l’Union en faveur des libertés et droits fondamentaux. Dans le cadre de cet objectif général, l’instrument poursuivait deux objectifs spécifiques (OS):
1.soutenir une politique commune des visas pour faciliter les voyages effectués de façon légitime, fournir des services de grande qualité aux demandeurs, assurer une égalité de traitement aux ressortissants de pays tiers et lutter contre l’immigration clandestine;
2.soutenir la gestion intégrée des frontières, et notamment promouvoir une harmonisation accrue des mesures liées à la gestion des frontières conformément aux normes communes de l’Union et via le partage d’informations entre États membres et entre les États membres et Frontex. Il vise à assurer, d’une part, un niveau uniforme et élevé de contrôle et de protection aux frontières extérieures, y compris en luttant contre l’immigration clandestine, et, d’autre part, le franchissement aisé des frontières extérieures en conformité avec l’acquis de Schengen, tout en garantissant aux personnes ayant besoin d’une protection internationale un accès à celle-ci, conformément aux obligations contractées par les États membres dans le domaine des droits de l’homme, tels que consacrés par les législations nationales, européennes et internationales pertinentes, y compris le principe de non-refoulement.
L’objectif du présent document est défini à l’article 57, paragraphe 2, point b), du règlement horizontal, qui impose à la Commission de procéder à une évaluation ex post pour le 30 juin 2025 au plus tard afin d’évaluer les effets du FSI‑FEV après la clôture des programmes nationaux.
La présente évaluation ex post du FSI‑FEV porte sur la période allant du 1er janvier 2014 au 30 juin 2024. Initialement, les activités financées devaient prendre fin au 30 juin 2023. Toutefois, à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, il a été convenu de prolonger d’un an la mise en œuvre des fonds, afin que les États membres puissent utiliser pleinement les fonds encore disponibles pour faire face aux conséquences de la guerre. Par conséquent, le délai imparti à la Commission pour procéder à une évaluation ex post a également été prolongé d’un an, jusqu’au 30 juin 2025.
L’évaluation couvre tous les pays participant au FSI‑FEV, c’est-à-dire tous les États membres à l’exception de l’Irlande, ainsi que le Royaume-Uni et les pays associés à l’espace Schengen (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein). Des méthodes qualitatives et quantitatives ont été utilisées pour l’évaluation, notamment la consultation des États membres, des fonctionnaires de la Commission européenne, des partenaires chargés de la mise en œuvre et des bénéficiaires.
Principales conclusions et principaux enseignements tirés
Efficacité
Le FSI‑FEV s’est avéré efficace pour aider les États membres à progresser dans la réalisation des deux objectifs dans les domaines de la politique des visas et de la gestion des frontières extérieures. Les programmes nationaux ont été en grande partie achevés, avec des taux d’absorption élevés et de bons résultats par rapport aux objectifs fixés. Malgré des défis d’ampleur, notamment la pandémie de COVID‑19, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et l’évolution des priorités nationales en matière de migration et de politique des frontières, les activités du FSI‑FEV se sont poursuivies comme prévu. La prolongation d’un an introduite par la Commission a été jugée déterminante pour poursuivre les actions clés et les mener à terme.
Le FSI‑FEV a soutenu une série d’activités visant à renforcer la surveillance des frontières, à améliorer les capacités d’analyse des risques et à moderniser les mécanismes d’échange d’informations. Des fonds ont été alloués au développement et à la maintenance de systèmes de sécurité à grande échelle de l’UE, notamment le système d’information Schengen et le système d’information sur les visas. Des investissements ont également été réalisés dans les équipements de contrôle aux frontières, les infrastructures TIC et la formation du personnel afin de permettre une gestion harmonisée et efficace des frontières entre les États membres. En outre, le FSI‑FEV a cherché à améliorer la coopération entre les autorités frontalières, à encourager le partage de renseignements et à renforcer la coordination opérationnelle avec Frontex. Ces mesures devaient permettre de renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières, d’améliorer l’efficacité et l’harmonisation de la politique des visas, et de réduire globalement les vulnérabilités en matière de sécurité aux frontières extérieures de l’UE.
L’instrument a contribué efficacement à l’harmonisation de la politique de l’UE en matière de visas et à une application plus efficace et uniforme de l’acquis de l’Union dans ce domaine. Toutefois, l’ampleur de la mise en œuvre a varié d’un État membre à l’autre. Par ailleurs, le rôle du Fonds dans l’extension de la couverture géographique des services consulaires est resté limité.
En ce qui concerne la gestion des frontières, le FSI‑FEV a joué un rôle important dans le renforcement de la surveillance des frontières dans tous les États membres, notamment en soutenant les investissements dans les infrastructures, les outils de vérification biométrique et la formation des garde-frontières. Ces efforts ont débouché sur des améliorations concrètes de l’efficacité des contrôles aux frontières. À cet égard, le soutien à l’élaboration de l’EES et de l’ETIAS a été essentiel.
L’aide d’urgence au titre du FSI‑FEV a joué un rôle ciblé et opportun dans la réponse aux graves crises en matière de migration et de gestion des frontières que l’UE a connues entre 2014 et 2020, en particulier pendant le pic des flux migratoires irréguliers entre 2015 et 2017. La plupart des actions portaient sur la surveillance des frontières et le contrôle aux frontières, la gestion de la pression migratoire, le renforcement des services de premier accueil, le soutien opérationnel, les opérations de recherche et de sauvetage, le développement des infrastructures et la fourniture d’informations juridiques et d’interprètes afin de gérer efficacement les flux migratoires, en particulier en Grèce, en Italie et en Bulgarie.
L’analyse de régression quantitative indique que le financement du FSI‑FEV a eu une incidence non négligeable sur l’efficacité de la gestion intégrée des frontières, même si l’ampleur de cette incidence a été limitée compte tenu du volume de financement. Plus précisément, une corrélation statistiquement significative a été observée entre les dépenses au titre de l’objectif spécifique nº 2 et une augmentation du nombre de détections de déplacements frauduleux aux points de passage frontaliers.
Efficience
L’analyse a mis en évidence des degrés d’efficience variables d’un État membre à l’autre, les pays les plus performants ayant obtenu des résultats substantiels à moindre coût, tandis que les pays moyennement performants et peu performants ont enregistré des résultats variables en matière d’efficience. L’analyse, menée pour les objectifs spécifiques n º 1 et 2, a révélé que l’efficience était influencée non seulement par le type d’intervention, mais aussi par les contextes et les besoins spécifiques de chaque État membre.
De manière générale, le rapport coût-efficacité du financement a été perçu comme positif. En outre, des mécanismes tels qu’un contrôle rigoureux des coûts, une gestion allégée des projets et des évaluations complètes des risques ont été appliqués au niveau des États membres afin d’améliorer ce rapport coût-efficacité. Cependant, les données nécessaires à ce calcul n’ont pas fait l’objet d’une collecte systématique. Il n’a donc pas été possible de procéder à une analyse complète de l’efficience.
L’efficience des interventions a été influencée par une série de facteurs. La pandémie de COVID‑19 a eu de sérieuses répercussions sur le calendrier des projets et les résultats des indicateurs, ce qui a conduit à des ajustements dans les pratiques de gestion et de suivi des projets; le manque de personnel a souvent retardé les projets et alourdi la charge pour le personnel existant; les hausses de prix dues à l’inflation ont également influencé le rapport coût-efficacité; le respect des règles relatives aux marchés publics, qui est lui-même un élément de ce rapport, a parfois posé des difficultés, entraînant des retards dans les projets dans certains États membres.
Simplification et réduction de la charge administrative
L’instrument a introduit des dispositions importantes visant à simplifier et à réduire encore la charge administrative. Toutefois, leur mise en œuvre et leur incidence ont été inégales.
L’introduction de la programmation pluriannuelle est largement considérée comme la mesure de simplification la plus efficace. Elle a considérablement réduit la charge administrative en permettant une planification et l’allocation des ressources à long terme, garantissant ainsi un cadre de financement stable et prévisible.
La mise en place de règles d’admissibilité réactives et adaptatives au niveau national a permis de faire en sorte que les fonds restent flexibles et alignés sur les besoins nationaux, favorisant ainsi une plus grande souplesse dans la mise en œuvre des projets. Malgré ces avantages, des difficultés subsistent, telles que la nécessité de trouver un équilibre entre la flexibilité et le respect des règles de l’UE, de même que des divergences entre les règles nationales et les règles de l’UE, qui contribuent toujours à la complexité bureaucratique.
Plusieurs États membres ont appliqué avec succès les options simplifiées en matière de coûts au cours de la période de programmation 2014-2020. Le recours à ces options s’est en effet avéré efficace pour réduire la charge administrative tant pour les États membres que pour les bénéficiaires. Toutefois, malgré leurs avantages largement reconnus, les options simplifiées en matière de coûts n’ont pas été adoptées par tous.
La passation de marchés publics reste un défi majeur en raison de la longueur des procédures, des nombreuses exigences en matière de documentation et de règles qui continuent de ralentir la mise en œuvre des projets dans certains États membres. En outre, aux règles en matière de marchés publics s’ajoutent les réglementations nationales propres à chaque État membre, avec le surcroît de charge administrative que cela implique.
Le soutien opérationnel s’est révélé efficace pour rationaliser la gestion des fonds en permettant aux autorités de se concentrer sur des tâches essentielles, telles que l’entretien des systèmes et le maintien de la stabilité opérationnelle sans la complexité des procédures de financement fondées sur des projets. Ce soutien a permis de réduire la charge administrative et de simplifier les procédures.
Cohérence et complémentarité
Le FSI‑FEV a été jugé cohérent sur le plan interne, étant donné que différentes composantes servent à répondre à des besoins spécifiques et différenciés. Des mécanismes formels et informels ont été mis en place au niveau de l’UE et au niveau national afin de permettre des complémentarités et, le cas échéant, des synergies entre les différentes composantes du FSI‑FEV. Les actions de l’Union ont apporté une valeur ajoutée grâce au financement d’actions transnationales ou d’actions présentant un intérêt particulier pour l’UE. Néanmoins, étant donné qu’ils étaient gérés directement ou indirectement par la Commission, il était plus difficile de créer des synergies avec le financement au niveau national au cours de la phase de mise en œuvre.
En ce qui concerne la cohérence externe, il existe des mécanismes de coordination entre le FSI‑FEV et d’autres fonds de l’UE au stade de la programmation, au sein de la Commission et par l’intermédiaire de la commission des affaires intérieures. En revanche, cela est moins évident au stade de la mise en œuvre.
Bien que l’étude ait mis en évidence différents exemples de mécanismes mis en place pour assurer la complémentarité avec les initiatives nationales, l’évaluation n’a pas pu confirmer l’existence de mécanismes formels dans tous les États membres. De manière générale, les parties prenantes consultées ont estimé que le FSI‑FEV était complémentaire des politiques et instruments de financement au niveau national. Les consultations des parties prenantes n’ont pas révélé de cas de double emploi ou de chevauchement entre l’instrument et les instruments de financement nationaux.
Le FSI‑FEV est cohérent avec les objectifs et les activités des autres Fonds «Affaires intérieures» (FAMI et FSI-Police), ainsi qu’avec d’autres fonds de l’UE. Un domaine considéré comme important était la cohérence entre le FSI‑FEV et le programme Horizon 2020, étant donné qu’il n’existait aucun autre mécanisme de financement pour continuer de développer la réserve d’innovations en matière de gestion des frontières créée dans le cadre du programme Horizon 2020. Souvent pourtant, les parties prenantes n’étaient pas informées des projets de R&D pertinents financés dans leur pays. Les États membres n’ont donc généralement pas donné la priorité au suivi d’Horizon 2020 dans le cadre du FSI‑FEV, et ont eu tendance à se concentrer sur la réponse à apporter à des besoins plus immédiats.
En ce qui concerne le financement du FSI‑FEV dans les pays tiers, aucun chevauchement n’a été constaté avec d’autres financements de l’UE dans les pays tiers. La coordination entre les pays participants et la DG HOME est devenue beaucoup plus étroite et institutionnalisée depuis la crise migratoire de 2015, qui a fait de cette question une priorité politique.
En ce qui concerne la cohérence avec les programmes de dépenses externes, notamment l’IVCDCI - Europe dans le monde, il est nécessaire de renforcer la coopération et la coordination en matière de programmation, tant entre les services de la Commission qu’avec les États membres de l’UE. L’architecture actuelle du financement présente plusieurs problèmes auxquels il convient de remédier, notamment: le manque d’alignement entre le financement extérieur de l’Union en matière de migration et de sécurité et les politiques de l’Union dans ces domaines; la difficulté persistante à utiliser tous les outils existants (stratégiques, de financement, d’investissement et autres) dont disposent l’UE et ses États membres, dans un esprit Équipe Europe, pour exercer une influence stratégique et opportune sur les pays partenaires afin d’améliorer la coopération en matière de migration et de sécurité; les limites du financement des actions liées à la migration et à la sécurité dans les pays tiers, étant donné que la plupart des dépenses dans le domaine extérieur doivent respecter les critères d’admissibilité de l’aide publique au développement.
Enfin, le FSI‑FEV est cohérent avec les activités de Frontex du fait de la participation de celle-ci au stade de la planification. La mise en œuvre de la planification des capacités nationales devrait encore renforcer l’alignement du financement de la DG HOME et des activités de Frontex.
Valeur ajoutée de l’UE
Le soutien du FSI‑FEV a augmenté les ressources globales disponibles pour le contrôle aux frontières et la gestion des migrations. Plusieurs États membres ont indiqué que, sans ce soutien, ils auraient eu du mal à mettre en œuvre efficacement les politiques essentielles de l’UE. Une interruption de l’instrument poserait des difficultés à la plupart des pays participants, et risquerait d’entraîner des contretemps dans des opérations critiques.
Durabilité
De nombreux investissements dans les infrastructures et les technologies de l’information soutenus par le FSI‑BT devraient continuer d’être utilisés bien au-delà de la période de financement, en particulier si les budgets nationaux ou les cadres stratégiques ont permis leur intégration dans les opérations de base. Toutefois, la dépendance de certains États membres à l’égard des financements de l’UE demeure préoccupante pour les actifs nécessitant une maintenance élevée, en particulier dans les États membres soumis à des contraintes budgétaires.
Pertinence
L’évaluation a confirmé que les objectifs et les actions financés au titre du FSI‑FEV étaient très pertinents au regard des besoins des États membres qui ont été définis. Les programmes nationaux ont été élaborés sur la base d’une évaluation des documents stratégiques nationaux définissant des objectifs à long terme et de consultations des parties prenantes, en veillant à ce que les priorités correspondent à leurs besoins. Le dialogue politique entre la Commission et les États membres a permis de relever les défis rencontrés au cours de la période de financement précédente.
Le FSI‑FEV a affiché une grande flexibilité, en permettant aux États membres d’adapter leurs programmes nationaux en fonction de l’évolution des besoins et des défis émergents en matière de gestion des frontières. Cette adaptabilité a été essentielle pour maintenir la pertinence du programme tout au long de sa période de mise en œuvre (2014-2020), en particulier à la lumière d’événements imprévus tels que la pandémie de COVID‑19 et l’évolution des tendances migratoires.
Les actions de l’Union au titre du FSI‑FEV ont été jugées pertinentes pour répondre aux besoins transnationaux présentant un intérêt particulier pour l’UE dans son ensemble, et le financement au moyen de l’aide d’urgence a permis de répondre efficacement aux besoins urgents découlant de crises aux frontières extérieures, en fournissant en temps utile un soutien sur mesure aux États membres faisant face à des pressions migratoires disproportionnées.
