52006PC0628

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 24.10.2006

COM(2006) 628 final

2004/0220 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la

position commune du Conseil sur l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument de financement de la coopération au développement

2004/0220 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSIONAU PARLEMENT EUROPÉENconformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CEconcernant la

position commune du Conseil sur l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument de financement de la coopération au développement

1. CONTEXTE

Date de la transmission de la proposition au PE et au Conseil (document COM(2004)629 final -2004/0220(COD), tel que modifié par le COM(2004)629 final/2): | 1 octobre 2004 |

Date de l'avis du Parlement européen en première lecture: | 18 mai 2006 |

Date de transmission de la proposition modifiée: | 24 mai 2006 |

Date de l'adoption de la position commune: | 16 octobre 2006 |

2. OBJET DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition d'origine de la Commission, relative à un instrument de coopération au développement et de coopération économique (ICDCE) englobant les aspects géographiques et thématiques de la coopération avec les pays en développement, dont les pays ACP, et les pays industrialisés n'a pas été jugé acceptable par le Parlement, qui a adopté un grand nombre d'amendements en première lecture, en mai 2006. À l'issue du vote en première lecture, des discussions approfondies ont eu lieu entre les trois institutions, en vue de trouver une solution au plus tôt.

Un échange de lettres entre le président Barroso et le président Borell, en juin 2006, a ouvert la voie à un accord global sur un ensemble d'instruments d'action extérieure: accord en première lecture sur l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) et l'instrument de stabilité (IS) et accord sur l'instrument d’aide de préadhésion (IAP), sous réserve de créer un instrument distinct sur les droits de l'homme et une nouvelle architecture faisant intervenir au maximum trois instruments de l'ICDCE (un instrument pour les pays industrialisés (IPI), un instrument géographique de financement de la coopération au développement (ICD) et éventuellement un ICD thématique). La lettre de M. Barroso précisait clairement que la Commission pouvait accepter une scission de l'ICDCE, dès lors qu'existerait une large définition de la coopération au développement.

La présidence a proposé que le règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument de financement de la coopération au développement (ICD) couvre à la fois la coopération géographique avec les pays en développement et des programmes thématiques et soit fondé sur une base juridique unique (article 179 du traité CE). À la différence de la proposition d'origine, l'ICD comporterait une ventilation financière indicative et donnerait un plus grand contenu politique aux programmes géographiques et thématiques, afin de conforter le Parlement dans sa volonté de voir ses pouvoirs de co-législateur parfaitement respectés. La Commission pourrait adopter les changements relatifs à la structure de l'ICD, afin de parvenir à un compromis d'ensemble sur l'architecture globale des instruments d'action extérieure.

Après de nouvelles discussions tripartites approfondies entre l'équipe de négociateurs de la commission DEVE du Parlement, la présidence et la Commission, en août et septembre 2006, un accord a été conclu sur une position commune négociée. Un compromis a notamment été trouvé sur les questions en suspens, précédemment qualifiées par le Parlement de «points de rupture» et relatives à l'admissibilité au bénéfice de l'aide en tant qu'aide publique au développement (APD), aux objectifs en matière de dépenses sectorielles, à la structure des programmes thématiques et au dialogue avec le Parlement sur les projets de documents de programmation (voir point 3.3 ci-dessous).

Cette position commune négociée, adoptée par le Conseil le 16 octobre 2006, avait été adoptée par la commission DEVE du Parlement, le 3 octobre, celle-ci ayant alors confirmé qu'elle soutiendrait l'adoption, par le Parlement, d'une position commune négociée lors d'une première lecture et sans amendements supplémentaires.

Cette approche permettra à l'ICD d'entrer en vigueur en janvier 2007, ce qui évitera toute rupture dans le cadre juridique de mise en œuvre de l'aide.

3. COMMENTAIRES SUR LA POSITION COMMUNE

3.1. Commentaires généraux sur la position commune

La Commission soutient la position commune négociée, qui est le fruit d'intenses négociations entre les trois institutions. Cette position est conforme aux objectifs essentiels et à la logique sous-jacente de la proposition initiale de la Commission. La présidence de la commission DEVE a déjà confirmé par lettre qu'elle recommanderait aux membres de sa commission et en séance plénière d'adopter la position commune réactualisée avant la fin de 2006, et ce sans amendements, en deuxième lecture du Parlement.

3.2. Principales caractéristiques de la position commune négociée

La position commune négociée tient compte des aspects fondamentaux suivants:

- Un instrument distinct en faveur de la démocratie et des droits de l'homme : le programme thématique sur les droits de l'homme et la démocratie n'est plus partie intégrante de l'ICD. Une nouvelle proposition de règlement de la Commission instituant un instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de homme a été adoptée par la Commission le 26 juin 2006 (COM(2006)354).

- Un instrument distinct en faveur de la coopération avec les pays industrialisés : la proposition de règlement de la présidence concernant la coopération avec les pays industrialisés a été présentée pour la première fois au groupe de travail COASI du Conseil le 19 juillet 2006 et a été transmise au Parlement pour avis.

- Une base juridique unique, l'article 179 : bien que la Commission considère qu'une double base juridique (articles 179 et 181 bis) garantirait la sécurité juridique, elle peut admettre que la position commune prévoit un ICD fondé sur la seule base juridique de l'article 179 du traité CE, qui fournit une définition large de la coopération au développement et donne un large rayon d'action dans le cadre de programmes géographiques et thématiques et sera maintenue dans le règlement final. Cela est également conforme au principe dit du «centre de gravité» développé par la jurisprudence de la Cour de justice.

- Considérants : un certain nombre de considérants ont été rajoutés, afin de fournir des explications supplémentaires quant au contenu de l'ICD.

- Focalisation sur la mise en œuvre des objectifs et des principes: l'article 2 énonce les objectifs généraux de la coopération au développement, conformément au titre XX du traité instituant la Communauté européenne et au consensus européen sur le développement. L'article 3 concerne les principes généraux sur lesquels repose la Communauté, ainsi que l'intégration des questions transversales et de la cohérence politique, tout en tenant compte des tout récents engagements en matière d'efficacité, comme la coordination des donateurs. L'article 3, paragraphes 9 et 10, stipule que la Commission informe et a des échanges de vues périodiques avec le Parlement et qu'elle s'attache à échanger régulièrement des informations avec la société civile. Les deux articles présentent le cadre général de la coopération géographique et des programmes thématiques.

- Articles 5 à 10 , coopération géographique: ces articles ont été inclus pour ajouter un contenu politique à la coopération géographique, en réponse à la demande du Parlement de règlements pour l'élaboration des politiques. En particulier, l'article horizontal 5 s'applique à l'ensemble des articles géographiques et décrit les actions dans des domaines de coopération correspondant aux domaines d'action communautaire dans le consensus européen sur le développement. Les autres articles sur la coopération géographique sont plus particulièrement consacrés à la situation spécifique dans telle région géographique ou tel pays. Le pays et les différentes régions concernés sont les suivants: Amérique latine (article 6) , Asie (article 7) , Asie centrale (article 8) , Moyen-Orient (article 9) et Afrique du Sud (article 10) . Chaque article sur une coopération particulière renvoie à l'article horizontal 5, précisant ainsi que les actions mentionnées à l'article 5 s'appliquent à toutes les régions, tandis que celles mentionnées aux articles 6 à 10 ont un caractère complémentaire.

- Articles 11 à 16, programmes thématiques : ces articles ont été incorporés, de manière à ajouter un contenu politique, en réponse à la demande formulée par le Parlement d'une meilleure définition des priorités politiques, sous la forme de règlements pour l'élaboration des politiques. L'article horizontal 11 définit la relation entre programmes thématiques et coopération géographique et décrit le domaine d'action dans lequel des programmes thématiques donnent une valeur supplémentaire à la coopération géographique. Les programmes thématiques ont été élaborés sur la base des communications correspondantes de la Commission au Conseil et au Parlement européen et sont conçus pour relever les défis à venir. Ils reposent sur les règlements thématiques existants, mais les transcendent, afin d'aborder les nouvelles priorités apparues ces dernières années et énoncées dans le «consensus européen sur le développement». Les différents programmes thématiques sont les suivants: article 12: «Investir dans les gens» ; article 13: «Environnement et gestion durable des ressources naturelles, dont l'énergie»; article 14: «Les acteurs non étatiques et les autorités locales» ; article 15: «Sécurité alimentaire» et article 16: «Asile et Migration» .

- Article 17, pays ACP signataires du protocole sur le sucre: cet article rend compte du règlement n° 266/2006 établissant des mesures d'accompagnement en faveur des pays signataires du protocole sur le sucre touchés par la réforme du régime de l'Union européenne dans le secteur du sucre. Il est accompagné d'une déclaration de la Commission, qui met l'accent sur le caractère transitoire des mesures d'accompagnement, venant à expiration en 2013 (voir déclaration sur l'article 17 en annexe).

- Articles 18-33 : Ces articles incluent des provisions détaillées concernant la programmation et l’allocation des fonds.

- Articles 33 et 34, notification et évaluation: évaluation et notification seront de plus en plus employées dans les secteurs sociaux et pour ce qui est des progrès accomplis dans la réalisation des OMD. La mise en œuvre des programmes géographiques et thématiques sera évaluée, au besoin, au moyen d'évaluations externes indépendantes. À cet égard, l'article 33 dispose que les propositions du Parlement ou du Conseil relatives à des évaluations externes indépendantes seront dûment prises en considération.

- Clauses d'expiration et de révision: l'article 40 contient une clause de révision, notamment de la ventilation financière, et l'article 41 comporte une clause d'expiration.

- Montant de référence: l'article 38, en liaison avec l'annexe 4 de la position commune du Conseil, prévoit une ventilation financière indicative. Il a été tenu compte de la décision du Conseil européen du 16 décembre 2005 de maintenir un fonds européen de développement (FED) intergouvernemental, destiné à financer la coopération géographique avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), à l'exception de l'Afrique du Sud. Les articles y afférents ont été modifiés en conséquence, par l'intermédiaire de la proposition modifiée du 24 mai 2006 (COM(2004)629 final/2). En conséquence, le montant de référence pour l'ICD au cours de la période 2007-2013 est de 16,897 Mio EUR, ainsi qu'indiqué dans la position commune. Cela correspond au montant du précédent ICDCE (17,053 Mio EUR) dont les montants de référence pour le nouvel instrument sur les droits de l'homme (449 Mio EUR) et pour le nouvel instrument de coopération avec les pays industrialisés (172 Mio EUR) ont été déduits et auquel le montant indicatif de 465 Moi EUR, qui était inclus dans l’IEVP dans la proposition initiale, a maintenant été ajouté au total des programmes thématiques, pour financer des activités au profit des pays IEVP. Les montants indicatifs alloués à chaque région géographique et à chaque programme thématique sont exposés à l'annexe 4, qui fait partie intégrante du règlement (voir aussi la déclaration de la Commission sur l'article 38).

3.3. Questions spécifiques:

Les points suivants ont fait l'objet de longues négociations ayant finalement débouché sur des compromis savamment équilibrés:

- Structure et portée des programmes thématiques: alors que l'approche intégrée des programmes thématiques (PT) «Investir dans les gens» et «Les acteurs non étatiques et les autorités locales» ont été préservés, le PT «Investir dans les gens» a été remanié pour tenir compte des sous-titres proposés par le Parlement («Santé pour tous», «Éducation, connaissances et compétences», «Égalité entre les femmes et les hommes» et «Autres aspects du développement humain et social»). Un pourcentage a été introduit dans le PT «Les acteurs non étatiques et les autorités locales», selon lequel « au moins 85 % des financements prévus au titre du présent programme thématique seront alloués à des acteurs non étatiques ». Il a été convenu de ne pas inclure de pourcentages dans le PT «Investir dans les gens», étant donné que la Commission a introduit une référence à la santé et à l'éducation dans sa déclaration relative à l'article 5 (voir ci-dessous, à la rubrique «Objectifs en matière de dépenses / point de référence»).

- Objectifs en matière de dépenses / point de référence : tout au long des négociations sur l'ICD, le Conseil et la Commission ont clairement indiqué que les objectifs en matière de dépenses n'étaient pas acceptables à leurs yeux (car contre le principe de l'appropriation et de la coordination des donateurs). La commission Développement du Parlement est favorable aux objectifs en matière de dépenses, afin d'encourager l'augmentation des allocations octroyées aux secteurs sociaux, l'accent étant mis sur l’enseignement et les soins de santé de base. Il a été convenu que le Parlement n'insisterait plus sur les objectifs en matière de dépenses dans le texte juridique si la Commission proposait dans une déclaration une référence élargie à 20 % pour l'enseignement primaire et secondaire et les soins de santé de base en ce qui concerne les programmes nationaux couverts par l'ICD dans son ensemble. L'actuelle référence de 35 % sur l'infrastructure et les services sociaux serait abandonnée. Dans sa déclaration, la Commission a également donné la priorité à l’enseignement et aux soins de santé de base, ainsi qu'à la cohésion sociale dans son ensemble dans le rôle qu'elle joue au niveau de la programmation et de la mise en œuvre des programmes nationaux. Elle ajoutera aussi la description d'un OMD dans le document de programmation et encouragera les pays partenaires à donner la priorité aux secteurs sociaux dans leurs stratégies de développement. Enfin, la Commission veillera à accroître l'ampleur du suivi, de l'évaluation et de la notification pour ces objectifs, en mettant l'accent sur les secteurs sociaux et les OMD (voir déclaration sur l'article 5 en annexe).

- Admissibilité au bénéfice de l'APD et pays de l'IEVP autres qu'en développement : il a été convenu que l'article 2, paragraphe 4, devrait préciser le pourcentage de programmes thématiques à notifier en qualité d'aide publique au développement (APD), soit 90 %. Les pays de l'IEVP autres qu'en développement (Russie et Israël) seront exclus d'office, ce qui signifie que l'aide financière à ces pays ne sera pas concernée par les 10 % hors APD. Cette marge de 10 % donne à la Commission la souplesse nécessaire pour mettre en œuvre le PT sur les migrations et l'environnement, qui prévoit des actions ne pouvant être notifiées en tant qu'APD. En conséquence, le texte actuel trouve un équilibre délicat entre l'admissibilité totale au bénéfice de l'APD et la marge de flexibilité nécessaire. La Commission confirmera son engagement à faire en sorte que toutes les mesures géographiques et la grande majorité des actions thématiques financées au titre de l'ICD soient admissibles au bénéfice de l'APD, de même qu'elle confirmera ne pas avoir l'intention de déroger à cette pratique dans une déclaration annexée au règlement (voir déclaration sur l'article 2, paragraphe 4, en annexe).

- Dialogue avec le Parlement sur les projets de documents de programmation: un certain nombre d'amendements liés à la participation du Parlement au processus de programmation n'étaient pas compatibles avec la décision sur la comitologie (décision 1999/468/CE du Conseil du 28.6.1999, modifiée par la décision 2006/512/CE du Conseil du 17.7.2006), qui expose le cadre général des compétences d'exécution conférées à la Commission. Il a été convenu qu'une lettre commune des commissaires Michel et Ferrero-Waldner serait envoyée à M. Mitchell et à Mme Morgantini, dans laquelle la Commission confirmerait son engagement à entreprendre un dialogue périodique avec le Parlement, ainsi qu'énoncé dans les déclarations en matière de contrôle démocratique annexées à l'accord interinstitutionnel. De plus, un nouveau paragraphe 9 a été inclus à l'article 3, selon lequel la Commission est tenue d'informer le Parlement et d'avoir avec lui des échanges de vues réguliers.

4. CONCLUSION

Ainsi qu'expliqué ci-dessus, la position commune négociée rend compte dans une très large mesure des demandes du Parlement et de ses amendements en première lecture, ainsi que de l'accord de principe auquel sont parvenues les institutions lors de leurs discussions approfondies.

En conséquence, la Commission peut apporter son soutien à la position commune négociée.

5. DÉCLARATIONS PAR LA COMMISSION

Les déclarations suivantes ont été inscrites au procès-verbal du Conseil adoptant officiellement la position commune du Conseil (voir annexe).

ANNEXE

Déclaration commune sur l'admissibilité au bénéfice de l'APD, article 2, paragraphe 4:

L'admissibilité au titre de l'aide publique au développement telle que définie par le Comité d'aide au développement à l'OCDE continuera d'être la règle générale pour les mesures de la Communauté finançant les programmes géographiques avec les pays en développement et les programmes thématiques. Pour les programmes géographiques, la Commission s'engage à respecter l'obligation de moyens figurant dans le premier alinéa de l'article 2, paragraphe 4, du projet de règlement. Pour les programmes thématiques, l'immense majorité des mesures a été par le passé admissible au bénéfice de l'aide publique au développement, et la Commission confirme son engagement à poursuivre cette tendance.

Déclaration de la Commission concernant l'article 5 de l'ICD :

La Commission réaffirme que l'éradication de la pauvreté et la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement sont au cœur de l'objectif fondamental de son assistance au développement.

Elle rappelle qu'elle est parvenue, en 2002, à un consensus avec le Parlement européen sur un taux de référence de 35 % de l'aide aux pays en développement octroyée à des infrastructures et des services sociaux, reconnaissant que la contribution de l'UE doit être considérée comme faisant partie du soutien global apporté par les donateurs aux secteurs sociaux et qu'une certaine souplesse doit être de mise.

Depuis lors, la politique de développement ayant été traduite en programmes nationaux, puis en engagements, le soutien pour les infrastructures a dépassé les 35 % et le Parlement européen a été tenu pleinement informé des progrès accomplis. Malgré le dépassement de ce taux de référence, la Commission continuera d'établir un rapport annuel sur ces chiffres.

Faisant suite à la demande du Parlement européen, la Commission s'engage désormais à atteindre les objectifs suivants, tout en insistant sur la nécessité de les poursuivre au moment d'établir les principes de l'efficacité de l'aide, et notamment le partenariat avec les pays bénéficiaires, leur appropriation de l'aide et la complémentarité avec d'autres donateurs, comme énoncé dans le «consensus européen sur le développement» adopté conjointement par le Conseil, les représentants des gouvernements des États membres réunis lors d'une réunion au Conseil, le Parlement et la Commission, le 20 décembre 2005.

Tout d'abord, la Commission s'engage à donner la priorité à l’enseignement et aux soins de santé de base, ainsi qu'à la cohésion sociale dans son ensemble dans le rôle qu'elle joue au niveau de la programmation et de la mise en œuvre des programmes nationaux couverts par l'ICD et à inclure la description d'un OMD dans les documents de programmation. Dans le dialogue avec les pays partenaires, la Commission les encouragera également à donner la priorité aux secteurs sociaux dans leurs propres stratégies de développement.

En outre, la Commission veillera à ce qu'un taux de référence de 20 % de l'aide qu'elle octroie dans le cadre des programmes nationaux couverts par l'ICD soit consacré, d'ici 2009, année de révision, à l'enseignement primaire et secondaire et aux soins de santé de base, par l'intermédiaire de projets, de programmes ou de soutiens budgétaires liés à ces secteurs, en faisant la moyenne de toutes les zones géographiques et en reconnaissant la nécessité d'une certaine souplesse, dans laquelle s'inscrit notamment l'assistance à titre exceptionnel.

Enfin, pour garantir la responsabilisation de la Commission à l'égard de ces objectifs, celle-ci s'engage à accroître l'ampleur du suivi, de l'évaluation et de la notification, tout en accordant une attention particulière aux secteurs sociaux et aux progrès accomplis dans la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement.

Déclaration de la Commission sur l'article 17 concernant le sucre:

Il a été décidé d'aider les pays ACP signataires du protocole sur le sucre à s'adapter aux nouvelles conditions qui résulteront de la réforme de la politique agricole commune de l'UE concernant le sucre.

Les pays signataires du protocole sur le sucre se trouvant dans des situations très différentes, le dispositif prévu soutiendra des stratégies d'adaptation individualisées.

Le calendrier d'engagements et de dépenses suivra la réalisation progressive de ces stratégies et tiendra compte du caractère transitoire de ce dispositif, qui doit prendre fin en 2013.

Déclaration commune du Conseil et de la Commission relative à l'article 28, paragraphe 2, sur le transfert des tâches de mise en œuvre:

En ce qui concerne les tâches de mise en œuvre du budget, la Commission a fait une proposition en vue de la révision du règlement n° 1605/2002 du Conseil, à adopter par le Conseil, établissant les conditions requises pour confier de telles tâches de mise en œuvre du budget aux organes visés à l'article 27, paragraphe 1, points a), b) et c), du présent règlement.

Déclaration de la Commission sur l'article 35 concernant les comités:

Des réunions seront organisées de manière à ce que les avis à donner et les échanges de vues réalisés soient regroupés par programmes géographiques (Amérique latine, Asie, Moyen-Orient, Asie centrale, Afrique du Sud) et thématiques (migration, acteurs non étatiques, environnement, investissement dans les gens, sécurité alimentaire).

Déclaration de la Commission sur le montant indicatif des programmes thématiques de l’IEVP, au titre de l'article 38, paragraphe 4:

La Commission s'engage, lors de la programmation des programmes thématiques, à tenir compte de la ventilation géographique initialement proposée par la Commission entre pays admissibles au bénéfice de l'instrument européen de voisinage et de partenariat [IEPV], d'un côté, et l'instrument de coopération au développement [ICD] de l'autre.