1.

Nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevassa riita‑asiassa on kyse saksalaisen sääntelyelimen ( 2 ) toimivallasta valvoa rataverkon haltijan päätöksiä, jotka koskevat rautatieliikennettä harjoittavilta yrityksiltä perittäviä maksuja. Jotkin näistä yrityksistä vaativat tuloksetta kyseistä sääntelyelintä määräämään rataverkon haltijaa palauttamaan maksut, jotka yritykset olivat mielestään maksaneet aiheettomasti.

2.

Asiaa käsittelevä tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan useita direktiivin 2012/34/EU ( 3 ) säännöksiä, jotka koskevat kansallisten sääntelyelinten toimivaltaa rautatiealalla.

3.

Direktiivin 3 artiklassa (”Määritelmät”) säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan

– –

– –

– –

– –”

4.

Direktiivin 55 artiklassa (”Sääntelyelin”) säädetään seuraavaa:

”1.   Kunkin jäsenvaltion on perustettava rautatiealalle yksi kansallinen sääntelyelin. – –

– –”

5.

Direktiivin 56 artiklassa (”Sääntelyelimen toiminta”) säädetään seuraavaa:

”1.   Rajoittamatta 46 artiklan 6 kohdan soveltamista hakijalla on oikeus hakea muutosta sääntelyelimeltä, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi sekä erityisesti rataverkon haltijan tai tapauskohtaisesti rautatieyrityksen tai palvelupaikan ylläpitäjän tekemiin päätöksiin, jotka koskevat:

– –

– –

2.   Sääntelyelimellä on oltava valtuudet seurata kilpailutilannetta rautatieliikenteen markkinoilla, mukaan lukien erityisesti suurnopeusjunia käyttävän henkilöliikenteen markkinat, sekä 1 kohdan a–j alakohtaan liittyviä rataverkon haltijoiden tehtäviä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa rautatieliikenteen markkinoiden kilpailun varmistamiseksi. Sääntelyelimen on erityisesti varmistettava 1 kohdan a–j alakohdan noudattaminen omasta aloitteestaan ja hakijoihin kohdistuvan syrjinnän ehkäisemiseksi. Sen on erityisesti tarkistettava, onko verkkoselostuksessa syrjiviä lausekkeita tai annetaanko siinä rataverkon haltijalle harkintavaltaa, jota voisi olla mahdollista käyttää hakijoihin kohdistuvaan syrjintään.

– –

6.   Sääntelyelimen on varmistettava, että rataverkon haltijan määräämät maksut ovat IV luvun 2 jakson mukaisia ja syrjimättömiä. Infrastruktuurimaksujen tasoa koskevat neuvottelut hakijoiden ja rataverkon haltijan välillä sallitaan ainoastaan, jos ne käydään sääntelyelimen johdolla. Sääntelyelimen on puututtava asiaan, jos neuvottelut saattavat rikkoa tässä luvussa säädettyjä vaatimuksia.

– –

9.   Sääntelyelimen on käsiteltävä valitukset ja pyydettävä tarvittaessa asianmukaisia tietoja ja pantava kaikkien asianomaisten osapuolten kuuleminen alulle yhden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta. Sen on ratkaistava valitukset, toteutettava toimet tilanteen korjaamiseksi ja annettava asianomaisille osapuolille tiedoksi perusteltu päätöksensä ennalta määritetyn kohtuullisen ajan ja joka tapauksessa kuuden viikon kuluessa kaikkien tarvittavien tietojen vastaanottamisesta. Sääntelyelimen on tarvittaessa päätettävä omasta aloitteestaan aiheellisista toimenpiteistä hakijoihin kohdistuvan syrjinnän, markkinoiden vääristymisen ja muiden kielteisten ilmiöiden oikaisemiseksi näillä markkinoilla erityisesti 1 kohdan a–j alakohdan osalta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa rautatieliikenteen markkinoiden kilpailun varmistamiseksi.

Sääntelyelimen tekemä päätös sitoo kaikkia niitä, jotka kuuluvat päätöksen soveltamisalaan eivätkä ole jonkin toisen hallinnollisen tahon valvonnan alaisia. Sääntelyelimellä on oltava mahdollisuus varmistaa päätöstensä noudattaminen asianmukaisilla seuraamuksilla, sakot mukaan lukien.

– –”

6.

Liitteessä VII (”Käyttöoikeuden myöntämismenettelyn aikataulu”) säädetään seuraavaa:

– –”

7.

ERegG:n 66 §:ssä (”Sääntelyelin ja sen tehtävät”) säädetään seuraavaa:

”(1)   Käyttöoikeuden haltijalla on oikeus saattaa asia sääntelyelimen käsiteltäväksi, jos se katsoo rataverkon haltijan päätösten olevan sitä syrjiviä tai loukkaavan muulla tavoin sen oikeuksia – –.

– –

(3)   Jos käyttöoikeudesta tai puitesopimuksesta ei päästä yksimielisyyteen, sääntelyelin voi käyttöoikeuden haltijan pyynnöstä tai viran puolesta tutkia rataverkon haltijan päätökset. Pyyntö on esitettävä määräajassa, jonka kuluessa – – tarjous sopimusten tekemisestä voidaan hyväksyä.

(4)   Pyynnöstä tai viran puolesta voidaan tutkia erityisesti

– –

– –”

8.

ERegG:n 67 §:ssä (”Sääntelyelimen toimivalta, liikennemarkkinoiden valvonta, täytäntöönpanojärjestelmä”) säädetään seuraavaa:

”(1)   Sääntelyelin voi toteuttaa rautateiden ja muiden tämän lain soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden osalta tarvittavat toimenpiteet tämän lain tai tämän lain soveltamisalalla suoraan sovellettavien Euroopan unionin säädösten rikkomisen torjumiseksi tai ehkäisemiseksi.

– –”

9.

ERegG:n 68 §:ssä (”Sääntelyelimen päätökset”) säädetään seuraavaa:

”(1)   Sääntelyelimen on tutkittava valitus kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta. Tätä varten se pyytää asianomaisia osapuolia toimittamaan päätöksentekoa varten tarvittavat tiedot ja käy keskusteluja kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa. Sen on ratkaistava kaikki valitukset ja toteutettava toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi ja annettava perusteltu päätöksensä tiedoksi asianomaisille osapuolille ennalta määrätyssä ja kohtuullisessa ajassa ja joka tapauksessa kuuden viikon kuluessa kaikkien asiaankuuluvien tietojen vastaanottamisesta. Sääntelyelin päättää omasta aloitteestaan syrjinnän ja markkinoiden vääristymisen välttämiseen soveltuvista toimenpiteistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailuviranomaisten toimivaltaa.

(2)   Jos rataverkon haltijan päätös vaikuttaa 66 §:n 1 ja 3 momentissa tarkoitetussa tapauksessa rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeuden haltijan oikeuteen,

Ensimmäisessä virkkeessä mainittu päätös voi koskea myös verkkoselostusta tai palvelupaikkojen käytön ehtoja.

(3)   Sääntelyelin voi tulevaisuuteen suuntautuvin vaikutuksin velvoittaa rataverkon haltijan muuttamaan 66 §:n 4 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä tai julistaa ne pätemättömiksi siltä osin kuin ne eivät ole tämän lain säännösten tai tämän lain soveltamisalalla suoraan sovellettavien Euroopan unionin säädösten mukaisia.”

10.

Vuosina 2002–2011 DB Netz AG, ( 5 ) joka on yksi Saksan rataverkon haltijoista, vahvisti infrastruktuurin käyttömaksut kunkin aikataulukauden voimassaoloajaksi.

11.

Länderbahn GmbH DLB, Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn ja Ostseeland Verkehrs GmbH (jäljempänä yhdessä kantajat) ovat rautatieliikenneyrityksiä, jotka käyttävät DB Netzin hallinnoimaa infrastruktuuria.

12.

Kantajat olivat eri mieltä siitä, oliko asianmukaista soveltaa niin sanottua alueellista tekijää, joka kuului DB Netzin infrastruktuurin käyttöä koskeviin hinnoittelutekijöihin. Kantajien mukaan DB Netzin vahvistamat maksut olivat osittain laittomia, koska alueellinen tekijä oli syrjivä alueellisia reittejä liikennöivien yritysten osalta. ( 6 ) Näin ollen ne joko maksoivat vaaditut maksut varauksin tai kieltäytyivät maksamasta niitä.

13.

Bundesnetzagentur teki 5.3.2010 DB Netzin hyväksymien maksujen valvonnan yhteydessä päätöksen, jossa se ( 7 )

14.

Unionin tuomioistuin antoi 9.11.2017 tuomion CTL Logistics, ( 9 ) jossa se Saksan lainsäädäntöä ( 10 ) tarkasteltuaan katsoi, että direktiiviä 2012/34 edeltänyt direktiivi 2001/14/EY ( 11 ) on ”esteenä – – sellaisen kansallisen säännöstön soveltamiselle, jossa säädetään yleisten tuomioistuinten suorittamasta rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen kohtuullisuuden tapauskohtaisesta valvonnasta ja mahdollisuudesta tarvittaessa muuttaa näiden maksujen määrää riippumatta – – sääntelyelimen suorittamasta valvonnasta”.

15.

Kantajat vaativat tuomion CTL Logistics perusteella Bundesnetzagenturia toteamaan vuosien 2003–2011 aikataulujen osalta hyväksytyt maksut pätemättömiksi ja velvoittamaan DB Netzin palauttamaan liikaa maksetut määrät.

16.

Bundesnetzagentur hylkäsi kantajien vaatimukset 11.10.2019, 3.7.2020 ja 11.12.2020 tekemillään, käytännössä identtisillä päätöksillä. Se katsoi, että jälkikäteisvalvonnan suorittamista koskevalle vaatimukselle ei ollut oikeudellista perustaa, koska rautatieyrityksillä oli mahdollisuus riitauttaa maksut vain niin kauan kuin ne olivat voimassa.

17.

Kantajat vaativat 6.11. ja 9.11.2019 nostamissaan kanteissa Verwaltungsgericht Kölniä (Kölnin hallintotuomioistuin, Saksa) toteamaan, että Bundesnetzagentur oli velvollinen suorittamaan jälkikäteisvalvontaa, jonka nojalla se voi todeta riidanalaiset maksut pätemättömiksi takautuvin vaikutuksin ja velvoittaa DB Netzin palauttamaan ne.

18.

Ennen kuin Verwaltungsgericht Köln ratkaisee kantajien vaatimuksen, sen on lyhyesti sanoen selvitettävä seuraavaa:

19.

Verwaltungsgericht Köln esittää tässä yhteydessä viisi ennakkoratkaisukysymystä, ja unionin tuomioistuimen ehdotuksen mukaisesti ehdotan vastausta neljään ensimmäiseen, joissa tiedustellaan seuraavaa:

20.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 2.9.2022.

21.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn ja Ostseeland Verkehrs GmbH (yhdessä), DB Netz, Liettuan, Norjan, Puolan ja Saksan hallitukset sekä Euroopan komissio.

22.

Istuntoon, joka pidettiin 15.6.2023, osallistuivat Prignitzer Eisenbahn (joka edusti myös Ostdeutsche Eisenbahnia ja Ostseeland Verkehrsiä), DB Netz, Itävallan, Puolan ja Saksan hallitukset sekä komissio.

23.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiiviä 2012/34 voidaan lähtökohtaisesti soveltaa, ja se pyytää näin ollen tulkitsemaan sen 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohtaa.

24.

Pääasiassa kyseessä olevat maksut, jotka koskevat vuosia 2003–2011, kuitenkin määrättiin maksettavaksi sitä edeltäneen direktiivin 2001/14 voimassaoloaikana, joten kyseisen tuomioistuimen mukaan voidaan todeta, että sitä on sovellettava ajallisesti. ( 12 )

25.

Direktiivin 2012/34 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohta vastaavat joka tapauksessa direktiivin 2001/14 30 artiklan 2, 3 ja 5 kohdan säännöksiä, jotka eivät kuitenkaan ole yhtä yksityiskohtaisia. ( 13 ) Tästä seuraa, kuten kaikki osapuolet istunnossa vahvistivat, ettei ole estettä sille, että keskitytään direktiivin 2012/34 56 artiklaan, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on toivonut.

26.

Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan tuomioon CTL Logistics toistuvasti ja 8.7.2021 annettuun tuomioon Koleje Mazowieckie. ( 14 ) Ennakkoratkaisupyynnön esittämisajankohtana unionin tuomioistuin ei ollut vielä antanut tuomiota DB Station.

27.

Osa pääasian asianosaisista ja muista osapuolista on toistuvasti viitannut tähän viimeksi mainittuun tuomioon, joka annettiin 27.10.2022, ja päätellyt, että sen perusteella voidaan vastata useaan nyt esitetyistä ennakkoratkaisukysymyksistä. ( 15 )

28.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko maksujärjestelmä riitauttaa ”myös silloin, kun valvonnan kohteena olevan maksun voimassaoloaika on jo päättynyt”.

29.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että hylätessään kantajina olevien yritysten valituksen Bundesnetzagentur yhdisti oikeuden hakea muutosta maksujen hyväksymiseen siihen, että muutosta haetaan niiden voimassaoloaikana. ( 16 ) Näin ollen niin sanottuja vanhoja maksuja ei ole mahdollista riitauttaa. ( 17 )

30.

Tämä lähestymistapa näyttää ilmentävän Saksan lainsäädännössä ( 18 ) ja oikeuskäytännössä ( 19 ) aikanaan valittua ratkaisua, jonka perusteella Bundesnetzagentur saattoi valvoa vain voimassa olevia maksuja ja tehdä päätöksiä, joilla on tulevaisuutta koskevia vaikutuksia. ( 20 )

31.

Unionin oikeuteen perustuvassa ratkaisussa ei kuitenkaan sallita tällaista ajallista rajoitusta, kuten Saksan hallitus itsekin myöntää kirjallisissa huomautuksissaan ( 21 ) viitatessaan tuomioon DB Station.

32.

Direktiivin 2012/34 56 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan hakijat voivat hakea muutosta ”sääntelyelimeltä – – päätöksiin, jotka koskevat – – hakijalta perittävien tai perittäväksi tarkoitettujen infrastruktuurimaksujen suuruutta tai määräytymisperusteita”. Tämän sanamuodon perusteella voitaisiin kirjaimellisesti ajatella, että muutoksenhaku koskee ainoastaan voimassa olevia maksuja tai tulevia maksuja, mutta tämä ei ollut unionin tuomioistuimen tulkinta.

33.

Tuomiossa DB Station nimittäin todettiin, että ”[sääntelyelin], jonka käsiteltäväksi riita‑asia saatettiin direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan perusteella, ei voi kuitenkaan pätevästi kiistää toimivaltaansa lausua aikaisemmin perittyjen infrastruktuurimaksujen lainmukaisuudesta”. ( 22 ) Näin on myös silloin, kun ”– – kansallisen oikeuden säännöksessä ei anneta sille mahdollisuutta lausua jo perittyjen infrastruktuurimaksujen lainmukaisuudesta”. ( 23 )

34.

Sääntelyelimellä on näin ollen toimivalta tutkia aiempien aikataulujen perusteella sovellettujen ja perittyjen maksujen laillisuus ja tarvittaessa todeta ne pätemättömiksi.

35.

On kuitenkin perusteltua pohtia, eikö rautatieliikenneyritysten oikeudelle vaatia vanhojen maksujen valvontaa ole asetettu määräaikoja, ( 24 ) vai voidaanko sille päinvastoin asettaa oikeusvarmuuden periaatteeseen perustuvia ajallisia rajoituksia. Suuri osa istunnossa esitetyistä argumenteista koski tätä kysymystä, vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei nimenomaisesti viittaa siihen. Käsittelen sitä siis tyhjentävyyden vuoksi.

36.

Koska direktiivissä 2012/34 ei ole asiasta nimenomaista säännöstä, jäsenvaltioiden on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti vahvistettava aikarajat oikeussuojakeinoille, joilla yksityiset vaativat vastoin unionin oikeutta aiheettomasti maksettujen määrien palauttamista kansallisissa elimissä. Jäsenvaltioiden on joka tapauksessa noudatettava tehokkuus‑ ja vastaavuusperiaatteita. ( 25 )

37.

On kuitenkin niin, että istunnossa esitettyjen tietojen mukaan Saksan oikeudessa ei ilmeisesti säädetä tällaisista erityisesti rautatieinfrastruktuurin käyttömaksuihin liittyvistä aikarajoista. ( 26 )

38.

Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, jätetäänkö Saksan lainsäädännössä muutoksenhaun määräaika tosiasiassa avoimeksi määrittämättömäksi ajaksi vai asetetaanko siinä päinvastoin sen käyttämiselle aikarajoja, jotka perustuvat oikeuksien vanhentumiseen tai prosessuaaliseen määräaikaan (prekluusioon).

39.

Tässä kansallisen oikeuden arvioinnissa, jonka – toistan – vain ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tehdä, voi olla merkityksellistä punnita, onko oikeusvarmuuden periaate etusijalla laillisuusperiaatteeseen nähden (kun otetaan huomioon, että käytetty alueellinen tekijä todettiin laittomaksi, minkä jälkeen se poistettiin) ja onko olemassa jokin seikka, josta voidaan päätellä, että oli syntynyt perusteltu luottamus siihen, että vanhoihin maksuihin ei enää haeta muutosta.

40.

Jos hyväksytään se, että yleisiä, siviili‑ tai hallinto‑oikeudellisia vanhentumisaikoja tai preklusiivisia määräaikoja voidaan soveltaa suoraan tai analogisesti, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on määritettävä, milloin ne alkavat kulua, ja myös tämä kysymys ratkaistaan lähtökohtaisesti kansallisen oikeuden nojalla. ( 27 )

41.

Suullisessa käsittelyssä tarkasteltiin tältä osin kahta mahdollista alkamispäivää:

42.

Näin ollen katson, että tuomiossa DB Station esitettyjen ratkaisujen perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan vastata siten, että sääntelyelin voi valvoa jo päättyneisiin voimassaoloaikoihin liittyvien käyttömaksujen laillisuutta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, onko näiden maksujen riitauttamista koskevan oikeuden käyttämiselle asetettu kansallisessa lainsäädännössä määräaikoja ja noudatettiinko niitä pääasioissa.

43.

Jos ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi (kuten esitän), se tiedustelee, voiko ”sääntelyelin – – vanhojen maksujen jälkikäteisvalvonnan yhteydessä todeta ne pätemättömiksi takautuvin vaikutuksin” direktiivin 2012/34 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohdan mukaisesti.

44.

Direktiivin 2012/34 56 artiklan 9 kohdassa sääntelyelimen tehtävistä esitetyssä määritelmässä annetaan sille laajat toimivaltuudet, joiden nojalla se voi päättää aiheellisista toimenpiteistä ”kielteisten ilmiöiden oikaisemiseksi näillä [rautatiealan] markkinoilla erityisesti 1 kohdan a–j alakohdan osalta”.

45.

Sääntelyelimen valvontavaltuudet, jotka voidaan edellä esittämälläni tavalla laajentaa koskemaan vanhoja maksuja, mahdollistavat sen, että se voi todeta riitautetut päätökset pätemättömiksi, koska ne jäävät vaille oikeudellista perustaa. Mielestäni näin voidaan päätellä direktiivin 2012/34 56 artiklan 9 kohdasta, jossa – kuten juuri totesin – annetaan sääntelyelimelle oikeus kantelun ( 28 ) vastaanottamisen ja käsittelyn jälkeen toteuttaa ”toimet tilanteen korjaamiseksi” kaikkia asianomaisia osapuolia sitovilla päätöksillä.

46.

Se, ettei kansallisen lainsäädännön perusteella voida tehdä vastaavaa ratkaisua, ei ole este: unionin tuomioistuin on korostanut, ”että [direktiivin 2012/34 56 artiklan 9 kohdan säännökset] ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, joten niillä on näin ollen välitön oikeusvaikutus – –. Nämä säännökset velvoittavat täten jäsenvaltioiden kaikkia viranomaisia eli ei ainoastaan kansallisia tuomioistuimia vaan myös kaikkia julkishallinnon elimiä – hajautetut viranomaiset mukaan lukien – ja näillä viranomaisilla on velvollisuus soveltaa niitä”. ( 29 )

47.

Näin todettu pätemättömyys vaikuttaa ajassa taaksepäin (ex tunc) alkamishetkeensä saakka. Tällä logiikalla toimivat kaikki muutoksenhakujärjestelmät, joissa hallintoelin tai tuomioistuin voi kumota sen valvonnan piiriin kuuluvat toimet.

48.

Tämän logiikan mukaisesti on niin, että silloin, kun rataverkon haltijan päätökset ovat lainvastaisia ja sääntelyelin toteaa ne pätemättömiksi niissä olevien virheiden vuoksi, riidanalaisesta toimesta tulee sääntelyelimen toteamuksen johdosta kokonaan tai osittain pätemätön alusta alkaen.

49.

Pätemättömäksi toteaminen takautuvin vaikutuksin ei vaikuta olleen ratkaisu, jonka Saksan lainsäätäjä omaksui ERegG:n 68 §:n 3 momentissa tiettyjen rataverkon haltijan toteuttamien toimenpiteiden osalta, mutta tämä on ratkaisu, joka on omaksuttava unionin oikeuden nojalla, kuten edellä olen esittänyt. ( 30 )

50.

Sillä edellytyksellä, että kahteen edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, kolmannella kysymyksellä pyritään selvittämään, salliiko direktiivin 2012/34 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohdan tulkinta ”sellaisen kansallisen lainsäädännön, jossa mahdollisuus vanhojen maksujen jälkikäteisvalvontaan takautuvin vaikutuksin suljetaan pois”.

51.

Vastaus tähän kysymykseen voidaan tosiasiassa päätellä toiseen kysymykseen annetusta vastauksesta (oikeastaan niihin voitaisiin vastata yhdessä) seuraavin perustein:

52.

Näin ollen direktiivin 2012/34 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohdassa ei sallita kansallisen oikeuden olevan esteenä sille, että rautatiealan sääntelyelimet valvovat jo päättyneisiin tilikausiin liittyvien maksujen laillisuutta, kunhan noudatetaan hyväksyttäviä ajallisia rajoituksia. Direktiivin 2012/34 sama artikla on esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa kielletään maksun toteaminen pätemättömäksi takautuvasti kyseisen maksun voimaantulohetkestä.

53.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mahdollistavatko ”sääntelyelimen korjaavat toimenpiteet – – lähtökohtaisesti myös sen, että rataverkon haltijoiden lainvastaisesti perimät maksut määrätään palautettaviksi, vaikka rautatieyritysten ja rataverkon haltijoiden välisistä takaisinmaksuvaatimuksista voidaan nostaa siviilioikeudellinen kanne”.

54.

Kysymyksen mukaan on selvää, että Saksassa rautatieyritykset voivat joka tapauksessa saattaa asian siviilituomioistuinten käsiteltäväksi vaatiakseen rataverkon haltijaa palauttamaan lainvastaisesti perityt maksut.

55.

Näin ollen epävarmaa on käsittääkseni se, voisivatko samat rautatieyritykset direktiivin 2012/34 mukaisesti myös viedä asian sääntelyelimen käsiteltäväksi saadakseen kyseisen palautuksen. Näin olisi vain siinä tapauksessa, että kyseisellä elimellä olisi toimivalta määrätä rataverkon haltijaa palauttamaan maksut.

56.

Tuomion CTL Logistics 97 kohdasta ilmenee, että maksujen lainvastaisuuden toteamisen kannalta maksujen käsittely sääntelyelimessä on ratkaiseva seikka, koska se on välttämätön edellytys sille, että siviilituomioistuimet voivat jälkeenpäin määrätä niiden palauttamisesta. Tämä toteamus vahvistetaan vastaavin sanamuodoin ja vahingonkorvausvaatimusten osalta tuomiossa Koleje Mazowieckie. ( 31 )

57.

Kyse on siitä, annetaanko direktiivin 2012/34 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohdassa rautatiealan sääntelyelimelle toimivalta määrätä itse lainvastaisesti perityn maksun palauttamisesta ja välttää rinnakkaiset tai peräkkäiset menettelyt.

58.

Tähän kysymykseen vastaamiseksi on selvitettävä, voivatko kansalliset sääntelyelimet puuttua taloudellisten toimijoiden välisiin suhteisiin, joihin sovelletaan lähtökohtaisesti yksityisoikeudellisia säännöksiä, ( 32 ) ja voivatko ne tehdä sen sekä toteamisen (sopimuksen toteaminen pätemättömäksi) ( 33 ) että täytäntöönpanon kautta (palautusmääräykset, osapuolen toiselle osapuolelle esittämät korvausvaatimukset). Jälleen kerran kullakin jäsenvaltiolla on oikeus valita jompikumpi ratkaisu, jos sitä ei ole ennalta määritetty unionin oikeudessa.

59.

Unionin oikeuden näkökulmasta on riittävää todeta, että toteamisvaiheen osalta tuomiossa CTL Logistics on ratkaistu epäilyt, jotka koskevat sääntelyelinten toimivaltaa rautatiealalla, edellä esitetyllä tavalla, kuten Saksan lainsäätäjäkin on katsonut. ( 34 )

60.

Täytäntöönpanovaiheen osalta unionin oikeudessa ei sitä vastoin aina ole annettu nimenomaisia säännöksiä sääntelyelinten toimivallasta velvoittaa niiden valvonnassa olevia yrityksiä palauttamaan lainvastaisesti perittyjä määriä. Jos tällaisia säännöksiä ei ole, jäsenvaltioilla on tältä osin liikkumavaraa.

61.

Sähkön sisämarkkinoita koskevassa asiassa ( 35 ) unionin tuomioistuin totesi, että direktiivi 2009/72/EY ( 36 ) ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio antaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimivallan määrätä sähköalan yritykset palauttamaan loppuasiakkailleen summan, joka vastaa viranomaisen sääntöjenvastaiseksi katsoman sopimusehdon nojalla perittyjä maksuja. ( 37 )

62.

Tuomiossa Green Network esitetyt toteamukset voivat olla hyödyllisiä nyt käsiteltävän asian kannalta. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin

63.

Yhteenvetona unionin tuomioistuin totesi, että direktiivin 2009/72 säännösten väljä sanamuoto huomioon ottaen on niin, että vaikka direktiivissä ei säädetä velvollisuudesta, jonka nojalla sääntelyviranomaisella olisi toimivalta määrätä palauttamisesta, kukin jäsenvaltio voi kansallisessa lainsäädännössään päättää antaa viranomaiselle tällaisen toimivallan.

64.

Direktiivistä 2012/34 on todettu, että sääntelyelimen ”tehtävänä on ’seurata kilpailutilannetta rautatieliikenteen markkinoilla’ ja valvoa tässä yhteydessä rautatiealan toimijoiden tekemiä päätöksiä erityisesti direktiivin 2012/34 56 artiklan 1 kohdassa lueteltujen seikkojen osalta”. ( 42 )

65.

Erityisesti direktiivin 2012/34 56 artiklan 1 kohdan d ja e alakohdassa annetaan hakijalle oikeus ”hakea muutosta sääntelyelimeltä, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi sekä erityisesti rataverkon haltijan – – päätöksiin, jotka koskevat: – – hinnoittelujärjestelmää [ja] hakijalta perittävien tai perittäväksi tarkoitettujen infrastruktuurimaksujen suuruutta tai määräytymisperusteita”.

66.

Tämän oikeuden kääntöpuolena on sääntelyelimen toimivalta todeta, ovatko maksuja koskevat rataverkon haltijan päätökset päteviä. Sääntelyelimen on direktiivin 2012/34 56 artiklan 6 kohdan mukaisesti varmistettava, ”– – että rataverkon haltijan määräämät maksut ovat IV luvun 2 jakson mukaisia ja syrjimättömiä”. ( 43 )

67.

Tähän mennessä mikään ei viittaa siihen, että rautatiealan sääntelyelimen päätökset olisivat enemmän kuin pelkästään toteavia. Direktiivistä 2012/34 ei ilmene, että jäsenvaltioilla olisi velvollisuus antaa sääntelyelimelle toimivaltaa täytäntöönpanon suhteen. Samaa arviointiperustetta, joka on vahvistettu tuomiossa Green Network, voidaan siis soveltaa (direktiivissä ei edellytetä eikä estetä sitä).

68.

Voitaisiin kuitenkin väittää, että rautatiealan sääntelyelimen tehtävät eivät direktiivin 2012/34 56 artiklan 9 kohdan mukaan rajoitu toteamiseen, koska sillä on oikeus päättää ”aiheellisista toimenpiteistä hakijoihin kohdistuvan syrjinnän, markkinoiden vääristymisen ja muiden kielteisten ilmiöiden oikaisemiseksi näillä markkinoilla erityisesti 1 kohdan a–j alakohdan osalta”.

69.

Näiden argumenttien mukaan rautatiealan sääntelyelimelle direktiivissä 2012/34 annetut toimintamahdollisuudet ovat suuremmat kuin ne, joista direktiivissä 2009/72 säädetään. Sen toimivalta (”korjata” ja ”oikaista”) ylittää pelkän toteamisen, ja siihen kuuluu toimeenpanoon liittyvää toimivaltaa, kuten oikeus määrätä palauttamaan rataverkon haltijan lainvastaisesti perimät maksut.

70.

En kuitenkaan usko, että näiden kahden direktiivin väliset erot olisivat kovinkaan suuria. Direktiivin 2009/72 mukaan sääntelyelimen päätösten sitovuus sähköalalla liittyi myös mahdollisuuteen määrätä niiden noudattamisesta. Esimerkiksi direktiivin 37 artiklan 10 kohdassa sille annettiin oikeus ”vaatia, että siirto‑ ja jakeluverkonhaltijat tarvittaessa muuttavat – – ehtoja ja edellytyksiä, tariffit – – mukaan luettuina”. Tietyissä tapauksissa ne voivat ”päättää asiaankuuluvista korvaustoimenpiteistä”.

71.

Nähdäkseni vain unionin lainsäätäjä voi tehdä niin merkityksellisen päätöksen kuin se, jolla sääntelyelimelle annetaan direktiivissä toimivalta määrätä sopimussuhteessa vahvistettujen määrien palauttamisesta. Koska direktiivissä ei säädetä tästä toimivallasta, on noudatettava tuomiossa Green Network esitettyä ratkaisua.

72.

Mikään ei estä unionin lainsäätäjää päättämästä, että kun rataverkon haltija perii laittomia maksuja, sääntelyelin voi itse velvoittaa sen maksamaan ne takaisin rikotun oikeusjärjestyksen palauttamiseksi. ( 44 ) Toistan kuitenkin, että tästä ei ole säädetty direktiivissä 2012/34.

73.

Toisin sanoen direktiivissä 2012/34 ei mielestäni aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta varmistaa, että sääntelyelimellä olisi joka tapauksessa toimivalta määrätä palauttamisesta, eikä varsinkaan säädetä, että sillä olisi yksinomainen toimivalta tehdä näin. Muut järjestelmät, jotka sisältävät erityyppisten viranomaisten (oikeus‑ ja hallintoviranomaisten) välisiä koordinointimekanismeja, ovat lähtökohtaisesti hyväksyttäviä. ( 45 )

74.

Erityisesti direktiivissä 2012/34 säädettyjen maksujen osalta tuomiossa CTL Logistics hyväksytään mahdollisuus palauttaa maksut ”siviilioikeuden säännösten nojalla” vahvistetuin edellytyksin. ( 46 )

75.

Kyse on siis jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden alaan kuuluvasta asiasta. Juuri niiden on päätettävä, a) antavatko ne sääntelyelimille täytäntöönpanoon liittyvän toimivallan määrätä maksujen palauttamisesta – tämä toimivalta voi olla samanaikaista siviilituomioistuinten toimivallan kanssa; vai b) rajaavatko ne maksujen palauttamista koskevan kanteen nostamisen ainoastaan siviilituomioistuimiin sillä edellytyksellä, että tuomiossa CTL Logistics asetettuja edellytyksiä noudatetaan ja että menettelyt ovat vastaavuus‑ ja tehokkuusperiaatteiden mukaisia.

76.

On johdonmukaista, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kansallisen oikeuden tulkitseminen sen selvittämiseksi, mitä toimivallanjakojärjestelmää siinä sovelletaan. Pyrkimättä hoitamaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävää sen sijasta katson, että tietyt asianosaisten ja muiden osapuolten huomautuksissa ja istunnossa esiin tuodut seikat voisivat osoittaa, että Saksan oikeudessa hyväksytään Bundesnetzagenturin valtuudet määrätä laittomien maksujen palauttamisesta.

77.

Saksan hallitus on nimittäin väittänyt, että sen ERegG:stä tekemän tulkinnan mukaan sääntelyelimellä on toimivalta määrätä palauttamisesta silloin, kun se tekee päätöksen viran puolesta aloitetussa menettelyssä, mutta ei silloin, kun menettely on pantu vireille rautatieyrityksen aloitteesta (kantelu). ( 47 )

78.

Vaikka minun on vaikea ymmärtää, miksi sääntelyelin ei voisi osapuolen pyynnöstä tehdä sitä, minkä se voi tehdä viran puolesta, ( 48 ) kun kerran direktiivissä 2012/34 rinnastetaan toisiinsa nämä toiminnot, ( 49 ) toistan, että ainoastaan saksalaiset tuomioistuimet voivat ratkaista tämän asian tulkitessaan kansallista oikeutta.

79.

Lisättäköön, että jos kansallinen lainsäätäjä päättää antaa sääntelyelimelle toimivallan määrätä rataverkon haltijan palauttamaan lainvastaisesti perityt maksut, en näe syytä kohdella sääntelyelimen toimia eri tavalla sen mukaan, onko ne toteutettu osapuolen pyynnöstä vai viran puolesta.

80.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Kölnille seuraavasti:

Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU 56 artiklan 1, 6 ja 9 kohtaa

on tulkittava siten, että