EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0596
COMMISSION OPINION on the requests for the amendment of the Statute of the Court of Justice of the European Union, presented by the Court
AVIS DE LA COMMISSION sur les demandes de modification du statut de la Cour de justice de l'Union européenne, présentées par la Cour
AVIS DE LA COMMISSION sur les demandes de modification du statut de la Cour de justice de l'Union européenne, présentées par la Cour
/* COM/2011/0596 final */
AVIS DE LA COMMISSION sur les demandes de modification du statut de la Cour de justice de l'Union européenne, présentées par la Cour /* COM/2011/0596 final */
AVIS DE LA COMMISSION du 30.9.2011 sur les demandes de modification du statut de la Cour de
justice de l'Union européenne, présentées par la Cour Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et
notamment ses articles 257, premier alinéa, et 281, deuxième alinéa, 1.
Par deux demandes du 28 mars 2011, la Cour de
justice de l'Union européenne a proposé plusieurs modifications de son statut
ainsi que l'adoption d'un règlement relatif aux juges par intérim du Tribunal
de la fonction publique. Suite à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, ces
dispositions devront, pour la première fois, être adoptées par le Parlement
européen et le Conseil statuant conformément à la procédure législative
ordinaire. 2.
Les modifications proposées affectent à des degrés
divers les trois juridictions qui composent actuellement la Cour de justice de
l'Union européenne, à savoir la Cour de justice, le Tribunal et le Tribunal de
la fonction publique. 3.
S'agissant de la Cour de justice proprement
dite, les modifications visent à créer la fonction de vice-président de la Cour
et à déterminer les tâches qui lui incombent (articles 9bis nouveau et 39,
deuxième alinéa), à modifier la composition de la grande chambre (article 16,
deuxième alinéa), à augmenter le quorum pour les délibérations de la grande
chambre et de l'assemblée plénière (article 17, troisième et quatrième
alinéas), ainsi qu'à supprimer la lecture, à l'audience, du rapport présenté
par le juge rapporteur (article 20, quatrième alinéa) 4.
Pour ce qui concerne le Tribunal, afin de faire
face à l'augmentation de sa charge de travail et à l'accroissement de la durée
du traitement des affaires qui en découle, il est proposé d'augmenter le nombre
de juges pour le porter à 39 (article 48). 5.
Quant au Tribunal de la fonction publique, la
Cour demande que lui soient adjoints trois juges par intérim auxquels il
pourrait être recouru en cas d'empêchement de longue durée d'un juge
(modification de l'article 62 quater et de l'annexe I du statut et adoption
d'un règlement spécifique au Tribunal de la fonction publique). 6.
Enfin, une dernière modification est proposée
qui affecterait les trois juridictions de la même façon, à savoir la
suppression de la disposition relative aux délais de distance (supression de
l'article 45, premier alinéa), ce qui entraînerait in concreto la disparition
du délai forfaitaire de dix jours qui s'ajoute actuellement aux délais de
procédure. 7.
La Cour propose une entrée en vigueur immédiate
de plusieurs de ces modifications, en particulier de l'augmentation du nombre
de juges au Tribunal. Par exception, trois changements relatifs à la Cour de
justice, à savoir la création du poste de vice-président, la modification de la
composition de la grande chambre et l'adaptation du quorum des délibérations,
ne trouveraient à s'appliquer qu'à partir du premier renouvellement partiel de
la Cour. 8.
La Commission salue l'initiative de la Cour
consistant à soumettre au législateur des modifications à son statut. En effet,
tant la nature que le volume du contentieux devant les juridictions de l'Union
ont profondément évolué au cours des dernières années, en raison notamment du
développement du droit de l'Union dans des domaines nouveaux ainsi que de
l'augmentation du nombre d'États membres de l'Union. L'élargissement de l'Union
a également fortement influencé la structure interne des juridictions, en
particulier par l'accroissement du nombre de leurs membres ainsi que du nombre
de langues pouvant être utilisées dans le contentieux. Enfin, d'autres
évolutions sont également prévisibles à court ou moyen terme, notamment à la
suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Tous ces développements
nécessitent une adaptation de l'organisation, des moyens et des modalités de
fonctionnement des juridictions afin qu'elles puissent y répondre de façon
efficace. 9.
Dans les exposés des motifs qui accompagnent ses
demandes, la Cour de justice élabore une analyse approfondie de la situation
actuelle, des exigences de réforme qui s'imposent et des solutions pouvant
permettre de satisfaire à ces exigences. La Commission partage très largement
cette analyse. 10.
Les propositions de la Cour appellent néanmoins
une réflexion approfondie car elles sont susceptibles d'influencer durablement
le visage de la justice au sein de l'Union. Une modification du statut d'une
juridiction n'est jamais anodine, car ce statut est le socle sur lequel repose
la légitimité de ses décisions. Le statut doit protéger l'indépendance,
l'impartialité et l'autorité de la juridiction tout en permettant un accès
effectif à la justice, par la garantie d'une activité efficace et diligente. 11.
La Commission expose ci-après en détails à
l'attention du législateur les motifs qui l'amènent à appuyer les propositions
de la Cour tout en suggérant, sur certains points, des adaptations et compléments. 12.
La Commission est consciente des conséquences
budgétaires des propositions de la Cour. Elle souhaite néanmoins souligner,
d'une part, que l'octroi d'une protection juridictionnelle effective, y compris
par une justice rendue dans des délais raisonnables, constitue un impératif de
premier ordre et, d'autre part, que les conséquences économiques négatives
d'une justice inefficace, même si elles ne sont pas aussi visibles qu'une
augmentation budgétaire, sont très probablement plus coûteuses que celle-ci. Modifications relatives
à la Cour de justice 13.
Pour ce qui concerne la Cour de justice
proprement dite, la création de la fonction de vice-président apparaît
justifiée. Comme la Cour l'indique, la charge de travail de son président s'est
fortement accrue au fil du temps et il apparaît utile qu'il puisse être
remplacé ou assisté par un vice-président dans l'exercice de ses fonctions. 14.
Le président de la Cour assume en effet des
fonctions nombreuses, dont l'exercice est crucial pour le bon fonctionnement de
la juridiction. A cet égard, la Commission souhaite insister sur l'importance
d'une expédition diligente des procédures en référé et des pourvois sur référé
dont le président de la Cour assume la responsabilité principale. Que ce soit
en première instance ou sur pourvoi, il est crucial que les demandes de sursis
ou d'autres mesures provisoires soient traitées dans les délais les plus brefs.
À défaut, la conduite tant des opérateurs économiques que des États membres et
des institutions de l'Union risque d'en être gênée. Il est arrivé que certains
pourvois formés contre des ordonnances en référé du tribunal ne soient réglés
qu'après de longues périodes, parfois supérieures à une année. Des délais de
cet ordre de grandeur sont difficiles à concilier avec le principe d'une
protection juridictionnelle provisoire effective. La création de la fonction de
vice-président devrait contribuer à une amélioration de la situation de ce
point de vue. 15.
Les conditions dans lesquelles le président de
la Cour pourrait être remplacé par le vice-président appellent certaines
observations. Selon la proposition de la Cour, le remplacement du président
aurait lieu "en cas d'empêchement ou de vacance de la présidence, ou à sa
demande". Ce libellé de l'article 9bis implique que, outre les cas
d'empêchement, le président disposerait d'un pouvoir discrétionnaire pour
solliciter son remplacement au cas par cas, et ce pour tout type de tâche,
qu'elle soit juridictionnelle, protocolaire ou administrative. Toutefois, pour
le cas particulier de la procédure en référé, le nouvel article 39, deuxième
alinéa, tel que proposé par la Cour, n'envisage un remplacement qu'"en cas
d'empêchement du président", et non à sa demande. Cette disposition
spécifique de l'article 39 doit probablement être interprétée comme une
dérogation à la règle générale de l'article 9 bis qui permet le remplacement du
président à sa demande. 16.
La Commission considère qu'il est justifié que
le choix du juge chargé de garantir la protection juridictionnelle provisoire
reste un choix objectif, à savoir le président sauf s'il en est empêché. Il ne
serait pas opportun que le président puisse décider de manière discrétionnaire
et au cas par cas de se faire remplacer dans les procédures en référé. La
Commission estime toutefois que ce raisonnement est valable pour l'exercice de
l'ensemble des activités juridictionnelles du président (à savoir non seulement
la compétence pour statuer en référé et en pourvoi sur référé mais également la
présidence des audiences et des délibérations de l'assemblée plénière et de la
grande chambre). A titre de garantie supplémentaire contre la partialité
judiciaire, il paraît préférable que l'assignation des litiges au président ou
au vice-président suive des critères abstraits et généraux déterminés à
l'avance (principe du "droit au juge légal") et ne soit pas décidée
au cas par cas. La Commission suggère donc que le remplacement du président ne
s'effectue "à sa demande" que pour ses fonctions protocolaires et
administratives (y inclus la présidence de la réunion générale de la Cour). A
cet effet, elle propose de rédiger comme suit le second alinéa de l'article 9
bis: Le vice-président assiste le président
de la Cour. Il le remplace en cas d'empêchement ou de vacance de la présidence.
Il le remplace également à sa demande, sauf pour la présidence de l'assemblée
plénière et de la grande chambre et pour les fonctions visées à l'article 39. 17.
Enfin, pour ce qui est des modalités de
désignation du vice-président, la Commission est favorable au principe d'une
élection pour trois ans, telle que proposée par la Cour, avec un mandat
renouvelable. Le mandat du vice-président serait ainsi aligné sur celui du
président de la Cour. 18.
La deuxième proposition de la Cour concerne la composition
de la grande chambre, qui serait élargie de treize à quinze juges et à
laquelle les présidents des chambres à cinq juges ne participeraient plus
systématiquement. 19.
Aux yeux de la Commission, l'existence, au sein
de la Cour de justice, d'une grande chambre assurant le traitement des affaires
complexes ou qui soulèvent des questions de principe importantes est
essentielle pour un développement harmonieux de la jurisprudence de la Cour.
Non seulement elle garantit la prise en compte de l'opinion d'un nombre
important de juges de la Cour mais aussi elle contribue à la continuité de la
jurisprudence à travers le temps. Par ailleurs, à l'heure actuelle, la présence
permanente des présidents des chambres à cinq juges à la fois dans la grande
chambre et dans les chambres qu'ils président contribue au maintien d'une ligne
jurisprudentielle cohérente entre ces diverses formations de jugement. 20.
Dans une Cour composée de 27 membres, une grande
chambre de quinze juges pourra plus aisément répondre aux objectifs décrits
ci-dessus. Il en va de même de la présence systématique du vice-président. Ces modifications
doivent donc être appuyées. 21.
En revanche, la suppression de la participation
systématique des présidents des chambres à cinq juges est une réforme dont il
est plus difficile d'apprécier la plus-value globale. Certes, cette évolution
soulagerait en partie la charge de travail importante qui pèse sur ces
derniers. Par ailleurs, elle permettrait aux autres juges de participer plus
fréquemment aux travaux de la grande chambre, ce qui contribuerait à une meilleure
prise en compte de la diversité des États membres et de la variété des systèmes
juridiques nationaux. En revanche, cette réforme introduirait une variation
plus importante que précédemment dans la composition de la grande chambre (deux
membres permanents sur quinze seulement, au lieu de cinq sur treize à l'heure
actuelle), avec les risques que cela emporte pour la cohérence et la stabilité
de la jurisprudence de la grande chambre. Par ailleurs, les présidents des
chambres à cinq juges ne seraient plus pleinement informés des délibérations de
la grande chambre, dans tous les cas où ils n'y siégeraient plus. 22.
A cet égard, la Commission estime qu'il est
possible d'adapter légèrement la proposition de la Cour pour préserver une plus
grande stabilité dans la composition de la grande chambre tout en atteignant
quand même les objectifs visés par la réforme. 23.
Cette adaptation consisterait à garder la
composition suggérée par la Cour tout en prévoyant comme règle additionnelle
que trois présidents de chambres à cinq juges doivent toujours faire partie de
la grande chambre. 24.
Le règlement de procédure contiendrait les
conditions régissant la participation des juges dans chaque affaire,
probablement avec un système de deux listes de rotation (au lieu d'une seule
liste comme à l'heure actuelle), une liste reprenant les présidents des
chambres à cinq juges et une autre liste les autres juges. Le deuxième alinéa
de l'article 16 prévoirait: La grande chambre comprend quinze
juges. Elle est présidée par le président de la Cour. Font aussi partie de la
grande chambre le vice-président ainsi que trois présidents des chambres à cinq
juges et d'autres juges. Les règles de désignation des trois présidents des
chambres à cinq juges et des autres juges sont fixées dans le règlement de
procédure. 25.
La Commission est favorable à l'augmentation
du quorum pour les délibérations de la grande chambre (onze juges) et de
l'assemblée plénière (dix-sept juges) telle que proposée par la Cour. 26.
Enfin, la modification de l'article 20 afin de
supprimer la lecture, à l'audience, du rapport présenté par le juge rapporteur
ne fait que supprimer une règle déjà obsolète. Elle ne saurait soulever
d'objection. 27.
En conclusion, la Commission appuie l'ensemble
des propositions faites relativement à la Cour de justice, tout en suggérant: · de clarifier dans quels cas le président de la Cour peut se faire
remplacer par le vice-président; · de maintenir davantage de stabilité dans la composition de la grande
chambre élargie. Modifications relatives
au Tribunal 28.
La Cour est consciente de la nécessité de
s'attaquer vigoureusement à la résorption rapide du nombre d'affaires
actuellement pendantes devant le Tribunal et de réduire la durée de traitement
des affaires. Comme elle l'indique dans son exposé des motifs, la Cour a dû
choisir entre les deux possibilités de réformes prévues par les traités, à
savoir l'augmentation du nombre de juges et la création d'un ou plusieurs
tribunaux spécialisés. Elle propose de porter à trente-neuf le nombre de juges
au Tribunal. 29.
Sous réserve des considérations formulées
ci-après, la Commission se rallie au choix de la Cour. D'une part, le nombre
considérable d'affaires actuellement pendantes au Tribunal exige une solution
urgente. Or, seule une augmentation immédiate du nombre de juges, s'appuyant
sur des structures administratives déjà existantes, peut permettre d'endiguer
le flux des affaires nouvelles tout en s'attaquant de manière effective à la
résorption du stock d'affaires pendantes. La création d'une ou plusieurs
juridictions spécialisées ne produirait ses effets qu'après un laps de temps
considérable[1]. D'autre part, les fluctuations que connaît le contentieux dont est
chargé le Tribunal requièrent une solution flexible. En effet, les
développements du droit dérivé génèrent régulièrement de nouvelles catégories
de litiges dont il est difficile de déterminer à l'avance l'importance et la
stabilité dans le temps. Ainsi, alors que la réglementation REACH a été
régulièrement citée ces dernières années comme source potentielle de
contentieux considérable, ce sont récemment des recours formés contre des
décisions de sanction prises à l'encontre de personnes ou entités, basées sur
des mécanismes prévus dans le cadre de la Politique étrangére et de sécurité
commune, qui ont connu le plus fort taux d'accroissement. Il est de même
difficile d'anticiper les effets que pourrait avoir à moyen terme la création
récente de nombreuses agences, notamment dans le domaine financier. Compte tenu
de cette volatilité, la création de juridictions spécialisées n'apparaît pas à
même de répondre à ces évolutions, du moins à l'heure actuelle. Une réponse
plus flexible est à trouver dans la création, au sein même du Tribunal, de
chambres spécialisées, sujet abordé plus loin dans le présent avis. La création
de juridictions spécialisées ne paraît, enfin, pas non plus apporter une
solution durable au problème de la surcharge globale du Tribunal, problème qui
se fait sentir non seulement dans quelques matières déterminées mais touche
aussi et surtout les affaires complexes telles qu'en matière de concurrence ou
de contrôle des aides d'Etat. 30.
La fixation du nombre de juges additionnels qui
est considéré adéquat comporte nécessairement un élément d'incertitude. L'adjonction
proposée de douze juges, permettant la création de quatre chambres
supplémentaires, devrait néanmoins suffire à accroître de façon substantielle
la capacité de traitement des affaires du Tribunal. 31.
La modification proposée de l'article 48 du
statut nécessite en outre une adaptation corrélative de l'article 47. En effet,
à l'heure actuelle, l'article 47 rend applicables au Tribunal et à ses membres
plusieurs dispositions du statut relatives à la Cour, et notamment l'article 9,
premier alinéa, qui dispose que "Le renouvellement partiel des juges, qui
a lieu tous les trois ans, porte alternativement sur quatorze et treize
juges." Dès lors que le nombre de juges au Tribunal n'est plus le même
qu'à la Cour, cette disposition ne peut plus être rendue applicable telle
quelle au Tribunal. La Commission suggère donc de modifier comme suit la
proposition de la Cour: –
ajouter un point 6 bis rédigé comme suit: Le premier alinéa de
l'article 47 est remplacé par le texte suivant: «Les articles 9 bis[2], 14 et 15,
l'article 17, premier, deuxième, quatrième et cinquième alinéas, et l'article
18 s'appliquent au Tribunal et à ses membres.» –
rédiger comme suit le point 7: L'article 48 est remplacé par
le texte suivant: «Le Tribunal est formé de
trente-neuf juges. Le renouvellement partiel des
juges, qui a lieu tous les trois ans, porte alternativement sur vingt et
dix-neuf juges.» 32.
Outre cette adaptation technique, l'adjonction
de douze juges supplémentaires soulève deux questions importantes, à savoir
l'organisation d'un Tribunal élargi à trente neuf juges, d'une part, et le
système de désignation des juges, d'autre part. Ces deux questions,
partiellement liées l'une à l'autre, sont abordées ci-dessous.. 33.
En ce qui concerne l'organisation interne
du Tribunal, la Commission considère nécessaire l'adoption de
modifications complémentaires du statut visant à amplifier l'impact de
l'augmentation du nombre de juges sur l'efficacité du fonctionnement du
Tribunal. En outre, ces modifications devront entraîner des adaptations
appropriées du règlement de procédure du Tribunal. 34.
Le fonctionnement du Tribunal s'effectue
actuellement sur la base d'une égalité rigoureuse entre les différentes
chambres, qui traitent chacune toutes les catégories d'affaires selon des tours
de rôle automatiques. Ce n'est que par exception que le Président du Tribunal peut
déroger à ces tours de rôle. Ce mode de fonctionnement oblige tous les juges à
maîtriser des domaines du droit aussi divers que le droit de la concurrence, le
droit de la propriété intellectuelle, le contentieux agricole, etc. Quant à la
chambre des pourvois, sa composition est régie par un système de roulement. 35.
La Commission est d'avis que ces
caractéristiques ne pourront pas être maintenues dans une juridiction composée
de 39 juges. La multiplication des chambres entraînerait une répartition encore
plus éclatée des différentes catégories d'affaires. Sur la base de plus de 600
affaires entrant chaque année, chaque juge rapporteur se verrait attribuer
environ quinze affaires couvrant les matières les plus diverses. 36.
Une certaine spécialisation par matière de
plusieurs chambres du Tribunal apparaît donc nécessaire pour permettre un
traitement plus efficace et plus rapide des affaires, tout en préservant la
souplesse d'adaptation nécessaire aux contentieux émergents. 37.
S'il appartient au Tribunal d'arrêter les
détails de cette spécialisation dans son règlement de procédure, le principe
devrait en être inscrit dans le statut lui-même, pour en garantir la pérennité.
Concrètement il pourrait être prévu que le Tribunal crée un nombre approprié de
chambres spécialisées et en tout cas au moins deux. Pour ce faire, l'article 50
du statut pourrait comprendre un alinéa supplémentaire inséré entre le premier
et le deuxième alinéas, qui se lirait comme suit: "Pour le traitement des matières
dans lesquelles il existe un contentieux quantitativement important, le
Tribunal comprend un nombre approprié de chambres spécialisées auxquelles sont
attribuées les affaires qui portent sur les matières concernées. Le nombre de
chambres spécialisées ne peut être inférieur à deux." 38.
Pour ce qui concerne le président du Tribunal,
le système actuel est conçu de telle sorte que le président est largement
accaparé par le traitement des demandes de mesures provisoires et ne dispose
pas du temps suffisant à consacrer à la gestion globale du contentieux. Il est
par ailleurs largement dépourvu de compétences pour assurer une telle gestion. 39.
La Commission recommande donc d'adjoindre au
président du Tribunal un vice-président, comme il est proposé de le faire à la
Cour. Il pourrait suffire à cet effet de rendre applicable au Tribunal le
nouvel article 9 bis. Une référence à cette dernière disposition devrait donc
être ajoutée à l'article 47, premier alinéa. Parallélement, le règlement de
procédure du Tribunal devrait être modifié pour renforcer les pouvoirs du
président en ce qui concerne la gestion des affaires et, en particulier, leur
répartition entre les juges. 40.
Pour augmenter l'effectivité de cette
modification, le vice-président pourrait partager avec le président la tâche de
gérer les demandes de mesures provisoires. Dans ce cas, l'article 47, premier
alinéa ne ferait référence qu'au premier alinéa de l'article 9 bis et un nouvel
article 48 bis serait introduit, se lisant comme suit : "Le vice-président assiste le
président du tribunal. Il le remplace en cas d'empêchement ou de vacance de la
présidence. Il le remplace également pour les fonctions visées à l'article 39
dans les conditions prévues par le règlement de procédure." 41.
Enfin, sur le plan pratique, la Commission
considère que, dès que serait atteint un accord de principe sur l'augmentation
du nombre de juges, le Tribunal devrait recevoir les moyens budgétaires lui
permettant de procéder au recrutement d'un nombre significatif de référendaires
supplémentaires, sans attendre l'adoption et l'entrée en vigueur des
modifications du statut. Ces nouveaux référendaires, rattachés aux juges
existants, pourraient permettre à ces derniers d'entamer le traitement des
affaires pendantes dans l'attente de l'entrée en fonction des nouveaux juges,
auxquels ces référendaires pourrraient être ultérieurement transférés. 42.
La seconde question qui se pose suite à
l'augmentation du nombre de juges au Tribunal est celle du système de
désignation des juges. Les règles de nomination des juges au Tribunal sont
directement fixées par les traités. Comme c'est le cas pour la Cour de justice,
les juges sont nommés d'un commun acord par les gouvernements des Etats membres
pour six ans (article 19, paragraphe 2, TUE, et article 254, alinéa 2, TFUE).
L'article 254 prévoit également le principe d'un renouvellement partiel tous
les trois ans. Le seul élément qui peut être fixé par le statut est le nombre
de juges (premier alinéa de l'article 254 TFUE), à condition que le Tribunal
compte au moins un juge par État membre (article 19, paragraphe 2, TUE). 43.
Le législateur ne disposant pas d'une compétence
pour compléter ces règles, c'est aux États membres qu'il incombe de convenir
informellement d'un système de désignation. Dès lors que le nombre de juges à
désigner ne correspond pas au nombre d'États membres ni à un multiple de ce
nombre, un tel système apparaît en pratique indispensable pour permettre des
nominations rapides et non conflictuelles. 44.
La Commission invite donc les États membres, au
moment de l'adoption des modifications du statut par le législateur, à adopter
une déclaration commune exposant le système de désignation dont ils auront
convenu. Cette déclaration pourrait faire l'objet d'une publication pour
information au Journal Officiel de l'Union européenne. 45.
Pour retenir un système de désignation, la
Commission estime que les États membres devraient veiller à prendre en compte
plusieurs objectifs fondamentaux. Tout d'abord, il faut assurer la désignation
des personnes les plus adéquates et qualifiées pour l'exercice des fonctions.
Cet objectif est en partie déjà assuré par les avis donnés par le comité
instauré par l'article 255 TFUE. Ensuite, il faut garantir une certaine
stabilité dans la composition du Tribunal, en préservant autant que possible
les possibilités de renouvellement des juges. Vu la technicité des matières
traitées par le Tribunal et le besoin accru de spécialisation en son sein, il
est important que les juges ayant fourni un travail efficace puissent voir leur
mandat renouvelé. Si le passage de 27 à 39 juges devait remettre en cause cette
possibilité, il conviendrait de s'interroger sérieusement sur l'opportunité
d'une telle réforme. En même temps, la Commission est consciente que les États
membres souhaitent un système qui garantisse au mieux une bonne représentativité
de tous les systèmes juridiques nationaux dans la composition du Tribunal. 46.
Le passage de 27 à 39 juges, avec un
renouvellement partiel de 20 et 19 juges tous les trois ans, rendra
indubitablement plus difficile la poursuite simultanée de ces objectifs. 47.
La Commission considère toutefois que des
solutions équilibrées peuvent être trouvées et, à cette fin, elle soumet à la
réflexion des Etats membres les deux systèmes alternatifs suivants. 48.
Le premier modèle est conçu pour respecter une
stricte égalité des Etats membres grâce à une rotation égalitaire tout en
préservant au mieux les possibilités de renouvellement. Les deux principes de
base en seraient que le Tribunal doit comprendre au minimum un juge et au
maximum deux juges ayant la nationalité de chaque Etat membre et, lorsque deux
juges ont la même nationalité, que leurs mandats doivent être décalés dans le
temps de trois ans (En effet, la correspondance des mandats dans le temps
risquerait de porter atteinte à l'indépendance de ces juges, qui se retrouveraient
en situation de concurrence pour un prochain mandat). Dans le respect de ces
deux principes, la désignation des juges s'effectuerait comme suit: · Une liste de roulement est établie reprenant les vingt-sept Etats
membres. Cette liste pourrait être établie par tirage au sort ou suivre l'ordre
fixé à l'article 3, paragraphe 3, du protocole n° 36 aux traités. · A chaque renouvellement partiel, sont d'abord identifiés les Etats
membres dont un ressortissant ne figure pas dans les vingt (respectivement dix-neuf)
juges qui sont à mi-mandat et autant de juges ayant la nationalité de ces Etats
sont désignés en priorité. Il peut s'agir de juges dont le mandat vient à
expiration (à condition qu'il y en ait possédant les nationalités identifiées)
ou de nouveaux juges. · Ensuite, pour déterminer la nationalité des juges qui restent à
désigner, on suit la liste de roulement préétablie, dans le respect d'un
maximum de deux juges par Etat membre. A nouveau, il peut s'agir de juges dont
le mandat vient à expiration (à condition qu'il y en ait possédant les
nationalités identifiées) ou de nouveaux juges. · Lors du renouvellement partiel suivant, il sera procédé de la même
façon, tout en avançant dans la liste de roulement (c'est-à-dire en repartant
de l'État membre qui suit directement celui de la nationalité duquel le dernier
juge a été désigné la fois précédente). · Tous les candidats ainsi identifiés sont examinés par le panel prévu
à l'article 255 TFUE. Quel que soit le contenu des avis du panel, il n'est pas
dérogé au système de désignation. En d'autres termes, si une candidature
individuelle est remise en cause, il est loisible à l'État membre concerné de
présenter un autre candidat. 49.
Le second modèle que suggère la Commission est
conçu pour refléter un équilibre entre l'objectif d'assurer au mieux une
représentativité de tous les systèmes juridiques nationaux et le besoin de
répondre aux exigences d'un Tribunal davantage structuré en chambres
spécialisés par matière. Pour ce faire, la moitié des nouveaux juges (soit six)
seraient désignés selon une procédure répondant à ce besoin de spécialisation. 50.
Comme le premier modèle, le principe de base
serait que le Tribunal devrait comprendre au minimum un juge et au maximum deux
juges ayant la nationalité de chaque Etat membre. La désignation des juges
s'effectuerait comme suit: ·
A chaque renouvellement partiel, trois juges
sont sélectionnés en prenant en considération les qualifications juridiques
requises pour sièger dans une des chambres spécialisées à créer par le
Tribunal. A cette fin, chaque Etat membre peut soumettre un candidat. La
sélection entre ces candidats est effectuée par les Etats membres sur la base
d'un avis préalable du comité visé à l'article 255 TFUE. Les Etats membres
demandent au comité de prendre en considération, dans son avis, les
qualifications dans le domaine de la chambre spécialisée en question et
d'indiquer un ordre de mérite pour les candidats dont l'adéquation est
confirmée. Afin d'éviter des blocages ou des retards dans les désignation, les
États membres devraient s'accorder au préalable sur la position à adopter à la
suite de l'avis du comité. ·
Les autres seize ou dix-sept juges seraient
désignés selon le système de rotation prévu dans le premier modèle, à une
nuance près: Un Etat membre, dont un ressortissant a été nommé, pour le
renouvellement partiel en question, suite à une sélection prenant en compte une
spécialisation, ne pourra pas exercer, lors du même exercice de renouvellement,
un droit de désigner un juge qu'il aurait en vertu de la liste de roulement. 51.
Les modalités pour la première désignation des
douze juges supplémentaires devraient également être précisées. Compte tenu de
l'urgence de la situation actuelle, il n'est pas envisageable d'attendre les
prochains renouvellements partiels de la composition du Tribunal en 2013 et
2016 pour lui adjoindre successivement deux groupes de six juges. Il faut au
contraire que les douze nouveaux juges soient désignés au plus vite après
l'entrée en vigueur de la modification du statut. En même temps, les mandats de
ces nouveaux juges doivent être alignés sur ceux des juges existants, pour
satisfaire au prescrit de l'article 254 TFUE qui prévoit un renouvellement
partiel tous les trois ans. Pour ce faire, la Commission suggère d'aligner la
durée des fonctions des nouveaux juges sur la périodicité du renouvellement
partiel du Tribunal en allongeant la durée de leurs fonctions d'autant de temps
que nécessaire. Le respect concommitant de toutes ces exigences implique
nécessairement que les premiers nouveaux juges devront exercer leurs fonctions
pour une durée qui ne correspondra pas au mandat de six ans prévu par les
traités. 52.
Dans ces conditions, la Commission estime que,
pour des motifs de sécurité juridique, une disposition transitoire doit être
ajoutée à la proposition de la Cour. D'une part elle prévoirait que les
nouveaux juges entrent en fonction immédiatement, avant que leur premier mandat
de six ans ne soit formellement entamé. D'autre part, elle déterminerait la
durée respective des fonctions des nouveaux juges. Cette règle pourrait figurer
comme nouveau paragraphe 3 de l'article 3: 3. Les douze juges nommés à la suite de
l'entrée en vigueur du présent règlement entrent en fonction immédiatement
après leur prestation de serment. Six d'entre eux sont tirés au sort et leur
mandat prend fin six années après le premier renouvellement partiel du Tribunal
qui suit l'entrée en vigueur du présent règlement. Le mandat des six autres
juges prend fin six années après le deuxième renouvellement partiel du Tribunal
qui suit l'entrée en vigueur du présent règlement. 53.
Quant à la nationalité des premiers douze juges
supplémentaires, la Commission suggère qu'elle soit déterminée par tirage au
sort ou suivant l'ordre fixé à l'article 3, paragraphe 3, du protocole n° 36
aux traités. Modifications relatives
au Tribunal de la fonction publique 54.
La Cour propose de prévoir dans le statut la
possibilité d'adjoindre des juges par intérim aux tribunaux spécialisés pour
suppléer à l'absence de juges qui sont empêchés durablement. Concrètement,
cette possibilité ne trouve à s'appliquer qu'à l'égard du Tribunal de la
fonction publique, et un règlement spécifique est proposé pour cette
juridiction. Selon ce texte, le Conseil nommerait trois juges par intérim parmi
d'anciens membres de la Cour. L'un d'eux serait appelé en fonctions en cas
d'empêchement effectif ou prévisible d'un juge du Tribunal pour une durée d'au
moins trois mois. 55.
La Commission est consciente du fait que, dans
une juridiction comprenant un nombre limité de juges, l'absence prolongée d'un
ou plusieurs membres peut causer des difficultés pratiques considérables. La
solution proposée pour y remédier apparaît appropriée. 56.
Le règlement de procédure du Tribunal de la
fonction publique devra être modifié à la suite de l'adoption de ce règlement,
notamment pour adapter les règles en matière de composition des chambres et
d'attribution des affaires. Les juges par intérim n'exerceront en effet leurs
prérogatives que dans le cadre des affaires au règlement desquelles ils sont
assignés, ce qui implique qu'ils ne participeront pas au système de rotation
prévu par le règlement de procédure. 57.
Ce projet de règlement appelle certains
commentaires quant à ses articles 2 et 5. 58.
S'agissant de l'article 2, il convient de
préciser l'ordre suivant lequel les trois juges par intérim seraient appelés en
fonctions lorsque les conditions d'empêchement de l'un des juges titulaires
seraient réunies. La Commission recommande de définir cette question dans la
décision du Conseil établissant la liste des juges par intérim. Cela se
traduirait par l'ajout à la fin de l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa,
d'une phrase qui se lirait comme suit: Cette liste détermine l'ordre d'appel
en fonctions des juges par intérim, aux termes du paragraphe 2, deuxième alinéa. 59.
En outre les mots "selon l'ordre" sont
à insérer après les mots "le président du Tribunal appelle en fonctions un
juge par intérim" à l'article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa. 60.
S'agissant de l'article 5, sous le couvert d'une
terminologie unique (la "cessation des fonctions" des juges par
intérim), cette disposition traite en fait deux cas de figure bien distincts:
le premier et le troisième alinéas concernent la radiation définitive de la
liste, alors que le deuxième alinéa règle la fin de l'exercice effectif des
fonctions d'un juge par intérim, qui reste nommé et présent sur la liste, mais
cesse ses activités en raison du retour du juge empêché. La Commission suggère
de mieux distinguer ces deux situations en les traitant dans deux articles
distincts. 61.
En outre, en cas de retour du juge qui était
empêché, il est prévu que le Tribunal (l'ensemble des juges permanents du
Tribunal ou ceux qui forment la formation de jugement concernée ?) puisse
décider de façon discrétionnaire de maintenir ou non en fonctions un juge par
intérim jusqu'à la clôture (de tout ou partie?) des affaires dans lesquelles il
a siégé. Cette approche appelle certaines critiques car elle pourrait affaiblir
l'indépendance des juges par intérim, puisque leur maintien en activités serait
dépendant de l'opinion des juges permanents avec lesquels ils collaborent. Pour
cette raison, la Commission considère qu'il serait plus approprié d'arrêter un
critère objectif pour déterminer les affaires pour lesquelles le juge par
intérim reste en fonction même après la fin de l'empêchement du juge qu'il
remplace. A titre d'exemple, elle suggère de prévoir que, pour toutes les
affaires au règlement desquelles il a été assigné, le juge par intérim soit
maintenu en fonction jusqu'à leur clôture. Ceci garantirait une plus grande
stabilité dans la composition des formations de jugement. La Commission
recommande donc de reformuler comme suit l'article 5 du règlement: Article 5 Un juge par intérim est radié de la
liste visée à l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, suite à son décès,
suite à sa démission ou suite à la décision de la relever de ses fonctions dans
les conditions prévues par l'article 6, premier et deuxième alinéas, du statut. Tout juge par intérim dont le nom est
radié de la liste visée à l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, est
remplacé, selon la procédure prévue par cette disposition, pour la durée de
validité de ladite liste restant à courir. Article 5 bis Les fonctions d'un juge par intérim
cessent par la fin de l'empêchement du juge qu'il remplace. Toutefois, pour les
affaires au règlement desquelles il a été assigné, le juge par intérim reste en
fonctions jusqu'à leur clôture. Modifications relatives à toutes les
juridictions 62.
La Cour propose enfin de supprimer le délai de
distance forfaitaire de dix jours, au motif qu'il ne serait plus guère justifié
à l'heure des nouvelles technologies. 63.
Il est exact que le délai de distance
forfaitaire de dix jours ne remplit plus, à l'heure actuelle, la fonction pour
laquelle il avait été créé, à savoir une compensation pour le délai
d'acheminement des courriers vers les juridictions. Il n'en reste pas moins que
ce délai additionnel se révèle parfois précieux pour permettre aux parties et
intéressés de déposer dans les temps leurs mémoires et observations. 64.
La Commission considère que cette modification
ne représente pas une priorité et, pour ce qui la concerne, elle pourrait se
satisfaire du maintien du système actuel. Inversement, elle pourrait tout
autant s'adapter si la suppression du délai de distance était adoptée. 65.
Si le délai additionnel de dix jours est
supprimé, la Commission recommanderait toutefois que certains délais
spécifiques prévus dans le statut soient rallongés[3] : ·
Le délai de deux mois pour déposer des observations écrites sur
les renvois préjudiciels (article 23, deuxième alinéa, du statut) devrait être
porté à dix semaines, compte tenu de la préparation complexe que ces
observations requièrent souvent, en particulier pour les États membres et les
institutions. ·
Le délai de deux mois pour former un pourvoi contre certaines
décisions du Tribunal (article 56, premier alinéa) ou du Tribunal de la
fonction publique (article 9, premier alinéa, de l'annexe I) devrait également
être porté à dix semaines, car, dans ce délai, les parties concernées doivent
successivement adopter la décision de principe de former un pourvoi (ce qui
peut prendre un certain temps pour des raisons de procédure interne) et rédiger
ledit pourvoi. ·
Le délai de deux semaines pour former un pourvoi contre la
décision du Tribunal ou du Tribunal de la fonction publique rejetant une
demande d'intervention (article 57, premier alinéa, et article 10, premier
alinéa, de l'annexe I) devrait être porté à trois semaines. 66.
D'autres délais fixés par les règlements de procédure
des juridictions devraient également être allongés : ·
Délai de sept jours pour déposer une demande en vue de présenter
une réplique ou un mémoire complémentaire après une réplique dans un pourvoi
incident (articles 117, §§ 1 et 2, dernière phrase, RP Cour et 143, §§ 1 et 2,
dernière phrase, RP Tribunal); ·
Délai d'un mois pour présenter des observations sur un réexamen
(article 123 sexto, deuxième alinéa, RP Cour); ·
Délai de deux mois pour présenter des observations sur un renvoi
préjudiciel AELE (article 123 octavo, troisième alinéa, RP Cour). 67.
Enfin, il serait souhaitable qu'en contrepartie de la suppression du
délai de distance les délais de procédure soient suspendus pendant les deux
premières semaines du mois d'août ainsi qu'entre le 20 décembre et le 3
janvier. En effet, pendant ces périodes de vacances judiciaires, des délais
raccourcis de dix jours seraient particulièrement difficiles à respecter. Conclusion La Commission donne un avis favorable à la
modification du Statut proposée par la Cour sous réserve des modifications
indiquées aux points 16, 23 et 24, 31, 37, 40, 52, 58, 59, 61 et 65 du présent
avis et moyennant l'adoption concommitante par les États membres d'un système
de désignation pour les juges du Tribunal. Le présent avis est transmis au Parlement
européen et au Conseil. [1] A
titre d'exemple, plus de deux ans se sont écoulés entre la proposition de
création du Tribunal de la fonction publique (COM(2003)705 du 19 octobre 2003)
et son entrée en fonction effective (décision du président de la Cour de justice
constatant que le Tribunal de la fonction publique de l'Union européenne est
régulièrement constitué, JOUE L 325 du 12 décembre 2005). [2] Pour l'ajout de la référence à l'article 9 bis, voir infra le point
39 du présent avis. [3] Ne peuvent pas être modifiés les délais directement fixés dans les
traités, comme le délai de deux mois pour l'introduction d'un recours en
annulation (article 263 TFUE) ou le délai d'un mois prévu à l'article 269 TFUE.