This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0199
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE EU:n palauttamispolitiikasta
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE EU:n palauttamispolitiikasta
/* COM/2014/0199 final */
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE EU:n palauttamispolitiikasta /* COM/2014/0199 final */
TIEDONANTO
EU:N PALAUTTAMISPOLITIIKASTA I osa – Johdanto EU:ssa
on jo vuodesta 1999 tehty työtä muuttoliikettä koskevan kattavan
lähestymistavan määrittämiseksi. Siinä olisi otettava huomioon maahantulon
edellytysten yhdenmukaistaminen, laillisesti oleskelevien kolmansien maiden
kansalaisten oikeudet[1]
sekä lainsäädäntötoimenpiteiden ja käytännön yhteistyön kehittäminen laittomien
muuttovirtojen ehkäisemiseksi. Tässä
tiedonannossa käsitellään laittomien maahanmuuttajien palauttamista koskevaa
EU:n politiikkaa. Palauttaminen on yhdessä tehokkaan rajavalvonnan, laittomasti
oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajille määrättävien
tehokkaiden seuraamusten sekä ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnan
kanssa tärkeä väline, jonka avulla voidaan puuttua laittomaan muuttoliikkeeseen
ja samalla varmistaa asianomaisten henkilöiden perusoikeuksien ja ihmisarvon
kunnioittaminen EU:n perusoikeuskirjan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja
muiden ihmisoikeuksia koskevien kansainvälisten yleissopimusten mukaisesti.
Laillista muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan EU:n politiikan
uskottavuuden kannalta on olennaisen tärkeää, että kolmansien maiden
kansalaiset, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:n alueella tai todellista
suojelutarvetta, palautetaan EU:n ulkopuolelle. Tässä tiedonannossa
käsitellään sitä, miten EU:n palauttamispolitiikka on muuttunut viime vuosien
aikana, analysoidaan sen vaikutuksia ja esitetään ideoita sen tulevaa kehitystä
silmällä pitäen. Tämä Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitettu
tiedonanto liittyy komission velvollisuuteen tarkastella palauttamisdirektiivin
täytäntöönpanoa. Asianomainen direktiivi on tärkein palauttamista koskeva EU:n
säädös[2]
(ks. lähemmin tämän tiedonannon IV osa). Lisäksi tiedonannon taustalla on
poliittinen sitoumus, jonka komissio antoi vuonna 2011 muutetun
Frontex-asetuksen hyväksymisen yhteydessä ja jonka mukaan se raportoi Frontexin
toteuttamista palauttamisoperaatioista (ks. jakso II.4.2). Palauttamispolitiikka
liittyy tiiviisti takaisinottoa ja uudelleenkotoutumista koskevaan
politiikkaan. Ne taas ovat olennainen osa Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta
koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa[3],
joka muodostaa EU:n ulkoisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan
kokonaispuitteet. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen
lähestymistavan avulla EU pyrkii vahvistamaan muuttoliikkeeseen liittyvistä
kysymyksistä, kuten palauttamis- ja takaisinottopolitiikasta, käytävää
poliittista vuoropuhelua ja operatiivista yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden
kanssa kumppanuuden hengessä ja yhteisten intressien pohjalta. Tiedonannossa ei
käsitellä lähemmin EU:n takaisinottopolitiikkaa[4],
vaikka tällä palauttamispolitiikan ulkoisella ulottuvuudella on keskeinen
merkitys, kun halutaan varmistaa palauttamispolitiikan tuloksellisuus ja
tarkastella kysymyksiä, jotka koskevat mm. vapaaehtoista paluuta ja
paluumuuttajien uudelleenkotoutumista alkuperämaahan sekä palautettavien
henkilöiden tunnistamista ja paluuta varten tarvittavien asiakirjojen hankkimista.
II osa – EU:n
palauttamispolitiikan tähänastinen kehitys 1.
Perustiedot EU:ssa kiinni
otettujen laittomien maahanmuuttajien lukumäärä on vuodesta 2008 alkaen
pienentynyt vuosittain, vuoteen 2012 mennessä lähes 30 prosenttia. Vuonna 2008
kiinniottoja tehtiin 610 000, nykyään enää noin 440 000. Tarkkaa
syytä tähän on vaikea selvittää. Muutokseen ovat vaikuttaneet monet eri
tekijät, kuten ulkorajojen tehostunut valvonta, Euroopan talouskriisi ja
toisaalta taloustilanteen koheneminen eräissä merkittävissä lähtömaissa. Vaikka
laiton muuttoliike on vähentynyt, se aiheuttaa varmasti EU:lle haasteita myös
jatkossa, sillä kyseessä on monitahoinen ilmiö. Laiton muuttoliike on jo
perusluonteeltaan sellaista, että on vaikea määritellä siihen liittyviä
(muuttajien) lukumääriä, maantieteellisiä alueita (EU:n ulkopuolisia lähtömaita
ja määränpäänä olevia jäsenvaltioita) ja muuttovirtojen laatua (muuttoliikkeen
syitä). EU:n alueella luvatta oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevat
tilastot osoittavat, että palauttamispäätöksen saaneita on huomattavasti
enemmän (484 000 henkeä vuonna 2012, 491 000 vuonna 2011 ja 540 000
vuonna 2010) kuin niitä, jotka päätöksen saatuaan ovat todella poistuneet EU:n
alueelta (noin 178 000 henkeä vuonna 2012, 167 000 vuonna 2011 ja 199 000
vuonna 2010).[5]
Vuoden 2013 alustavat tiedot vahvistavat tämän suuntauksen, eli kiinniottojen
määrä on hieman vähentynyt vuodesta 2012, ja palauttamispäätösten ja
palanneiden välillä on edelleen suuri ero. On monia syitä
siihen, että läheskään kaikki palauttamispäätöksen saaneet eivät poistu EU:n
alueelta, kuten EU:n ulkopuolisten lähtö- tai kauttakulkumaiden
yhteistyöhaluttomuus (esim. vaikeudet saada paluuta varten tarvittavat
asiakirjat EU:n ulkopuolisten maiden konsuliviranomaisilta) ja asianomaisten
itsensä yhteistyöhaluttomuus (he saattavat esimerkiksi salata
henkilöllisyytensä tai paeta viranomaisia). 2.
Palauttamista koskeva EU:n säädöskehys Kaikissa
jäsenvaltioissa on tapahtunut viime vuosina merkittävää edistymistä
palauttamistoimenpiteitä koskevan johdonmukaisen säädöskehyksen luomisessa.
Erityisen tärkeä virstanpylväs tällä alalla oli palauttamisdirektiivin
hyväksyminen. Direktiivin tarkoituksena on varmistaa, että kolmansien maiden
kansalaiset, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:n alueella, palautetaan
tehokkaasti, noudattaen oikeudenmukaisia ja läpinäkyviä menettelyjä, joiden
yhteydessä kunnioitetaan täysimääräisesti asianomaisten henkilöiden
perusoikeuksia ja ihmisarvoa. Euroopan unionin tuomioistuin on täsmentänyt
ratkaisuissaan useita direktiivin soveltamiseen liittyviä keskeisiä näkökohtia
(mm. säilöönotto), mikä on vaikuttanut merkittävästi direktiivin
täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa. Tämän tiedonannon IV osassa esitetään
yksityiskohtainen arvio palauttamista koskevan direktiivin vaikutuksista
jäsenvaltioiden[6]
palauttamispolitiikkoihin ja -käytänteisiin sekä yhteenveto asiaa koskevasta
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Myös muilla EU:n
tasolla hyväksytyillä nk. liitännäistoimilla on suuri merkitys
palauttamisen alalla. Viisumitietojärjestelmästä (VIS) annetun asetuksen (EY)
N:o 767/2008 odotetaan muodostuvan tärkeäksi välineeksi palautettavien
henkilöllisyyden selvittämisessä ja tarvittavien asiakirjojen hankkimisessa.
VIS-asetuksen 2 artiklan e alakohdan mukaan yksi viisumitietojärjestelmän
tavoitteista on ”auttaa tunnistamaan henkilöitä, jotka mahdollisesti eivät
tai eivät enää täytä jäsenvaltioiden alueelle tuloa, siellä oleskelua tai
asumista koskevia edellytyksiä”. VIS-asetuksen 19 artiklan 1 kohdan
ja 20 artiklan 1 kohdan nojalla maahanmuuttoviranomaisilla on oikeus tehdä
hakuja tiettyjen VIS-tietojen perusteella henkilöllisyyden todentamista ja
tarkistamista varten. VIS-asetuksen 31 artiklan 2 kohdan[7] nojalla nämä tiedot
voidaan siirtää kolmansille maille tai toimittaa niiden saataville kolmansien
maiden kansalaisten henkilöllisyyden toteamiseksi näiden palauttamista varten.
Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) tuoreen erityiskyselyn[8] mukaan jotkin
jäsenvaltiot ovat jo alkaneet käyttää VIS-tietoja palauttamista ja
takaisinottoa varten, millä näyttää olleen myönteinen vaikutus sekä
palauttamismenettelyjen kestoon että palautettujen määrään. VIS-järjestelmä
mainitaan myös erikseen joissakin uusimmissa EU:n tekemissä
takaisinottosopimuksissa yhtenä keinona henkilön kansalaisuuden toteamiseksi. Schengenin
tietojärjestelmä (SIS) on osoittautunut välineeksi, jonka avulla
palauttamisdirektiivin nojalla annettujen maahantulokieltojen eurooppalaista
ulottuvuutta voidaan hyödyntää täysimääräisesti. Tällaiset koko Schengen-aluetta
koskevat maahantulokiellot ovat luonteeltaan ennaltaehkäiseviä. Vuosina
2008–2013 Schengenin tietojärjestelmään tallennettiin noin 700 000 koko
Schengen-alueen kattavaa maahantulokieltoa. Edes näiden välineiden tehostettu
käyttö ei kuitenkaan ratkaise kaikkia ongelmia, jotka liittyvät laittomien
maahanmuuttajien tunnistamiseen ja palauttamista varten tarvittavien
asiakirjojen hankkimiseen, sillä nämä henkilöt ovat saattaneet tulla EU:n
alueelle ilman viisumia tai kokonaan ilman asiakirjoja ja käyttää väärennettyä
henkilöllisyyttä tai henkilöllisyyttä, jota ei voida tarkistaa. Tällaisten
tapausten käsittely vie maahanmuuttoviranomaisilta huomattavasti aikaa, ja ne
muodostavat palauttamisen hallinnoinnissa suuren haasteen. Niitä varten onkin
löydettävä uusia, innovatiivisia ratkaisuja, jotka perustuvat EU:n
ulkopuolisten maiden kanssa tehtävän yhteistyön lisäämiseen perusoikeuksia täysimääräisesti
kunnioittaen. 3. EU:n tason
rahoitustuki Paluurahastosta (2008–2013) myönnettiin jäsenvaltioille huomattava määrä
EU-rahoitustukea palauttamisen hallinnointiin liittyvien haasteiden
ratkaisemista varten. Kaudella 2008–2013 tukea myönnettiin kaikille
jäsenvaltioille yhteensä 674 miljoonaa euroa. Jäsenvaltioiden vuotuiset
ohjelmat ovat kehittyneet vuonna 2008 alkaneen ohjelmakauden alkuun verrattuna
huomattavasti. Ohjelmiin sisältyy monenlaisia toimenpiteitä, joissa korostetaan
yhä enemmän vapaaehtoista paluuta tukevia ohjelmia ja palauttamisdirektiivissä
vahvistettuja yhteisiä vaatimuksia, kuten inhimillisiä ja ihmisarvoa
kunnioittavia säilöönotto-olosuhteita ja kestävän paluun ja uudelleen
yhteiskuntaan sopeuttamisen edistämistä.[9]
Valtiosta riippumattomilla järjestöillä on ollut merkittävä tehtävä
palautettavien avustamiseen liittyvien toimien ja hankkeiden toteuttamisessa. Järjestöillä on suhteita maahanmuuttajayhteisöihin ja
kokemusta laittomien maahanmuuttajien kanssa toimimisesta. Niitä pidetään
välittäjätahona, joka ei edusta valtion viranomaisia. Ne ovat usein onnistuneet
liennyttämään konflikteja, rakentamaan luottamusta ja edistämään yhteistyötä
viranomaisten ja palautettavien välillä ja parantamaan laittomien
maahanmuuttajien tilannetta yleensä. Uusi turvapaikka-, maahanmuutto- ja
kotouttamisrahasto perustuu kuuden viime vuoden aikana saatuihin kokemuksiin.
Se tarjoaa edelleen rahoitustukea EU:n palauttamispolitiikan tavoitteiden
mukaisiin toimiin. Rahastosta tuetaan muun muassa säilöönotolle vaihtoehtoisia
toimenpiteitä, toimeentulotukea, neuvontaa ja oikeusapua, erityistukea
haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille, pakkoon perustuvan paluun
täytäntöönpanon riippumatonta ja tehokasta valvontaa,
vastaanottoinfrastruktuurin, ‑palvelujen ja ‑edellytysten
kehittämistä sekä henkilöstön koulutusta. EU on myös tukenut
EU:n ulkoisen yhteistyön välineiden avulla valmiuksien kehittämistä EU:n
ulkopuolisissa maissa useiden paluumuuton hallintaan liittyvien näkökohtien,
kuten paluumuuttajien uudelleenkotouttamisen, alalla. Komissio on rahoittanut
EU:n kehitysyhteistyön rahoitusvälineiden kautta vuodesta 2005 alkaen yli 40:ää
hanketta, joissa on kiinnitetty huomiota erityisesti paluumuuttoa ja
paluumuuttajien uudelleenkotouttamista koskevien valmiuksien kehittämiseen.
Rahoitusta on myönnetty yhteensä yli 70 miljoonaa euroa. 4.
Operatiivinen ja käytännön yhteistyö 4.1.
Vapaaehtoista paluuta tukevat ohjelmat Kestävän paluun
keskeisiin edellytyksiin kuuluvat vapaaehtoista paluuta koskeva neuvonta,
räätälöidyt paluumuuttopaketit, tehokas uudelleenkotoutumistuki ja
tiedottaminen laillista maahanmuuttoa koskevista mahdollisuuksista. Alan
valtiolliset organisaatiot ja valtiosta riippumattomat järjestöt ja erityisesti
kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM) ovat merkittävällä tavalla
edistäneet vapaaehtoista paluuta toteuttamalla tähän liittyviä erityisohjelmia,
joiden puitteissa annetaan kattavaa neuvontaa paluumuuttoon liittyvistä
kysymyksistä sekä toteutetaan toimenpiteitä, jotka edistävät paluumuuttajien
pysyvää uudelleenkotoutumista alkuperämaahan. IOM
toteuttaa parhaillaan yli 70:ää vapaaehtoisen paluun ohjelmaa 26:ssa EU:n
jäsenvaltiossa. Kuuden viime vuoden aikana noin 148 000 muuttajaa on
saanut neuvontaa vapaaehtoista paluuta koskevissa kysymyksissä. IOM on
korostanut ohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä, että on tärkeää tehdä
yhteistyötä alkuperämaiden kanssa ja pitää yllä yhteyksiä EU:n ja
jäsenvaltioiden toimiin, joiden avulla palauttamista ja siihen liittyviä
muuttoliikekysymyksiä käsitellään kumppanuuksien kautta. Vapaaehtoisen paluun
ja pakkoon perustuvan paluun suhdeluvut olivat EU:ssa vuonna 2012 noin 44:56
(Frontexin vuotta 2013 koskevan vuotuisen riskianalyysin[10] tietojen perusteella).
Vapaaehtoisen paluun tukeminen on myös jatkossa yksi EU:n palauttamispolitiikan
keskeinen tavoite. 4.2.
Frontexin koordinoimat yhteiset palautusoperaatiot Jäsenvaltiot
käyttivät jäsenvaltioiden operatiivisten yhteistyötoimien puitteissa entistä
enemmän yhteisiä palautuslentoja. Frontexilla on tärkeä rooli yhteisten
palautusoperaatioiden edistämisessä. Vuosina 2006–2013 Frontex koordinoi
yhteensä 209:ää yhteistä palautusoperaatiota, joiden myötä eri maihin
palautettiin 10 855 henkilöä.[11]
Vuodesta 2007 alkaen Frontex on tarjonnut palauttamisesta vastaaville
virkamiehille yhdenmukaista koulutusta, jonka keskeisenä sisältönä on
palautettavien henkilöiden perusoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittaminen
pakkoon perustuvien palautusoperaatioiden yhteydessä.[12] Sen jälkeen kun
pakkoon perustuvan paluun valvontaa koskevasta palauttamisdirektiivin 8
artiklan 6 kohdasta tuli vuonna 2010 sitova säännös, puolessa kaikista
yhteisistä palautusoperaatioista on ollut mukana riippumattomia tarkkailijoita,
jotka ovat henkilökohtaisesti läsnä operaation alusta kohdemaan lentokentälle
saapumiseen asti. Tarkkailijat eivät ole tähän mennessä ilmoittaneet
minkäänlaisista palautettavien henkilöiden perusoikeuksien loukkauksista. Taulukko 1: Frontexin koordinoimien yhteisten palautusoperaatioiden valvonta: || operaatioiden + palautettavien kokonaismäärä || valvotut operaatiot || valvotut operaatiot prosentteina || palautettavien lkm valvotuissa operaatioissa || tarkkailijoiden kansalaisuus (Huom. Joissakin operaatioissa on ollut mukana 2 tai 3 tarkkailijaa.) 2011 || 23 operaatiota, 2 059 palautettavaa || 23 operaatiota, 1 147 palautettavaa || 59 % || 56 % || AT: 15; NL: 7; UK: 4; LV: 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU 1 2012 || 38 operaatiota, 2 110 palautettavaa || 23 operaatiota, 1 059 palautettavaa || 60 % || 50 % || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1 2013 || 39 operaatiota, 2 152 palautettavaa || 20 operaatiota, 937 palautettavaa || 51 % || 44 % || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE: 2; ES: 1; IS: 1; Frontex hyväksyi 7.
lokakuuta 2013 yhteisiä palautusoperaatioita koskevat käytännesäännöt, joissa
painotetaan pakkoon perustuvan paluun tehokkaita valvontamenettelyjä ja
palautettavien henkilöiden perusoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittamista palautusoperaatioiden
aikana. Käytännesääntöjen mukaan tarkkailija (riippumaton ulkopuolinen henkilö,
joka usein edustaa jotakin valtiosta riippumatonta järjestöä tai muuta
riippumatonta valvontaelintä, jolle jäsenvaltio uskoo direktiivin 8 artiklan 6
kohdassa tarkoitetut pakkoon perustuvaa palauttamista koskevat
valvontatehtävät) saa operaatiosta etukäteen kaikki tarvittavat tiedot ja
osallistuu menettelyyn jo varsinaista palauttamista edeltävästä vaiheesta
(sisäinen tiedotus) sen jälkeiseen vaiheeseen (jälkipuinti) asti.
Tarkkailijalla on oikeus saada käyttöönsä kaikki tarvittavat tiedot ja päästä
käymään kaikissa haluamissaan paikoissa. Tarkkailijan havainnot/raportit
sisällytetään yhteistä palautusoperaatiota koskevaan raportointiin. Komissio
katsoo, että kaikissa yhteisissä palautusoperaatioissa olisi niiden
näkyvyyden ja arkaluontoisuuden vuoksi oltava mukana riippumaton tarkkailija,
vaikka sitä ei voimassa olevassa lainsäädännössä edellytetäkään. Tämän vuoksi
käytännesääntöjä olisi kiireellisesti tarkistettava. Kansainvälinen
siirtolaispolitiikan kehittämiskeskus (ICMPD)[13]
toteuttaa EU:n osarahoittamaa hanketta, jonka tarkoituksena on yhdenmukaistaa
jäsenvaltioiden erilaisia valvontakäytäntöjä. Tavoitteena on kehittää valvontaa
varten objektiiviset, läpinäkyvät kriteerit ja yhteiset säännöt ja tarjota
jäsenvaltioiden käyttöön joukko riippumattomia tarkkailijoita, jotka voivat
osallistua myös yhteisiin palautusoperaatioihin. Vuonna 2012
Frontexiin perustettiin perusoikeusvaltuutetun virka, jonka ensimmäinen haltija
nimitettiin tehtäväänsä 17. joulukuuta 2012. Perusoikeusvaltuutetun tehtävänä
on valvoa ja arvioida perusoikeuksien suojaamista kaikkien Frontexin
toimintojen ja operaatioiden eli mm. yhteisten palautusoperaatioiden yhteydessä
ja antaa sitä koskevia suosituksia. Perusoikeusvaltuutetulla on oltava pääsy
kaikkiin tietoihin, joilla on vaikutusta perusoikeuksiin Frontexin eri
toimintojen yhteydessä. III osa – Mitä
seuraavaksi? EU:n
palauttamispolitiikka on viime vuosina kehittynyt merkittävästi, lähinnä sen
seurauksena, että jäsenvaltiot ovat saattaneet palauttamisdirektiivin osaksi
kansallista lainsäädäntöään ja ryhtyneet soveltamaan sitä, jolloin alan
käytänteitä on voitu parantaa ja yhdenmukaistaa. Tähän tiedonantoon sisältyvä
täytäntöönpanokertomus osoittaa, että direktiivin täytäntöönpanossa on useissa
jäsenvaltioissa yhä puutteita, jotka liittyvät muun muassa
säilöönotto-olosuhteisiin sekä pakkoon liittyvää paluuta koskevien
riippumattomien valvontajärjestelmien puuttumiseen. Monissa jäsenvaltioissa
voitaisiin myös käyttää nykyistä järjestelmällisemmin säilöönotolle
vaihtoehtoisia ratkaisuja ja edistää vapaaehtoista paluuta. Komissio seuraa
kaikkia täytäntöönpanokertomuksessa todettuja puutteita ja kiinnittää erityistä
huomiota niiden direktiivin säännösten täytäntöönpanoon, jotka liittyvät
palautettavien säilöönottoon, oikeudellisiin takeisiin ja oikeussuojakeinoihin
sekä alaikäisten ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden
kohteluun palauttamismenettelyjen yhteydessä. Uuden Schengen-arviointimekanismin
myötä käyttöön otettu arviointijärjestelmä, jota komissio koordinoi ja valvoo,
tarjoaa uusia mahdollisuuksia tarkastella ja arvioida jäsenvaltioiden
käytänteitä näillä aloilla. Samalla voidaan tarkistaa, noudattavatko
jäsenvaltiot täysimääräisesti direktiiviä ja kansainvälisiä ihmisoikeusnormeja. EU:hun suuntautuvia
laittomia muuttovirtoja ei voida hallita tehokkaasti yksinomaan
palauttamispolitiikan avulla, vaan tueksi tarvitaan maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa, jonka painopisteitä
ovat
muuttoliikkeeseen
liittyviä kysymyksiä koskeva tehostettu vuoropuhelu ja yhteistyö EU:n
ulkopuolisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa, tavoitteena yhteisiin
intresseihin perustuvien kumppanuuksien luominen;
käytännön
yhteistyön lisääminen jäsenvaltioiden kesken sekä Frontexin,
kansainvälisten järjestöjen ja valtiosta riippumattomien järjestöjen
kanssa;
muiden välineiden
ja toimintalinjojen, kuten tehokkaan rajavalvonnan, ihmiskaupan ja
ihmisten salakuljetuksen torjunnan samanaikainen kehittäminen;
ulkopolitiikan
näkökohtien yhdentäminen EU:n maahanmuuttopolitiikkaan ja sisäisen ja
ulkoisen ulottuvuuden kytkeminen toisiinsa. Olisi hyödynnettävä EU:n
ulkosuhdehallinnon laatimaa yleiskatsausta EU:n ulkosuhteiden kokonaistilasta.
EU:n
palauttamispolitiikkaa koskevissa tulevissa toimissa on otettava huomioon
kaikki nämä näkökohdat ja tekijät. Tulevissa toimissa
keskitytään jäljempänä esitettäviin kysymyksiin ja ehdotuksiin. 1.
Huolehditaan palauttamisdirektiivin asianmukaisesta ja tuloksellisesta
täytäntöönpanosta Yksi tulevan toiminnan keskeisiä painopisteitä on palauttamisdirektiivin
täytäntöönpanon valvonnan lujittaminen. Komissio seuraa
järjestelmällisesti kaikkia havaittuja puutteita. Tässä kertomuksessa käsitellyistä
aiheista on jo aloitettu useita EU-pilottimenettelyjä ja muita on tarkoitus
käynnistää lähiaikoina. Kansallisilla tuomioistuimilla on jo nyt vahva asema
tässä prosessissa, koska ne ovat etulinjassa unionin lainsäädännön
täytäntöönpanon valvonnassa jäsenvaltioissa ja niiden tehtävänä on hankkia
tarvittaessa lisäselvityksiä tekemällä ennakkoratkaisupyyntö Euroopan unionin
tuomioistuimelle. Useilla osapuolilla on aktiivinen rooli
palauttamisdirektiivin täytäntöönpanon kehittämisessä. Näitä ovat: Þ
ennen muuta komissio, joka toimii unionin
oikeuden valvojana sille SEUT-sopimuksen 258 artiklalla annettujen
valtuuksien nojalla; Þ
komissio ja jäsenvaltiot, jotka voivat
korostaa palauttamista koskevan EU:n säännöstön noudattamista uuden Schengen-arviointimekanismin
puitteissa; Þ
kansalliset elimet, jotka valvovat pakkoon perustuvaa paluuta koskevia
käytännön menettelyjä direktiivin 8 artiklan 6 kohdan nojalla. 2. Edistetään
johdonmukaisempien ja perusoikeuksien mukaisten käytänteiden omaksumista Sen lisäksi, että
komissio pyrkii varmistamaan unionin säännöstön asianmukaisen täytäntöönpanon,
se laatii jäljempänä mainituista kysymyksistä ohjeita ja suosituksia.
Niiden avulla voidaan parantaa palauttamiskäytänteiden yhdenmukaisuutta
perusoikeuksia koskevia vaatimuksia täysimääräisesti noudattaen. Þ
Komissio hyväksyy vuoden sisällä Palauttamiskäsikirjan, jonka laatimista
varten se kuulee palauttamisasioiden kontaktiryhmää. Käsikirjassa on tarkoitus
esittää yhteiset suuntaviivat, parhaat käytänteet ja suositukset, joita
jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat soveltaa palauttamistoimien
yhteydessä ja joita voidaan käyttää vertailukohtana palauttamista koskevien
Schengen-arviointien yhteydessä. Käsikirja perustuu palauttamista koskevaan
EU:n säännöstöön ja alan kansainvälisiin normeihin, joita ovat kehittäneet mm.
Euroopan neuvoston puitteissa toimiva kidutuksen vastainen komitea ja YK:n
lapsen oikeuksien komitea yleiskommentissaan N:o 14 (2013) lapsen oikeudesta
siihen, että hänen etunsa otetaan häntä koskevia päätöksiä tehtäessä aina
huomioon ensisijaisena. Käsikirjan aiheita ovat mm. vapaaehtoisen paluun
edistäminen, pakkokeinojen oikeasuhteinen käyttö, pakkoon perustuvan paluun
valvonta, maastapoistamisen lykkääminen, alaikäisten palauttaminen, tehokkaat
oikeussuojakeinot, ennen palauttamista sovellettavat takeet, inhimilliset ja
ihmisarvoa kunnioittavat säilöönotto-olosuhteet sekä haavoittuvassa asemassa
olevia henkilöitä koskevat takeet. Þ
Perusoikeuksien mukaiset arviointikäytänteet: Komissio jatkaa tämän kysymyksen käsittelyä kontaktiryhmässä ja esittää palauttamiskäsikirjassa
suosituksia, jotka perustuvat
perusoikeusviraston vuonna 2012 laatimaan selvitykseen. Þ
Säilöönotolle vaihtoehtoisten ratkaisujen edistäminen: Euroopan
muuttoliikeverkosto tekee vuonna 2014 selvityksen säilöönotolle
vaihtoehtoisista ratkaisuista tähän liittyvien parhaiden käytänteiden määrittämistä
ja levittämistä varten. Þ Palautettavien laittoman oleskelun
kriminalisointi: Komissio käsittelee Palauttamiskäsikirjassa Euroopan
unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia jäsenvaltioille asetettuja
rajoituksia, jotka koskevat palautettaville määrättäviä rikosoikeudellisia
seuraamuksia. Þ Palautettavat
henkilöt, joita ei voida poistaa maasta: Komissio
kerää nykyisten parhaiden kansallisten käytänteiden pohjalta parhaita
esimerkkejä siitä, miten voidaan välttää tilanteiden pitkittyminen ja
varmistaa, että henkilöt, joita ei voida poistaa maasta, eivät jää
epämääräiseksi ajaksi vaille perusoikeuksia ja joudu mahdollisesti
lainvastaisesti uudelleen säilöönotetuiksi. Þ Säilöönottoa koskevien Euroopan
neuvoston normien kodifiointi: Komissio kannattaa julistusta, jonka
kidutuksen ennaltaehkäisystä vastaavat Euroopan kansalliset valvontaelimet
antoivat maahanmuuttajien säilöönottoa Euroopassa käsittelevässä konferenssissa
(Strasbourg 21. ja 22. marraskuuta 2013). Julistuksen mukaan Euroopan neuvoston
olisi laadittava maahanmuuttajien säilöönottoa varten yksityiskohtaiset
säännöt, jotka perustuvat voimassa oleviin kansainvälisiin ja alueellisiin
ihmisoikeusnormeihin ja joita sovellettaisiin maahanmuuttaja-aseman perusteella
tapahtuvaan säilöönottoon. 3. Kehitetään vuoropuhelua ja yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden
kanssa Yhteistyö
maahanmuuttajien EU:n ulkopuolella sijaitsevien lähtö- ja kauttakulkumaiden
kanssa on olennaisen tärkeää, jotta voidaan parantaa valmiuksia hallita
muuttovirtoja ja puuttua haasteisiin, joita liittyy sellaisten kolmansien
maiden kansalaisten palauttamiseen, joilla ei ole (enää) laillista oikeutta
oleskella EU:n alueella. EU käy
kahdenvälistä ja alueellista vuoropuhelua EU:n ulkopuolisten maiden kanssa ja
tekee niiden kanssa yhteistyötä lukuisilla eri foorumeilla kaikkien osapuolten
hyödyksi. Aiheet kattavat monenlaisia kysymyksiä toimielinten ja valmiuksien
kehittämisestä ja laillisten maahanmuuttajien tuloksellisesta kotouttamisesta
paluun hallintaan ja takaisinottovelvoitteiden tulokselliseen täytäntöönpanoon.
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan
mukaisesti olisi kannustettava myös lähtö- ja kauttakulkumaita tarjoamaan
kansainvälistä suojelua sitä tarvitseville kansainvälisten normien mukaisesti,
parantamaan turvapaikka- ja vastaanottovalmiuksiaan ja toimivien
muuttoliikejärjestelyjen kehittämistä sekä suojaamaan muuttajien perusoikeuksia
kiinnittämällä erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa oleviin, kuten ilman
huoltajaa oleviin alaikäisiin, ihmiskaupan uhreihin, naisiin ja lapsiin. Näille
EU:n ulkopuolisille maille olisi annettava apua edellä mainittujen toimien
toteuttamista varten. EU:n olisi laajennettava yhteistyötään asianomaisten
maiden kanssa, jotta voidaan parantaa niiden valmiuksia palauttamisen ja
takaisinoton alalla ja avustaa kumppanimaita takaisinottosopimusten
neuvottelemisessa muiden EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Þ
Palauttamispolitiikka otetaan myös jatkossa johdonmukaisesti huomioon maahanmuuttoa
ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanossa
ja kehittämisessä, muun muassa liikkuvuuskumppanuuksien ja EU:n ulkopuolisten
maiden kanssa laadittavien maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien yhteisten
toimintasuunnitelmien yhteydessä; Þ Kannustimet: On huolehdittava siitä,
että palauttamista, takaisinottoa ja uudelleenkotouttamista koskeva yhteistyö
on osa tasapainoista ja johdonmukaista EU-politiikkaa EU:n ulkopuolisia maita
kohtaan ja että se perustuu yhteisiin etuihin, jotka voivat liittyä esimerkiksi
liikkuvuutta koskevien säännösten lujittamiseen ja muihin politiikanaloihin
kuten kauppaan, yritystoimintaan ja teollisuuteen. Þ Valmiuksien kehittäminen: Toimia EU:n
ulkopuolisten maiden valmiuksien kehittämiseksi palauttamisen ja takaisinoton
alalla lujitetaan esimerkiksi parantamalla kumppanimaiden toimivaltaisten
viranomaisten valmiuksia vastata takaisinottohakemuksiin annetussa määräajassa,
tunnistaa palautettavat henkilöt ja antaa paluumuuttajille tarvittavaa apua ja
tukea uudelleenkotoutumisessa. Þ
Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston yhtenä painopisteenä on kestävä
paluu ja muuttajien uudelleenkotoutuminen alkuperämaahan.
Tätä varten kehitetään mm. näiden maiden valmiuksia hallinnoida palauttamista
ja uudelleenkotouttamista. Þ
Komissio toteuttaa aktiivisesti seurantatoimia, jotka perustuvat EU:n
takaisinottosopimusten arvioinnissa vuonna 2011 todettuihin haasteisiin ja
komission tässä yhteydessä antamiin suosituksiin, jotka koskevat mm.
vapaaehtoisen paluun suosimista (suositus nro 13) ja pilottihankkeen
käynnistämistä paluumuuttajien tilanteen seuraamiseksi paluun jälkeen (suositus
nro 15). 4.
Parannetaan palauttamiseen liittyvää jäsenvaltioiden operatiivista yhteistyötä Tehostetaan
perusoikeuksien mukaisia palauttamismenettelyjä ja johdonmukaista
palauttamispolitiikkaa tekemällä operatiivista ja käytännön yhteistyötä mm.
seuraavilla aloilla:
vapaaehtoisen
paluun edistäminen;
lapsen edun
kunnioittaminen palauttamismenettelyissä;
kansallisten
valvontaelinten vuorovaikutus;
tilastojen
kehittäminen;
henkilötietojen
vaihto;
matkustusasiakirjojen
myöntäminen.
Þ
Komissio kehittää yhteistyötä valtioiden ja sidosryhmien kesken erityisesti vapaaehtoisen
paluun alalla Euroopan muuttoliikeverkoston puitteissa, joka tarjoaa
hyvät edellytykset tietojen keräämiseen ja jakamiseen. Þ
Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston yhtenä painopisteenä on vapaaehtoisen
paluun edistäminen, samalla kun huolehditaan siitä, että vapaaehtoisen
paluun kannustimista ei muodostu ei-toivottua vetovoimatekijää. On myös
edistettävä tiiviissä yhteistyössä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa
toimenpiteitä, joilla helpotetaan paluumuuttajien tarvitsemien
matkustusasiakirjojen saantia. Þ
Vapaaehtoisten paluumuuttajien maitse tapahtuvaa kauttakulkua voitaisiin
helpottaa soveltamalla Schengen-käsikirjan liitettä 39 (vakiolomake
palauttamispäätöksen tunnustamista varten maitse tapahtuvan kauttakulun
yhteydessä). Niitä jäsenvaltioita, jotka eivät vielä käytä kyseistä lomaketta,
kehotetaan tekemään niin. Þ
Muuta operatiivista yhteistyötä, joka liittyy ilman huoltajaa olevien
alaikäisten palauttamiseen ja uudelleenkotouttamiseen, olisi edistettävä
sekä jäsenvaltioiden kesken että jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden
kesken. Olisi myös tuettava jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden
lastensuojelujärjestelmien keskinäistä yhteistyötä käyttäen turvapaikka-, maahanmuutto-
ja kotouttamisrahaston rahoituskeinoja parhaalla mahdollisella tavalla. Þ
Palauttamiseen liittyviä tilastotietoja on tarkoitus parantaa
erityisesti hyödyntämällä niitä yksityiskohtaisia tietoja, joita Frontex on
alkanut saada jäsenvaltioilta, sekä selvittämällä, miten vapaaehtoisesta
paluusta voitaisiin saada parempia tietoja, ja kannustamalla keräämään tietoja
johdonmukaisemmin. Þ
Komissio kannustaa direktiivin 8 artiklan 6 kohdan nojalla perustettuja pakkoon
perustuvaa paluuta seuraavia kansallisia valvontaelimiä tehostamaan parhaiden
käytänteiden vaihtoa ja yhtenäistämään valvontakäytäntöjä erityisesti
Frontexin koordinoimien yhteisten operaatioiden yhteydessä. Þ
VIS- ja SIS-järjestelmien tarjoamia mahdollisuuksia olisi hyödynnettävä
tehokkaammin palauttamispolitiikan alalla. Etenkin SIS II -järjestelmän
uudelleentarkastelu, joka on määrä toteuttaa vuoteen 2016 mennessä, tarjoaa
tilaisuuden parantaa palauttamispolitiikan ja SIS II ‑järjestelmän
keskinäistä johdonmukaisuutta. Samalla voitaisiin ehdottaa, että jäsenvaltiot
velvoitettaisiin tekemään palauttamisdirektiivin nojalla annettujen
maahantulokieltojen perusteella tätä koskeva ilmoitus myös SIS II ‑järjestelmässä. Þ
Operatiivista yhteistyötä jäsenvaltioiden kesken ja jäsenvaltioiden ja EU:n
ulkopuolisten maiden kesken edistetään keskittymällä erityisesti henkilöiden
tunnistamiseen ja matkustusasiakirjojen myöntämiseen tietosuojavaatimusten
mukaisesti. Þ
Euroopan muuttoliikeverkosto laatii vuonna 2014 selvityksen aiheesta Laittomien
maahanmuuttajien palauttamiseen ja uudelleenkotouttamiseen liittyvät hyvät
käytänteet: jäsenvaltioiden antamat maahantulokiellot sekä
takaisinottosopimusten käyttö ja niitä koskeva politiikka. Selvityksen
avulla pyritään parantamaan palauttamispolitiikkojen tuloksellisuutta
kokoamalla yhteen ja vertailemalla jäsenvaltioiden kokemuksia näistä
palauttamisprosessin näkökohdista. 5.
Vahvistetaan Frontexin asemaa palauttamispolitiikassa Toteuttamalla
tiettyjä palauttamiseen liittyviä operatiivisia toimia yhteisesti unionin
tasolla voidaan saavuttaa selkeää lisäarvoa. Frontexilla on tässä suhteessa
merkittävä koordinointitehtävä, jota sen olisi hyödynnettävä ennakoivasti.
Tehtäviään suorittaessaan Frontexin on varmistettava, että operaatiot
toteutetaan unionin säännöstön ja EU:n perusoikeuskirjan mukaisesti. Þ
Frontexin olisi tehostettava yhteisten palauttamisoperaatioiden koordinointia,
jotta voidaan varmistaa, että palautettavien henkilöiden inhimillistä ja
kunnioittavaa kohtelua koskevia yhteisiä normeja noudatetaan
esimerkillisellä tavalla, eikä vain niin, että oikeudelliset velvoitteet
täyttyvät. Tätä varten komissio pyytää Frontexia mukauttamaan yhteisiä
palautusoperaatioita koskevia käytännesääntöjään ensi tilassa siten, että
säännöissä mainitaan nimenomaisesti, että riippumaton valvonta koskee kaikkia
palautusoperaatioita. Þ
Frontexia kannustetaan jatkamaan jäsenvaltioiden tukemista tarjoamalla niille palauttamiskysymyksiä
koskevaa koulutusta, jossa keskitytään erityisesti palautettavien
henkilöiden perusoikeuksien turvaamiseen palauttamismenettelyjen aikana. IV osa – Täytäntöönpanokertomus:
Palauttamisdirektiivin 2008/115/EY vaikutus jäsenvaltioiden
palauttamispolitiikkoihin ja -käytänteisiin Palauttamisdirektiivin
täytäntöönpanon määräaika päättyi 24. joulukuuta 2010. Direktiivi
velvoittaa kaikkia jäsenvaltioita, lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa
ja Irlantia, sekä neljää Schengen-alueeseen assosioitunutta maata. Neljä
jäsenvaltiota (EE, ES, PT, SK) ilmoitti täydellisistä täytäntöönpanotoimista
ennen määräajan päättymistä. Yhdeksäntoista jäsenvaltiota ilmoitti
täytäntöönpanotoimista vuonna 2011 ja viisi (BE, LT, NL, PL ja SE) vuonna 2012.
Komissio aloitti täytäntöönpanotoimista ilmoittamisen laiminlyönnin vuoksi 20
rikkomusmenettelyä, jotka kaikki lopetettiin sen jälkeen kun jäsenvaltiot
olivat ilmoittaneet kansallisista täytäntöönpanotoimistaan myöhässä[14]. Vain Islanti ei ole edelleenkään ilmoittanut kaikista
täytäntöönpanotoimista. Komission
yksiköt ovat järjestäneet direktiivin hyväksymisen jälkeen kontaktiryhmän
puitteissa 14 kokousta[15] jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa. Kontaktiryhmän tarkoituksena
on helpottaa mahdollisten ongelmien ja vielä ratkaisemattomien kysymysten
havaitsemista mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja tarjota tilaisuus
avoimeen, epäviralliseen näkemystenvaihtoon. Nämä kokoukset ovat huomattavasti
edistäneet direktiivin yhdenmukaista soveltamista kansallisella tasolla. Kontaktiryhmässä käytyjen keskustelujen
perusteella on toteutettu kuusi vertailututkimusta[16] seuraavista aiheista:
Alaikäiset palauttamismenettelyissä
Pakkoon perustuvan paluun valvonta
Paluumuuttajien uudelleenkotouttaminen
Palautettavat henkilöt, joita ei voida poistaa maasta
Palauttamisdirektiivin asianmukainen oikeudellinen täytäntöönpano
jäsenvaltioissa
Palauttamisdirektiivin vaikutus käytännössä
Komissio toteutti
palauttamisdirektiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa koskevan selvityksen
pohjalta palauttamisdirektiivin täytäntöönpanoa koskevan yksityiskohtaisen
työohjelman (2012–2013), jonka puitteissa se pyysi jäsenvaltioita
ilmoittamaan direktiivin täytäntöönpanoon liittyvistä, edelleen
ratkaisemattomista ongelmista. Havaituista puutteista ja niiden mahdollisista
ratkaisuista on keskusteltu kahdenvälisissä teknisissä kokouksissa. Nämä
kokoukset ja keskustelut ovat osoittautuneet erittäin hyödyllisiksi, ja
valtaosa täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista on onnistuttu ratkaisemaan.
Jäljellä olevat ongelmat liittyvät erityisesti seuraaviin säännöksiin:
maahantulokieltojen
EU:n laajuinen voimassaolo
pakenemisen
vaaran määritelmä
vapaaehtoista
paluuta koskevan määräajan pidentämisen perusteet
lentoteitse
tapahtuvan maastapoistamisen yhteydessä noudatettavat säännöt
pakkoon
perustuvan paluun valvonta
säilöönottoon
määräämisen perusteet
säilöönotto-olosuhteet.
Seitsemän
jäsenvaltiota on jo muuttanut kansallista lainsäädäntöään näiden jäljellä
olevien ongelmien suhteen noudattaakseen komission pyyntöjä. Kolmetoista
jäsenvaltiota toteuttaa parhaillaan vastaavia toimia, ja kuusi jäsenvaltiota on
virallisesti sitoutunut muuttamaan kansallista lainsäädäntöään
lähitulevaisuudessa komission tiiviissä valvonnassa (raportointi kahden
kuukauden välein). Työohjelman avulla
on jo saatu aikaan konkreettisia tuloksia erityisesti säilöönoton suhteen: - niistä yhdestätoista
jäsenvaltiosta, jotka eivät olleet panneet direktiivin 3 artiklan 7 kohtaa ja
15 artiklan 1 kohtaa täytäntöön kokonaisuudessaan, kuusi on muuttanut
lainsäädäntöään niin, että siinä määritellään objektiiviset kriteerit sen
arvioimiseksi, onko syytä olettaa, että laiton maahanmuuttaja saattaa paeta.
Näin voidaan vähentää säilöön otettavien määrää. - niistä
seitsemästä jäsenvaltiosta, jotka eivät olleet panneet direktiivin 15 artiklan
4 kohtaa täytäntöön kokonaisuudessaan, kuusi on jo muuttanut tai on parhaillaan
muuttamassa kansallista lainsäädäntöään niin, että siinä määrätään säilöönotto
lopetettavaksi, jos maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole kohtuullista
mahdollisuutta. - niistä kuudesta
jäsenvaltiosta, jotka eivät olleet päästäneet valtiosta riippumattomia
järjestöjä ja kansainvälisiä organisaatioita vierailemaan
säilöönottokeskuksissaan, neljä on muuttanut lainsäädäntöään tai on parhaillaan
muuttamassa sitä. - niistä kuudesta
jäsenvaltiosta, jotka eivät olleet tarkistaneet maksutonta oikeusapua koskevia
sääntöjään (direktiivin 13 artiklan 4 kohta), neljä on nyt tehnyt sen. - niistä
kuudestatoista jäsenvaltiosta, jotka eivät olleet panneet täytäntöön
direktiivin 8 artiklan 6 kohtaa, kolmetoista on jo hyväksynyt tai on
parhaillaan hyväksymässä lainsäädäntöä, jonka nojalla perustetaan pakkoon
perustuvan paluun valvontaa koskeva järjestelmä. - niistä
neljästätoista jäsenvaltiosta, jotka eivät olleet tehneet sitä, yksitoista on
virallistanut tai on parhaillaan virallistamassa sitoumuksensa, jonka mukaan
lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen on toteutettava päätökseen 2004/573/EY
liitettyjen, lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen
sovellettavien turvallisuusmääräysten mukaisesti. Niissä jäljellä
olevissa tapauksissa, joissa ei ole päästy yhteisymmärrykseen eikä ole saatu
jäsenvaltioilta sitoumusta kansallisen lainsäädännön muuttamisesta komission
pyyntöjen mukaisesti, on jo käynnistetty useita EU-pilottimenettelyjä. Palauttamisdirektiivin
käytännön täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa tehtiin
vuosina 2012–2013 selvitys, joka valmistui lokakuussa 2013. Selvitys
toteutettiin ns. metatutkimuksena, joka perustui erityyppisiin olemassa oleviin
tietoihin ja selvityksiin sekä eri sidosryhmien panokseen.[17] Saadakseen
kattavamman käsityksen tilanteesta kentällä komissio on myös tutkinut erilaisia
alakohtaisia selvityksiä ja raportteja, joita ovat laatineet jäsenvaltioiden
tilanteesta mm. perusoikeusvirasto, Euroopan neuvoston eri elimet, UNHCR ja
erilaiset valtiosta riippumattomat järjestöt (mm. Amnesty International, Human
Rights Watch, Pro-Asyl). Tietojenkeruuta vaikeutti huomattavasti se, että
useimmista selvityksessä käsitellyistä aiheista oli kerätty jäsenvaltioissa
järjestelmällisesti hyvin vähän määrällistä tietoa. Esimerkiksi sellaisista keskeisistä
tekijöistä kuin säilöönoton keskimääräisestä kestosta, säilöönoton perusteista,
epäonnistuneiden palauttamisten lukumäärästä sekä maahantulokieltojen käytöstä
oli saatavilla tietoa vain osasta jäsenvaltioita. Tietojen vertailukelpoisuutta
EU:n tasolla heikentää myös se, että tiedonkeruu ei useinkaan perustu yhteisiin
määritelmiin tai menettelytapoihin. Kuten edellä
todettiin, komissio toteuttaa järjestelmällisesti toimenpiteitä kaikkien
tässä täytäntöönpanokertomuksessa mainittujen puutteiden korjaamiseksi.
Tässä kertomuksessa käsitellyistä aiheista on jo aloitettu useita
EU-pilottimenettelyjä ja muita on tarkoitus käynnistää lähiaikoina. 1. Säilöönotto maastapoistamista varten a) Säilöönoton perusteet ja kesto (15 artikla) Direktiivin 15
artiklan mukaan palauttamismenettelyn piiriin kuuluvien kolmansien maiden
kansalaisten ”säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa
jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat
maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken”, jos on olemassa pakenemisen vaara tai
jos asianomainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai
maastapoistamista. Säilöönotosta on tehtävä
hallintoviranomaisen tai tuomioistuimen päätös, ja sitä on tarkasteltava
uudelleen ”kohtuullisin väliajoin”. Säilöönotto on lakkautettava, ”kun käy
ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää
ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi”. Jäsenvaltioiden on
määriteltävä säilöönoton enimmäiskesto, joka saa olla pääsääntöisesti enintään
kuusi kuukautta ja poikkeustapauksissa yhteensä 18 kuukautta. Euroopan unionin
tuomioistuin on täsmentänyt oikeuskäytännössään säilöönottoa koskevia
direktiivin säännöksiä useiden seikkojen osalta. Asiassa C-357/09 (Kadzoev) antamassaan tuomiossa
Euroopan unionin tuomioistuin nimenomaisesti vahvisti säilöönottoa
koskevien palauttamisdirektiivin artiklojen suojeluun liittyviä elementtejä
korostamalla, että säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen
henkilö on vapautettava välittömästi, jos kohtuullista mahdollisuutta toteuttaa
maastapoistaminen EU:n ulkopuoliseen maahan säilöönoton sallitun enimmäiskeston
aikana ei ole. Lisäksi tuomioistuin täsmensi, että palauttamisdirektiiviin
perustuvaa säilöönottoa ei voida perustella yleiseen järjestykseen ja yleiseen
turvallisuuteen liittyvillä syillä. Asiassa C-534/11 (Arslan)
annettu tuomio koski palauttamiseen liittyvän säilöönoton suhdetta turvapaikan
hakemiseen liittyvään säilöönottoon (direktiivin 2003/9 nojalla). Tuomioistuin täsmensi,
että näiden kahden eri järjestelmän olemassaolo ei merkitse sitä, että
jäsenvaltioilla olisi velvollisuus automaattisesti vapauttaa palautusta
odottava säilöönotettu henkilö vain siksi, että hän hakee turvapaikkaa,
edellyttäen että jäsenvaltiot tekevät kansallisen lainsäädännön mukaisesti
viipymättä päätöksen säilöönoton jatkamisesta turvapaikkasäännöstön nojalla. Arviointi
on osoittanut, että vaikka jäsenvaltiot ovat useimmiten muuttaneet
lainsäädäntöään varmistaakseen, että se on direktiivin 15 artiklan mukainen,
säännösten täytäntöönpano käytännössä vaihtelee huomattavasti. Tämä
näkyy esimerkiksi siinä, miten tulkitaan vaatimusta, jonka mukaan säilöönottoa
on tarkasteltava uudelleen ”kohtuullisin väliajoin”.
Joissakin jäsenvaltioissa uudelleentarkastelu suoritetaan viikoittain, toisissa
se taataan vain säilöönottojakson lopussa (eli mahdollisesti vasta kuuden
kuukauden kuluttua). Tämän vaatimuksen suhteen onkin parannettava
yhdenmukaisuutta, ja monet sidosryhmät ovat vaatineet lisäohjeita kyseisen
ilmaisun tulkinnasta. Toisaalta säilöönoton määräämisperusteiden tulkintaa
koskevat käytänteet ovat yhdenmukaisempia, sillä useimmissa jäsenvaltioissa
tärkeimpiä perusteita ovat pakenemisen vaara ja/tai palauttamisen
vaikeuttaminen. Toinen usein mainittu säilöönottoperuste
on tarve selvittää palautettavan henkilön asiakirjoihin ja henkilöllisyyteen
liittyviä seikkoja yhteistyössä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Direktiivin 3 artiklan 7 kohtaan perustuva ’pakenemisen
vaaran’ käsite on vaikuttanut jäsenvaltioiden määritelmiin ja niiden
perusteiden käyttöön, joiden nojalla säilöönottopäätökset tehdään, mikä on –
vaihtelevassa määrin – edistänyt oikeusvarmuutta. Useimmissa jäsenvaltioissa
tärkeimmät perusteet, joiden mukaan pakenemisen vaaraa arvioidaan, ovat se, ettei
palautettava henkilö ole esittänyt tarvittavia asiakirjoja tai että hän on
käyttänyt väärää henkilöllisyyttä. Muita pakenemisen vaaran arvioinnissa usein
käytettyjä perusteita ovat:
väärennettyjen asiakirjojen käyttö tai asiakirjojen tuhoaminen
vakinaisen asuinpaikan puuttuminen
nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta määräyksiä
rikostuomio.
Taulukko 2:
’Pakenemisen vaaran’ arvioinnissa käytettävät perusteet Usein käytetyt perusteet ’pakenemisen vaaran’ arvioimiseksi || Kyseistä perustetta käyttävien jäsenvaltioiden lukumäärä Asiakirjojen puuttuminen || 13 Kieltäytyminen yhteistyöstä henkilöllisyyden selvittämiseksi || 11 Vakinaisen asuinpaikan puuttuminen || 7 Väärennettyjen asiakirjojen käyttö tai asiakirjojen tuhoaminen || 7 Ilmoittautumisvelvollisuuden toistuva laiminlyönti || 7 Nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta määräyksiä || 6 Rikostuomio || 6 Voimassaolevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen || 5 Palauttamispäätöksen rikkominen || 5 Aiempi käytös (esim. pakeneminen) || 4 Varojen puute || 4 Toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös || 4 Vapaaehtoista paluuta koskevan velvoitteen laiminlyönti || 3 Lähde:
MATRIX 2013. On huomattava, että tarkastelun kohteena olevissa
jäsenvaltioissa on myös johdonmukaisesti lisätty säilöönotolle
vaihtoehtoisten ratkaisujen soveltamista. Monien jäsenvaltioiden
lainsäädännössä säädetään nyt säilöönotolle vaihtoehtoisista ratkaisuista.
Tutkimusten perusteella säilöönotolle vaihtoehtoisiin ratkaisuihin voi liittyä
erilaisia hyötynäkökohtia säilöönottoon verrattuna, minkä lisäksi niiden avulla
voidaan tietyin edellytyksin saada aikaan huomattavia säästöjä. Käytännössä
monet jäsenvaltiot kuitenkin soveltavat säilöönotolle vaihtoehtoisia ratkaisuja
vain harvoin. Tärkeimpiä vaihtoehtoisia ratkaisuja näyttävät olevan vaatimus
’säännöllisestä ilmoittautumisesta viranomaisille’ ja ’määräys asettua asumaan
viranomaisten osoittamaan paikkaan’. ’Velvollisuus luovuttaa passi ja muut
asiakirjat’ kuuluu niin ikään useimmin sovellettuihin säilöönotolle vaihtoehtoisiin
ratkaisuihin. Taulukko 3:
Säilöönotolle vaihtoehtoisten ratkaisujen oikeudellinen ja käytännön
soveltaminen || Asuinpaikkaa koskevat rajoitukset || Säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille || Velvollisuus luovuttaa asiakirjat || Takuutalletus || Sähköinen valvonta || Oik. sov. || Käyt. sov. || Oik. sov. || Käyt. sov. || Oik. sov. || Käyt. sov. || Oik. sov. || Käyt. sov. || Oik. sov. || Käyt. sov. AT || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || ei || kyllä || kyllä || ei || ei BE[18] || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei BG || ei || ei || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei || ei || ei CY || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei CZ || ei || ei || kyllä || kyllä || ei || ei || kyllä || ei || ei || ei DE || kyllä || – || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || ei || ei || ei DK || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || kyllä || ei EE || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || ei || ei || ei EL || kyllä || ei || kyllä || ei || kyllä || ei || kyllä || ei || ei || ei ES || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || kyllä || ei || ei || ei || ei FI || ei || ei || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei FR || kyllä || – || kyllä || ei || kyllä || kyllä || ei || ei || kyllä || – HU || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei || ei || ei IT || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei LT || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || ei || ei || ei || ei || ei LU || kyllä || ei || kyllä || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei LV || ei || ei || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || ei || ei || ei MT || ei || ei || kyllä || kyllä || ei || ei || kyllä || kyllä || ei || ei NL || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || kyllä || ei || ei PL || kyllä || ei || kyllä || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei PT || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – RO || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei || ei || ei || ei || ei SE || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei || ei || ei SI || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || kyllä || ei || kyllä || ei || ei || ei SK || kyllä || ei || kyllä || ei || ei || ei || kyllä || ei || ei || ei CH || kyllä || ei || kyllä || kyllä || kyllä || ei || kyllä || ei || ei || ei IS || kyllä || – || kyllä || kyllä || kyllä || – || ei || ei || ei || ei LI || kyllä || kyllä || ei || ei || kyllä || kyllä || ei || ei || ei || ei NO || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || ei || ei || ei || ei IE || kyllä || – || kyllä || kyllä || kyllä || – || kyllä || ei || ei || ei UK || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – || kyllä || – –: tietoja ei ole saatavilla Lähde: MATRIX 2013. Useimmissa jäsenvaltioissa ei ole julkisia
tukijärjestelyjä laittomille maahanmuuttajille, jotka vapautetaan
säilöönotosta sen vuoksi, ettei maastapoistamisen toteuttamiseen ole
kohtuullista mahdollisuutta. Koska jäsenvaltioille ei ole asetettu
konkreettista oikeudellista velvoitetta antaa aineellista apua näille
henkilöille, he ovat joutuneet oikeudellisesti epäselvään tilanteeseen, jossa
he voivat turvautua ainoastaan yksityiseen tai vapaaehtoissektoriin tai
päätyvät kenties pimeille työmarkkinoille turvatakseen toimeentulonsa. Muutamat
jäsenvaltiot ovat näyttäneet hyvää esimerkkiä tarjoamalla näille henkilöille
kuukausiavustuksen ja auttamalla heitä majoituksen järjestämisessä. Ennen palauttamisdirektiivin hyväksymistä säilöönoton
enimmäiskesto vaihteli huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Ainakin
yhdeksässä jäsenvaltiossa palautettavien henkilöiden säilöönotolle ei ollut
määritelty enimmäisrajaa. Palauttamisdirektiivi on edistänyt säilöönoton
enimmäiskeston yhdenmukaistamista ja yleensä lyhentänyt sitä kaikkialla EU:ssa. Taulukko 4:
Säilöönoton enimmäiskesto ennen palauttamisdirektiivin täytäntöönpanoa ja sen
jälkeen Lähde: MATRIX 2013. Laillista säilöönottoaikaa on pidennetty kahdeksassa
jäsenvaltiossa ja lyhennetty kahdessatoista jäsenvaltiossa. On huomattava, että
käytännössä keskimääräinen säilöönottoaika näyttäisi olevan huomattavasti
lyhyempi kuin laissa säädetty enimmäisaika. Taulukko 5:
Säilöönoton kesto käytännössä JV || Säilöönoton kesto käytännössä (pv) || Lähde || Ajanjakso || AT || 16,6* || Kansalliset tilastot || 2012 || BG || 64* || Valtiosta riippumattoman järjestön selvitys || 2011 || DE || alle 42*** || Kansalliset tilastot || 2011 || DK || 31* || Valtiosta riippumattoman järjestön selvitys || 2011 || EE || 85* || Kansalliset tilastot || 2011 || EL || vähintään 180** || Kansainvälinen järjestö || 2012 || FI || 5-6** || Kansalliset viranomaiset || - || FR || 13* || Kansalliset viranomaiset || - || IT || 31* || Bolognan kaupungin viranomaiset || - || LU || 16* || Kansalliset viranomaiset || - || NL || 120-180** || Valtiosta riippumaton ja kansainvälinen järjestö || - || RO || 50* || Kansalliset tilastot || 2012 || SE || alle 14*** || Oikeusministeriö || - || IS || 1** || Viranomaiset ja valtiosta riippumattomat järjestöt || - || LI || 1-2** || Viranomaiset ja valtiosta riippumattomat järjestöt || - || UK || 7** || Kansalliset viranomaiset || - *Saatavilla
olevien tietojen perusteella laskettu keskiarvo. Tietolähde on merkitty
vasemmalta lukien kolmanteen sarakkeeseen. **
Yleisimmin sovellettu säilöönottoaika haastateltujen sidosryhmien mukaan. ***
Saksassa 73 % säilöönotoista kestää virallisten tilastolähteiden mukaan
alle 42 päivää. Lähde:
Matrix 2013. b) Säilöönotto-olosuhteet, myös alaikäisten ja
perheiden osalta (direktiivin 16 ja 17 artikla) Direktiivissä
säädetään eräistä perusedellytyksistä, joita on noudatettava
palautettavien henkilöiden säilöönoton yhteydessä. Säilöönotto on esimerkiksi
toteutettava erillisissä tiloissa (ei vankilassa) tai ainakin säilöönotetut on
pidettävä erillään vangeista. Säilöönotetuille palautettaville henkilöille on
järjestettävä kiireellinen terveydenhoito ja välttämätön sairaanhoito, ja
heidän on voitava pitää yhteyttä oikeudellisiin edustajiin, perheenjäseniin ja
konsuliviranomaisiin. Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden elinten
on voitava vierailla palautettavien luona, jäsenvaltioiden mahdollisesti
asettamien ennakkolupavaatimusten mukaisesti. Palautettaville henkilöille on
asianmukaisella tavalla ilmoitettava heidän oikeuksistaan ja
velvollisuuksistaan. Alaikäiset (riippumatta siitä, ovatko he ilman
huoltajaa vai perheensä mukana) voidaan ottaa säilöön vasta ”viimeisenä
keinona” ja ”mahdollisimman lyhyeksi ajaksi”. Heidän erityistarpeensa on
otettava huomioon (”lapsen etu on otettava huomioon ensisijaisesti”) ja heillä
on oltava mahdollisuus vapaa-ajan toimintaan ja (säilöönoton kestosta riippuen)
koulutukseen. Direktiivissä
ei säännellä yksityiskohtaisesti sellaisia säilöönottoon liittyviä seikkoja
kuin huoneiden koko, pääsy saniteettitiloihin, ulkoilumahdollisuudet tai
ravinto. Direktiivin johdanto-osan 17 kappaleessa kuitenkin todetaan, että
säilöön otettuja olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla
ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen sekä kansainvälistä oikeutta
noudattaen. Kun jäsenvaltiot antavat säilöönottomääräyksen direktiivin 15–17
artiklan nojalla, se on tehtävä EU:n perusoikeuskirjan 14 artiklan mukaisissa
olosuhteissa, jotta voidaan välttää epäinhimillinen tai halventava kohtelu.
Tämän jäsenvaltioille asetetun velvoitteen vaikutukset käytännössä on
määritelty yksityiskohtaisesti Euroopan neuvoston yhteydessä toimivan
kidutuksen vastaisen komitean vahvistamissa kidutuksen torjunnan normeissa[19]. Nämä normit muodostavat yleisesti tunnustetun
kuvauksen säilöönottoon liittyvistä velvoitteista, joita jäsenvaltioiden on
noudatettava aina säilöönoton yhteydessä ehdottomina vähimmäisvaatimuksina,
jotta voidaan varmistaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa vahvistettujen
velvoitteiden sekä EU:n perusoikeuskirjaan perustuvien, EU:n lainsäädännön
täytäntöönpanoa koskevien velvoitteiden noudattaminen.
Komissio seuraa tilannetta tarkkaan ja käyttää erityisesti uuden Schengen-arviointimekanismin
tarjoamia mahdollisuuksia arvioida laitoksia, joita jäsenvaltiot käyttävät
säilöönottoon ennen maastapoistamista, varmistaakseen, että kaikki jäsenvaltiot
täyttävät nämä vaatimukset. Komissio on viime
kuukausina puuttunut kaikkein räikeimmin epäinhimillisiin säilöönotto-olosuhteisiin
käynnistämällä EU-pilottimenettelyjä useita jäsenvaltioita vastaan. Yhdeksässä
jäsenvaltiossa lainsäädäntö ei täysin täytä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa
säädettyä vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on tiukasti pidettävä
säilöönotetut erillään vangeista. Näistä jäsenvaltioista kaksi on
sitoutunut muuttamaan lainsäädäntöään. EU-pilottimenettelyjä on jo aloitettu
tai niitä aloitetaan muita asianomaisia jäsenvaltioita vastaan. Käytännössä
vain puolet jäsenvaltioista tarjoaa aina erilliset säilöönottotilat. Muissa
jäsenvaltioissa laittomien maahanmuuttajien säilöönotto toteutetaan edelleen
vankiloissa ainakin toisinaan tai usein. Saksan
tuomioistuimet ovat esittäneet tästä aiheesta Euroopan unionin tuomioistuimelle
vuonna 2013 kolme ennakkoratkaisupyyntöä: Asioissa C-473/13 (Bero) ja C-514/13
(Bouzalmate) tuomioistuimelta kysyttiin, onko jäsenvaltio direktiivin 16
artiklan 1 kohdan nojalla velvollinen toteuttamaan palautettavien henkilöiden
säilöönoton ainoastaan erityisissä säilöönottotiloissa siinä tapauksessa, että
sillä on tällaisia erityisiä tiloja vain osassa hallintoalueistaan (mutta ei
kaikissa). Asiassa C-474/13 (Thi Ly Pham) kysyttiin, onko kansallinen
hallintokäytäntö, jonka mukaan palautettava henkilö voidaan hänen suostumuksellaan
sijoittaa odottamaan maastapoistamista samoihin tiloihin vankien kanssa,
yhdenmukainen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan kanssa. Näiden kolmen asian
käsittely on edelleen kesken Euroopan unionin tuomioistuimessa. Direktiivin
16 artiklan 2 kohdassa säädetty velvollisuus, jonka mukaan säilöönotettujen on
voitava pitää yhteyttä oikeudellisiin edustajiin, perheenjäseniin ja
konsuliviranomaisiin, on pantu asianmukaisesti täytäntöön kaikissa
jäsenvaltioissa. Kerättyjen kokemusten perusteella näyttää kuitenkin siltä,
että kaksi jäsenvaltiota ei aina tarjoa tätä mahdollisuutta käytännössä.
Direktiivin 16 artiklan 3 kohdan mukainen velvollisuus varmistaa, että sairaanhoitoa
on saatavilla kiireellisissä tapauksissa, on niin ikään pantu täytäntöön
kaikissa jäsenvaltioissa. On kuitenkin väitetty, että tämä oikeus jää toisinaan
toteutumatta kuudessa jäsenvaltiossa. Komissio seuraa kaikkia havaittuja
puutteita. Direktiivin
16 artiklan 4 kohdassa säädetty itsenäinen oikeus, jonka mukaan kansallisilla,
kansainvälisillä ja valtiosta riippumattomilla järjestöillä ja elimillä on
oltava mahdollisuus vierailla säilöönottolaitoksissa, aiheuttaa edelleen
ongelmia seitsemässä jäsenvaltiossa. Näistä kolme on kuitenkin jo sitoutunut
muuttamaan lainsäädäntöään. Neljässä muussa jäsenvaltiossa käytäntö ei näytä
olevan täysin vaatimusten mukainen. Kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädäntö täyttää alaikäisten
ja perheiden säilöönottoa koskevassa 17 artiklassa asetetut vaatimukset.
Käytännössä on kuitenkin raportoitu puutteista, joita liittyy perheiden
erillismajoitukseen kahdessa jäsenvaltiossa, mahdollisuuteen osallistua
vapaa-ajan toimintaan kolmessa jäsenvaltiossa ja koulutukseen pääsyyn viidessä
jäsenvaltiossa. Arvioinnin mukaan 17 artiklassa säädettyä vaatimusta, jonka
mukaan alaikäisiä on otettava säilöön vasta viimeisenä keinona, on käytännössä
noudatettu siten, että 17 jäsenvaltiossa on otettu ainakin silloin tällöin
säilöön ilman huoltajaa olevia alaikäisiä ja 19 jäsenvaltiossa ainakin silloin
tällöin alaikäisiä yhdessä perheidensä kanssa. Koska palauttamisdirektiiviin
sisältyvä ’viimeisen keinon’ määritelmä on tulkinnanvarainen, eräät sidosryhmät
ovat ehdottaneet, että jäsenvaltioita olisi kannustettava sisällyttämään
kansalliseen lainsäädäntöönsä lasten säilöönoton vastainen olettama ja
käyttämään ilman huoltajaa olevien alaikäisten ja lapsiperheiden osalta
säilöönotolle vaihtoehtoisia ratkaisuja. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten avustaminen (10 artikla) toteutuu arvioinnin perusteella hyvin
eri tavoin ja monenlaisten eri elinten toimesta. Taulukko 6:
Viranomainen, joka vastaa ilman huoltajaa olevien alaikäisten avustamisesta Maa || Kans. järjestöt || Kansainvälinen siirtolaisuus-järjestö (IOM) || Alaikäisiin erikoistunut laitos || Valtionhallinnon yksikkö || Nuoriso- tai sos.viranom. || Paikallishallinto || Yleinen turvapaikka- / maahanmuutto-yksikkö || Syyttäjä tai tuomioistuin || Poliisi tai rajavartiosto || Ei virallista vastuutahoa AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Lähde:
MATRIX 2013. Vaikka useimmat jäsenvaltiot tosiasiassa palauttavat
alaikäisiä, vain seitsemän jäsenvaltiota on ilmoittanut käyttäneensä vaihtoehtoa,
jonka mukaan ilman huoltajaa olevat alaikäiset palautetaan alkuperämaan
vastaanottokeskuksiin tai sosiaaliviranomaisille. Eniten
palauttamisdirektiivin täytäntöönpanosta johtuvia muutoksia on tapahtunut
seuraavilla säilöönoton osa-alueilla: Taulukko 7:
Palauttamisdirektiivin täytäntöönpanon seurauksena eniten muuttuneet
säilöönoton osa-alueet Muutos || Jäsenvaltio Säilöönottoaika lyhentynyt || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Säilöönottoaika pidentynyt || EL, ES, FI, FR, IT, LU Alaikäisten ja lapsiperheiden (sekä haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden) erityiskohtelu || AT, CZ, SI Säilöönottokeskusten olosuhteet parantuneet || DK, LU, LV, RO Erityiset säilöönottolaitokset / erottaminen vangeista || DE, DK, LU Säilöönotolle vaihtoehtoisten ratkaisujen käyttö || BE, DE, LV, NL Oikeudellinen neuvonta || AT, SK Määräajan asettaminen oikeudelliselle uudelleentarkastelulle / tuomioistuimen päätökselle || CZ, SK Muutoksenhakumahdollisuus || LV Päätöksen esittäminen kirjallisesti || DK Lähde:
MATRIX 2013. 2. Vapaaehtoinen
paluu (7 artikla) ja pakkoon perustuvan paluun valvonta (8 artiklan 6 kohta) Palauttamisdirektiivin täytäntöönpano on vaikuttanut
myönteisesti vapaaehtoista paluuta koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön
ja käytänteisiin. Direktiivin 7 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan
vapaaehtoiseen paluuseen aikaa 7–30 päivää. Joissakin jäsenvaltioissa
vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävää aikaa ei ollut aiemmin vahvistettu
kansallisessa lainsäädännössä tai sen pituutta ei ollut täsmennetty. Nyt tällainen
aikaraja on käytössä kaikissa jäsenvaltioissa. Useimmissa tarkastelun kohteena
olleissa jäsenvaltioissa paluuaikaa myönnetään automaattisesti; vain
kolme jäsenvaltiota on käyttänyt direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaista
mahdollisuutta myöntää paluuaikaa vain hakemuksesta. Eräs Alankomaiden tuomioistuin esitti lokakuussa 2013 Euroopan unionin
tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön (asia C-554/13), joka koskee
direktiivin 7 artiklan 4 kohdan säännöstä, jonka mukaan aikaa vapaaehtoista
paluuta varten voidaan jättää myöntämättä yleiseen järjestykseen liittyvistä
syistä. Selvitys
osoittaa myös, että palauttamisdirektiivi on edistänyt muutosta pakkoon
perustuvan paluun valvonnan alalla. Monet jäsenvaltiot ovat jo perustaneet
valvontaelimiä direktiivin vaatimusten mukaisesti, usein Euroopan paluurahaston
tuella. Seitsemän jäsenvaltiota ei ole noudattanut velvollisuutta perustaa
pakkoon perustuvan paluun valvontaa koskeva järjestelmä, ja komissio on jo
aloittanut tämän perusteella EU-pilottimenettelyjä (tai aloittaa ne
lähiaikoina). Niissä jäsenvaltioissa, joissa valvontaelin on perustettu, sen
tehtävät on osoitettu vaihtelevasti joko kansalaisyhteiskunnalle (valtiosta
riippumattomat ihmisoikeusjärjestöt), oikeusasiamiehelle tai jonkin
valtakunnallisen ministeriön alaisuudessa toimivalle viranomaiselle.
Valvontajärjestelmiä säännellään joko lailla tai yhteistyösopimuksella.
Arviointi osoittaa, että palauttamisdirektiivillä on ollut huomattava vaikutus
paluun valvontaa koskevien valvontaelinten perustamisessa ja että valvonta
kehittyy sitä mukaa kuin nämä järjestelmät vakiintuvat. Valvontaelimillä on
keskeinen tehtävä kansallisten palauttamiskäytänteiden sisäänrakennettuna
valvontamekanismina. Taulukko 8:
Pakkoon perustuvan paluun valvontaelimet Maa || Valvontaelin || Valvontaelimen tyyppi AT || √ || Oikeusasiamies ja valtiosta riippumaton järjestö BE || √ || Belgian poliisin alaisuudessa toimiva elin BG || √[21] || Oikeusasiamies ja valtiosta riippumaton järjestö CY || √ || Oikeusasiamies CZ || √ || Tšekin parlamentin alaisuudessa toimiva elin DE || Epävirallinen || Valtiosta riippumaton järjestö DK || √ || Oikeusasiamies ja valtiosta riippumaton järjestö EE || √ || Valtiosta riippumaton järjestö EL || √ || Oikeusasiamies ES || √ || Oikeusasiamies FI || √ || Oikeusasiamies FR || - || - HU || √ || Oikeusasiamies IT || - || - LT || √ || Valtiosta riippumaton järjestö LU || √ || Valtiosta riippumaton järjestö LV || √ || Oikeusasiamies MT || √ || Sisäasioiden ja kansallisen turvallisuuden ministeriön alainen elin NL || √ || Turvallisuus- ja oikeusministeriön alainen elin PL || √ || Oikeusasiamies ja valtiosta riippumaton järjestö PT || √ || Sisäasiainministeriön alainen elin RO || √ || Valtiosta riippumaton järjestö SE || - || Tuomioistuimet, parlamentin oikeusasiamies ja oikeuskansleri vastaavat osasta valvontaelimen tehtäviä SI || -[22] || - SK || √ || Oikeusasiamies ja valtiosta riippumaton järjestö CH || √ || Liittovaltion oikeusministeriön ja poliisin alaisuudessa toimiva elin IS || - || - LI || - || - NO || √ || Oikeusasiamies IE || - || - UK || √ || Oikeusministeriön alaisuudessa toimivat elimet Lähde:
MATRIX 2013. 3. Takeet (12 artikla), suojalausekkeet (14
artikla) ja oikeussuojakeinot (13 artikla) Arviointi osoitti, että valtaosa tarkastelun kohteena
olleista jäsenvaltioista käyttää mahdollisuutta soveltaa direktiivin 2
artiklan 2 kohdassa määriteltyjä poikkeuksia sen soveltamisalasta.[23] Arvioinnin perusteella
direktiivin 4 artiklan 4 kohtaan perustuvia suojaavia velvoitteita sovelletaan
valtaosassa tapauksista. Sen mukaan suojelun taso on yhtäläinen riippumatta
siitä, ovatko kyseessä direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kolmansien maiden
kansalaiset vai ns. rajatapaukset, jotka jäsenvaltiot ovat sulkeneet
direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Arviointi osoitti, että laittomien maahanmuuttajien
oikeuksiin liittyvät menettelytakeet palauttamisprosessin yhteydessä on
yleensä ottaen saatettu osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä.
Tutkimustulosten perusteella direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädettyjä
takeita, jotka koskevat palauttamispäätöksen muotoa (se on annettava
kirjallisena, ja siinä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin liittyvät ja
oikeudelliset perusteet sekä käytettävissä olevat oikeussuojakeinot),
sovelletaan niin ikään yleisesti myös käytännössä. Sidosryhmät ovat kuitenkin
tuoneet esiin eräitä huolenaiheita, jotka liittyvät päätöksen perustelujen
muotoiluun (ylimalkaisuus, perustelujen puuttuminen). Lähes puolessa direktiiviä
soveltavista jäsenvaltioista sidosryhmät mainitsivat kääntämisen
(palauttamispäätöksen keskeiset seikat) ja vähäisemmässä määrin tulkkauksen
aloina, joita olisi kehitettävä edelleen. Arvioinnissa ei
havaittu erityisiä suuntauksia eikä mitattu ajan myötä tapahtunutta muutosta
suhteessa palauttamisen lykkääntymisen aikana sovellettaviin takeisiin.
(Direktiivin 14 artikla koskee perheen yhtenäisyyttä, terveydenhoitoa,
koulutukseen pääsyä ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tarpeita
sekä oikeutta saada kirjallinen vahvistus siitä, että palauttamista on
lykätty.) Näyttää siltä, että perustakeet varmistetaan ensisijaisesti
kansainvälisten yleissopimusten ja yleisen lainsäädännön (erityisesti
terveydenhoito kiireellisissä tapauksissa ja koulutus) täytäntöönpanon avulla. Direktiivin 13 artiklassa jäsenvaltioille asetetaan
velvoite tarjota palautettaville henkilöille tehokkaat oikeussuojakeinot.
Arvioinnissa todetaan, että vaikka kaikkien jäsenvaltioiden kansallisessa
lainsäädännössä säädetään muutoksenhakumahdollisuudesta, useat tekijät voivat
käytännössä vaarantaa oikeuden todellisten oikeussuojakeinojen käyttöön. Ensinnäkin, vaikka direktiivi olisi sinänsä pantu täytäntöön
asianmukaisesti, tietoa käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista ei kaikissa
jäsenvaltioissa käytännössä aina anneta kolmansien maiden kansalaisille
kielellä, jota he ymmärtävät (ongelma liittyy kääntämiseen ja
selittämiseen/oikeudelliseen neuvontaan). Toinen
ongelma liittyy edelliseen kohtaan, sillä mahdollisuutta tehokkaaseen
muutoksenhakuun voi heikentää se, että oikeusavun saaminen on tehotonta silloin
kun jäsenvaltioissa sovelletaan laajalti direktiivin 13 artiklan 4 kohdan
säännöstä, jonka mukaan maksuttomaan oikeudelliseen apuun voidaan soveltaa
direktiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
Arvioinnissa todettiin, että tämän seurauksena useissa jäsenvaltioissa ei
käytännössä haettu lainkaan muutosta palauttamispäätöksiin tai hakemuksia
tehtiin vähemmän kuin olisi voitu odottaa. Komissio seuraa tätä kysymystä
tiiviisti. Jäsenvaltiot voivat direktiivin nojalla itse päättää, onko
muutoksenhaulla automaattisesti lykkäävä vaikutus vai voiko
muutoksenhakuelin myöntää tällaisen vaikutuksen vain tapauskohtaisesti.
Arvioinnissa todettiin, että muutoksenhaku lykkää automaattisesti palauttamis-
ja/tai maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa väliaikaisesti vain yhdeksässä
jäsenvaltiossa. Useimmissa jäsenvaltioissa maahanmuuttajan on erikseen haettava
väliaikaista lykkäävää vaikutusta, ja tuomioistuin voi hylätä (tai hyväksyä)
hakemuksen tietyissä olosuhteissa. Taulukko 9: Muutoksenhaun lykkäävä vaikutus Palauttamispäätöksen täytäntöönpanon väliaikainen lykkääminen muutoksenhaun vuoksi || Kyllä: automaattisesti || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Joskus: toimivaltaisen tuomioistuimen tai hallintoviranomaisen päätöksellä || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Lähde:
MATRIX 2013. Tältä
osin on tärkeää korostaa, että Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C- 383/13
PPU (G ja R)[24] antamassaan tuomiossa vahvistanut, että EU:n perusoikeuskirjan 41
artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja vastaajan oikeuksia (oikeus tulla
kuulluksi ja oikeus tutustua omaa asiaa koskeviin asiakirjoihin) on
noudatettava, kun tehdään päätöksiä palauttamisdirektiivin nojalla, vaikka
kyseisiä oikeuksia ei mainitakaan direktiivissä erikseen. 4. Laittoman maahantulon ja oleskelun
kriminalisointi Arvioinnin
yhteydessä tehtyjen havaintojen ja perusoikeusviraston äskettäin tilaaman
tutkimuksen perusteella useimmissa jäsenvaltioissa on annettu eri muodossa
säännöksiä, joissa ’laiton maahantulo ja/tai laiton oleskelu’ on säädetty
rangaistaviksi teoiksi. Palauttamisdirektiivi tai mikään muukaan EU:n
säädös ei sinänsä estä jäsenvaltioita säätämästä laitonta maahantuloa ja/tai
laitonta oleskelua kansallisen rikosoikeuden nojalla rangaistavaksi teoksi.
Euroopan unionin tuomioistuin on kuitenkin useissa tuomioissaan rajoittanut
jäsenvaltioiden mahdollisuutta pitää palautettavia henkilöitä tällä perusteella
vankeudessa ja asettanut sille ehtoja. Tuomioistuin katsoi erityisesti asiassa C-61/11 (El Dridi), että palauttamisdirektiivi
muodostaa esteen laittoman oleskelun kriminalisoiville kansallisille säännöille
siltä osin kuin tällaiset säännöt heikentävät palauttamisdirektiivin
tuloksellisuutta. Tuomioistuin katsoi tältä osin, että on direktiivin vastaista
langettaa laittoman oleskelun perusteella vankeusrangaistus kolmannen
maan kansalaiselle, jonka ainoa rikos on
se, että hän on laiminlyönyt määräyksen poistua jäsenvaltion alueelta.
Vastaavassa tapauksessa (C-329/11 Achughbabian) antamassaan tuomiossa
tuomioistuin vahvisti asiassa El Dridi antamansa tuomion ja katsoi, että
kansallinen lainsäädäntö, jossa uhataan määrätä laittoman oleskelun perusteella
rikosoikeudellinen vankeusrangaistus, ei ole direktiivin mukainen. Asiassa C-430/11
(Sagor) annetussa tuomiossa tuomioistuin vahvisti,
että sakkorangaistuksena määrättävää rikosoikeudellista seuraamusta, joka
voidaan korvata karkotusmääräyksellä, voidaan soveltaa, kunhan
karkotusmenettelyssä noudatetaan kaikkia palauttamisdirektiivissä vahvistettuja
menettelytakeita, ja että kotiarestin muodossa määrättävää rikosoikeudellista
seuraamusta voidaan soveltaa vain siltä osin kuin annetaan takeet siitä, että
seuraamus ei viivytä palauttamista. Tarkastelun
kohteena olevat maat ovat tehneet edellä mainittujen tuomioiden perusteella monenlaisia
muutoksia kansalliseen lainsäädäntöönsä, ja myös useat jäsenvaltiot ovat
hiljattain muuttaneet lainsäädäntöään tämän oikeuskäytännön perusteella. Komissio seuraa tilannetta tiiviisti, ja se on jo
käynnistänyt EU-pilottimenettelyjä tiettyjen jäsenvaltioiden osalta. Taulukko 10: Laittoman maahantulon
kriminalisointi Lähde: perusoikeusvirasto 2014. Taulukko 11: Laittoman oleskelun
kriminalisointi Lähde: perusoikeusvirasto 2014. 5. Palauttamismenettelyn (6 artikla) ja maahantulokiellon (11
artikla) käynnistäminen Palauttamisdirektiivin
6 artiklassa tarkoitettu laiton oleskelu on määritelty jäsenvaltioissa
varsin yhdenmukaisesti. Useimpien jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä
esitetään yksityiskohtaiset luettelot perusteista, joiden nojalla kolmannen
maan kansalaisen voidaan katsoa oleskelevan maassa laittomasti. Viisi tärkeintä
perustetta ovat: viisumin umpeutuminen; oleskeluluvan umpeutuminen;
oleskeluluvan peruminen; pakolaisaseman peruminen; luvaton maahantulo. Useimmat
jäsenvaltiot soveltavat suotuisampia sääntöjä henkilöihin, jotka ovat hakeneet
oleskelulupaa tai viisumia tai sen uusimista ja joiden osalta kyseinen
menettely on kesken. Useimmat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön yksivaiheisen
menettelyn, jossa palauttamispäätös ja maastapoistamispäätös tehdään samalla
(hallinnollisella) asiakirjalla. Vain yhdeksässä jäsenvaltiossa (IT, LT, LV,
MT, PL, SE, IS, IE, UK) on käytössä kaksivaiheinen menettely. Direktiivin
ansiosta EU:ssa on yhdenmukaistettu myös oleskelulupien ja muiden sellaisten
lupien myöntämistä, jotka antavat jäsenvaltioiden alueella laittomasti
oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille oikeuden jäädä maahan yksilöllisten
inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella:
tämä on mahdollista kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädännön nojalla.
Velvollisuus käynnistää palauttamismenettely ei ole merkittävästi vaikuttanut
kolmansien maiden kansalaisten kiinniottamista koskeviin käytänteisiin tai
kiinniottojen määrään. Direktiivissä ei määrätä, pitäisikö jäsenvaltioiden
etsiä laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia yleisen
poliisitoiminnan puitteissa vai tapauskohtaisesti, vaan se riippuu
kansallisista tekijöistä ja näkemyksistä. Koska
direktiivissä ei erikseen määritellä kiinniottamisen käsitettä eikä
anneta ohjeita siihen liittyvien menettelyjen toteuttamisesta, jäsenvaltiot
eivät ole juuri puuttuneet olemassa oleviin institutionaalisiin järjestelyihin.
Jäsenvaltioissa noudatetaan pääasiassa kahdentyyppisiä kiinniottokäytänteitä:
Ensinnäkin kiinniotto voi tapahtua poliisin suorittamien rutiinitarkastusten
tai sellaisten operaatioiden yhteydessä, jotka on kohdennettu paikkoihin,
joissa voidaan kohtuudella epäillä olevan laittomia maahanmuuttajia. Toiseksi
kiinniotto voidaan tehdä maahanmuuttoviranomaisten pyynnöstä, kun se kohdistuu
henkilöihin, jotka eivät ole noudattaneet maastapoistumismääräystä tai
vapaaehtoista paluuta koskevaa päätöstä. Palauttamisdirektiivissä vaaditaan jäsenvaltioita liittämään
palauttamispäätökseen maahantulokielto, jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole
myönnetty aikaa[25] tai
jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu. Muissa tapauksissa maahantulokiellon
antaminen on valinnaista. Maahantulokiellon keston määrittämistä varten on
otettava huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat, ja viiden vuoden
enimmäiskesto voidaan ylittää vain jos henkilö muodostaa vakavan uhkan
yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion
turvallisuudelle. Arvioinnin perusteella palauttamisdirektiivi on kaiken
kaikkiaan edistänyt direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetyn, palauttamiseen
liittyvän maahantulokiellon (enimmäis)keston (5 vuotta) yhdenmukaistamista
jäsenvaltioissa. Useimmat jäsenvaltiot määrittävät maahantulokiellon
enimmäiskeston myös tapauksissa, joissa palautettavan henkilön katsotaan olevan
uhka kansalliselle turvallisuudelle ja joissa kesto voi direktiivin mukaisesti
olla yli viisi vuotta. Kahdeksassa jäsenvaltiossa maahantulokiellon kestoa on
lyhennetty direktiivin täytäntöönpanon seurauksena. Toisaalta tutkimus on myös
osoittanut, että palautettaville henkilöille määrättyjen maahantulokieltojen
lukumäärä on lisääntynyt kuudessa jäsenvaltiossa. Käytännössä kaikki
jäsenvaltiot tarjoavat laittomille maahanmuuttajille mahdollisuuden hakea
maahantulokiellon peruuttamista tai lykkäämistä poikkeuksellisista
humanitaarisista syistä. Kaikki maahantulokiellot tallennetaan Schengenin
tietojärjestelmään, niin että maahanmuuttajat eivät voi palata
Schengen-alueelle. Euroopan unionin tuomioistuin vahvisti asiassa C-297/12
(Filev/Osmani) antamassaan tuomiossa, että direktiivissä säädetty
maahantulokiellon enimmäiskesto koskee myös ennen direktiivin voimaantuloa
annettuja maahantulokieltoja. Taulukko 12:
Maahantulokiellot Maahantulokiellon perusteet || Ao. perusteita soveltavat jäsenvaltiot Maahantulokielto annetaan automaattisesti aina palauttamispäätöksen yhteydessä || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK Maahantulokieltoa ei anneta kaikissa tapauksissa, mutta se annetaan automaattisesti (ainakin) a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa, tai b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu. || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO Maahantulokieltoja annetaan tapauskohtaisesti (eri perustein) || FR, SI, LI Palauttamisdirektiivistä johtuvat muutokset || Jäsenvaltio Maahantulokieltoja lyhennetty || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Maahantulokieltojen määrä lisääntynyt || AT, BE, DK, FI, NL, CH Maahantulokieltoja koskevaa sääntelyä / yhdenmukaistamista koko maassa || LT, MT, SI Mahdollisuus peruuttaa maahantulokielto || ES, PL Maahantulokielto annettava kirjallisena || LU, PL Maahantulokieltojen määrä vähentynyt || SK Lähde:
MATRIX 2013. 6.
Palauttamisdirektiiviin liittyvä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö Kansalliset
tuomioistuimet ovat esittäneet viiden viime vuoden aikana Euroopan unionin
tuomioistuimelle useita palauttamisdirektiivin tulkintaa koskevia
ennakkoratkaisupyyntöjä: Säilöönotosta: Asiassa C-357/09 (Kadzoev) 30. marraskuuta 2009 antamassaan
tuomiossa Euroopan unionin tuomioistuin vahvisti nimenomaisesti säilöönottoa
koskevien palauttamisdirektiivin säännösten suojeluun liittyviä elementtejä ja
korosti erityisesti, että asianomainen on vapautettava välittömästi sen jälkeen
kun direktiivissä säädetyt säilöönoton perusteet eivät enää täyty. Saksan
tuomioistuimet esittivät kesällä 2013 kolme ennakkoratkaisupyyntöä: Asioissa C-473/13
(Bero) ja C-514/13 (Bouzalmate) (ei vielä ratkaistu) tuomioistuimelta
kysyttiin, onko jäsenvaltio direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla
velvollinen toteuttamaan palautettavien henkilöiden säilöönoton ainoastaan
erityisissä säilöönottotiloissa siinä tapauksessa, että sillä on tällaisia
erityisiä tiloja vain osassa hallintoalueistaan (mutta ei kaikissa). Asiassa C-474/13
(Thi Ly Pham) (ei vielä ratkaistu) kysyttiin, onko kansallinen
hallintokäytäntö, jonka mukaan palautettava henkilö voidaan hänen
suostumuksellaan sijoittaa odottamaan maastapoistamista samoihin tiloihin
vankien kanssa, yhdenmukainen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan kanssa. Laittoman oleskelun kriminalisoinnista: Euroopan unionin tuomioistuin antoi 28. huhtikuuta 2011 ratkaisun asiassa
C-61/11 (El Dridi). Tässä merkittävässä tuomiossa tuomioistuin katsoi,
että palauttamisdirektiivi muodostaa esteen soveltaa kansallisia sääntöjä,
joiden nojalla maassa laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle,
joka ei ole noudattanut maastapoistumismääräystä, on määrättävä vankeusrangaistus,
koska tällainen rangaistus on omiaan vaarantamaan maastapoistamista ja
alkuperämaahan palauttamista koskevan tuloksellisen politiikan käyttöönottoa
koskevan tavoitteen saavuttamisen. Joulukuussa 2011 tuomioistuin antoi tuomion
vastaavassa Ranskaa koskevassa asiassa (C-329/11 Achughbabian).
Tuomioistuin vahvisti asiassa El Dridi antamansa päätelmät ja katsoi, että
kansallinen lainsäädäntö, jossa laiton oleskelu on kriminalisoitu
uhkaamalla määrätä siitä rikosoikeudellinen vankeusrangaistus, ei ole
direktiivin mukainen. Asiassa C-430/11 (Sagor) (aiheena Italian kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla laittomasta
oleskelusta määrätään rikosoikeudellisena rangaistuksena kotiarestia ja välitön
karkotus) annettiin tuomio joulukuussa 2012, ja tuomioistuin on sittemmin
täsmentänyt näkemystään asiaa koskevassa oikeuskäytännössään. Asiassa C-522/11
(Mbaye) 21. maaliskuuta 2013 antamassaan määräyksessä tuomioistuin viittasi
edellä mainittuun oikeuskäytäntöön ja toisti päätelmänsä. Asia C-189/13 (Da
Silva) (ei vielä ratkaistu) on jatkoa asialle Achughbabian. Se liittyy
palauttamisdirektiivin yhdenmukaisuuteen sellaisen kansallisen lainsäädännön kanssa, jonka mukaan laittomasta oleskelusta
voidaan määrätä rikosoikeudellinen vankeusrangaistus. Palauttamisdirektiivin
ja turvapaikkasäännöstön keskinäisestä suhteesta: Asiassa C-534/11
(Arslan) toukokuussa 2013 annettu tuomio koskee palauttamiseen (direktiivin
2008/115/EY nojalla) liittyvän säilöönoton ja turvapaikan hakemiseen
(direktiivin 2003/9/EY nojalla) liittyvän säilöönoton keskinäistä suhdetta
tilanteessa, jossa palauttamisdirektiivin nojalla säilöön otettu kolmannen maan
kansalainen tekee turvapaikkahakemuksen lykätäkseen palauttamista. Tuomiossa
vahvistetaan, että turvapaikkaan liittyvä säilöönotto ja palauttamiseen
liittyvä säilöönotto perustuvat kahteen eri oikeudelliseen järjestelyyn, joihin
liittyvät oikeudelliset takeet on laadittu yhtäältä turvapaikanhakijoiden ja
toisaalta palautettavien henkilöiden erityistilanteen mukaan. Tuomioistuin
selvensi, että kahden eri järjestelmän olemassaolo ei merkitse sitä, että
jäsenvaltion olisi automaattisesti vapautettava säilöön otettu palautettava
henkilö heti kun tämä tekee turvapaikkahakemuksen: tuomiossa vahvistetaan
nimenomaisesti, että säilöönottoa voidaan jatkaa – kunhan jäsenvaltio tekee
viipymättä kansallisen lainsäädännön mukaisesti päätöksen säilöönoton
jatkamisesta turvapaikkasäännöstön nojalla. Maahantulokiellosta: Asiassa C-297/12
(Filev/Osmani) 19. syyskuuta 2013 annettu tuomio liittyy ennen palauttamisdirektiivin
voimaantuloa annettujen maahantulokieltojen pätevyyteen sekä maahantulokiellon
kestoa koskeviin sääntöihin. Kyseisessä tuomiossa Euroopan unionin tuomioistuin
- vahvisti, että
direktiivin 11 artiklan 2 kohta muodostaa esteen kansallisen lainsäädännön
säännökselle, jonka mukaan maahantulokiellon kestoa voidaan rajoittaa vain
tällaista rajoitusta koskevan hakemuksen perusteella. - täsmensi, että
maahantulokielto, joka on annettu yli viisi vuotta ennen kuin
palauttamisdirektiivin kansallista täytäntöönpanoa varten annettu kansallinen
lainsäädäntö tuli voimaan, ei voi aiheuttaa enää lisävaikutuksia, paitsi jos
asianomainen henkilö muodostaa vakavan uhkan yleiselle järjestykselle,
yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. - totesi, että
jäsenvaltiot eivät saa käyttää direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan
mukaista mahdollisuutta olla soveltamatta direktiiviä henkilöihin, joihin
sovellettiin direktiivin suoran vaikutuksen nojalla suotuisampia säännöksiä
alkaen päivästä, jona direktiivi olisi pitänyt panna täytäntöön, siihen päivään
asti, jona se todellisuudessa pantiin täytäntöön. Vapaaehtoisesta paluusta: Alankomaiden Raad
van State esitti lokakuussa 2013 ennakkoratkaisupyynnön asiassa C-554/13
(Zh. ja O.) (ei vielä ratkaistu), joka liittyy siihen, miten käsitettä
’uhka yleiselle järjestykselle’ olisi tulkittava silloin, kun sen perusteella
ei myönnetä direktiivin 7 artiklassa tarkoitettua aikaa vapaaehtoisen paluun
toteuttamiseen. Oikeudesta tulla
kuulluksi (EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan mukaisesti)
palauttamisdirektiivin yhteydessä: - Ranskan
tuomioistuimet esittivät keväällä 2013 kaksi tähän liittyvää
ennakkoratkaisupyyntöä: Asioissa C-166/13 (Mukarubega) ja C-249/13
(Boudjilida) (ei vielä ratkaistu) Euroopan unionin tuomioistuimelta
kysyttiin, onko perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan mukaista oikeutta tulla
kuulluksi ennen päätöksen tekemistä sovellettava palauttamismenettelyjen
yhteydessä (Mukarubega), ja pyydettiin sitä määrittämään tämän oikeuden tarkka
soveltamisala (Boudjilida). Asiassa C-383/13
PPU (G ja R) 10. syyskuuta 2013 antamassaan tuomiossa Euroopan unionin
tuomioistuin vahvisti, että säilöönottotoimenpiteen jatkamisesta päätettäessä
on kunnioitettava puolustautumisoikeuksia. Tuomioistuin täsmensi kuitenkin,
että kaikki puolustautumisoikeuksien kunnioittamiseen liittyvät
sääntöjenvastaisuudet eivät edellytä säilöönoton jatkamispäätöksen kumoamista.
Tällainen vaikutus toteutuu vain jos kansallinen tuomioistuin katsoo, että
kyseinen sääntöjenvastaisuus olisi todellisuudessa johtanut toisenlaiseen
tulokseen. V osa –
Päätelmät Tämä tiedonanto
osoittaa, että kaikissa jäsenvaltioissa on toteutettu kuluneen vuosikymmenen
aikana palauttamista koskevan unionin säännöstön nojalla merkittäviä
lainsäädännöllisiä ja käytännön muutoksia. Palauttamisdirektiivillä on ollut
myönteinen vaikutus vapaaehtoista paluuta koskeviin kansallisiin
lainsäädäntöihin ja käytänteisiin, ja sen pohjalta on tehty muutoksia myös
pakkoon perustuvan paluun valvonnan alalla. Direktiivi on osaltaan edistänyt
säilöönoton enimmäismääräaikojen yhdenmukaistamista – ja ennen muuta niiden
lyhentämistä – kaikkialla EU:ssa. Lisäksi jäsenvaltiot ovat entistä enemmän
pyrkineet käyttämään säilöönotolle vaihtoehtoisia ratkaisuja. Direktiivin nojalla on myös rajoitettu
jäsenvaltioiden mahdollisuuksia määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia pelkän
laittoman oleskelun vuoksi, minkä lisäksi direktiivissä vahvistetut menettelytakeet ovat
parantaneet oikeusvarmuutta. Eräät jäsenvaltiot
olivat direktiivin hyväksymisen aikaan huolestuneita siitä, että siihen
sisältyvät suojelua koskevat säännökset saattaisivat heikentää
palauttamismenettelyjen tuloksellisuutta, mutta näin ei ole tapahtunut.
Kokemukset osoittavat, että palauttamisdirektiiviin mukaiset menettelyt
mahdollistavat määrätietoisten toimenpiteiden toteuttamisen. Pääasiallisia
syitä palauttamisen epäonnistumiseen ovat käytännön ongelmat, jotka
liittyvät palautettavien henkilöiden tunnistamiseen ja tarvittavien
asiakirjojen saamiseen EU:n ulkopuolisten maiden viranomaisilta. Tämän uuden
EU-politiikan keskeiset toimintatavoitteet on vähitellen omaksuttu yhteisiksi
tavoitteiksi, joita tuetaan asianmukaisella tavalla. Kaikki jäsenvaltiot
hyväksyvät nyt yleisellä tasolla seuraavat toimintatavoitteet:
perusoikeuksien
kunnioittaminen
oikeudenmukaiset
ja tehokkaat menettelyt
sellaisten
tapausten vähentäminen, joissa maahanmuuttajat jäävät vaille selkeää
oikeudellista asemaa
vapaaehtoisen
paluun ensisijaisuus
uudelleenkotoutumisen
ja säilöönotolle vaihtoehtoisten ratkaisujen edistäminen.
Tämä on tullut
selväksi jäsenvaltioiden kanssa vuonna 2013 käytyjen vuoropuhelujen yhteydessä.
Myös YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunta vahvistaa myönteisen kehityksen
kahdeksannessa ulkomaalaisten maastapoistamista käsittelevässä kertomuksessaan,
jossa YK:n erityisraportoija toteaa, että EU:n palauttamisdirektiivi sisältää
erittäin edistyksellisiä säännöksiä, jotka menevät paljon pidemmälle kuin
näistä kysymyksistä muualla maailmassa annetut normit. Vaikka kehitys on
ollut myönteistä ja jäsenvaltiot ovat yleisellä tasolla vahvistaneet
saattaneensa palauttamisdirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään,
direktiivin ja yleensä palauttamistoimien käytännön täytäntöönpanossa on
kuitenkin edelleen parantamisen varaa. Olisi esimerkiksi varmistettava
perusoikeusnormien (mm. säilöönotto-olosuhteet ja tehokkaat oikeussuojakeinot)
noudattaminen ja toimien tuloksellisuus (mm. nopeammat menettelyt ja paluun,
erityisesti vapaaehtoisen paluun, lisääminen). Tässä tiedonannossa
esitetyt toimet keskittyvät voimassa olevien sääntöjen asianmukaiseen ja
tulokselliseen täytäntöönpanoon, perusoikeuksien mukaisten käytänteiden
edistämiseen sekä yhteistyöhön paitsi jäsenvaltioiden kesken myös
jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden kesken. Näiden toimien avulla
voidaan varmistaa palauttamispolitiikan parempi täytäntöönpano ja käytännön
soveltaminen, lujittaa ja syventää EU:n palauttamispolitiikan saavutuksia
tulevina vuosina noudattaen täysimääräisesti niitä luovuttamattomia oikeuksia,
jotka kuuluvat kaikille ihmisille, maahanmuuttaja-asemasta riippumatta. [1] ’Kolmannen
maan kansalaisella’ tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole EU:n kansalainen ja
jolla ei ole unionin lainsäädäntöön perustuvaa oikeutta vapaaseen
liikkuvuuteen. [2]
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä
joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja
menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten
palauttamiseksi, EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98. [3]
Tiedonanto maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta kokonaisvaltaisesta
lähestymistavasta, KOM(2011) 743. [4] Lisätietoja tästä aiheesta, ks. tiedonanto EU:n
takaisinottosopimusten arviointi, KOM(2011) 76, 23.2.2011. [5] Eurostatin tiedot. Tilastojen antama
kuva saattaa kuitenkin olla vääristynyt, koska jäsenvaltioilla ei ole nykyään
velvollisuutta kerätä tietoja vapaaehtoisesta paluusta eikä sitä koskevia
tietoja kirjata kunnolla myöskään vapaaehtoiselta pohjalta. Tämä aukko
tilastotiedoissa voidaan korjata vasta kun tiedot vapaaehtoisesta paluusta
kirjataan järjestelmällisesti. Parhaillaan käsiteltävänä oleva ehdotus EU:n
maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmästä voisi helpottaa näiden tietojen
keräämistä merkittävästi. [6] ’Jäsenvaltiolla’
tarkoitetaan palauttamisdirektiivin yhteydessä 30:a valtiota, joihin kuuluu 26
EU:n jäsenvaltiota (Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät sovella
direktiiviä) sekä Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein. Selitys:
Palauttamisdirektiivi on sekamuotoinen säädös, joka kuuluu yhtäältä Schengenin
säännöstöön. Tämän vuoksi sitä sovelletaan Sveitsiin, Norjaan, Islantiin ja
Liechtensteiniin. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät kuitenkaan ole
sitoutuneet Schengenin säännöstön tähän osaan pöytäkirjan nro 19 nojalla. Toisaalta
palauttamisdirektiivi on osa perustamissopimuksen kolmannen osan V osaston
soveltamisalaan kuuluvaa säännöstöä, johon Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti
voivat halutessaan liittyä pöytäkirjan nro 21 mukaisesti. Ne eivät kuitenkaan
ole halunneet käyttää tätä mahdollisuutta. [7]
VIS-asetuksen 31 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan poikkeus yleisperiaatteeseen,
jonka mukaan viisumitietojärjestelmässä käsiteltyjä tietoja ei saa siirtää
kolmansiin maihin tai kansainvälisille järjestöille eikä saattaa niiden saataville.
Tietyntyyppisiä tietoja voidaan kuitenkin siirtää kolmansiin maihin tai saattaa
niiden saataville, jos se on tarpeen yksittäisissä tapauksissa kolmansien
maiden kansalaisten henkilöllisyyden toteamiseksi, myös heidän palauttamistaan
varten. Tällöin on kuitenkin noudatettava tiettyjä edellytyksiä, jotta voidaan
varmistaa EU:n tietosuojavaatimusten noudattaminen. [8]
Saatavilla EMV:n internetsivustolla kyselyjä koskevassa osiossa: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm. [9]
Komissio esittää keväällä 2014 yksityiskohtaisen arvion paluurahaston
ensimmäisten täytäntöönpanovuosien kokemuksista kertomuksessa Euroopan
palauttamisrahaston täytäntöönpanoon vuosina 2008–2010 liittyvistä
laadullisista ja määrällisistä näkökohdista sekä saavutetuista tuloksista. [10] Julkaistu osoitteessa http://frontex.europa.eu/publications
(Frontexin riskianalyysiverkko). [11]
Vuodesta 2010 Frontexin koordinoimista yhteisistä palautusoperaatioista on
raportoitu säännöllisesti maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskevassa
komission vuosikertomuksessa. [12] Vuosina 2007–2013 koulutettiin 225 saattajaa. [13] Ks. http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14]
Linkki kansallisiin täytäntöönpanotoimiin on saatavilla EUR-Lexissä: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:EN:NOT. [15]
Yhteenvedot kontaktiryhmän kokouspöytäkirjoista (kysymysten ja vastausten
muodossa) ovat saatavilla komission asiantuntijaryhmien rekisterissä. [16]
Useimmat näistä selvityksistä ovat yleisön saatavilla sisäasioiden pääosaston
sivuilla Europa-palvelimella osoitteessa
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] Toimeksisaaja velvoitettiin kuulemaan seuraavia sidosryhmiä: 1.
lainkäyttöviranomaiset/tuomarit, joiden tehtävänä on valvoa
palauttamispolitiikkaa / käsitellä sitä koskevia muutoksenhakuja (kuuleminen
kansallisten ja kansainvälisten tuomariyhdistysten välityksellä); 2. lakimiehet
ja palautettaville henkilöille oikeusapua antavat elimet (kuuleminen
kansallisten ja kansainvälisten lakimiesyhdistysten välityksellä); 3. paluun
valvontaelimet (palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohdan nojalla perustetut
elimet); 4.
sidosryhmät, jotka avustavat maahanmuuttajia tai puolustavat heidän etujaan
(valtiosta riippumattomat järjestöt, etujärjestöt); 5.
sidosryhmät, jotka kommentoivat / tutkivat palauttamispolitiikkaa (valtiosta
riippumattomat järjestöt, tutkijat ym.); 6.
kansainväliset järjestöt, joiden toimialaan palauttamiskysymykset kuuluvat
(YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu UNHCR, Kansainvälinen siirtolaisjärjestö
IOM, Punainen risti ym.). [18]
Belgia ei sovella mitään mainituista säilöönoton vaihtoehdoista, mutta se on
vuodesta 2008 tarjonnut erityismajoitusta ja neuvontaa perheille, mikä on erään
valtiosta riippumattoman järjestön tuoreessa julkaisussa määritelty parhaaksi
käytänteeksi. [19] Asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, saatavilla osoitteessa:
www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm [20] European Commission
(2013) Conformity Assessment of Directive 2008/115/EC Norway. Versio 3.0 –
20.6.2013. Julkaisematon artikkeli, 10(1). [21] Vasta ehdotuksen asteella (perusoikeusviraston
kautta saatu tieto vuodelta 2012). [22]
Hallituksessa keskustellaan valvontajärjestelmästä, jossa valvontavastuu
jakautuisi oikeusasiamiehen ja valtiosta riippumattomien järjestöjen kesken. [23]
Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla jäsenvaltioiden ei tarvitse
soveltaa direktiiviä tietyissä ns. rajatapauksissa (kun kolmansien maiden
kansalaisilta evätään maahanpääsy rajalla tai heidät otetaan kiinni laittoman
rajanylityksen yhteydessä). Tässä tapauksessa on kuitenkin sovellettava
direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa lueteltuja vähimmäistakeita. Direktiivin 2
artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla jäsenvaltioiden ei tarvitse soveltaa
direktiiviä tietyissä rikosoikeudellisissa tilanteissa (kun henkilöt on
määrätty palautettavaksi rikosoikeudellisen seuraamuksen vuoksi tai kun he ovat
luovuttamismenettelyn kohteena). [24]
Kahdessa muussa vireillä olevassa ennakkoratkaisupyynnössä – C-166/13
(Mukarubega) ja C-249/13 (Boudjilida) – on kyse vastaavista kysymyksistä. [25]
Näin voi olla esimerkiksi silloin kun on olemassa pakenemisen vaara tai jos
laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty ilmeisen perusteettomana tai
vilpillisenä tai jos asianomainen henkilö muodostaa uhkan yleiselle
järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.