15.11.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 272/4

1.

En 2005, la Commission a présenté une feuille de route pour la réforme des aides d'État dans son plan d'action dans le domaine des aides d'État (1). Ce programme de réforme permettra d'accroître l'efficacité, la transparence et la crédibilité du régime des aides d'État de l'UE. Au cœur du plan d'action figure le principe d'«aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées». L'objectif central consiste à encourager les États membres à réduire le niveau global de leurs aides et à réorienter les ressources consacrées aux aides d'État vers des objectifs ayant un intérêt communautaire évident. Pour y parvenir, la Commission s'est engagée à continuer d'appliquer une approche stricte à l'égard des aides qui faussent le plus la concurrence et, en particulier, de celles qui sont illégales et incompatibles avec le marché commun.

2.

Ces dernières années, la Commission a démontré qu'elle était disposée à adopter une position forte à l'encontre des aides illégales. Dès l'entrée en vigueur du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (2) (le «règlement de procédure»), elle a systématiquement enjoint aux États membres de récupérer toute aide illégale jugée incompatible avec le marché commun, sauf dans les cas où cela aurait été contraire à un principe du droit communautaire. Depuis l'année 2000, elle a ainsi adopté 110 décisions de récupération.

3.

Il est essentiel pour l'intégrité du régime des aides d'État que ces décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d'État illégales (ci-après dénommées «décisions de récupération») soient exécutées de façon immédiate et effective. Les informations recueillies ces dernières années par la Commission montrent qu'il y a de réelles raisons de considérer la situation actuelle comme préoccupante à cet égard. L'expérience montre que les aides ne sont pratiquement jamais récupérées dans le délai fixé par la décision de récupération. Les éditions récentes du tableau de bord des aides d'État font également apparaître que 45 % des décisions de récupération adoptées en 2000 et 2001 n'avaient toujours pas été exécutées en juin 2006.

4.

En 2004, la Commission a commandé une étude comparative sur l'application de la politique communautaire des aides d'État dans différents États membres (3) (ci-après dénommée «l'étude concernant l'application de la politique des aides d'État»). Cette étude avait notamment pour objectif d'évaluer l'efficacité des procédures et méthodes de récupération dans un certain nombre d'États membres. Les auteurs de l'étude ont constaté que la longueur excessive des procédures de récupération était un thème récurrent dans l'ensemble des rapports établis pour les différents pays concernés. Ils reconnaissent que la mise en œuvre des décisions de récupération s'est quelque peu améliorée ces dernières années, mais concluent que la récupération des aides illégales et incompatibles avec le marché commun doit encore faire face à un certain nombre d'obstacles dans la plupart des États membres couverts par l'étude.

5.

Dans son plan d'action dans le domaine des aides d'État, la Commission insiste sur la nécessité d'une exécution effective des décisions de récupération. La mise en œuvre de telles décisions relevant, de toute évidence, de la responsabilité conjointe de la Commission et des États membres, des efforts considérables seront indispensables de part et d'autre pour en assurer l'efficacité.

6.

La présente communication a pour objet d'exposer la politique de la Commission en matière d'exécution des décisions de récupération. Elle ne s'intéresse pas aux conséquences que les tribunaux nationaux peuvent tirer du non-respect de l'obligation de notification et de la clause de suspension prévues à l'article 88, paragraphe 3, CE. La Commission estime nécessaire de fournir des précisions sur les mesures qu'elle a l'intention de prendre pour faciliter l'exécution des décisions de récupération, ainsi que d'exposer les actions que les États membres pourraient entreprendre pour se conformer pleinement aux règles et principes établis par le droit européen et, notamment, par la jurisprudence des juridictions communautaires. À cette fin, la présente communication rappelle d'abord la finalité de la récupération des aides et les principes fondamentaux sur lesquels repose la mise en œuvre des décisions de récupération. Elle présente ensuite les implications pratiques de ces principes fondamentaux pour chacun des acteurs du processus de récupération.

7.

L'article 88, paragraphe 3, du traité CE dispose ce qui suit: «la Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. […] L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»

8.

En l'absence de notification par un État membre à la Commission de son projet d'instituer ou de modifier une aide avant la prise d'effet de cette aide, cette dernière est réputée illicite au regard du droit communautaire à compter de la date de son octroi.

9.

Dans son arrêt rendu en 1973 dans l'affaire «Kohlegesetz» (4), la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a confirmé, pour la première fois, que la Commission avait le pouvoir d'ordonner la récupération des aides d'État illégales et incompatibles avec le marché commun. La Cour a jugé que la Commission était compétente pour décider qu'un État membre doit modifier ou supprimer une aide d'État se révélant incompatible avec le marché commun. Elle a donc nécessairement le droit d'exiger le remboursement d'un telle aide. Sur la base de cet arrêt et de la jurisprudence ultérieure (5), la Commission a, dans une communication publiée en 1983, informé les États membres qu'elle avait décidé de mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour que les obligations leur incombant en vertu de l'article 88, paragraphe 3, CE soient respectées, et notamment celle de récupérer auprès de leurs bénéficiaires les aides incompatibles avec le marché commun versées illégalement (6).

10.

Dans la seconde moitié des années 1980 et dans les années 1990, la Commission a commencé à ordonner plus systématiquement la récupération des aides illégales et incompatibles avec le marché commun. En 1999, le règlement de procédure a introduit des règles de base concernant la récupération des aides. Des modalités d'application supplémentaires en la matière ont ensuite été introduites par le règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (7) (le «règlement d'application»).

11.

L'article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure confirme la jurisprudence constante des juridictions communautaires (8) et établit l'obligation pour la Commission d'exiger la récupération des aides illégales et incompatibles avec le marché commun sauf si cela se révèle contraire à un principe général de droit communautaire. Cet article prévoit aussi que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide illégale et incompatible avec le marché commun. L'article 14, paragraphe 2 établit que l'aide à récupérer comprend des intérêts qui courent à compter de la date à laquelle l'aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération. Le règlement d'application expose dans le détail les méthodes à suivre pour le calcul des intérêts applicables à la récupération. Enfin, l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure précise que «la récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l'État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission».

12.

Dans un certain nombre d'arrêts récents, la CJCE a encore clarifié le champ d'application et l'interprétation de l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure, en insistant sur la nécessité d'une exécution immédiate et effective des décisions de récupération (9). Par ailleurs, la Commission a aussi commencé à appliquer la jurisprudence «Deggendorf» (10) de façon plus systématique. En vertu de cette jurisprudence, lorsque certaines conditions sont remplies, la Commission peut enjoindre à un État membre de suspendre le versement d'une aide nouvelle compatible avec le marché commun à une entreprise jusqu'à ce que cette dernière ait remboursé l'ancienne aide illégale et incompatible avec le marché commun ayant fait l'objet d'une décision de récupération.

13.

A maintes reprises, la CJCE a jugé que la récupération avait pour objet de rétablir la situation qui existait sur le marché avant l'octroi de l'aide concernée. Il s'agit d'un élément indispensable pour garantir le maintien de conditions égales pour tous dans le marché intérieur, conformément à l'article 3, point g), du traité CE. Dans ce contexte, la CJCE a souligné que la récupération d'une aide illégale et incompatible avec le marché commun ne saurait être considérée comme une sanction (11), et n'est que la conséquence logique de la constatation de l'illégalité de cette aide (12). Elle ne saurait donc être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité en matière d'aides d'État (13).

14.

Selon la Cour, l'objectif du rétablissement de la situation antérieure est atteint dès que les aides illégales et incompatibles avec le marché commun ont été restituées par le bénéficiaire et que ce dernier perd l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, la situation antérieure au versement de l'aide étant alors rétablie (14). Aux fins d'éliminer les avantages financiers accessoires aux aides illégales, il convient de recouvrer des intérêts sur les sommes octroyées illégalement. Le montant de ces intérêts doit être équivalent à l'avantage financier provenant de la mise à disposition gratuite du capital en cause pour une certaine période (15).

15.

La CJCE a en outre insisté sur le fait que pour qu'une décision de récupération de la Commission soit pleinement exécutée, les mesures prises par l'État membre concerné doivent produire des effets concrets pour ce qui est de la récupération (16) et celle-ci doit être immédiate (17). Pour que la récupération puisse atteindre son objectif, il est en effet essentiel que le remboursement des aides soit effectué sans délai.

16.

L'article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure précise: «en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire».

17.

Le règlement de procédure impose deux limites au pouvoir de la Commission d'ordonner la récupération des aides illégales et incompatibles avec le marché commun. A l'article 14, paragraphe 1, il prévoit que la Commission n'exige pas la récupération de l'aide si, ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire. Les principes généraux de droit communautaire les plus souvent invoqués dans ce contexte sont ceux de protection de la confiance légitime (18) et de sécurité juridique (19). Il importe de constater que la CJCE a donné une interprétation très restrictive de ces principes dans le contexte de la récupération des aides. L'article 15 du règlement de procédure dispose que les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l'aide sont soumis à un «délai de prescription» de dix ans. Le délai de prescription commence le jour où l'aide illégale est accordée au bénéficiaire, à titre d'aide individuelle ou dans le cadre d'un régime d'aide. Toute mesure prise par la Commission (20) ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l'égard de l'aide illégale interrompt le délai de prescription.

18.

En vertu de l'article 249 du traité CE, les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. En conséquence, l'État membre destinataire d'une décision de récupération est tenu d'exécuter cette décision (21). La CJCE n'a reconnu qu'une seule exception à l'obligation qu'ont les États membres d'exécuter les décisions de récupération dont ils sont les destinataires, à savoir l'existence de circonstances exceptionnelles telles qu'il est absolument impossible pour l'État membre d'exécuter correctement la décision (22).

19.

Selon les juridictions communautaires, cette impossibilité absolue ne peut cependant pas être simplement supposée. L'État membre doit faire la preuve qu'il a tenté, de bonne foi, de récupérer l'aide illégale, et doit coopérer avec la Commission, conformément à l'article 10 du traité CE, en vue de surmonter les difficultés éprouvées (23).

20.

Comme l'indique un examen de la jurisprudence, les juridictions communautaires ont interprété la notion d'«impossibilité absolue» de façon très restrictive. Elles ont confirmé à plusieurs reprises qu'un État membre ne peut pas exciper du droit positif national, des règles nationales concernant la prescription (24) ou de l'absence de dispositions relatives à la récupération des aides dans sa législation (25), pour justifier le non-respect d'une décision de récupération (26). De même, la CJCE a dit pour droit que les circonstances liées à la situation économique du bénéficiaire n'ont aucune incidence sur l'obligation de récupération. Elle a précisé que le fait que l'entreprise concernée connaisse des difficultés financières ne constitue pas une impossibilité d'exécution de la décision de récupération (27). La Cour a souligné que dans une telle circonstance, l'absence d'actif récupérable est la seule façon pour un État membre de démontrer l'impossibilité absolue de récupérer les aides (28). Dans un certain nombre de cas, l'État membre a fait valoir qu'il n'avait pas été en mesure d'exécuter la décision de récupération en raison des difficultés administratives ou techniques que cela supposait (par exemple, à cause du très grand nombre de bénéficiaires concernés). La Cour a systématiquement refusé d'accepter que de telles difficultés puissent constituer une impossibilité absolue de récupérer les aides (29). Enfin, la crainte de difficultés internes même insurmontables ne peut justifier le non-respect, par un État membre, des obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire (30).

21.

L'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure précise que «la récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l'État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission».

22.

Si les États membres sont libres de choisir, sur la base de leur législation nationale, les moyens par lesquels ils mettent en œuvre les décisions de récupération, les mesures prises doivent toutefois donner pleinement effet à ces décisions. Il est donc indispensable que les mesures nationales prises par les États membres entraînent l'exécution effective et immédiate des décisions de récupération de la Commission.

23.

Dans son arrêt «Olympic Airways» (31), la CJCE a souligné que la mise en œuvre des mesures prises par l'État membre doit être effective et produire des résultats concrets pour ce qui est de la récupération. Les actions entreprises par l'État membre doivent aboutir à un recouvrement effectif des sommes dues par le bénéficiaire. Dans l'arrêt rendu récemment dans l'affaire Scott (32), la Cour a confirmé cette position et insisté sur le fait que les procédures nationales qui ne remplissent pas les conditions prévues à l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure doivent être laissées inappliquées. En particulier, elle a rejeté l'argument, avancé par l'État membre, selon lequel ce dernier aurait utilisé tous les moyens existants dans l'ordre juridique national et a souligné que les actions entreprises devaient aussi produire un effet concret en ce qui concerne le remboursement des sommes dues, et ce dans le délai fixé par la Commission.

24.

Les dispositions de l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure exigent que les décisions de récupération soient exécutées de façon à la fois effective et immédiate. Dans l'affaire Scott, la CJCE a insisté sur l'importance du facteur temporel dans le processus de récupération. La Cour a précisé que l'application des procédures nationales ne doit pas faire obstacle au rétablissement d'une concurrence effective en empêchant l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. Les procédures nationales qui empêchent le rétablissement immédiat de la situation antérieure et prolongent l'avantage concurrentiel indu résultant des aides illégales et incompatibles avec le marché commun ne remplissent pas les conditions prévues à l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure.

25.

Dans ce contexte, il importe de rappeler qu'un recours en annulation d'une décision de récupération formé en vertu de l'article 230 du traité CE n'a pas d'effet suspensif. Dans le cadre d'un tel recours, le bénéficiaire de l'aide peut toutefois demander le sursis à l'exécution de la décision de récupération en vertu de l'article 242 du traité CE. Toute demande de sursis à exécution doit préciser les circonstances établissant l'urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l'octroi de la mesure provisoire à laquelle elle conclut. La CJCE ou le TPICE peuvent ensuite, s'ils estiment que les circonstances l'exigent, ordonner le sursis à l'exécution de la décision de la Commission qui est attaquée.

26.

L'article 10 du traité requiert des États membres qu'ils facilitent à la Communauté l'accomplissement de ses missions et impose des devoirs réciproques de coopération aux institutions de l'UE et aux États membres, en vue de la réalisation des objectifs du traité.

27.

Il en résulte que dans le contexte de la mise en œuvre des décisions de récupération, la Commission et les autorités des États membres doivent coopérer pour réaliser l'objectif du rétablissement des conditions de concurrence dans le marché intérieur.

28.

Lorsqu'un État membre connaît des difficultés imprévues ou imprévisibles à exécuter une décision de récupération dans le délai fixé ou prend conscience de conséquences non envisagées par la Commission, il est tenu de soumettre ces problèmes à l'appréciation de cette dernière, en proposant des modifications appropriées de la décision en cause (33). Dans un tel cas, la Commission et l'État membre concerné doivent collaborer de bonne foi en vue de surmonter les difficultés dans le plein respect des dispositions du traité CE (34). Selon ce même principe de coopération loyale, l'État membre est tenu de fournir à la Commission toutes informations permettant de vérifier que le moyen choisi constitue une mise en œuvre adaptée de la décision (35).

29.

Le fait d'informer la Commission des difficultés techniques et juridiques que présente la mise en œuvre de la décision ne dispense pas l'État membre concerné d'entreprendre toutes les démarches nécessaires auprès de l'entreprise en cause aux fins de la récupération de l'aide, et de proposer à la Commission des modalités appropriées pour la mise en œuvre de la décision (36).

30.

Aussi bien la Commission que les États membres ont un rôle essentiel à jouer dans la mise en œuvre des décisions de récupération et peuvent contribuer à une application effective de la politique de récupération.

31.

Une décision de récupération de la Commission impose une obligation de récupération à l'État membre concerné. Elle exige de ce dernier qu'il recouvre un certain montant d'aide auprès d'un ou de plusieurs bénéficiaires dans un délai déterminé. L'expérience montre que la rapidité avec laquelle une décision de récupération est exécutée dépend, en partie, du niveau de précision ou de l'exhaustivité de cette décision. Aussi, la Commission entend poursuivre ses efforts pour faire en sorte que les décisions de récupération fournissent une indication claire du ou des montants d'aide à recouvrer, de la ou des entreprises auprès desquelles ces montants doivent être récupérés et du délai dans lequel la récupération doit être effectuée.

32.

Les aides illégales et incompatibles avec le marché commun doivent être recouvrées auprès des entreprises qui en ont eu la jouissance effective (37). La Commission entend poursuivre sa pratique actuelle consistant à préciser dans ses décisions de récupération, lorsque cela se révèle possible, les entreprises auprès desquelles les aides doivent être récupérées. Si, au moment de l'exécution de la décision, il apparaît que l'aide a été transférée à d'autres entités, l'État membre peut avoir à étendre la procédure de récupération pour englober l'ensemble des bénéficiaires effectifs, de sorte que l'obligation de récupération ne soit pas contournée.

33.

Les juridictions communautaires ont fourni quelques orientations quant aux conditions dans lesquelles l'obligation de récupération doit être étendue à des entreprises autres que le bénéficiaire initial de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun. Selon la CJCE, un transfert de l'avantage indu peut se produire lorsque les actifs du bénéficiaire initial de l'aide sont transférés à une tierce partie à un prix inférieur à celui du marché, parfois à une société créée en vue de contourner l'obligation de restitution. Si la Commission peut prouver que les actifs ont été vendus à un prix inférieur à celui du marché, et surtout à une société créée en vue de contourner l'obligation de restitution des aides, la CJCE considère que l'obligation de restitution peut être étendue à cette tierce partie (38). Les cas typiques de contournement de l'obligation de restitution sont ceux où le transfert ne répond à aucune logique économique si ce n'est celle d'entraîner la nullité de la décision de récupération (39).

34.

En ce qui concerne la cession d'actions d'une société tenue de rembourser une aide illégale et incompatible avec le marché commun («share deal»), la CJCE a jugé (40) que la vente d'actions d'une société bénéficiaire d'une telle aide par un actionnaire à un tiers n'avait pas d'influence sur l'obligation pour le bénéficiaire de rembourser cette aide (41). Lorsqu'il peut être prouvé que l'acheteur des actions d'une entreprise a acquis ces dernières au prix du marché, l'intéressé ne saurait être considéré comme ayant bénéficié d'un avantage assimilable à une aide d'État (42).

35.

Lorsqu'elle adopte une décision de récupération ayant trait à un régime d'aides, la Commission n'est habituellement pas en mesure de désigner, dans la décision elle-même, l'ensemble des entreprises qui ont bénéficié d'aides illégales et incompatibles avec le marché commun. L'identification de ces bénéficiaires devra se faire au début du processus de mise en œuvre de la décision par l'État membre concerné, qui devra alors vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée (43).

36.

L'objectif de la récupération est atteint «dès que les aides en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par le bénéficiaire ou, en d'autres termes, par les entreprises qui en ont eu la jouissance effective. Par cette restitution, le bénéficiaire perd en effet l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents et la situation antérieure au versement de l'aide est rétablie» (44).

37.

Comme dans le passé, la Commission entend indiquer clairement dans ses décisions de récupération quelles sont les aides illégales et incompatibles avec le marché commun qui en font l'objet. Lorsqu'elle disposera des données nécessaires à cet effet, elle s'efforcera également de donner une indication précise du montant des aides à récupérer. Il est cependant évident que la Commission ne peut pas fixer le montant exact à récupérer, et elle n'est d'ailleurs pas légalement tenue de le faire. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à l'État membre concerné de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (45).

38.

Dans le cas des régimes d'aides illégaux et incompatibles avec le marché commun, la Commission n'est pas en mesure de quantifier le montant des aides incompatibles avec le marché commun à récupérer auprès de chaque bénéficiaire concerné. Cela nécessiterait une analyse détaillée par l'État membre des aides accordées dans chaque cas individuel, sur la base du régime en cause. C'est pourquoi la Commission indique dans ses décisions que l'État membre concerné est tenu de récupérer toutes les aides, à l'exception de celles accordées à des projets spécifiques qui, au moment de l'octroi de ces aides, remplissaient toutes les conditions fixées dans le règlement d'exemption par catégorie applicable ou dans un régime d'aides approuvé par la Commission.

39.

Conformément à l'article 14, paragraphe 2, du règlement de procédure, l'aide à récupérer en vertu d'une décision de récupération comprend des intérêts qui sont calculés sur la base d'un taux approprié fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l'aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération (46). Le règlement d'application prévoit que le taux d'intérêt est appliqué sur une base composée jusqu'à la date de récupération de l'aide.

40.

Dans le passé, les décisions de récupération de la Commission précisaient un délai unique de deux mois, dans lequel l'État membre concerné était tenu de communiquer à la Commission les mesures qu'il avait prises pour se conformer à une décision déterminée. La Cour a reconnu que ce délai devait être considéré comme celui dans lequel la décision de la Commission devait être exécutée (47).

41.

En outre, la Cour a conclu que les contacts et négociations entre la Commission et l'État membre concerné dans le contexte de l'exécution de la décision de la Commission ne saurait dispenser l'État membre de l'obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour exécuter la décision dans le délai prescrit (48).

42.

La Commission reconnaît que, dans la majorité des cas, le délai de deux mois prévu pour l'exécution de ses décisions est trop court. C'est pourquoi elle a décidé de porter à quatre mois le délai d'exécution des décisions de récupération. Désormais, la Commission fixera deux délais dans ses décisions de récupération:

43.

Si un État membre connaît des difficultés telles qu'il lui est impossible de respecter l'un ou l'autre de ces délais, il doit en informer la Commission et fournir une justification appropriée. La Commission peut alors prolonger le délai, conformément au principe de coopération loyale (49).

44.

C'est à l'État membre qu'incombe la responsabilité de mettre en œuvre la décision de récupération. L'article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure prévoit que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire.

45.

Dans ce contexte, il importe de garder à l'esprit que la CJCE a rappelé à plusieurs reprises qu'une décision de la Commission adressée à un État membre est obligatoire pour tous les organes de cet État, y compris ses juridictions (50). Il en résulte que tout organe de l'État membre concerné par la mise en œuvre d'une décision de récupération doit prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l'application immédiate et effective de cette décision.

46.

Le droit communautaire ne précise pas à quel organe de l'État membre incombe la responsabilité de la mise en œuvre pratique d'une décision de récupération. Il appartient au système juridique national de chaque État membre de désigner les autorités responsables de la mise en œuvre des décisions de récupération. Les auteurs de l'étude concernant l'application de la politique des aides d'État indiquent que dans tous les pays couverts par l'étude, on constate l'application d'un même principe selon lequel la récupération doit être effectuée par l'autorité qui a accordé l'aide. Il en résulte que divers organismes centraux, régionaux et locaux sont associés au processus de récupération (51). Ils ajoutent que certains États membres ont chargé un organisme central de contrôler et de superviser le processus de récupération. En principe, cet organisme est en contact permanent avec la Commission. En guise de conclusion, les auteurs de l'étude affirment que l'existence d'un tel organisme central contribue, de toute évidence, à une mise en œuvre plus efficace des décisions de récupération.

47.

En vertu de l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure, les États membres sont tenus d'effectuer la récupération sans délai. Comme mentionné au point 3.1 ci-dessus, la décision de récupération précise un délai dans lequel l'État membre concerné est tenu de communiquer des informations précises sur les mesures qu'il a prises et prévu de prendre pour exécuter la décision. L'État membre doit notamment fournir des informations complètes concernant l'identité des bénéficiaires de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun, les montants d'aide en cause et la procédure nationale appliquée pour en obtenir la restitution. En outre, l'État membre est tenu de fournir des preuves documentaires attestant qu'il a notifié au bénéficiaire son obligation de rembourser l'aide perçue.

48.

La décision de récupération ne contient pas toujours des informations complètes sur l'identité des bénéficiaires, ni sur le montant des aides à récupérer. Dans de tels cas, l'État membre doit identifier sans délai les entreprises concernées par la décision et calculer précisément le montant des aides à récupérer auprès de chacune d'elles.

49.

Dans le cas des régimes d'aides illégaux et incompatibles avec le marché commun, l'État membre sera tenu d'effectuer une analyse détaillée de chaque aide individuelle accordée sur la base du régime en cause. Pour quantifier le montant d'aide précis à récupérer auprès de chaque bénéficiaire du régime, il devra déterminer dans quelle mesure l'aide a été accordée à un projet spécifique qui, au moment de l'octroi de l'aide, remplissait toutes les conditions définies dans les règlements d'exemption par catégorie ou dans un régime d'aides approuvé par la Commission. Dans de tels cas, l'État membre peut aussi appliquer le critère de fond de minimis applicable au moment de l'octroi de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun qui fait l'objet de la décision de récupération.

50.

Les autorités nationales sont autorisées à prendre en compte l'incidence du système d'imposition dans le calcul du montant à rembourser. Lorsque le bénéficiaire d'une aide illégale et incompatible avec le marché commun a acquitté un impôt sur l'aide perçue, les autorités nationales peuvent, en application de leurs règles fiscales internes, tenir compte du paiement de l'impôt en ne récupérant que le montant net perçu par le bénéficiaire (52). La Commission estime que dans un tel cas, les autorités nationales doivent s'assurer que le bénéficiaire n'aura pas la possibilité de bénéficier d'un abattement fiscal supplémentaire sous prétexte que le remboursement de l'aide a entraîné une diminution de ses revenus imposables, étant donné que cela signifierait que le montant net récupéré serait inférieur au montant net initialement perçu par le bénéficiaire.

51.

Les auteurs de l'étude concernant l'application de la politique des aides d'État fournissent de nombreux éléments indiquant que les procédures de récupération varient fortement d'un État membre à un autre. L'étude montre aussi qu'il arrive que plusieurs procédures soient appliquées au sein d'un même État membre pour effectuer la récupération des aides illégales et incompatibles avec le marché commun. Dans la plupart des États membres, la procédure de récupération applicable dépend habituellement de la nature de la mesure dont relève l'aide octroyée. Dans l'ensemble, les procédures administratives ont tendance à être beaucoup plus efficaces que les procédures civiles, du fait que les ordres de recouvrement administratifs sont ou peuvent être rendus immédiatement exécutoires (53).

52.

Le droit communautaire n'impose aucune procédure aux États membres pour l'exécution des décisions de récupération. Cependant, ces derniers doivent être conscients de ce que le choix et l'application d'une procédure nationale sont soumis à la condition que cette procédure permette l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. Cela suppose que les autorités responsables doivent soigneusement passer en revue l'ensemble des instruments que le droit national met à leur disposition pour la récupération des aides et choisir la procédure la plus susceptible de permettre une exécution immédiate de la décision (54). Elles doivent avoir recours à des procédures accélérées chaque fois que la législation nationale le permet. En vertu des principes d'équivalence et d'effectivité, ces procédures ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne et ne doivent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire (55).

53.

Plus globalement, les États membres ne doivent pas être en mesure d'opposer des obstacles, quels qu'ils soient, à l'exécution d'une décision de récupération de la Commission (56). Il s'ensuit que les autorités des États membres sont tenues de laisser inappliquées les dispositions du droit national qui font obstacle à l'exécution immédiate d'une telle décision de la Commission (57).

54.

Une fois le bénéficiaire, le montant à récupérer et la procédure applicable connus, les ordres de recouvrement doivent être adressés au bénéficiaire de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun, sans tarder et dans le délai fixé par la décision de la Commission. Les autorités responsables de la récupération des aides doivent veiller à ce que ces ordres de recouvrement soient exécutés et la récupération effectuée dans le délai précisé dans la décision. Lorsqu'un bénéficiaire ne se conforme pas à un ordre de recouvrement, les États membres doivent s'efforcer d'obtenir l'exécution immédiate de leur demande de récupération en utilisant les moyens mis à leur disposition par le droit national.

55.

L'exécution des décisions de récupération peut entraîner des actions en justice devant les tribunaux nationaux. Bien qu'il existe des différences très importantes entre les traditions et systèmes judiciaires des États membres, on peut distinguer deux grandes catégories d'actions en justice liées à la récupération des aides d'État: celles intentées par les autorités chargées de la récupération en vue d'obtenir une ordonnance judiciaire forçant le bénéficiaire réticent à rembourser l'aide illégale et incompatible avec le marché commun; et celles intentées par les bénéficiaires qui contestent les ordres de recouvrement.

56.

L'analyse réalisée dans le cadre de l'étude concernant l'application de la politique des aides d'État montre que l'exécution d'une décision de récupération peut être retardée pendant de nombreuses années lorsque les mesures nationales prises à cet effet sont contestées devant les tribunaux. C'est encore plus souvent le cas quand la décision de récupération elle-même est contestée devant les juridictions communautaires et que les juges nationaux sont invités à suspendre la mise en œuvre des mesures nationales dans l'attente de la décision de ces juridictions sur la validité de la décision de récupération.

57.

La CJCE a dit pour droit que le bénéficiaire d'une aide qui aurait pu indubitablement, en vertu de l'article 230 CE, attaquer une décision de récupération de la Commission devant une juridiction communautaire ne peut plus contester la validité de cette décision dans un recours engagé devant une juridiction nationale, au motif qu'elle était illégale (58). Il en découle que le bénéficiaire d'une aide qui aurait pu demander des mesures provisoires devant les juridictions communautaires, conformément aux articles 242 et 243 CE, et ne l'a pas fait ne peut pas demander une suspension des mesures prises par les autorités nationales aux fins de l'exécution de cette décision pour des motifs liés à la validité de cette dernière. Cette question est réservée aux juridictions communautaires (59).

58.

Cependant, dans les cas où il n'est pas manifeste qu'un recours en annulation formé par le bénéficiaire de l'aide contre la décision contestée aurait été recevable, ce dernier doit pouvoir bénéficier d'une protection juridique adéquate. Dans le cas où le bénéficiaire de l'aide conteste la mise en œuvre de la décision en formant un recours devant une juridiction nationale en invoquant l'illégalité de cette décision de récupération, le juge national est tenu d'introduire une demande de décision préjudicielle sur la validité de cette décision auprès de la CJCE, conformément à l'article 234 CE (60).

59.

Dans le cas où le bénéficiaire demande aussi le sursis à l'exécution des mesures nationales adoptées pour mettre en œuvre la décision de récupération de la Commission en invoquant l'illégalité de cette décision, le juge national doit évaluer si en l'espèce, les conditions établies par la CJCE dans les affaires Zuckerfabrik (61) et Atlanta (62) sont remplies. Selon une jurisprudence constante, des mesures provisoires ne peuvent être accordées par une juridiction nationale que:

60.

A titre d'observation liminaire, il importe de rappeler qu'il résulte de la jurisprudence constante de la CJCE que le fait qu'un bénéficiaire soit insolvable ou soumis à une procédure de faillite n'a aucune incidence sur son obligation de rembourser les aides illégales et incompatibles avec le marché commun (64).

61.

Dans la majorité des cas dans lesquels le bénéficiaire est insolvable, il n'est pas possible de récupérer la totalité du montant des aides illégales et incompatibles avec le marché commun (intérêts compris), étant donné que les actifs du bénéficiaire sont insuffisants pour couvrir les droits de tous ses créanciers. Il est donc impossible de rétablir pleinement la situation qui existait sur le marché avant l'octroi de l'aide concernée de façon traditionnelle. Étant donné que l'objectif ultime de la récupération d'une aide consiste à mettre un terme à la distorsion de concurrence créée par son octroi, la CJCE a affirmé que, dans de tels cas, la mise en liquidation du bénéficiaire pouvait être considérée comme une option acceptable (65). La Commission estime dès lors qu'une décision enjoignant à un État membre de récupérer une aide illégale et incompatible avec le marché commun auprès d'un bénéficiaire insolvable peut être considérée comme correctement exécutée lorsque l'aide a été totalement récupérée ou, en cas de récupération partielle, lorsque la société est mise en liquidation et que ses actifs sont vendus aux conditions du marché.

62.

Quand elles mettent en œuvre des décisions de récupération concernant des bénéficiaires insolvables, les autorités des États membres doivent veiller à ce que soit dûment pris en compte, tout au long de la procédure d'insolvabilité, l'intérêt de la Communauté et, plus particulièrement, la nécessité de mettre immédiatement un terme à la distorsion de concurrence causée par l'octroi de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun.

63.

Cependant, l'expérience de la Commission montre que le seul enregistrement des créances dans le cadre d'une procédure de faillite ne se révèle pas toujours suffisant pour assurer l'exécution immédiate et effective de ses décisions de récupération. L'application de certaines dispositions des législations nationales relatives à la faillite peut réduire à néant l'effet des décisions de récupération en autorisant l'entreprise concernée à poursuivre ses activités en dépit de l'absence de récupération intégrale de l'aide, avec pour conséquence la persistance de la distorsion de concurrence créée. Compte tenu de son expérience dans le traitement des cas de récupération auprès de bénéficiaires insolvables, la Commission estime qu'il convient de définir les obligations des États membres aux différents stades des procédures de faillite.

64.

L'État membre doit immédiatement faire enregistrer ses créances dans le cadre de la procédure de faillite (66). Selon la jurisprudence de la CJCE, la récupération doit se faire conformément aux règles nationales relatives à la faillite (67). La créance correspondant à l'aide à récupérer est donc remboursée en vertu du statut qui lui est donné par la législation nationale.

65.

Par le passé, il est arrivé que l'administrateur d'insolvabilité refuse d'enregistrer une demande de récupération dans le cadre de la procédure de faillite, et ce en raison de la forme sous laquelle l'aide illégale et incompatible avec le marché commun avait été accordée (par exemple, lorsqu'elle l'avait été sous forme d'apport en capital). La Commission juge cette situation problématique, surtout si un tel refus a pour effet de priver les autorités responsables de l'exécution de la décision de récupération de tout moyen de faire en sorte que l'intérêt de la Communauté soit dûment pris en compte au cours de la procédure d'insolvabilité. C'est pourquoi la Commission estime que l'État membre doit s'opposer à tout refus de l'administrateur d'insolvabilité d'enregistrer ses demandes de récupération (68).

66.

La Commission estime qu'afin d'assurer l'exécution immédiate et effective de ses décisions de récupération, les autorités responsables de cette récupération doivent aussi faire appel de toute décision de l'administrateur d'insolvabilité ou du juge de la faillite consistant à autoriser la poursuite des activités du bénéficiaire insolvable au-delà du délai fixé dans la décision de récupération. De même, les tribunaux nationaux, lorsqu'ils sont confrontés à ce type de demande, doivent prendre pleinement en considération l'intérêt de la Communauté et, plus particulièrement, la nécessité de veiller à ce que l'exécution de la décision de la Commission soit immédiate et qu'il soit mis un terme à la distorsion de concurrence causée par l'aide illégale et incompatible avec le marché commun aussi rapidement que possible. En conséquence, la Commission considère qu'ils ne doivent pas autoriser la poursuite des activités d'un bénéficiaire insolvable si les aides ne sont pas récupérées intégralement.

67.

Lorsqu'un plan de poursuite des activités du bénéficiaire est proposé au comité des créanciers, les autorités nationales responsables de l'exécution de la décision de récupération ne peuvent accepter ce plan que s'il fait en sorte que l'aide soit totalement remboursée dans le délai prescrit par la décision de récupération de la Commission. En particulier, l'État membre ne peut renoncer en partie à sa demande de récupération ni ne peut accepter aucune autre solution qui ne déboucherait pas sur une cessation immédiate des activités du bénéficiaire. En l'absence de remboursement intégral et immédiat de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun, les autorités responsables de l'exécution de la décision de récupération doivent prendre toutes les mesures dont elles disposent pour s'opposer à l'adoption d'un plan de poursuite des activités du bénéficiaire et insister sur la nécessité de mettre un terme à ces dernières dans le délai fixé par la décision de récupération.

68.

Dans le cas d'une liquidation, et aussi longtemps que l'aide n'a pas été totalement récupérée, l'État membre doit s'opposer à toute cession d'actifs qui n'est pas réalisée aux conditions du marché et/ou qui est organisée de façon à contourner la décision de récupération. Pour qu'une cession d'actifs soit jugée «correcte», l'État membre doit s'assurer que l'avantage indu procuré par l'aide accordée n'est pas transféré à l'acquéreur de ces actifs. Un transfert de l'avantage indu peut se produire lorsque les actifs du bénéficiaire initial de l'aide sont transférés à une tierce partie à un prix inférieur à celui du marché ou à une société créée en vue de contourner l'obligation de restitution. Dans un tel cas, il convient d'étendre l'ordre de recouvrement à cette tierce partie (69).

69.

Un État membre est réputé s'être conformé à la décision de récupération une fois l'aide intégralement remboursée dans le délai prescrit ou, dans le cas d'un bénéficiaire insolvable, une fois l'entreprise mise en liquidation aux conditions du marché.

70.

La Commission peut aussi, dans les cas dûment justifiés, accepter une mise en œuvre provisoire de la décision lorsqu'elle fait l'objet d'une procédure devant les juridictions nationales ou communautaires [par exemple, le paiement du montant total de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun sur un compte bloqué (70)]. L'État membre doit faire en sorte que l'avantage lié à l'aide illégale et incompatible avec le marché commun ne puisse plus bénéficier à l'entreprise concernée (71). L'État membre est tenu de communiquer à la Commission, pour approbation, les raisons justifiant l'adoption de ces mesures provisoires ainsi qu'une description complète des mesures en question.

71.

Lorsque l'État membre concerné ne s'est pas conformé à la décision de récupération et n'a pas été en mesure de démontrer l'impossibilité absolue de l'exécuter, la Commission peut engager une procédure d'infraction. En outre, en application du principe posé dans l'affaire «Deggendorf», lorsque certaines conditions sont remplies, elle peut enjoindre à l'État membre concerné de suspendre le versement d'une aide nouvelle compatible avec le marché commun au bénéficiaire ou aux bénéficiaires concernés.

72.

Si l'État membre concerné ne se conforme pas à la décision de récupération dans le délai prescrit et n'est pas en mesure de démontrer l'impossibilité absolue de l'exécuter, la Commission, comme elle l'a déjà fait, ou tout autre État intéressé, peut saisir directement la CJCE en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité. La Commission peut alors invoquer des arguments concernant le comportement des pouvoirs exécutif, législatif ou judiciaire de l'État membre concerné, étant donné que ce dernier doit être considéré dans son intégralité (72).

73.

Si la CJCE condamne un État membre pour le non-respect d'une décision de la Commission et si cette dernière estime que cet État membre ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour, la Commission peut à nouveau saisir la CJCE, conformément à l'article 228, paragraphe 2, du traité. Dans un tel cas, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, la Commission émet un avis motivé précisant les points sur lesquels l'État membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la CJCE.

74.

Si l'État membre concerné ne prend pas les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé dans l'avis motivé, la Commission peut saisir la Cour de justice, en vertu de l'article 228, paragraphe 2, du traité CE. La Commission demande alors à la CJCE d'imposer le paiement d'une astreinte à l'État membre concerné. Le montant de cette astreinte est fixé conformément à la communication de la Commission sur la mise en œuvre de l'article 228 du traité CE (73), et calculé sur la base de trois critères: la gravité de l'infraction, la durée de celle-ci et la nécessité d'assurer l'effet dissuasif de la sanction elle-même pour éviter les récidives. Conformément à cette même communication, la Commission demandera aussi le paiement d'une somme forfaitaire visant à pénaliser la poursuite de l'infraction entre le premier arrêt de la Cour constatant cette dernière et l'arrêt rendu en vertu de l'article 228 du traité CE. Étant donné que le défaut d'exécution d'une décision de récupération de la Commission a pour effet de laisser se prolonger la distorsion de concurrence causée par l'octroi de l'aide illégale et incompatible avec le marché commun concernée, la Commission n'hésitera pas à recourir à cette possibilité si elle se révèle nécessaire pour faire respecter les règles relatives aux aides d'État.

75.

Dans son arrêt rendu dans l'affaire Deggendorf, le TPICE a jugé que «lorsque la Commission examine la compatibilité d'une aide d'État avec le marché commun, elle doit prendre en considération tous les éléments pertinents, y compris, le cas échéant, le contexte déjà apprécié dans une décision antérieure, ainsi que les obligations que cette décision précédente a pu imposer à un État membre. Il s'ensuit que la Commission était compétente pour prendre en considération, d'une part, l'éventuel effet cumulé des anciennes aides […] et des nouvelles aides […] et, d'autre part, le fait que les [anciennes] aides, déclarées illicites […], n'avaient pas été restituées» (74). En application de cet arrêt, et pour éviter toute distorsion de concurrence contraire à l'intérêt commun, la Commission peut enjoindre à un État membre de suspendre le versement d'une aide nouvelle compatible avec le marché commun à une entreprise qui bénéficie d'une aide illégale et incompatible avec le marché commun ayant fait l'objet d'une décision de récupération antérieure, et ce jusqu'à ce que l'État membre se soit assuré du remboursement, par l'entreprise concernée, de cette ancienne aide illégale et incompatible avec le marché commun.

76.

Depuis quelques années, la Commission applique le principe «Deggendorf» de façon plus systématique. Dans la pratique, au cours de l'examen préliminaire d'une nouvelle mesure d'aide, la Commission demande à l'État membre concerné de s'engager à suspendre le versement de l'aide nouvelle à tout bénéficiaire devant encore rembourser une aide illégale et incompatible avec le marché commun ayant fait l'objet d'une décision de récupération. Si l'État membre ne s'y engage pas et/ou en l'absence de données claires sur les mesures d'aide concernées (75) permettant à la Commission d'évaluer l'incidence globale de l'ancienne aide et de l'aide nouvelle sur la concurrence, la Commission adopte une décision conditionnelle finale, sur la base de l'article 7, paragraphe 4, du règlement de procédure, exigeant de l'État membre concerné qu'il suspende le versement de l'aide nouvelle jusqu'à ce que le bénéficiaire concerné ait remboursé l'ancienne aide illégale et incompatible avec le marché commun, de même que les éventuels intérêts applicables à la récupération de cette aide.

77.

Dans l'intervalle, le principe «Deggendorf» a été intégré dans les lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (76) et dans les récents règlements d'exemption par catégorie (77). La Commission a l'intention d'intégrer ce principe dans toutes les règles et décisions à venir concernant les aides d'État.

78.

Enfin, la Commission se félicite de l'initiative de l'Italie consistant à insérer une disposition particulière inspirée du principe «Deggendorf» dans sa «Legge Finanziaria 2007», qui prévoit que les bénéficiaires d'aides d'État nouvelles doivent déclarer qu'ils n'ont pas d'aides illégales et incompatibles avec le marché commun à leur disposition (78).

79.

Le maintien d'un système de concurrence libre et exempte de distorsions constitue un des principes fondamentaux de la Communauté européenne. Dans le cadre de la politique européenne de concurrence, la discipline en matière d'aides d'État est essentielle pour faire en sorte que le marché intérieur continue d'offrir des chances égales à tous dans l'ensemble des secteurs économiques en Europe. Dans cette tâche fondamentale, la Commission et les États membres partagent la responsabilité conjointe d'assurer un respect adéquat de la discipline définie en matière d'aides d'État et notamment des décisions de récupération.

80.

En publiant cette communication, la Commission souhaite favoriser une meilleure connaissance des principes de la politique de récupération définis par les juridictions communautaires et clarifier ses propres pratiques ayant trait à cette politique. De son côté, la Commission s'engage à observer les principes rappelés dans la présente communication et invite les États membres à demander conseil lorsqu'ils éprouvent des difficultés à exécuter des décisions de récupération. Les services de la Commission restent à la disposition des États membres qui souhaiteraient obtenir une assistance ou des orientations supplémentaires à cet égard.

81.

En contrepartie, la Commission attend des États membres qu'ils se conforment aux principes sur lesquels repose la politique de récupération. Seul un effort conjoint de la part de la Commission et des États membres peut garantir le respect de la discipline en matière d'aides d'État et la réalisation de l'objectif qu'elle vise, à savoir le maintien d'une concurrence sans distorsion au sein du marché intérieur.