EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 12.9.2018

COM(2018) 632 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) arvioinnista











Euroopan komission panos EU-johtajien kokoukseen Salzburgissa 19.-20. syyskuuta 2018

Sisällysluettelo

1.    Johdanto    

2.    Tausta    

3.    Eurosuria koskeva arviointi    

3.1.Arvioinnin ala

3.2.Eurosurin täytäntöönpanon tilanne

3.3.Arvioinnin tulokset

3.3.1.Merkityksellisyys

3.3.2.Tehokkuus

3.3.3.Tuloksellisuus

3.3.4.Yhdenmukaisuus

3.3.5.EU:n tuoma lisäarvo

3.4.Perusoikeuksien noudattaminen ja niihin kohdistuvat vaikutukset

3.4.1.Kolmannet maat ja palauttamiskielto

3.4.2.Henkilötietojen käsittely

3.4.3.Parannusehdotuksia

4.    Erityishuomiota vaativat kysymykset    

4.1.Eurosurin toiminnan parantaminen

4.1.1.Kansallisten koordinointikeskusten toimivallan vahvistaminen

4.1.2.Eurosurin hallinnon parantaminen

4.1.3.Teknisten vaatimusten poistaminen

4.1.4.Eurosurin fuusiopalveluiden hyödyntäminen

4.2.Eurosurin soveltamisalan laajentaminen

4.2.1.Rajanylityspaikoilla tehtävien rajatarkastusten sisällyttäminen

4.2.2.Ilmarajojen valvonta

4.2.3.Yhteistyö naapureina olevien kolmansien maiden kanssa

4.2.4.Eurosur ja yhdennetty rajaturvallisuus

5.    Päätelmät ja jatkotoimet    

0.Johdanto

Ulkorajojen rajaturvallisuus on unionin keskeinen painopiste ja edellytys Schengen-alueen toimivalle täytäntöönpanolle ja säilymiselle. Viisumivapaa Schengen-alue on Euroopan yhdentymisen suurimpia saavutuksia.

Vuonna 2013 annetussa asetuksessa (EU) N:o 1052/2013 Euroopan rajavalvontajärjestelmän (jäljempänä ’Eurosur’) 1 perustamisesta vahvistetaan yhteiset puitteet jäsenvaltioiden rajavalvonnasta vastaavien viranomaisten ja Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex, jäljempänä ’virasto’) väliselle tiedonvaihdolle ja yhteistyölle. Eurosur-puitteet ovat olleet toiminnassa 2. joulukuuta 2013 lähtien. Asetuksen mukaan komission on esitettävä Eurosuria koskeva kokonaisarvio neljän vuoden välein ja liitettävä siihen tarvittaessa asianmukaiset ehdotukset, joilla muutetaan asetusta.

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta 14. syyskuuta 2016 annetussa asetuksessa 2 (jäljempänä ’Frontex-asetus’) perustettiin Euroopan raja- ja merivartiosto, josta virasto ja jäsenvaltiot vastaavat yhdessä, laajennettiin viraston toimivaltaa sekä määritettiin Euroopan yhdennettyyn rajaturvallisuuteen kuuluvat osatekijät. Koska virastolla on merkittävä rooli Eurosurin täytäntöönpanossa, Frontex-asetuksessa esitetyillä uudistuksilla on huomattava vaikutus Eurosurin käytännön täytäntöönpanoon, minkä vuoksi ne on huomioitava Eurosurin jatkokehityksessä.

Jotta voitiin ottaa huomioon Frontex-asetuksen täysimääräinen täytäntöönpano ja sen vaikutukset Eurosuriin, Eurosurin joulukuulle 2016 kaavailtua arviointia lykättiin syyskuulle 2018.

1.Tausta

Eurosur antaa jäsenvaltioiden rajavalvonnasta vastaaville viranomaisille tiedonvaihto- ja yhteistyömekanismin, jonka avulla ne voivat vaihtaa tietoja ja tehdä taktisen, operatiivisen ja strategisen tason yhteistyötä sekä kansallisella tasolla että muiden jäsenvaltioiden ja viraston kanssa.

Eurosurin tarkoituksena on havaita, ehkäistä ja torjua laitonta maahanmuuttoa ja rajat ylittävää rikollisuutta ja osallistua maahantulijoiden suojeluun ja pelastamiseen. Eurosurin tavoitteena on parantaa tilannetietoisuutta ja lisätä reaktiokykyä jäsenvaltioiden ulkorajoilla 3 .

Eurosur kattaa maa- ja meriulkorajojen valvonnan. Sitä voidaan vapaaehtoisesti soveltaa myös ilmarajojen valvontaan ja rajanylityspaikoilla tehtäviin rajatarkastuksiin. Eurosurin valvontatoimiin kuuluu laittomien rajanylitysten seuranta, havaitseminen, tunnistaminen, jäljittäminen, estäminen ja pysäyttäminen.

Sitä ei sovelleta oikeudellisiin tai hallinnollisiin toimiin sen jälkeen, kun jäsenvaltion vastuuviranomaiset ovat estäneet rajat ylittävät rikolliset toimet tai henkilöiden laittoman rajanylityksen ulkorajoilla, eikä myöskään syytetoimiin.

Eurosur-puitteisiin kuuluvat seuraavat osat:

·kansalliset koordinointikeskukset, jotka toimivat kussakin jäsenvaltiossa virastojen välisen yhteistyön ja tiedonvaihdon keskuksina rajavalvonnan alalla;

·viestintäverkko, joka tukee Eurosurin puitteissa tapahtuvaa tiedonvaihtoa, myös arkaluonteisten ja EU:n turvallisuusluokiteltujen tietojen vaihtoa, sekä tarjoaa käyttöön viraston ylläpitämän videoneuvottelupalvelun;

·viraston tarjoamat Eurosurin fuusiopalvelut, joilla tarjotaan jäsenvaltioille ja virastolle valvontapalveluja ulkorajoilla ja rajan läheisellä alueella valvontatoimien ja tietolähteiden (esim. satelliittikuvantamispalvelut, alusten ilmoituspalvelut sekä sää- ja ympäristötietopalvelut) yhdistelmän pohjalta;

·erilaiset tilannekuvat, jotka sisältävät tietoja tapahtumista ja valvontakalustosta sekä analyyttistä tietoa. Kukin jäsenvaltio hallinnoi omaa kansallista tilannekuvaansa. Virasto hallinnoi Euroopan tilannekuvaa, joka kattaa jäsenvaltioiden alueen ja ulkorajojen läheisen alueen yhteisen tiedustelutilannekuvan. 4

Asetuksessa säädetään lisäksi reaktiokyvyn parantamisesta etenkin siten, että jäsenvaltiot määrittävät ulkorajaosuudet. Virasto määrittää näille ulkorajaosuuksille riskianalyysin pohjalta yhdessä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa vaikutustasot (matala, keskitaso ja korkea). Määritetyt vaikutustasot käynnistävät kullekin tasolle määritetyt toimet jäsenvaltioissa ja virastossa.

Lisäksi asetuksessa asetetaan puitteet kolmansien maiden kanssa tehtävälle tiedonvaihdolle ja yhteistyölle Eurosurin tarkoituksiin eri aiheista, kuten henkilötietojen vaihdosta, jota rajoitetaan tiukasti asetuksessa (EU) No 1052/2013.

2.Eurosuria koskeva arviointi

2.0.Arvioinnin ala

Arviointi kattaa asetuksen (EU) No 1052/2013 koko soveltamisalan, ja siinä keskitytään jäsenvaltioiden ja viraston toteuttamaan asetuksen täytäntöönpanoon. Asetuksen 22 artiklan 3 kohdan ja parempaa sääntelyä koskevien suuntaviivojen mukaisesti tässä yhteydessä arvioidaan

·Eurosurin merkityksellisyyttä ja sen perustana olevien periaatteiden pätevyyttä;

·Eurosurin tehokkuutta arvioimalla saavutettuja tuloksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin;

·Eurosurin tuloksellisuutta, mihin sisältyy myös kustannushyötyarvio;

·Eurosurin yhdenmukaisuutta muiden politiikkojen ja lainsäädännön kanssa sekä

·asetuksen tuomaa EU:n tason lisäarvoa, joka saadaan toissijaisuuden noudattamista koskevan tarkastuksen avulla.

Lisäksi arviointiin sisältyy perusoikeusviraston tekemä riippumaton arviointi, joka koskee perusoikeuksien noudattamista ja niihin kohdistuvia vaikutuksia.

2.1.Eurosurin täytäntöönpanon tilanne 

Eurosuriin sisältyvät sekä hallintokehys että tiedonvaihtojärjestelmä. Kaiken kaikkiaan Eurosur-puitteiden täytäntöönpano toteutui asetuksen mukaisesti:

·kaikissa jäsenvaltioissa on perustettu kansallisen rajavalvonnan keskukseksi kansallinen koordinointikeskus, joka toimii yleensä ympärivuorokautisesti. Toimivallan jakautumisen ja jäsenvaltion maantieteellisen sijainnin mukaan kansallinen koordinointikeskus joko toteuttaa komento- ja valvontatehtävää tai toimii vain rajavalvonnan koordinointikeskuksena. Kaikki kansalliset koordinointikeskukset tekevät yhteistyötä ja vaihtavat tietoja muissa jäsenvaltioissa olevien keskusten ja viraston kanssa, ja lähes kaikki keskukset myös oman maan muiden viranomaisten kanssa. Schengenin arviointimekanismin avulla havaittiin, että useiden jäsenvaltioiden on kuitenkin saatettava oma keskuksensa täysin asetuksen (EU) No 1052/2013 vaatimusten mukaiseksi.

·Kaikki jäsenvaltiot ovat laatineet kansallisen tilannekuvan rajavalvontatilanteestaan, jossa esitetään rajatapahtumat (tapahtumatietokerros) ja analyysiraportit (analyysitietokerros). Tällä hetkellä kuitenkin vain puolet jäsenvaltioista jakaa kansallisesti partiointivoimavarojensa sijainnit operatiivisten tietojen kerroksessa. Puolet jäsenvaltioista jakaa kansallisen tilannekuvan tiedot myös naapurijäsenvaltioille.

·Kaikki jäsenvaltiot ovat määrittäneet ulkorajaosuutensa, joille virasto on määrittänyt ja hyväksynyt yhdessä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa vaikutustasot. Virasto on antanut tukea korkeaksi määritetyn vaikutustason ulkorajaosuuksille kaikissa asianomaisissa jäsenvaltioissa, kuten Italiassa ja Kreikassa.

·Kaikki jäsenvaltiot ovat raportoineet komissiolle yhteistyöstään naapureina olevien kolmansien maiden kanssa. Tällaista yhteistyötä tehdään yleensä alueellisten yhteistyöverkostojen tai kahdenvälisten sopimusten puitteissa. Osana arviointia jäsenvaltiot jakoivat komissiolle valikoitujen (kolmansien maiden kanssa tekemiensä) kahdenvälisten sopimusten sopimustekstit.

·Virasto tarjoaa parhaillaan kolmeatoista Eurosurin fuusiopalvelua. Fuusiopalveluina tarjottavat tietopalvelut tuovat Eurosur-viestintäverkon kautta merkittävää lisäarvoa kaikille kansallisille koordinointikeskuksille ja suoraan viraston koordinoimille yhteisille operaatioille. Näitä palveluja hyödynnetään rajaoperaatioiden tukena, rajat ylittävän rikollisuuden (kuten salakuljetettujen maahantulijoiden, aseiden, huumeiden, savukkeiden ja muun tavaran) havaitsemisessa ja analysoinnissa sekä hädässä olevien maahantulijoiden havaitsemisessa. Niitä käytetään myös jäsenvaltioiden partiointitoiminnan tukena.

Eurosurin fuusiopalvelut ovat Frontexin, Euroopan meriturvallisuusviraston, Euroopan kalastuksenvalvontaviraston ja Euroopan unionin satelliittikeskuksen päivittäisen yhteistyön tulosta. Palveluja on voitu laajentaa unionin avaruusohjelma Copernicuksen rahallisen tuen turvin. Uutta monikäyttöisen ilmavalvonnan palvelua testataan parhaillaan rannikkovartiotoimintojen eurooppalaisen yhteistyön puitteissa sekä Frontexin, Euroopan meriturvallisuusviraston ja Euroopan kalastuksenvalvontaviraston kolmenvälisessä toimintamenettelyssä.

·Virasto käyttää ja hallinnoi Eurosurin viestintäverkkoa. Joulukuusta 2013 lähtien Euroopan tilannekuvan kautta on ilmoitettu ja vaihdettu yli 184 000 rajavalvontatilannetta. Tammikuussa 2018 virasto sai virallisesti päätökseen viestintäverkon turvallisuusjärjestelyjen hyväksyntäprosessin, minkä ansiosta sen kautta voidaan vaihtaa EU RESTRICTED -turvaluokan tietoja kansallisten koordinointikeskusten kanssa.

Jotta tietoja voitaisiin vaihtaa entistä käyttäjäystävällisemmin, verkon saatavuutta ja sen käyttöliittymää on parannettava edelleen. Näin jäsenvaltiot voisivat hyödyntää tietoja nopeammin ja tehokkaammin. Vaikka Eurosurin kautta ilmoitetuissa tiedoissa on jo jossain määrin havaittavissa heterogeenisyyttä sekä tilanteiden tyypin että ilmoitettujen tilannekuvien ajanjaksojen suhteen, saatavilla olevien tietojen käyttöä analyysitarkoituksiin voitaisiin edelleen parantaa lisäämällä tiedonhallinnan automatiikkaa.

·Eurosurin viestintäverkkoa on hyödynnetty kansallisten koordinointikeskusten ja viraston välisessä tiedonvaihdossa rinnakkain toisen viraston ylläpitämän järjestelmän kanssa. Tässä yhteisoperaatioiden raportointisovelluksessa (JORA) on samantyyppisiä toimintoja. Tämä päällekkäisyys on aiheuttanut hämmennystä jäsenvaltioissa ja vaikuttanut kielteisesti ulkorajoilla tehtävien ilmoitusten laatuun. Tilanteeseen on tulossa parannus, sillä virasto on vähitellen sulauttamassa yhteen JORA-sovelluksen ja Eurosur-viestintäverkon, ja keskipitkällä aikavälillä niiden on tarkoitus toimia yhtenä välineenä.

·Komissio hyväksyi vuonna 2015 Eurosurin käsikirjan 5 , jossa on teknisiä ja toiminnallisia ohjeita, suosituksia sekä parhaita käytäntöjä muun muassa yhteistyöstä kolmansien maiden kanssa.

2.2.Arvioinnin tulokset 

2.2.0.Merkityksellisyys

Eurosurin hyväksymisen jälkeen keskeiset kriisitilanteet Euroopassa ovat olleet muuttoliikekriisi, etenkin Länsi-Balkanin reitillä vuosina 2015 ja 2016, sekä Euroopassa tehdyt terrori-iskut. Molemmat kriisitilanteet ovat selkeästi osoittaneet sen, että eurooppalaista raja- ja rannikkovartiostoa varten tarvitaan vankka ja kattava tiedonvaihto- ja yhteistyöverkko. Eurosuria tulisi kehittää edelleen tähän tarkoitukseen.

Eurosur on merkityksellinen väline laittoman maahanmuuton ennaltaehkäisyssä ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumisessa. On olemassa useita esimerkkejä tilanteista, joissa jäsenvaltiot ovat Eurosurin kautta vaihtaneet tietoja keskenään ja viraston kanssa ja siten estäneet tapauksia, jotka koskevat huumeiden, aseiden, savukkeiden ja muun laittoman tavaran salakuljetusta sekä ihmiskauppaa. Tiedonvaihdon avulla salakuljettajat on myös pidätetty ja saatettu oikeuden eteen.

Eurosur oli useissa tapauksissa osaltaan vaikuttamassa suoraan satojen maahantulijoiden pelastamiseen: sen avulla havaittiin maahantulijat merellä ja käynnistettiin etsintä- ja pelastustoimet. Epäsuorasti Eurosurin avulla on pelastettu vieläkin useampia ihmishenkiä. Tähän on vaikuttanut Eurosurin mahdollistama yhteistyö- ja tiedonvaihto kansallisissa koordinointikeskuksissa ja meripelastuskeskuksissa työskentelevien raja- ja merivartijoiden välillä.

2.2.1.Tehokkuus 

Eurosur-puitteissa edistetään tehokkaasti tiedonvaihtoa ja yhteistyötä.

Kansallisten koordinointikeskusten perustaminen on tuonut lisäarvoa, sillä niiden avulla on parannettu virastojen välistä yhteistyötä ja tiedonvaihtoa kansallisella ja alueellisella tasolla, naapurijäsenvaltioiden välillä ja viraston kanssa. Kansallisten koordinointikeskusten roolia voitaisiin vahvistaa entisestään varmistamalla parempi koordinointi paikallisilla ja alueellisilla rajaturvallisuuden tasoilla. Koordinointikeskusten vastuulle voisi kuulua myös muita yhdennetyn rajaturvallisuuden näkökohtia, kuten edelleen liikkumisen seuranta.

Viraston ja jäsenvaltioiden Euroopan tilannekuvan kautta jakamien tietojen laatua voitaisiin parantaa. Kuten edellä todettiin, viraston käyttämät eri järjestelmät, kuten yhteisoperaatioiden raportointisovellus (JORA) ja Eurosurin viestintäverkko olisi yhdistettävä yhdeksi välineeksi. Automaatiota ja sovellusten käyttöönottoa voitaisiin parantaa nykyaikaisen teknologian avulla. Viraston tulisi seurata ja tarvittaessa valvoa Eurosurin kautta tuotettavien palveluiden ja siinä jaettavien tietojen laatua.

Kaiken kaikkiaan Eurosurin tehostamiseksi sitä tulisi kehittää tietojärjestelmästä laajemmaksi tiedonvaihdon ja yhteistyön hallintokehykseksi.

2.2.2.Tuloksellisuus 

Eurosurin täytäntöönpanon kustannusten kattamiseen osallistuvat viraston lisäksi kansalliset talousarviot ja EU:n rahoitusvälineet. Kustannusten arvioidaan olevan noin 130 miljoonaa euroa. Kustannukset pysyvät Eurosurin lainsäädäntöehdotukseen 6 vuonna 2011 liitetyn vaikutustenarvioinnin yhteydessä arvioidun määrän eli 208 miljoonan puitteissa.

EU:n ulkorajarahastosta (kaudelle 2007–2013) ja sisäisen turvallisuuden rahastosta / ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineestä (nykyinen monivuotinen rahoituskehys) myönnetään jäsenvaltioille taloudellista tukea Eurosurin täytäntöönpanoa varten sekä yhteistyössä toteutettavan että suoran hallinnoinnin alalla. Näiden välineiden täytäntöönpanoon sovelletaan omaa erillistä arviointiaan.

Eurosur synnytti vain vähän hallinnollista taakkaa. Kuultujen sidosryhmien mainitsemia hallinnollisen taakan aiheuttajia olivat esimerkiksi tiedonvaihtoon liittyvät manuaaliset vaiheet.

Sidosryhmien mukaan Eurosurin tuomat hyödyt (tilannetietoisuuden ja reaktiokyvyn parantuminen) ovat merkittävämpiä kuin Eurosurin täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset. Eurosurin avulla vahvistettiin Euroopan tason synergioita ja vähennettiin siten kansallisen tason kustannuksia.

2.2.3.Yhdenmukaisuus 

Eurosur edistää synergioita ja sen myötä yhdenmukaisuutta muiden politiikkojen kanssa: kansallinen koordinointikeskus on keskus, jonka kautta tehdään operatiivista yhteistyötä muiden politiikan toimijoiden kanssa esimerkiksi meri- ja kalastusasioiden, turvallisuuden ja tullivalvonnan alalla. Se on myös hyvä esimerkki siviili-sotilasyhteistyöstä, sillä monen kansallisen koordinointikeskuksen toiminnassa on mukana myös laivaston upseereja.

EU:n tasolla Eurosurin fuusiopalvelut ovat väline, jota voidaan hyödyntää muissa rannikkovartioston tehtävissä, kuten kalastuksenvalvonnassa. Eurosur tuo myös keskinäisiä hyötyjä ulkorajaturvallisuuden alalla: virasto on esimerkiksi luovuttanut Eurosurin tietotuotteita yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa toteutettavan EUNAVFOR Med Sophia ‑operaation käyttöön.

Lisäksi Eurosurin fuusiopalveluiden avulla voidaan toteuttaa tutkimushankkeita ja -ohjelmia. Fuusiopalvelut ovat EU:n avaruusohjelma Copernicuksen konkreettinen tulos.

Eurosuria olisi tarkistettava vastaamaan Frontex-asetukseen tehtyjä muutoksia sekä viraston uutta toimivaltaa ja EU:n yhdennettyä rajaturvallisuutta.

2.2.4.EU:n tuoma lisäarvo

Eurosurin tuoma EU:n tason lisäarvo tunnustetaan täysin EU:n rajaturvallisuusyhteisössä. Eurosur-puitteiden poistaminen ei tule kyseeseen, sillä suurin osa jäsenvaltiosta luottaa siihen rajavalvonnassaan.

Eurosurin fuusiopalvelut tuovat todellista lisäarvoa rajavalvontaan osallistuvalle loppukäyttäjälle. Millään kansallisella rajavalvontaorganisaatiolla ei olisi yksin varaa avaruuspohjaisiin valvontapalveluihin tai pitkän kantaman järjestelmiin, joita Eurosurin fuusiopalvelut tarjoavat.

2.3.Perusoikeuksien noudattaminen ja niihin kohdistuvat vaikutukset 

Perusoikeusvirasto teki Eurosuria koskevan arvioinnin. Kertomuksessaan 7 perusoikeusvirasto toteaa, että Eurosur noudattaa sekä perusoikeuksia että tietosuojaperiaatteita. Se esittää kuitenkin useita parannusehdotuksia.

2.3.0.Kolmannet maat ja palauttamiskielto 

Euroopan unionin perusoikeusvirasto on kiinnittänyt erityistä huomiota palauttamiskieltoa koskeviin näkökohtiin eikä havainnut noudattamatta jättämisiä.

Enemmistössä niistä 20 jäsenvaltiosta, jotka ovat solmineet kahdenvälisiä sopimuksia kolmansien maiden kanssa rajavalvonnan alalla, on käytössä perusoikeustilanteen yleisarviointi kolmansissa maissa, kun taas 11 jäsenvaltiota sisällytti sopimuksiinsa perusoikeudet turvaavan lausekkeen.

Perusoikeusvirasto on tarkistanut seitsemän satunnaisesti valittua kahdenvälistä sopimusta, joista yksikään ei sisältänyt perusoikeuskirjan ja asetuksen (EU) N:o 1052/2013 johdanto-osan 15 kappaleen ja 2 artiklan 4 kohdan määräysten vastaisia kohtia. Perusoikeusviraston arvioinnissa suurimpaan osaan sopimuksista sisältyi yleinen viittaus siihen, että sopimuksen täytäntöönpanossa on noudatettava osapuolten kansainvälisiä sitoumuksia. Näitä kohtia voitaisiin selkeyttää ilmaisemalla selkeästi se, että täytäntöönpanossa turvataan perusoikeudet.

2.3.1.Henkilötietojen käsittely 

Kaiken kaikkiaan asianmukaisen koulutuksen ja Eurosur-käsikirjan ohjeiden ansiosta Eurosurissa käsitellään henkilötietoja asianmukaisesti.

Laivojen tunnistusnumeroita lukuun ottamatta viraston ja jäsenvaltioiden välillä ei Eurosurin yhteydessä siirretä henkilötietoja. Vain kuusi jäsenvaltiota käsittelee henkilötietoja Eurosurin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä.

2.3.2.Parannusehdotuksia 

Perusoikeusvirasto esitti kertomuksessaan useita mahdollisia kehitysehdotuksia, kuten tiettyjen lausekkeiden sisällyttämistä, jotta sopimusta sovelletaan perusoikeuksien mukaisesti, jotta sopimuksessa noudatetaan palauttamiskiellon periaatetta ja jotta kolmansien maiden kanssa tehtävissä tulevissa sopimuksessa turvataan tietosuoja. Mahdollisena vaihtoehtona se esitti teknisiä ja menettelyllisiä ratkaisuja, jotta voitaisiin dokumentoida paremmin etsintä- ja pelastustapahtumia sekä tapahtumia, joissa on osallisina haavoittuvia ryhmiä, kuten lapsia. Perusoikeusvirasto katsoo, että näin vähennettäisiin ihmisoikeusrikkomusten riskiä.

3.Erityishuomiota vaativat kysymykset

Eurosur-asetukseen suunnitelluilla parannuksilla voidaan saavuttaa useita parannuksia.

3.0.Eurosurin toiminnan parantaminen

Eurosuria tulisi kehittää järjestelmästä hallintojärjestelmäksi, jolla edistetään tiedonvaihtoa ja yhteistyötä kansallisella, alueellisella ja EU:n tasolla ja kolmansien osapuolten kanssa.

3.0.0.Kansallisten koordinointikeskusten toimivallan vahvistaminen

Kansallisten koordinointikeskusten perustaminen jäsenvaltioissa on Eurosur-asetuksen suurimpia saavutuksia. Kun rajavalvontaan osallistuu useita kansallisia viranomaisia, kansallisia koordinointikeskuksia hyödynnetään usein ”alustana”, jotka edistävät eri ministeriöiden alaisuudessa toimivien virastojen välistä yhteistyötä.

Kansalliset koordinointikeskukset ovat myös helpottaneet virastojen välisen yhteistyön koordinointia maiden välillä ja edistäneet kahden- ja monenvälistä yhteistyötä rajavalvonnnan alalla. Kansallisten koordinointikeskusten mallia ollaan parhaillaan viemässä kolmansiin maihin alueellisten yhteistyöverkkojen kehittämiseksi.

Eurosurin jatkokehityksessä, jolla pyritään edistämään Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta, olisi otettava huomioon jäsenvaltioiden moninaiset hallinnolliset rakenteet ja kulttuurit. Vahvistamalla ja selkeyttämällä kansallisten koordinointikeskusten roolia ja toimivaltaa voitaisiin säilyttää tarvittava täytäntöönpanon jousto ja samalla lisätä tiedonvaihtoa ja yhteistyötä.

3.0.1.Eurosurin hallinnon parantaminen

Eurosur-asetuksessa olisi määritettävä eri toimijoiden roolit ja vastuualueet paremmin, jotta parannettaisiin tiedonvaihtoa ja rakennettaisiin luottamusta sidosryhmien välillä.

Esimerkiksi Eurosurin tapahtumaraportointia ja tietopalvelujen tarjoamista tulisi selkeyttää ja tarkentaa. Etenkin olisi määriteltävä vastuualueet, tietojen omistajuus ja tapahtumaraportoinnin aikajänne.

Olisi määriteltävä standardit raportointimenettelyjen ja raportoitavien tapahtumatyyppien ja teknisten käyttöliittymien yhtenäistämiseksi, jotta voidaan edistää laitteiden välistä viestintää. Eurosurin kautta vaihdettujen tietojen laadun valvontaan ja parantamiseen olisi perustettava automaattinen mekanismi.

3.0.2.Teknisten vaatimusten poistaminen 

Teknologian nopea kehittyminen mahdollistaa myös uudenlaisten ja tehokkaampien tiedonvaihtoratkaisujen käyttöönoton.

Koska Eurosur otettiin käyttöön erittäin lyhyessä ajassa, oli tarpeen asettaa tiukat tekniset vaatimukset esimerkiksi tilannekuvien rakenteelle. Tällaiset vaatimukset voivat kuitenkin nopeasti muuttua esteeksi nopealle ja tehokkaalle tiedonvaihdolle ja siten haitata jatkokehitystä.    

Esimerkiksi edellä mainitun kansallisen ja EU:n tason välisen tiedonvaihdon lisäksi taktista ja operatiivista tietoa voitaisiin vaihtaa nopeammin paikallisella tasolla jäsenvaltioiden kesken kahden- tai monenvälisen sopimuksen pohjalta, kun Eurosur-puitteet nähdään laajempana kokonaisuutena.

Sama koskee yhteisiin operaatioihin liittyvää tiedonvaihtoa viraston JORA-järjestelmän välityksellä, joka on myös Eurosurin pääasiallinen tietolähde.

3.0.3.Eurosurin fuusiopalveluiden hyödyntäminen

Eurosurin fuusiopalveluilla tarkoitetaan tietopalvelujen kokonaisuutta, jotka tuotetaan tehokkaalla EU:n tason virastojen välisellä yhteistyöllä. Fuusiopalveluja pidetään yleisesti rajaturvallisuustoimintaan todellista EU:n tason lisäarvoa tuovana mekanismina.

Rajavalvonnan muuttuessa ajan myötä kehitetään jatkuvasti myös uusia välineitä, joista esimerkkinä on monikäyttölaitteet ilmavalvontaan. Eurosurin olisi mahdollistettava vastaavien uusien välineiden nopea kehittäminen ja varmistettava samalla perusoikeuksien ja tietosuojavaatimusten noudattaminen.

3.0.Eurosurin soveltamisalan laajentaminen

Saatujen kokemusten pohjalta ja koska Eurosuria on onnistuneesti hyödynnetty jäsenvaltioiden ja viraston välisen tiedonvaihdon ja yhteistyön oikeudellisena kehyksenä, asetuksen soveltamisalaa voitaisiin asteittain laajentaa kattamaan useita rajaturvallisuuden näkökohtia.

3.0.0.Rajanylityspaikoilla tehtävien rajatarkastusten sisällyttäminen

Asetuksen (EU) No 1052/2013 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti huomattavan moni jäsenvaltioista tarjoaa jo vapaaehtoisesti käyttöön tietoja, jotka liittyvät rajanylityspaikoilla tehtäviin tarkastuksiin ja ilmarajojen valvontaan. Nykytilanteessa moni näillä rajoilla tapahtuvista tilanteista voi jäädä ilmoittamatta Euroopan tilannekuvaan, koska kaikki jäsenvaltiot eivät ilmoita niitä.

Siksi on välttämätöntä sisällyttää ilmoitettaviin tapahtumiin järjestelmällisesti kaikki rajanylityspaikkojen tapahtumat.

3.0.1.Ilmarajojen valvonta 

Edellä esitettyjen lentokentillä esiintyvien ongelmien lisäksi on syytä kiinnittää erityistä huomiot ilmarajojen valvontaan. On havaittu uudenlaista rikollisista toimintaa, jossa käytetään kevyitä ilma-aluksia. Tällaiseen rikollisuuteen kuuluu esimerkiksi huumeiden ja savukkeiden salakuljetus hyödyntäen kauko-ohjatun ilma-aluksen käytön kokonaisjärjestelmää. Eurosur-puitteiden jatkokehityksessä voitaisiin keskittyä sekä teknisiin että organisatorisiin ratkaisuihin.

3.0.2.Yhteistyö naapureina olevien kolmansien maiden kanssa 

Tiedonvaihto ja tiivistetty yhteistyö naapureina olevien kolmansien maiden kanssa on olennaisen tärkeää, jotta voidaan hallita muuttovirtoja ja ehkäistä rikollisuutta ulkorajoilla.

Frontex-asetuksen 54 ja 55 artiklassa esitetään tässä suhteessa virastolle uusia ja laajempia mahdollisuuksia kuin Eurosur-asetuksen 20 artiklassa.

Kolmansien maiden kanssa tehtävän tiedonvaihdon ja yhteistyön puitteita näissä kahdessa asetuksessa on yhdenmukaistettava, jotta voidaan välttää päällekkäisyydet ja varmistaa täydentävyys muun lainsäädännön, kuten maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkoston perustamista koskevan asetuksen 8 , kanssa.

3.0.3.Eurosur ja yhdennetty rajaturvallisuus 

Frontex-asetuksessa määritetään Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus, josta virasto ja jäsenvaltiot vastaavat yhdessä. Yhdennettyyn rajaturvallisuuteen liittyvään tiedonvaihtoon ja yhteistyöhön ei ole olemassa yleisiä puitteita.

Eurosur on onnistuneesti pannut täytäntöön tällaiset puitteet rajavalvonnan alalla. Olisi harkittava mahdollisuutta laajentaa yhdennetyn rajaturvallisuuden yleisiä puitteita muun muassa laittoman edelleen liikkumisen seurantaan.

5.Päätelmät ja jatkotoimet

Arvioinnin SWD(2018) 410 sekä jäsenvaltioiden ja viraston asiantuntijoiden kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta komissio päättelee seuraavaa:

Vaikka Eurosur-puitteissa on edistytty kohti tavoitteita, Eurosurin toimintaa voitaisiin parantaa kehittämällä sitä teknisestä tietojärjestelmästä tiedonvaihdon ja yhteistyön hallintokehykseksi, joka kattaa rajavalvonnan ja mahdollisesti myös muita valikoituja Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osa-alueita.

Jatkotoimet:

Eurosur-asetuksen 22 asetuksen 3 artiklan mukaisesti komissio liittää tähän Eurosurin arviointikertomukseen ehdotuksen Eurosur-asetuksen muuttamisesta ja Eurosurin sisällyttämisestä ehdotukseen, jolla muutetaan Euroopan raja- ja merivartiostosta annettua asetusta.

(1)     Asetus (EU) No 1052/2013 .

(2)    Asetus (EU) N:o 2016/1624.

(3)    Eurosur-asetusta sovelletaan 30 valtiossa eli 26 EU:n jäsenvaltiossa (pois lukien Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti) sekä Schengenin säännöstöön osallistuvissa neljässä maassa (Islanti, Norja, Liechtenstein ja Sveitsi).

(4)    Jäsenvaltiot ja virasto vaihtavat ja jakavat tietoja Eurosurin puitteissa hajautetusti. Eurosurin viestintäverkon kautta ei vaihdeta henkilötietoja, ja vain muutama jäsenvaltio vaihtaa henkilötietoja kansallisten koordinointikeskustensa kautta.

(5)    Komission suositus, annettu 15.12.2015, Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) täytäntöönpanoa ja hallinnointia koskevan käsikirjan hyväksymisestä

(6)    KOM(2011) 873 lopullinen.

(7)    Perusoikeusvirasto: How the Eurosur Regulation affects fundamental rights (Eurosurin vaikutukset perusoikeuksiin), http://fra.europa.eu/en/publication/2018/evaluation-impact-eurosur-fundamental-rights

(8)    Neuvoston asetus (EY) N:o 377/2004, annettu 19 päivänä helmikuuta 2004, maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkoston perustamisesta