2.6.2010   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 143/17

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Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Pologne, qui couvre la période 2009-2012.

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Avec une augmentation du PIB réel estimée à 1,7 %, la Pologne est le seul pays de l'UE a avoir enregistré une croissance positive en 2009. Ce résultat positif est le reflet d'un ensemble de facteurs favorables, notamment: des fondamentaux solides au début de la crise, un secteur financier sain et bien capitalisé, le caractère relativement peu ouvert de l'économie, la dépréciation importante de la monnaie polonaise dans les débuts de la crise, ainsi que des politiques monétaires et budgétaires accommodantes en temps opportun.

Bien qu'une partie des facteurs soutenant la croissance soient de nature temporaire (la marge permettant une politique budgétaire expansionniste a dans une large mesure disparu et l'on note maintenant une appréciation du taux de change), les perspectives économiques de la Pologne se sont nettement améliorées ces derniers mois. Les grands défis pour les années à venir consisteront à rétablir la viabilité des finances publiques et à assurer un processus de rattrapage soutenu sans compromettre la stabilité budgétaire et macroéconomique. La Pologne n'a pas profité de la période de conjoncture économique favorable (2006-2008) pour assainir ses finances publiques, et le déficit public structurel (c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles, à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires, calculé en appliquant la méthode commune sur la base des informations fournies dans le programme actualisé) est estimé avoir atteint 7 % du PIB en 2009. Sur la base des données communiquées en avril 2009 par les autorités polonaises au titre de la procédure de déficit excessif, faisant état d'un déficit public de 3,9 % du PIB en 2008, le Conseil a adopté, le 7 juillet 2009, une décision constatant l'existence d'un déficit excessif et recommandant qu'il soit corrigé d'ici 2012.

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Bien que le recul observé du PIB réel dans le contexte de la crise soit en grande partie conjoncturel, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté. De plus, la crise pourrait également peser sur la croissance potentielle à moyen terme par le biais d'une réduction des investissements, de contraintes d'accès au crédit et de la hausse du chômage structurel, bien que les conséquences doivent être moins graves en Pologne grâce à l'ampleur plus limitée de la destruction du capital et à la flexibilité du marché du travail en Pologne. L'incidence de la crise économique accentue en outre les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. Il sera notamment important, compte tenu de la faiblesse du taux d'emploi en Pologne et de la nécessité de procéder à des réformes pour soutenir le processus de rattrapage en cours, de prendre des mesures supplémentaires permettant d'encourager la participation au marché du travail, d'améliorer l'environnement des entreprises et de stimuler les dépenses privées consacrées à la R&D.

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Le scénario macroéconomique de base qui sous-tend les projections budgétaires dans le programme prévoit une accélération de la croissance du PIB réel, qui passerait de 1,7 % en 2009 à 3 % en 2010, puis à 4,5 % en 2011 et à 4,2 % en 2012. D'après les informations actuellement disponibles (2), les hypothèses de croissance du PIB réel semblent légèrement optimistes pour 2010 et paraissent optimistes pour 2011 et 2012. Le programme présente également un «scénario de risque» alternatif, avec une croissance du PIB réel plus faible se chiffrant à 2,7 % en 2010, 3,7 % en 2011 et 3,5 % en 2012, ce qui semble davantage plausible. Si l'on tient compte des informations récentes, la reprise progressive de l'emploi envisagée dans le programme pour la période 2010 2012 est une projection plausible, d'autant que l'ajustement rapide des salaires réels semble amortir les répercussions de la récession sur l'emploi. Les projections indiquées dans le programme en ce qui concerne l'inflation sont réalistes, annonçant un recul à 2 % environ en 2010 grâce à l'appréciation de la monnaie et à la maîtrise de la pression sur les salaires, suivi d'un léger rebond correspondant à l'amélioration de la situation économique.

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Le programme estime le déficit public à 7,2 % du PIB en 2009. Cette nette dégradation, alors que le déficit était de 3,6 % du PIB en 2008, est due en grande partie à l'incidence de la crise sur les finances publiques, mais résulte également des mesures de relance de l'ordre de 2 % du PIB mises en œuvre par le gouvernement en 2009 conformément au plan européen pour la relance économique. Les mesures de relance comprenaient principalement une réduction de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (décidée en 2007), une augmentation de l'investissement public et une indexation des transferts sociaux. Par ailleurs, le déficit en 2009 aurait été pire encore sans la mise en œuvre de mesures de nature à réduire le déficit estimées à 1,5 point de pourcentage environ (réduction des dépenses administratives et augmentation des dividendes des entreprises d'État). Malgré ces mesures, le solde structurel s'est détérioré de plus de 2 points de pourcentage du PIB en 2009, reflétant également un dépassement des dépenses dans certains sous-secteurs (3) de l'administration, ainsi qu'une composition de la croissance peu favorable.

Malgré le niveau élevé atteint par le déficit structurel et les perspectives de rebond marqué de l'activité économique, le programme prévoit une stratégie de sortie progressive, avec un assainissement budgétaire modéré en 2010-2011.

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Le programme table sur une légère baisse du déficit public, qui passerait à 6,9 % du PIB en 2010. Ce résultat serait obtenu au moyen d'une hausse significative du ratio des recettes (2,2 points de pourcentage) qui compenserait largement une hausse prononcée du ratio des dépenses (1,9 point de pourcentage), surtout due à une augmentation des dépenses d'investissement (en partie financées par des fonds de l'UE). Les mesures d'assainissement sont principalement une augmentation de certains droits d'accises et quasi-accises (environ 0,2 % du PIB) et une diminution de la croissance des salaires et traitements dans le budget central (0,3 % du PIB) totalisant 0,5 % du PIB. L'amélioration du solde structurel est estimée à 0,8 point de pourcentage du PIB, et refléterait également le caractère favorable de la composition de la croissance, entraînant une élasticité de l'impôt plus forte que d'habitude. L'effort budgétaire qu'impliquent les plans actuels est inférieur à la moyenne annuelle recommandée par le Conseil en juillet 2009 pour la période 2010-2012 (au moins 1,25 point de pourcentage du PIB).

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Le principal objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme du programme est de ramener le déficit sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2012 au plus tard, conformément à la recommandation du Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE. Néanmoins, l'ajustement prévu est nettement concentré en fin de période: le solde global devrait s'améliorer de 0,3 point de pourcentage du PIB en 2010, de 1 point de pourcentage du PIB en 2011 et de 3 points de pourcentage du PIB en 2012. Le solde structurel s'améliorerait de 0,8-0,9 point de pourcentage du PIB par an en 2010-2011, et de 3 points de pourcentage du PIB en 2012. Pour compenser le fait que la position de départ pour le déficit nominal en 2009 soit moins bonne que dans l'hypothèse émise à l'époque de la recommandation du Conseil, l'effort structurel annuel moyen pour la période 2010-2012 tournerait autour de 1,5 point de pourcentage du PIB, soit un chiffre légèrement plus élevé que dans la recommandation formulée par le Conseil au titre de la procédure de déficit excessif. L'assainissement durant les années 2011-2012 repose principalement sur les dépenses mais n'est pas soutenu par des mesures suffisamment concrètes. L'incidence nette totale des mesures annoncées, c'est-à-dire les mesures figurant dans le «Plan de développement et d'assainissement des finances» du 29 janvier 2010 auxquelles le programme de convergence fait largement référence, ne dépasse pas 0,25 % du PIB sur la période de 2011-2012 (4). Le programme confirme l'engagement à l'égard de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), à savoir un solde public de – 1 % du PIB en termes structurels. Compte tenu des prévisions les plus récentes et du niveau de la dette, l'OMT est largement conforme aux objectifs du pacte. Le programme ne prévoit cependant pas de l'atteindre durant la période qu'il couvre.

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La situation budgétaire pourrait s'avérer moins bonne que ne le prévoit le programme sur l'ensemble de la période de programmation. Premièrement, la croissance du PIB réel pourrait s'avérer moins favorable que prévu, avec des recettes fiscales inférieures aux prévisions. Selon le programme, en cas de réalisation du scénario alternatif, plus prudent et plausible, le déficit en 2012 serait proche de 5 % du PIB et le déficit excessif ne serait pas corrigé pour la date limite fixée par le Conseil. Deuxièmement, les objectifs budgétaires pour 2011 et 2012 ne sont pas étayés par des mesures concrètes. Le calendrier électoral chargé pour les deux prochaines années (élections présidentielles et municipales à l'automne 2010, élections parlementaires à l'automne 2011) amène à s'interroger sur la date à laquelle ces mesures seront précisées et mises en œuvre. Troisièmement, la Pologne affiche des résultats contrastés en ce qui concerne le respect des objectifs de dépenses publiques définis dans les versions actualisées ultérieures du programme de convergence, et l'adoption de nouvelles initiatives visant à renforcer le cadre budgétaire risque de ne pas suffire pour modifier la situation dans la période couverte par le programme. La nouvelle règle «temporaire» en matière de dépenses qu'il est proposé de mettre en oeuvre en attendant l'introduction de la règle «cible» en matière de dépenses couvre une très petite partie des dépenses publiques (moins de 15 %) et aboutira, même si elle est pleinement appliquée, à un ajustement annuel limité (moins de 0,2 % du PIB par an en 2011-2012) (5). Dans l'ensemble, les résultats budgétaires pourraient être moins bons que ce que prévoit le programme.

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La valeur estimée de la dette publique brute est de 50,7 % du PIB pour 2009, alors qu'elle était de 47,2 % en 2008. Ce ratio devrait augmenter de 5 points de pourcentage au cours de la période de programmation et atteindre un niveau d'environ 56 % du PIB en 2012, tout en restant cependant sous la valeur de référence fixée par le traité, principalement sous l'effet de déficits publics élevés. Les prévisions de recettes des privatisations sont importantes pour 2010 et devraient limiter l'augmentation du taux d'endettement. Ces recettes pourraient toutefois être plus limitées que prévu, compte tenu de la faiblesse persistante des conditions du marché et de la réalisation partielle des programmes de privatisation antérieurs. Avec un scénario macroéconomique différent et dans l'hypothèse de politiques inchangées, les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission tablaient sur un taux d'endettement supérieur au seuil de 60 % du PIB en 2011. Même si cette progression semble excessive au vu des données récentes, le taux d'endettement dans les prochaines années pourrait être plus élevé que dans les prévisions du programme.

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Les projections à moyen terme jusqu'à 2020 en matière de dette qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB retrouveront progressivement les valeurs prévues avant la crise, et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise, et qui intègrent l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, montrent que l'évolution budgétaire telle qu'elle est annoncée dans le programme et sans nouvelle inflexion des politiques suffira largement à stabiliser le ratio de la dette d'ici à 2020. Le programme renvoie aux réformes favorisant la viabilité à long terme des finances publiques (rattachement des professions en uniforme au régime général des pensions réformé, âge de la retraite, caisse de sécurité sociale des agriculteurs et diminution des prestations d'invalidité). Tout en étant primordiales pour l'évolution du solde des finances publiques et du marché du travail sur le long terme, ces mesures sont destinées à être mises en œuvre progressivement et n'auront donc pas d'incidences significatives pour le solde des administrations publiques durant la période de programmation.

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L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement est nettement moins élevée que pour la moyenne de l'UE, reflétant la diminution attendue des dépenses publiques relatives aux retraites. Néanmoins, la situation budgétaire en 2009 entraîne un écart de viabilité significatif sur le long terme. La réalisation d'excédents primaires sur le moyen terme, comme le prévoit déjà le programme, contribuerait à la réduction des risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques et qui ont été considérés comme étant d'intensité moyenne dans le «rapport 2009 sur la viabilité» (6) de la Commission.

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La Pologne peut encore améliorer son cadre budgétaire. Elle dispose d'un seul type de règle budgétaire, fondé sur trois seuils de dette (50 %, 55 % et 60 % du PIB, ce dernier étant inscrit dans la Constitution) dont le dépassement entraîne l'application de mesures d'assainissement budgétaires de plus en plus étendues. Dans le volet des dépenses, le cadre institutionnel ne garantit pas un contrôle des dépenses suffisant et donne lieu à des dérapages récurrents de dépenses. Les autorités sont intervenues pour améliorer le cadre budgétaire en 2009. Elles ont durci la règle existante en matière de dette en introduisant des dispositions spécifiques supplémentaires relatives au type de mesures à mettre en œuvre dès que la dette publique dépasse 55 % du PIB (définition nationale, hors SEC-95). Il a été décidé que le budget de l'État central serait planifié pour une période de 4 ans au lieu de 3. Des réorganisations de l'administration ont eu lieu afin d'accroître la transparence des comptes publics. Enfin, les autorités prévoient de renforcer le cadre budgétaire, qui comprend une règle «temporaires» et une règle «cibles» en matière de dépenses. Cependant, la règle «temporaire» ne couvrirait que la partie non obligatoire du budget de l'État central (à l'exclusion des investissements publics), qui représente actuellement moins de 15 % des dépenses publiques. Même si ces actions faciliteront les futurs efforts d'assainissement, ils ne remplacent pas les mesures indispensables pour soutenir la trajectoire d'assainissement décrite dans le programme.

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En ce qui concerne la composition des dépenses publiques de la Pologne, la part des dépenses publiques affectée à la protection sociale est relativement importante alors que les dépenses dans certains domaines propices à la croissance (innovation, R&D) et dans les soins de santé sont relativement limitées. De plus, il semble possible d'améliorer l'efficacité des dépenses publiques dans les secteurs tels que les soins de santé et l'enseignement. Sur le plan des recettes, la charge fiscale est proche de la moyenne de l'UE mais le régime fiscal et le système de recouvrement de l'impôt sont complexes et mériteraient d'être simplifiés. Depuis 2005, les autorités polonaises développent progressivement un budget fondé sur les performances, dont l'exécution devrait améliorer l'efficacité des dépenses publiques dans les prochaines années. Le budget de 2010 a élargi le champ d'application du budget établi sur la base des résultats, puisqu'il couvre de nouvelles parties du secteur public et inclut des catégories de dépenses supplémentaires. Le premier budget central entièrement couvert par un budget fondé sur les performances devrait être exécuté en 2013.

(14)

Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire 2010 telle qu'elle est présentée dans le programme est globalement conforme aux recommandations émises par le Conseil le 7 juillet 2009 au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE. Toutefois, si l'on tient compte des risques, cela ne semblerait plus être le cas à partir de 2011. L'effort structurel annuel moyen prévu pour la période 2010-2012 est de 1,5 point de pourcentage du PIB, un chiffre légèrement plus élevé que dans la recommandation formulée par le Conseil dans le cadre de la procédure de déficit excessif. Ceci étant, l'assainissement budgétaire est nettement concentré en fin de période, les objectifs de déficit reposent sur des hypothèses de croissance optimistes et les prévisions d'économies de dépenses ne sont pas soutenues par des mesures suffisamment concrètes. Si l'on considère les bonnes performances économiques de la Pologne pendant la crise, la reprise prévue par les autorités à partir de 2010, le déficit public structurel considérable et l'objectif des autorités de corriger le déficit excessif d'ici à 2012, il serait bon que la stratégie d'assainissement budgétaire soit davantage concentrée en début de période. En 2010, il faudra exécuter le budget de manière rigoureuse, en se limitant autant que possible à une exécution partielle des plans de dépenses courantes primaires et en affectant les recettes exceptionnelles à la réduction du déficit. Les objectifs de déficit public pour 2011-2012 devraient être soutenus par d'importantes mesures supplémentaires, qui devraient également assurer une marge adéquate si le scénario macroéconomique de base exposé dans le programme ne se concrétise pas.

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En ce qui concerne les exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises (7). Dans les recommandations qu'il a émises le 7 juillet 2009 au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE, le Conseil a également invité la Pologne à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ses recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de convergence. La Pologne s'est partiellement conformée à cette recommandation. Elle a notamment défini de manière trop peu précise les mesures détaillées qui sont nécessaires pour ramener le déficit sous la valeur de référence d'ici à 2012 et les réformes visant à limiter les dépenses courantes primaires ces prochaines années.

i)

exécuter le budget 2010 de façon rigoureuse, en se limitant autant que possible à une exécution partielle des plans de dépenses courantes primaires et en affectant les recettes exceptionnelles à la réduction du déficit;

ii)

accentuer l'ajustement budgétaire prévu pour 2011, afin d'atteindre l'effort budgétaire annuel moyen recommandé d'au moins 1,25 % du PIB conformément à la recommandation émise au titre de l'article 104, paragraphe 7, et être prête à adopter d'autres mesures d'assainissement en 2011 et 2012, au cas où se concrétiseraient les risques liés au fait que le scénario macroéconomique contenu dans le programme est plus optimiste que le scénario sur lequel se fonde la recommandation émise au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE;

iii)

continuer à renforcer le cadre budgétaire, en introduisant notamment une règle en matière de dépenses couvrant une part des dépenses publiques primaires plus importante que dans la règle «temporaire» exposée dans le programme de convergence, avec des mécanismes de surveillance et de contrôle de l'application appropriés. Il serait nécessaire à cet effet de réduire la part des dépenses prévues par la loi dans les dépenses totales.