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Deuxième rapport annuel établi en application du point 8 du dispositif du code de conduite de l'Union européenne en matière d'exportation d'armements

(2000/C 379/01)

Adopté le 8 juin 1998, le code de conduite européen en matière d'exportations d'armements a instauré un mécanisme d'échange d'informations et de consultations entre les États membres, fondé sur les critères communs adoptés par le Conseil européen de Luxembourg en 1991 et de Lisbonne en 1992. Il a engagé l'Union européenne dans un processus de convergence des politiques nationales de contrôle des exportations d'armement, accompagnant la restructuration des industries européennes de défense.

Le Code de conduite européen prévoit une procédure de bilan annuel. Le premier rapport a été publié au Journal officiel des Communautés européennes le 3 novembre 1999(1), le conseil ayant décidé, comme le souhaitaient les États membres, de rendre ce rapport public.

Le présent document constitue le second rapport annuel et dresse le bilan de la deuxième année de mise en application du code de conduite. Cette deuxième année a été marquée par une consolidation des acquis de la première année et l'enregistrement de nouveaux progrès, notamment sur les questions prioritaires définies par le premier rapport. Enfin, la mise en oeuvre du code de conduite s'inscrivant dans un processus à long terme de convergence et d'harmonisation des politiques de contrôle en matière d'exportations d'armements, ce rapport expose les orientations retenues pour l'avenir par les États membres.

I. BILAN DE LA SECONDE ANNÉE DE FONCTIONNEMENT DE CODE: UNE CONSOLIDATION DES ACQUIS

Le premier rapport avait constaté que des progrès considérables avaient pu être accomplis en peu de temps et que les résultats de la mise en oeuvre du code au cours de sa première année d'existence étaient d'ores et déjà positifs. La seconde année a vu un renforcement sensible du code et une consolidation des acquis de la première année. Elle a été marquée par un accroissement notable du nombre de refus notifiés et de consultations, dont témoigne le tableau publié en annexe de ce rapport. Cette progression atteste de la volonté des États membres de mettre en pratique une transparence nouvelle en matière de contrôle des exportations d'armements et d'agir, dans ce domaine, de manière plus concertée.

La mise en oeuvre du code de conduite est allée de pair avec un développement de la concertation entre États membres, tant sur les modalités pratiques de mise en application du code et sur l'amélioration de celles-ci que sur les politiques de contrôle des exportations d'armements. Le groupe PESC "exportations d'armes conventionnelles" (COARM) a été le cadre privilégié de cette concertation. Au cours de cette deuxième année de fonctionnement du code, le groupe s'est, en particulier, attaché à traiter les questions prioritaires identifiées dans le premier rapport. Les résultats atteints sur ce point sont décrits infra. L'augmentation régulière du nombre des notifications et des consultations, qui traduit la montée en puissance du code de conduite, contribue à accroître le caractère substantiel des échanges d'informations entre États membres dans le cadre de ce groupe.

Le point 11 du dispositif opérationnel du code de conduite dispose que les États membres feront tout ce qui est en leur pouvoir pour encourager les autres États exportateurs d'armements à adhérer aux principes du code. Le premier rapport avait déjà mentionné le ralliement aux principes du code des pays associés d'Europe centrale et orientale, de Chypre, des pays de l'AELE membres de l'Espace économique européen et du Canada. Depuis lors, la Turquie et Malte ont déclaré souscrire aux principes du code de conduite. Ces États se sont, à ce titre, engagés à adapter en conséquence leur politique d'exportation, mais aussi, si nécessaire, leur réglementation. Les États membres se réjouissent du fait que les principes du code soient de plus en plus largement reconnus et sont déterminés à continuer d'encourager ce processus.

Parallèlement à la mise en oeuvre du code de conduite, les États membres se sont, au niveau national et chacun pour ce qui le concerne, engagés dans un processus de développement de la transparence. C'est ainsi que la plupart des États membres exportateurs d'armements publient désormais des rapports nationaux sur les exportations d'armements. La liste de ces rapports et leur adresse Internet, lorsqu'ils sont disponibles en ligne, est jointe en annexe au présent document. Les États membres se réjouissent de cette évolution qui contribue à conforter le code de conduite.

II. ÉTAT DE LA MISE EN OEUVRE DES ACTIONS PRIORITAIRES IDENTIFIÉES DANS LE PREMIER RAPPORT

Le premier rapport annuel avait identifié 4 questions clés devant prioritairement faire l'objet d'une réflexion et d'une action des États membres, afin de renforcer le code et d'assurer une plus grande transparence. Les avancées enregistrées sur ces questions au cours de la seconde année de mise en oeuvre du code sont exposées ci-dessous:

Liste commune d'équipements militaires

Le premier rapport avait souligné que la mise au point de la liste commune d'équipements militaires, prévue au point 5 du dispositif opérationnel du code, constituait une première priorité, cette liste étant appelée à être la clef de voûte du code de conduite.

Cette liste a été adoptée le 13 juin 2000 par le Conseil et a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes du 8 juillet 2000. Le Conseil a, en effet, décidé, conformément au principe de large transparence qui sous-tend la mise en oeuvre du code, de rendre publique cette liste.

L'adoption de la liste commune d'équipements militaires représente une avancée importante et un apport significatif au renforcement de l'efficacité du code de conduite. Elle constitue un pas en avant vers la convergence des pratiques des États membres dans le domaine du contrôle des exportations d'armes conventionnelles. Désormais, les États membres utiliseront les références de la liste commune pour les notifications de refus (avec effet rétroactif pour les refus déjà notifiés), ce qui permettra une clarification et une simplification des échanges entre eux sur ces sujets.

La liste commune des équipements militaires a valeur d'engagement politique dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Tous les États membres ont ainsi pris l'engagement politique de faire en sorte que leur législation nationale leur permette de contrôler l'exportation de tous les biens figurant sur la liste. La liste commune des équipements militaires servira de référence aux listes nationales des équipements militaires des États membres, sans pour autant se substituer directement à elles.

Cette liste commune ayant un caractère évolutif, les États membres continueront de la mettre à jour régulièrement au sein du groupe COARM.

Les États membres ont enfin indiqué qu'ils soutiendraient tout effort visant à ce que les biens de la liste commune d'équipements militaires qui ne figurent pas dans la liste militaire de Wassenaar soient proposés pour être examinés dans le cadre de l'arrangement de Wassenaar.

Notion de "transactions globalement identiques"

La deuxième priorité identifiée par le premier rapport portait sur la définition d'une interprétation commune de la notion de transaction globalement identique. Cette notion est, en effet, au coeur du dispositif opérationnel du code de conduite et la nécessité d'une interprétation, agréée par l'ensemble des États membres, du champ des transactions globalement identiques est évidente.

Les États membres ont poursuivi leurs réflexions sur ce point au sein du groupe COARM. Si des progrès ont été enregistrés, l'objectif d'une interprétation commune n'a pas pu être atteint. Il s'agit, en effet, d'une notion complexe et les orientations, qui seront retenues en la matière, auront une incidence majeure sur le fonctionnement futur du code.

Les États membres entendent continuer leur travail d'échanges et d'harmonisation dans ce domaine. L'existence d'une liste commune d'équipements militaires constitue désormais une base agréée qui permettra de progresser vers une interprétation commune de la notion de transaction globalement identique.

Degré de précision des refus notifiés

Le premier rapport avait également noté la nécessité d'une description plus précise des motifs de refus dans les notifications, afin de permettre aux États membres de mieux comprendre les motivations qui sous-tendent les refus notifiés et de pouvoir décider, le cas échéant, si des consultations doivent être initiées.

À cette fin, les États membres ont agréé que les notifications de refus devraient comporter les données suivantes:

- pays de destination,

- description détaillée du bien concerné (avec numéro correspondant de la liste commune),

- acheteur (spécifiant si l'acheteur est une institution gouvernementale, police, armée, marine, aviation, forces paramilitaires, ou si l'acheteur est une personne privée, physique ou morale, et, dans le cas où le refus est fondé sur le critère 7, le nom de la personne physique ou morale),

- description de l'usage final,

- raisons du refus (qui devraient mentionner non seulement le ou les numéros de critères, mais aussi les éléments sur lesquels l'évaluation a été fondée),

- date du refus (ou information sur la date d'entrée en vigueur de celui-ci, s'il n'est pas encore en vigueur).

Ils sont également convenus que le refus d'autoriser une transaction jugée globalement identique à un refus déjà notifié par un autre État membre devrait également être notifiée.

Embargos sur les exportations d'armements

Le premier rapport avait enfin souligné l'importance que les États membres continuent d'échanger des informations sur l'interprétation au niveau national des embargos décrétés par les Nations unies, l'Union européenne ou l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

Les États membres ont, parallèlement, développé leur concertation sur les politiques nationales de contrôle des exportations d'armements vers certains pays ou régions non soumis à embargo, mais faisant l'objet d'une vigilance particulière (existence d'un conflit interne ou externe, situation des droits de l'homme, etc.).

III. AUTRES QUESTIONS ABORDÉES DANS LE CADRE DU GROUPE COARM EN RELATION AVEC LA MISE EN OEUVRE DU CODE DE CONDUITE

Les États membres ont poursuivi le travail d'amélioration et d'harmonisation des modalités de mise en oeuvre du mécanisme du code de conduite.

En dehors des questions évoquées plus haut, ils ont, notamment, examiné les modalités des procédures de consultations et, en particulier, les problèmes liés à la nécessaire confidentialité de ces échanges, sans que celle-ci aille à l'encontre de l'objectif de transparence qui sous-tend le code de conduite.

Les États membres se sont, par ailleurs, préoccupés des équipements militaires utilisés dans le cadre d'opérations humanitaires - en particulier, les opérations de déminage humanitaire - pour lesquels la possibilité d'établir des exceptions par le biais d'un acte juridique a été examinée.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du code de conduite, les États membres ont également été amenés à se pencher sur la question du contrôle du courtage en armements. Celle-ci a été évoquée à plusieurs reprises et a fait l'objet d'une réunion d'experts spécifiquement consacrée à cette problématique. Il est dans l'intention des États membres de poursuivre et d'approfondir leurs discussions sur les modalités suivant lesquelles les activités des courtiers en armements doivent être contrôlées, afin d'inscrire cette question particulière, mais dont l'importance est reconnue, dans le processus de convergence des politiques de contrôle des États membres.

Enfin, dans la perspective de la conférence des Nations unies de 2001 sur le commerce illicite des armes légères et de petit calibre sous tous ses aspects, les États membres ont commencé à définir des orientations communes et à renforcer leur coordination en matière de contrôle des transferts d'armes légères et de petit calibre, en utilisant l'expérience acquise à travers la mise en oeuvre du code de conduite.

IV. ORIENTATIONS DEVANT ÊTRE PRIVILEGIÉES DANS LE PROCHE AVENIR

La mise en oeuvre du code de conduite s'inscrit dans un processus à long terme de renforcement de la coopération et de promotion de la convergence entre États membres de l'Union européenne dans le domaine des exportations d'armes conventionnelles.

Comme l'avait relevé le premier rapport, un tel processus est, à ce jour, unique. La mise en oeuvre du code de conduite constitue un jalon important pour l'avenir de l'Europe en matière de contrôle des exportations d'armements, à travers la promotion d'une plus grande transparence entre États et vers la société civile, ainsi que l'élaboration progressive de politiques harmonisées.

Les résultats atteints en matière d'échanges d'informations entre États membres après deux ans de mise en oeuvre du code sont, d'ores et déjà, significatifs. L'application du code doit néanmoins être approfondie et consolidée, afin d'utiliser pleinement toutes ses potentialités.

Dans une perspective d'amélioration et d'approfondissement de la mise en oeuvre du code de conduite, plusieurs questions ont déjà été mentionnées dans le présent rapport comme devant continuer de faire l'objet de réflexions communes.

Par ailleurs, et en complément des questions susmentionnées, les États membres ont identifié un certain nombre d'orientations sur des sujets devant faire l'objet de décisions ou de réflexions dans un proche avenir:

1. Finalisation d'une liste commune de biens non militaires de sécurité et de police

Les États membres estiment que les exportations de certains biens non militaires susceptibles d'être utilisés à des fins de répression interne devraient être contrôlées par les autorités nationales sur la base, s'agissant de biens civils, de règles communautaires, afin d'éviter que des matériels originaires de l'Union européenne puissent être utilisés pour des actes de violation des droits de l'homme.

À cette fin, le groupe COARM s'est engagé dans l'élaboration d'une liste commune de biens non militaires de sécurité et de police dont l'exportation devrait être contrôlée au titre du critère n° 2 du code "respect des droits de l'homme dans le pays de destination finale". La liste élaborée par le groupe sera transmise à la Commission, à laquelle il revient de prendre l'initiative de proposer un projet de mécanisme communautaire de contrôle de l'exportation d'équipements non militaires susceptibles d'être utilisés à des fins de répression interne. Cet instrument sera distinct du dispositif opérationnel du code de conduite. Il y sera cependant lié, puisque le contrôle sera mis en oeuvre sur la base du critère n° 2 du code.

Le Conseil prend acte de l'intention de la Commission de présenter aussitôt que possible une proposition fondée sur la liste, permettant la mise en place d'un régime communautaire de contrôle.

2. Développement des échanges d'informations sur les politiques nationales de contrôle des exportations d'armements vers certains pays ou régions considérés devant faire l'objet d'une vigilance particulière

Toutefois, le développement d'un dialogue entre États membres sur les politiques nationales d'exportations d'armement est au coeur de l'objectif visé par le code de conduite. Les États membres sont décidés à faire progresser ce dialogue. Le corpus désormais substantiel des refus notifiés dans le cadre du mécanisme du code constitue le fondement matériel de ces échanges.

3. Harmonisation des procédures mises en oeuvre dans le cadre du mécanisme opérationnel du code

Les États membres poursuivront le travail d'harmonisation déjà engagé. Ils s'attacheront, en particulier, à préciser et à renforcer le mécanisme de consultations bilatérales, à définir le mode de révocation de certaines notifications à la demande de l'État notificateur (en dehors de cas de levée d'un embargo qui fait déjà l'objet de procédures agréées) et, enfin, à réfléchir à la notion de seuil minimal pour les notifications d'exportations.

4. Harmonisation des rapports nationaux annuels sur l'application du code de conduite

Le rapport annuel sur l'application du code de conduite est élaboré sur la base de rapports des États membres. Toutefois, le caractère parfois difficilement comparable de certaines données transmises, en particulier les données statistiques, rend le travail de synthèse plus complexe et peut constituer un frein à l'effort conjoint de transparence. Afin d'améliorer celle-ci et d'accroître la valeur informative du rapport annuel, les États membres s'efforceront, dans la mesure du possible, de définir un cadre harmonisé pour les rapports nationaux, notamment en ce qui concerne les données statistiques.

5. Coordination des positions nationales des États membres dans les enceintes multilatérales traitant des questions de contrôle des exportations d'armement

Afin de mettre en oeuvre le point 7 du dispositif opérationnel du code de conduite, les États membres travailleront, autour de la présidence, au renforcement de la coordination de leurs positions nationales et de celle de l'Union européenne dans les instances internationales traitant des questions de contrôle des exportations d'armements.

6. Promotion des principes du code auprès des pays tiers

Le point 11 du dispositif opérationnel du code de conduite prévoit que les États membres s'efforceront d'encourager les autres États exportateurs d'armements à adhérer aux principes du code de conduite. Les États membres poursuivront activement leurs efforts en ce sens et renforceront le dialogue avec les pays ayant déclaré s'associer aux principes du code, y compris des initiatives permettant d'assister les pays qui éprouvent des difficultés à les appliquer. Ils ont, par ailleurs, pris note avec intérêt du vote par le Congrès des États-Unis d'une loi sur la "promotion d'un code de conduite international sur les exportations d'armements" et se sont réjouis de voir les États-Unis s'engager ainsi dans une voie où l'Union européenne a joué un rôle précurseur. Les États membres estiment qu'il serait hautement souhaitable que les États-Unis et l'Union européenne oeuvrent conjointement pour la promotion auprès des pays tiers de principes communs relatifs au contrôle des exportations d'armements.

(1) JO C 315 du 3.11.1999, p. 1.

ANNEXE I

Informations sur les exportations d'armes conventionnelles et la mise en oeuvre du code de conduite dans les États membres pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 1999 (NB: Les chiffres mentionnés entre parenthèses correspondent à la période allant du 1er janvier au 30 juin 2000).

La collecte d'informations statistiques varie dans chaque État membre, sans correspondre à un standard uniforme. Aussi, les États membres n'ont pas tous été en mesure de fournir les informations dans le tableau en raison des procédures en vigueur en matière de contrôle des exportations d'armes ou de la législation relative à la protection des données.

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ANNEXE II

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