52010DC0110

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 31.3.2010

KOM(2010)110 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Koheesiopolitiikkaan liittyvä strategiaraportti 2010 vuosien 2007–2013 ohjelmien toteuttamisesta

SEK(2010)360

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Koheesiopolitiikkaan liittyvä strategiaraportti 2010 vuosien 2007–2013 ohjelmien toteuttamisesta

1. Johdanto

Tässä tiedonannossa esitetään ensimmäistä kertaa kattava katsaus vuosien 2007–2013 koheesiopoliittisten ohjelmien toteuttamiseen. Tiedonanto perustuu lähinnä 27 jäsenvaltion raportteihin. Tämä on uutta koheesiopolitiikan tämänkertaisen toteuttamiskauden kohdalla.[1]

Jäsenvaltioiden strategiaraportit otettiin käyttöön, jotta voitaisiin parantaa kansallisen tason toiminnan avoimuutta ja edistää vastuuvelvollisuutta koheesiopolitiikan yhteisen hallinnoinnin puitteissa. Kansalliset raportit ovatkin keskeisessä asemassa seurattaessa sitä, miten jäsenvaltiot toimivat EU:n pitkälle tähtäävien tavoitteitten toteuttamiseksi koheesiopolitiikan keinoin.

Tämä tiedonanto on tarkoitettu avuksi EU:n toimielinten keskustelulle koheesiopolitiikan merkittävästä roolista kestävän taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen tukemisessa Euroopan eri alueilla ja EU:n jäsenvaltioissa. Tiedonannon päätteeksi esitetäänkin siksi suosituksia siitä, miten täytäntöönpanoa voitaisiin vahvistaa niin, että vuosien 2007–2013 ohjelmista saataisiin mahdollisimman hyvä panos entistä vahvempaan vertaisarviointiin ja politiikkaan liittyvään oppimiseen samoin kuin EU 2020 -strategiaan.

Jäsenvaltioiden kertoman mukaan aiemmat sitoumukset investoida rakennemuutokseen ovat toteutumassa. Noin 18 kuukauden aktiivisen täytäntöönpanon aikana on valittu hankkeita jo yli 93 miljoonan euron arvosta, mikä vastaa 27:ää prosenttia kauden kokonaismäärärahoista. Osana tätä yleissuuntausta valitaan vastaavalla nopeudella tai hieman nopeamminkin EU:n prioriteetteihin liittyviä hankkeita. Taustalla on pitkälti se, että koheesiopolitiikan ohjelmilla on onnistuttu vastaamaan uusiin tarpeisiin joustavoittamalla ja yksinkertaistamalla hallintoa varainkäytön tehostamiseksi. Apuna on käytetty mm. komission ehdottamia sääntelyyn liittyviä ehdotuksia, jotka neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät vuonna 2009.

Monien EU-prioriteetteihin liittyvien investointien kerrotaan etenevän hyvin. Suunnitelluista kokonaisinvestoinneista jo kolmannes tai enemmänkin on osoitettu hankkeille, joissa esimerkiksi edistetään pk-yritysten tutkimus- ja innovaatiotoimintaa, käytetään rahoitusjärjestelyjä pääoman hankkimiseksi pk-yrityksille (Jeremie-aloite), edistetään puhdasta kaupunkiliikennettä, toteutetaan aktiivista työvoimapolitiikkaa ja elinikäistä oppimista tai uudistetaan koulutus- ja terveydenhuoltoinfrastruktuuria. Jäsenvaltioiden raporteista käy ilmi myös hitaammin edistyviä osa-alueita, jotka selvästikin vaativat jatkotoimia.

Jäsenvaltiot ovat tehneet suuren työn laatiakseen sellaisia strategiaraportteja, joissa esitetään sekä laadullisia että määrällisiä täytäntöönpanon elementtejä. Vuosien 2007–2013 ohjelmat on saatu onnistuneesti käyntiin, mutta varainkäyttö kentällä on vielä alkuvaiheessaan. Tässä vaiheessa ei voida esittää kattavia tietoja panoksista, tuloksista tai varsinkaan vaikutuksista. Tilanne muuttuu vuoden 2012 strategiaraporttikierroksella, jolloin tuloksista ja ensi vaiheen vaikutuksista saataneen laajempaa näyttöä.

Tämän tiedonannon liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa[2] esitellään eräiden hankkeiden raportoitua edistymistä, tarkastellaan lyhyesti keskeisiä suuntauksia ja esitetään 40 kansallisissa raporteissa yksilöityä hyvää toimintamallia.

2. Sosioekonomista kehitystä ja kehityssuuntauksia

Vuonna 2008 alkanut talous- ja rahoituskriisi on muuttanut EU:n talouden toimintaympäristöä. Vuosina 2006 ja 2007, kun kansallisia strategisia viitekehyksiä[3] valmisteltiin, talouskasvu oli 3 prosentin luokkaa. Talouden myllerrys sai kuitenkin BKT:n supistumaan rajusti kesästä 2008 lähtien. Sittemmin työllisyys on kutistunut ja työttömyys kasvanut suuremmaksi kuin yli vuosikymmeneen. Lisäksi kulutus ja investoinnit ovat vähentyneet huomattavasti ja julkinen velka kasvanut rajusti monissa jäsenvaltioissa. Tätä taustaa vasten ei olekaan yllättävää, että monissa kansallisissa raporteissa tuodaan esiin tilanteen erilaisuus ennen kansallisten viitekehysten laatimista ja vuodesta 2008 alkaneena aikana. Lähes kaikissa raporteissa tuodaan esiin alueellisia tai paikallisia vaihteluita, ja yli puolessa selvitetään näiden muutosten merkitystä ohjelmien kannalta.

BKT:n kasvu oli EU:ssa hyvin hidasta jo vuonna 2008 (0,8 %), ja vuonna 2009 se supistui keskimäärin yli 4 prosenttia. Taantuma oli erityisen vakava Baltian maissa, joissa kasvu kutistui 14–18 prosenttia. Talouskasvusta pääsi vuonna 2009 nauttimaan vain Puola (1,2 %). Ennusteet osoittavat kuitenkin ensimmäisiä merkkejä elpymisestä. Talouskasvu on EU:ssa vuonna 2010 taas positiivista, joskin hidasta, ja vuonna 2011 BKT kasvaa kaikissa jäsenvaltioissa.

Työttömyysaste oli joulukuussa 2009 noussut 9,6 prosenttiin edellisen joulukuun 8,2 prosentista.[4] Kriisi on koetellut eräitä maita erityisen kovasti. Viime vuonna työttömyysaste noin kaksinkertaistui Irlannissa ja Espanjassa ja kolminkertaistui Baltian maissa. Työttömyysaste oli vuoden 2009 lopussa suurin Latviassa (22,8 %) ja Espanjassa (18,8 %). Kriisi on ilmeisesti myös lisännyt alueellisia eroja työmarkkinoilla. Koska työttömyys todennäköisesti pysyy korkeana vielä jonkin aikaa, pitkäaikaistyöttömyys ja sosiaalinen syrjäytyminen ovat vaarassa yleistyä.

Laskusuhdanne myös selvästi heikensi yritysten toimintaympäristöä ja kuluttajien luottamusta. Kokonaisinvestoinnit vähenivät vuonna 2009 edellisvuoteen verrattuna 15 prosenttia ja kulutus noin 3 prosenttia. Tavaroiden ja palveluiden vienti tyrehtyi dramaattisesti eli pudotusta oli lähes 20 prosenttia, ja samoin kävi suorille ulkomaisille investoinneille useissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa.[5] Julkiset menot kasvoivat sykliä tasaavasti. Kasvu oli pääosin tulosta kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien tarjoamasta suojasta ja monien jäsenvaltioiden elvytyssuunnitelmista, joita hyväksyttiin Euroopan talouden elvytyssuunnitelman yhteydessä. Työllisyyden putoamisen ja sosiaalimenojen kasvun yhteisvaikutukset todennäköisesti vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Sosiaalimenojen osuuden EU:n BKT:stä odotetaan nousevan 27,5 prosentista 30,8 prosenttiin vuodesta 2007 vuoteen 2010.

Sosioekonomisten erojen kehityksestä annetaan kattavampi kuva viidennessä koheesioraportissa, joka on määrä antaa myöhemmin vuonna 2010.

3. TÄYTÄNTÖÖNPANOON LIITTYVIÄ HAASTEITA JA EDISTYMISTÄ

Kansallisissa kertomuksissa esitellään niitä hyvinkin erilaisia toimintaympäristöjä, joissa vuosien 2007–2013 ohjelmia toteutetaan.

Jäsenvaltiot ovat yksilöineet seuraavat nopeaa toteuttamista haittaavat keskeiset systeemiset tekijät:

- EU:n talousarvion hyväksymisen viiveet, asetusten, yhteisön strategisten suuntaviivojen[6] hyväksymisen ja ohjelmaneuvottelujen viivästyminen[7]

- varainhoidon valvontaa koskevien sääntöjen muuttuminen – tämä on useimmin mainittu toteutusta viivästyttävä tekijä, sillä jäsenvaltiot joutuvat mukautumaan uuteen valvontajärjestelmään[8]

- limittäisten ohjelmakausien hallinnoinnin monimutkaisuus[9]

- epäselvä kansallinen tehtävänjako, riittämätön kokemus, hallintoviranomaisten ja edunsaajien riittämätön hallinnollinen kapasiteetti sekä julkishallinnon elinten sisäiset organisaatiomuutokset[10]

Syksyllä 2008 alkaneen globaalin taantuman vaikutukset mainitaan monissa raporteissa erikseen tekijänä, joka hankaloittaa toteutusta ja muuttaa odotettua kysyntää.[11] Eräät jäsenvaltiot mainitsevat myös vaikutukset, jotka johtuvat kansallisen tai paikallisen julkisen rahoituksen yhä lisääntyvästä rajoittamisesta.[12] Kaksi jäsenvaltiota (LT, HU) mainitsee EIP:n lainojen käyttämisen kansallisen osarahoituksen takaamiseen. Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta pitävät kumpikin raporteissaan lisähaasteena muuttuvia valuuttakursseja. Eräiden jäsenvaltioiden mukaan ohjelmat ovat kuitenkin käynnistyneet yhtä ripeästi kuin aiemminkin.[13]

Koheesiopoliittiset elvytystoimenpiteet Tiedonannossa Koheesiopolitiikka: investointeja reaalitalouteen[14] (ja tavoitetta tukevissa lainsäädännöllisissä uudistuksissa) tarkasteltiin keskeisiä Euroopan talouden elvytyssuunnitelman[15] osatekijöitä ja esitettiin suosituksia jäsenvaltioille. Elvytyspaketti sai jäsenvaltioilta hyvän vastaanoton. Koska kriisi vaikuttaa jäsenvaltioihin eri tavoin, ne ovat käyttäneet ehdotettuja toimenpiteitä vaihtelevasti. Useimmat maat ovat vahvasti sitä mieltä, että sovitut strategiat ovat edelleen päteviä. Kansalliset viitekehykset ja useimmat ohjelmat tarjoavat yleisesti ottaen riittävästi joustonvaraa, niin että muuttuvaan sosioekonomiseen tilanteeseen voidaan sopeutua. Monet jäsenvaltiot ovat selvittäneet tarvetta vastata uusiin tarpeisiin tai nopeuttaa täytäntöönpanoa. Sitä varten on toteutettu yksinkertaistamistoimia (kevennetty edunsaajien rasitusta), käytetty sisäisiä joustoja eri prioriteettien sisällä, tarkistettu rahoituksen kohdentamista prioriteettien kesken tai muutettu osarahoitusosuuksia. Eniten käytettyjä toimenpiteitä ovat kriisin pahiten koettelemiin ihmisiin kohdistetut aktiiviset työvoimapoliittiset toimenpiteet (ESR) sekä rahoitusjärjestelyjen käytön lisääminen aiemmin suunnitelluista kolmesta miljardista eurosta ottamatta kuitenkaan huomioon yksityistä lainapääomaa (ts. Jeremie ja kriisin koettelemille suunnattu mikrorahoitus (Saksa)). Pienempää määrää ohjelmia muutettiin niin, että käyttöön voitiin ottaa uusia toimenpiteitä, kuten energiatehokkuuteen tehtävät investoinnit. EU:n vuonna 2009 suorittamilla ylimääräisillä ennakkomaksuilla sijoitettiin jäsenvaltioihin 6,25 miljardia euroa käteispääomaa tarkoituksena lisätä ennakkorahoitusta ja nopeuttaa investointeja. Useimmissa kansallisissa raporteissa selostetaan, miten tämä tehtiin. Usein siihen liittyi muutoksia kansallisiin toimintalinjoihin ja menettelyihin. Komissio esittää ennen vuoden 2010 puoltaväliä tiivistelmäraportin koheesiopolitiikan ohjelmoinnista laman aikana. Neuvostoa ja Euroopan parlamenttia pyydetään nopeuttamaan komission heinäkuussa 2009 esittämien uusien sääntelymuutosten tarkastelua, jotta niistä voitaisiin päättää pikaisesti. |

- Useimpien kansallisten raporttien vahvuutena on se, että niissä käsitellään myös täytäntöönpanon ongelmien ratkaisemiseksi toteutettuja toimenpiteitä. Jäsenvaltiot ovat lisäksi antaneet esimerkkejä hyvistä toimintamalleista,[16] jotka korostavat seuraavia täytäntöönpanon onnistumiseen vaikuttavia tekijöitä:

- jäsenvaltioiden ja komission tiivis yhteistyö asetusten ja suuntaviivojen viimeistelyn aikana

- positiiviset yhteydet koheesiopolitiikan tavoitteiden ja alakohtaisten uudistusten välillä esimerkiksi koulutuksessa, tieteessä ja tutkimuksessa, terveydenhuollossa ja yritysten toimintaympäristössä

- tieto- ja viestintätekniikan käyttö

- investointisuunnitelmien ja laajempien kansallisten uudistusten (alue- tai paikallishallinnon, julkisen sektorin budjetin, ympäristö- tai hankintasääntöjen uudistukset) myönteiset vaikutukset, jos kohta joidenkin uudistusten viivästymisistä on ollut kielteisiäkin vaikutuksia

- hallintomenettelyjen yksinkertaistaminen (keskus- tai aluetasolla)

yrittäjyyden tukeminen ja työmarkkinaeroihin puuttuminen edistämällä sopeutuvuutta.

On selvää, että unioniin vuonna 2004 tai sen jälkeen liittyneissä jäsenvaltioissa ohjelmointi on erittäin läheisesti kytköksissä niiden keskeisten haasteiden ratkaisemiseen, jotka liittyvät sosiaalisen osallisuuden edistämiseen, talouden modernisoimiseen sekä instituutioiden ja toimintakapasiteetin rakentamiseen. Monissa strategiaraporteissa käsitellään myös monitasoisen hallinnon ja kumppanuuden roolia ohjelmoinnissa. Tämä tarkoittaa hallinnon eri tasojen ottamista mukaan ja niiden toimien koordinointia, kansalaisyhteiskunnan ja yritysten intressien ottamista huomioon ja eri alakohtaisten tavoitteiden nivomista toisiinsa.

4. Sovittujen strategioiden toteuttaminen ja edistyminen tavoitteiden saavuttamisessa

Vuosien 2007–2013 ohjelmia varten sovittuja prioriteetteja on jo tarkasteltu kahdessa komission tiedonannossa: toisessa aiheena olivat EU:n kasvu- ja työllisyystavoitteet[17] ja toisessa laajemmin ohjelmaneuvottelujen tulokset.[18] Lyhyesti voidaan todeta, että lähentymistavoitteen (81 % resursseista) mukaisesti nimettyjen vähemmän kehittyneiden alueiden osalta EU:n prioriteettiteemoihin tullaan investoimaan varoista 65 prosenttia ja alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteeseen (15 % resursseista) kuuluvien alueiden osalta 82 prosenttia. Kaikkiaan noin 230 miljardia euroa varattiin EU:n talouden modernisointia edistäviin investointeihin, mikä on linjassa EU:n Lissabonin strategian mukaisesti asettamien korkean tason prioriteettien kanssa.

Seuraavassa kuvataan edistymistä niiden tavoitteiden suhteen, jotka alun perin asetettiin yhteisön strategisten suuntaviivojen, kansallisten strategisten viitekehysten ja kasvua ja työllisyyttä koskevien yhdennettyjen suuntaviivojen[19] perusteella. Pohjana on käytetty kansallisissa raporteissa esitettyjä tietoja hankekannoista (määrärahat valitulle hankkeelle), varainkäytön ensi vaiheen suuntauksia sekä seuranta- ja arviointitoimien ensimmäisiä tuloksia.

4.1. Täytäntöönpanon nopeuttaminen

Valittujen hankkeiden rahoituksellinen arvo on raporttien mukaan 93,4 miljardia euroa eli yli 27 prosenttia kaudella käytettävissä olevasta EU-rahoituksesta. Tätä keskimääräistä valittujen hankkeiden osuutta on noudatettu huolella kaikkien kolmen tavoitteen kohdalla (lähentyminen, alueellinen kilpailukyky ja työllisyys sekä Euroopan alueellinen yhteistyö), ja sitä sovelletaan vastaavasti myös Lissabonin tavoitteiden eri ryhmissä tehtävään hankevalintaan. Lissabonin tavoitteiden mukaisesti korvamerkittyihin hankkeisiin on raporttien mukaan osoitettu yhteensä 63 miljardia euroa.

Täytäntöönpano edistyy eri maissa kuitenkin vaihtelevammin, kuten kaaviosta 1 näkyy. Keskiarvon alle jääneissä jäsenvaltioissa on tavallista suurempi riski, että toteutus viivästyy, jollei hankkeiden valintaa ja toteutusta nopeuteta. Tiedonannon ohessa toimitettavassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa2 kuvataan valittujen hankkeiden edistymistä tarkemmin.

Mitä tulee investointitarpeisiin, tälle kaudelle jo asetetut korvamerkityt EU-prioriteetit ovat hyvin linjassa EU 2020 -strategian prioriteettien kanssa. Luokitteluun perustuvan tietojärjestelmän vahvuutena on, että asetettuja 86:ta prioriteettiteemaa voidaan tarkastella keskeisten temaattisten prioriteettien (liikenne, energia) mukaan tai laaja-alaisten poliittisten prioriteettien (innovointi tai ilmastonmuutos) valossa.

Kaavio 1: Hankevalintojen ilmoitetut kokonaisasteet jäsenvaltioittain

[pic]

Seuraavassa taulukossa 1 esitetään tiivistetysti kansallisista raporteista saadut tiedot valittujen hankkeiden rahoituksellisesta arvosta yhteisön strategisissa suuntaviivoissa asetettujen prioriteettien mukaisesti. Taulukko osoittaa suhteellista edistymistä eri tavoitteisiin kuuluvien hankkeiden valinnassa.

Taulukko 1: Edistyminen vuosien 2007–2013 korvamerkittyjen Lissabonin tavoitteitten saavuttamisessa tavoitteittain

Korvamerkityt (Lissabon) | Muut kuin korvamerkityt |

Alue-osio | 0,482 | 0,138 | 28,7 % |

3,458 | 0,709 | 20,5 % | 3,900 | 1,020 | 26,9 % |

| | | | | | | |Tekninen apu | | | |10,594 |2,993 | 28,3 % | | | | | | | | | | Yhteensä | 228,233 |63,031 |27,6 % |116,072 |30,413 |26,1 % | | Monet jäsenvaltiot vahvistavat nyt, että korvamerkintävaatimuksen tiukka noudattaminen on parantanut ohjelmoinnin laatua ja kohdentamista. Jäsenvaltioiden ilmoittamien tietojen perusteella voidaan myös analysoida kunkin jäsenvaltion suhteellista edistymistä korvamerkittyjen ja muiden prioriteettien toteuttamisessa. Kaavioissa 2 ja 3 esitetään korvamerkinnän suhteellinen edistyminen lähentymistavoitteen ja alueellisen yhteistyön ja työllisyyden tavoitteen osalta. Kaavioissa absoluuttinen rahoituksellinen merkitys vähenee vasemmalta oikealle.

Kaavio 2: Lissabon-korvamerkintä lähentymistavoitteelle: valittujen hankkeiden rahoitus prosentteina kokonaismäärästä

[pic]

Kaavio 3: Lissabon-korvamerkintä alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteelle: valittujen hankkeiden rahoitus prosentteina kokonaismäärästä

[pic]

4.2. Menokehitys

EU-rahoitusta siirrettiin jäsenvaltioihin vuosina 2007–2009 yhteensä 108 miljardia euroa. Niistä 64 miljardia liittyi vuosien 2000–2006 ohjelmien todellisiin kustannuksiin ja 44 miljardia vuosien 2007–2013 ohjelmien ennakkomaksuihin ja todellisiin kustannuksiin (kaavio 4).

Kansallisissa raporteissa annetaan menotietoja ohjelmittain ja tarkastellaan pelkästään jälkimmäistä kautta. Vuosien 2007–2013 ohjelmiin liittyviä menoja on ilmoitettu välivaiheen menoilmoituksissa tähän mennessä 23,3 miljardia euroa.[20] Uusiin ohjelmiin liittyvät todennetut menot lisääntyivät selvästi vuonna 2009, kun aiemmat ohjelmat päätettiin.

Kaavio 4: EU:n maksut jäsenvaltioille 2000–2009 (EAKR, ESR ja koheesiorahasto, miljardia euroa nykyhinnoin)

[pic]

4.3. Seuranta ja arviointi

Eri kansalliset ja alueelliset hallintoviranomaiset käyttävät yhteisen hallinnon järjestelmässä runsaasti erilaisia indikaattoreita, joiden antamia tietoja ei kuitenkaan yleensä voida koontaa EU:n tasolla.[21] EU:n tasolla komissio voi yhdistellä vain tiettyjä ydinindikaattoreita koskevat tiedot. Vaikka kaikissa raporteissa ei olekaan annettu tietoja indikaattoreista, 19 jäsenvaltiota on raportoinut EAKR:n ja koheesiorahaston ydinindikaattoreista. Raportointi suositetuista ydinindikaattoreista on rohkaiseva askel pyrittäessä selkeyttämään kokonaiskuvaa siitä, mitä politiikalla saadaan kentällä aikaan. Esimerkiksi 13 jäsenvaltiota[22] on ilmoittanut, että niillä on ohjelmakohtaisena tai hyväksytyn hankkeen tavoitteena luoda noin 351 300 bruttotyöpaikkaa, ja kahdeksan jäsenvaltiota[23] on jo kertonut saaneensa aikaan 55 900 bruttotyöpaikkaa.

Nykyiset ESR-ohjelmat ovat vuosina 2007 ja 2008 saavuttaneet lähes kuusi miljoonaa ihmistä, joista naisia on 52 prosenttia. Noin kolmannes toimista oli kohdistettu työntekijöiden auttamiseen. Toimenpiteitä on kohdistettu myös työttömiin (33 % edunsaajista, heistä 7 % pitkäaikaistyöttömiä) ja erinäisiin muita heikommassa asemassa oleviin ryhmiin, kuten maahanmuuttajiin ja vähemmistöihin (13%).

Kahdessakymmenessä raportissa viitataan valtakunnallisten ja alueellisten arvioiden tuloksiin. Myös komission tekemässä kansallisten strategioiden ennakkoarvioinnissa todetaan, että rahastoilla on hyvät mahdollisuudet antaa panoksensa EU:n korkean tason tavoitteisiin, ja tuodaan esiin EU:n prioriteettien keskeinen asema koheesiopolitiikan ohjelmointityössä.[24]

Vuosien 2000–2006 ohjelmien jälkiarviointi

Rakennemuutosinvestointien vaikutukset näkyvät vasta ajan mittaan. Komission jälkiarvioinnit kaudesta 2000–2006 ovat käynnissä, ja niissä on tullut esiin näyttöä koheesiopolitiikan saavutuksista kentällä.[25]

Esiin on tullut näyttöä siitä, että investoinnit kasvaisivat EAKR-tukea saavissa yrityksissä. Jäsenvaltioiden mukaan Tavoite 2 -alueille on luotu vähintään 730 000 bruttotyöpaikkaa, ja mallinnusten perusteella arvioidaan, että Tavoite 1 -alueille olisi luotu 612 000 nettotyöpaikkaa.

Politiikalla on onnistuttu parantamaan yhteyksiä eri puolilla Eurooppaa: jo pelkästään EAKR on antanut tukea 2 000 moottoritiekilometrin rakentamiseen (24 % kaikista moottoritiehankkeista kyseisellä kaudella) sekä 4 000 rautatiekilometrin parantamiseen tai rakentamiseen.

ESR on antanut tarkoituksenmukaista tukea työmarkkinauudistusten toteuttamiseen niin keskus- kuin aluetasollakin. Rahasto on osoittautunut tehokkaaksi välineeksi, joka on auttanut siirtymistä passiivisesta aktiiviseen ja jopa ennaltaehkäisevään työmarkkinapolitiikkaan, kun se on antanut taloudellista ja suunnittelutukea uudistuksille ja auttanut lisäämään toimien määrää ja laajuutta.

ESR:n rahoittamissa toimissa oli mukana yli 75 miljoonaa osallistujaa. Lähes 28 miljoonaa EU-kansalaista osallistui hyvin monenlaisiin aktiivisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Heistä puolet oli naisia, lähes kolme neljännestä työttömiä ja yli kolmannes nuoria (alle 26-vuotiaita). Koulutukseen ja elinikäiseen oppimiseen liittyvissä toimissa oli lähes 33 miljoonaa osallistujaa. Heistä 71 prosentilla oli työpaikka, 23 prosenttia oli työttömiä ja 6 prosenttia työvoiman ulkopuolella. Nuoria oli 62 prosenttia ja 26–54-vuotiaita yli kolmannes.

Koheesiopolitiikalla on saatu aikaan myös ympäristöön liittyviä parannuksia EU-direktiivien mukaisesti. EAKR:n osarahoittamilla hankkeilla on saatu vesihuollon piiriin 14 miljoonaa ja jätevesihuollon piiriin 20 miljoonaa ihmistä lisää etenkin Tavoite 1 -alueilla.

Jälkiarvioinnin ansiosta on pystytty oppimaan politiikasta, niin että sen nykyiset ja tulevat vaikutukset voitaisiin optimoida. Jälkiarvioinnissa jäsenvaltiot ja komission yksiköt kartoittavat esteitä, jotka haittaavat EU:n politiikan toteuttamista kentällä, ja pyrkivät poistamaan ne koheesiopolitiikan rahoituksen ja menettelyjen avulla.

5. Päätelmät ja suositukset

Strateginen raportointi on merkittävä parannus politiikan tavoitteiden toteuttamiseen liittyvään vastuuvelvollisuuteen

Jäsenvaltiot ovat toimineet vastuunsa mukaisesti ja panostaneet vahvasti edistymisestä raportoimiseen. Tämän ensimmäisen kierroksen aikana saatujen kokemusten ansiosta vuoden 2012 kansallisista raporteista voitaneen tehdä tiiviimpiä ja paremmin panoksiin, tuloksiin ja strategiseen kehitykseen kohdennettuja. On kuitenkin todettava, että vaikka raporttien laadinnassa tehtiin yhteistyötä kaikkien asiaan liittyvien hallintoviranomaisten kanssa, systemaattisempi julkinen esittely ja keskustelu olisi ollut suotavaa.

Vaikka tällä ensimmäisellä kierroksella on rajoituksensa, se tarjoaa lupaavan pohjan toiminnan perusteellisemmalle vertaisarvioinnille ja vahvemmin tuloksiin suunnatulle politiikalle

Oikeusperustan ja strategisten tavoitteiden vuoksi strategiaraporteissa käsiteltiin ainoastaan vuosien 2007–2013 ohjelmia. Politiikan vaikutuksista saadaan näin vain osittainen kuva. Nyt kun vuosien 2000–2006 ohjelmat ovat päättyneet ja investoinnit vuosien 2007–2013 ohjelmiin kiihtyvät selvästi, on odotettavissa, että panoksista ja tuloksista kentällä saatavat tiedot osoittavat lisääntymisen merkkejä.

Valituista hankkeista raportoimisessa käytetty yhteinen järjestelmä on osoittautunut toimivaksi: sillä saadaan reaaliaikaista tietoa hankekannasta. Jäsenvaltioiden olisi huolehdittava, että vuotuisten ohjelmaraporttien ohella toimitetaan täsmälliset ja täydelliset tiedot, joiden avulla edistystä voidaan seurata jatkuvasti ja ohjelman sisällöstä saadaan parempi käsitys.

On rohkaisevaa, että monet jäsenvaltiot toimittivat tietoja EU:n tasolla määritellyistä EAKR:n ja koheesiorahaston toimia kuvaavista indikaattoreista, vaikkei niitä vaadittukaan. Raportointia yhteisistä indikaattoreista olisi vahvistettava. Vuoden 2010 puolivälissä annettavissa ohjelmakohtaisissa raporteissa ja seuraavan kierroksen (2012) kansallisissa strategiaraporteissa on analysoitava, miten ohjelmat edistyvät tavoitteitten suhteen, ja selvästi siirryttävä panosten raportoinnista tuotosten, tulosten ja ensi vaiheen vaikutusten analysointiin.

Tältä raportointikierrokselta saadaan tärkeitä ja hyvin ajoitettuja viestejä keskusteluun siitä, miten politiikalla voitaisiin nopeuttaa ulospääsyä kriisistä vastaamalla kehittämistarpeisiin ja reagoimalla kriisin vaikutuksiin

Kansallisissa raporteissa on korostettu vuonna 2007 sovittujen strategioiden vankkaa merkityksellisyyttä ja koheesiopolitiikan arvoa politiikkana, joka tähtää pitkän aikavälin talouskehitykseen.

Sovittujen strategioiden ja tavoitteiden toteuttamistoimet pannaan yleisesti täytäntöön hyvää vauhtia. Samalla on kuitenkin sopeuduttava suhdanteiden jyrkkään muuttumiseen. Kun tehokasta täytäntöönpanoa on kestänyt keskimäärin 18 kuukautta, 27,1 prosenttia hankkeista on valittu ja edistyminen näkyy menojen nopeuttamisena. Sovittujen EU:n tasolla korvamerkittyjen prioriteettien toteuttamiseen tähtäävät hankkeet valitaan yhtä nopeasti kuin muidenkin prioriteettien kohdalla. Näihin EU:n prioriteetteihin lukeutuvat älykkäät, puhtaat ja sosiaalista osallisuutta edistävät infrastruktuuri-investoinnit (energiatehokkuus, laajakaistayhteydet, sosiaalinen infrastruktuuri), yritysten tukeminen (ekoinnovointi, rahoitusjärjestelyt) ja joustavat työmarkkinat.

Hyvää edistymistä voidaan osittain selittää sillä, että jäsenvaltiot toimivat ohjelmiensa suhteen joustavasti vastatakseen muuttuviin tarpeisiin sovittujen prioriteettien mukaisesti. Loppuvuodesta 2008 esitetty koheesiopoliittinen elvytyspaketti, johon sisältyi ennakkorahoituksen lisääminen, korvausnopeutta parantavia sääntömuutoksia ja yksinkertaistamistoimia, on otettu laajasti käyttöön. Samalla jäsenvaltiot ovat yksinkertaistaneet myös omia sääntöjään.

Itsetyytyväisyyteen ei kuitenkaan ole varaa. Tällä raportointikierroksella vaihdettujen tietojen perusteella jäsenvaltiot voivat verrata eri prioriteettiteemojen suhteen saavuttamaansa edistymistä EU:n keskiarvoon ja selvittää, millä aloilla edistyminen on hyvää ja millä hidasta.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita siksi seuraaviin toimiin:

- Toteutetaan jo valitut hankkeet viipymättä.

- Nopeutetaan sellaisten laadukkaiden hankkeiden valintaa, joilla voidaan auttaa sovittujen ohjelmatavoitteiden saavuttamista ja etenkin tukea strategiaa, jolla nykyisestä talouskriisistä päästään ulos.

- Huolehditaan siitä, että kansallisiin budjetteihin kohdistuvien paineiden kasvaessakin järjestetään sovittuihin investointeihin tarvittavat kansalliset rahoitusosuudet, jotta EU:n budjettivarat saadaan täysimittaisesti käyttöön.

Komissio puolestaan antaa vuoden 2010 kuluessa tiedonannot, joissa se esittää näkemyksensä siitä, miten kauden 2007–2013 koheesiopolitiikalla voidaan tukea EU 2020 -strategiassa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Tiedonannoissa tarkastellaan erityisesti sitä, miten nykyisillä ohjelmilla voidaan tukea työllisyyspolitiikkaa, sosiaalista elpymistä ja osallisuutta, kestävää kehitystä sekä innovointia kansallisella ja aluetasolla. Komissio aikoo jatkossakin työskennellä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, jotta voitaisiin parantaa ohjelmien toteuttamista ja ratkaista ongelmakohdat eri teema-aloilla.

Raportit ovat lisäksi arvokas seurantaväline ja osoittavat, millä aloilla kaivataan tehokkaampia toimia

Kansallisista raporteista käy selvästi ilmi, että hankevalinnoissa esiintyy viiveitä tärkeillä investointialoilla. Komissio kehottaa jäsenvaltiota kohdentamaan toimiaan näille aloille. Tarvittaessa voidaan laatia toimintasuunnitelmia, joilla viiveistä päästään eroon, kun vielä on aikaa. Komissio on todennut, että seuraavilla prioriteettialoilla esiintyy yleisesti viivästyksiä tai edistyminen on epätasaista eri jäsenvaltioissa:

- Edistymisraporttien ja arviointien tulosten perusteella rautatiesektorilla esiintyy jäsenvaltioiden muodostamassa ydinryhmässä vaikeuksia valmistella merkittäviä investointeja.

- Eräät energia- ja ympäristöinvestoinnit eivät etene odotetusti. Jäsenvaltioiden ja alueiden on puututtava asiaan, jotta investoinneista saataisiin täysi hyöty EU:n kestävän kehityksen tavoitteiden ajamiselle.

- Digitaalitalouteen suuntautuva investoiminen (laajakaistayhteyksien tarjoaminen ja tieto- ja viestintätekniikan hyödyntäminen julkisella sektorilla ja yrityksissä) on keskimääräistä hitaampaa ja vaihtelevan tasoista, jos kohta joitakin hyviä toimintamalleja on yksilöity.

- Sosiaalisen osallisuuden edistäminen on prioriteetti, jossa edistytään verrattain hitaasti ja eri rahastojen ja ohjelmien suhteen epätasaisesti. On ryhdyttävä toimiin, joilla EU:n varat saadaan käyttöön, jotta niillä voidaan edesauttaa köyhyyden vähentämistä EU 2020 -strategiassa asetetun tavoitteen mukaisesti.

- Hallintotapaan ja toimintakapasiteetin rakentamiseen liittyvien toimenpiteiden toteutuksessa esiintyy viiveitä, joihin on puututtava, jotta voidaan tehostaa julkisen sektorin toimintaa etenkin näin kriisin aikana.

Tarkoituksena antaa panos EU 2020 -strategiaan heti sen alkuvaiheessa

Jatkamalla sitä hyvää työtä, jota on jo tehty monilla prioriteettialoilla, ja puuttumalla esiintyviin viivästyksiin jäsenvaltiot, alueet ja ohjelmien sidostahot voivat ottaa vuosien 2007–2013 ohjelmat omakseen ja saavuttaa niiden tavoitteet. Komissio kehottaa jäsenvaltioita parantamaan ohjelmien toteuttamista lisäämällä avoimuutta, verkostoitumista ja hyvien toimintamallien vaihtoa sekä koheesiopolitiikan prioriteetteihin liittyvää oppimista. Tällä tavoin voitaisiin antaa heti EU 2020 -strategian alkuvaiheessa erittäin tarpeellinen panos strategian sekä sen keskeisten aloitteiden ja määrällisten tavoitteiden toteutumiseen.

[1] Oikeusperusta: neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 29 ja 30 artikla (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25). Raportit löytyvät osoitteesta http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/index_en.htm.

[2] SEC(2010) 360, 31.3.2010.

[3] Viitekehykset ovat asiakirjoja, joilla yhteisön strategiset suuntaviivat sovitetaan kansalliseen ympäristöön.

[4] Eurostatin kausitasoitetut työttömyysasteluvut joulukuulta 2009.

[5] HU, LV, SK.

[6] EUVL L 291, 21.10.2006, s. 11 – http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/osc/index_en.htm.

[7] AT, DE, ES, LT.

[8] AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, IE, IT, PT, SK, UK.

[9] AT, EE, EL, ES, FI, IE, IT, HU, PT, UK.

[10] BG, RO, LT.

[11] AT, DE, ES, IE, PT, SL, UK.

[12] DE, ES, FI, IE, LT, LV, MT.

[13] AT, BE, DE, SE.

[14] KOM(2008) 876, 16.12.2008.

[15] KOM(2008) 800, 29.10.2008.

[16] Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan luvussa 3 esitetään suuntaa-antava luettelo, joka sisältää 40 jäsenvaltioiden yksilöimästä 220:sta hyvänä toimintamallina pidetystä hankkeesta.

[17] KOM(2007) 798, 11.12.2007.

[18] KOM(2008) 301, 14.5.2008.

[19] KOM(2007) 803, 11.12.2007.

[20] Jäsenvaltiot eivät ilmoita maksutietoja prioriteettiteemoittain vaan ohjelmien sovittujen rahoitustaulukkojen mukaisesti, joten ilmoitettuja menoja ei tässä vaiheessa voida temaattisesti verrata valittuja hankkeita koskeviin tietoihin. Sen vuoksi maksuja ei analysoida tässä enempää.

[21] Vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa annetaan yksityiskohtaisia tietoja yksittäisten ohjelmien edistymisestä vahvistettujen indikaattorien ja tavoitteiden suhteen. Täytäntöönpanoasetuksen (EY) N:o 1828/2006 liitteessä XXIII annetaan tietoja ESR-toimien osallistujista prioriteeteittain.

[22] Nämä jäsenvaltiot ovat AT, BE, BG, CZ, DE, FI, HU, IE, LU, NL, PL, SE ja SI.Ohjelmatavoitteet on koottu ohjelmissa toteutettujen hankkeiden tavoitteista. Osa jäsenvaltioista ei ilmoittanut ohjelmatavoitteita vaan tähän mennessä hyväksyttyjen hankkeiden tavoitteet.

[23] CZ, DE, FI, IE, PL, SE, SI.

[24] Ks. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado_en.htm.

[25] EAKR- ja koheesiorahastoarvioinnit: http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/impact/index_en.htm. ESR-arvioinnit: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=701&langId=en.