1.

Voiko saksalainen hallintoviranomainen, ( 2 ) jolle on kansallisessa oikeudessa annettu yleisen syyttäjän oikeudet ja velvollisuudet tiettyjen rikosten osalta, antaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen hakematta sille direktiivin 2014/41/EU ( 3 ) 2 artiklan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitettua oikeusviranomaisen vahvistusta?

2.

Tämä on lyhykäisyydessään se ennakkoratkaisukysymys, jonka italialainen syyttäjäviranomainen ( 4 ) esitti unionin tuomioistuimelle sen jälkeen, kun se oli vastaanottanut tällaisen Saksan viranomaisen antaman eurooppalaisen tutkintamääräyksen, jonka tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta sen on nyt päätettävä. Ennen tämän kysymyksen ratkaisemista on tutkittava esikysymyksenä, onko Trenton syyttäjäviranomaisella oikeus turvautua SEUT 267 artiklassa tarkoitettuun oikeudellisen yhteistyön mekanismiin.

3.

Unionin tuomioistuin pääsee siis jälleen kerran tarkastelemaan virallisen syyttäjän luonnetta oikeusviranomaisena, ( 5 ) mutta tällä kertaa aivan uudesta näkökulmasta. Sen on nimittäin selvitettävä, a) onko kyseisellä viranomaisella oikeus esittää ennakkoratkaisukysymys eurooppalaisen tutkintamääräyksen yhteydessä ( 6 ) ja b) voidaanko hallintoviranomainen, jolle on kansallisessa oikeudessa annettu virallisen syyttäjän oikeudet nostaa syytteitä tietyistä rikoksista, rinnastaa tällaiseen syyttäjään eurooppalaisen tutkintamääräyksen yhteydessä.

4.

Direktiivin 2014/41 johdanto-osan 12 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

5.

Direktiivin 2014/41 1 artiklassa (”Eurooppalainen tutkintamääräys ja velvollisuus panna se täytäntöön”) säädetään seuraavaa:

”1.   Eurooppalainen tutkintamääräys on jäsenvaltion, jäljempänä ’määräyksen antanut valtio’, oikeusviranomaisen antama tai vahvistama oikeudellinen päätös, jonka tarkoituksena on, että toisessa jäsenvaltiossa, jäljempänä ’täytäntöönpanovaltio’, suoritetaan yksi tai useampi yksittäinen tutkintatoimenpide tarkoituksin hankkia todisteita tämän direktiivin mukaisesti.

Eurooppalainen tutkintamääräys voidaan antaa myös sellaisten todisteiden hankkimiseksi, jotka jo ovat täytäntöönpanovaltion toimivaltaisten viranomaisten hallussa.

2.   Jäsenvaltioiden on pantava eurooppalainen tutkintamääräys täytäntöön vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen pohjalta ja tämän direktiivin mukaisesti.

– –”

6.

Direktiivin 2014/41 2 artiklan c alakohdassa annetun määritelmän mukaan ”määräyksen antavalla viranomaisella” tarkoitetaan

7.

Direktiivin 2014/41 6 artiklassa (”Eurooppalaisen tutkintamääräyksen antamisen ja toimittamisen edellytykset”) säädetään seuraavaa:

”1.   Määräyksen antava viranomainen voi antaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen vain, jos seuraavat edellytykset ovat täyttyneet:

2.   Määräyksen antavan viranomaisen on kussakin tapauksessa arvioitava 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset.

3.   Jos täytäntöönpanoviranomaisella on syytä katsoa, että 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset eivät ole täyttyneet, se voi kuulla määräyksen antanutta viranomaista siitä, miten tärkeää eurooppalaisen tutkintamääräyksen täytäntöönpano on. Määräyksen antanut viranomainen voi tämän kuulemisen jälkeen päättää peruuttaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen.”

8.

Direktiivin 2014/41 9 artiklassa (”Tunnustaminen ja täytäntöönpano”) säädetään seuraavaa:

”1.   Täytäntöönpanoviranomaisen on tunnustettava tämän direktiivin mukaisesti toimitettu eurooppalainen tutkintamääräys ilman muita muodollisuuksia ja varmistettava sen täytäntöönpano samalla tavalla ja samoja sääntöjä noudattaen, kuin jos täytäntöönpanovaltion viranomainen olisi määrännyt kyseessä olevan tutkintatoimenpiteen, paitsi jos tuo viranomainen päättää vedota johonkin tässä direktiivissä tarkoitettuun eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamisesta tai täytäntöönpanosta kieltäytymisen perusteeseen taikka täytäntöönpanon lykkäämisperusteeseen.

2.   Täytäntöönpanoviranomaisen on noudatettava määräyksen antaneen viranomaisen nimenomaan osoittamia muodollisuuksia ja menettelyjä, jollei tässä direktiivissä ole toisin säädetty ja edellyttäen, että sellaiset muodollisuudet ja menettelyt eivät ole täytäntöönpanovaltion lainsäädännön perusperiaatteiden vastaisia.

3.   Jos täytäntöönpanoviranomainen vastaanottaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen, jota ei ole antanut 2 artiklan c alakohdassa tarkemmin säädetty määräyksen antanut viranomainen, täytäntöönpanoviranomaisen on palautettava eurooppalainen tutkintamääräys määräyksen antaneeseen valtioon.

– –”

9.

Direktiivin 2014/41 11 artiklassa luetellaan ”tunnustamisesta tai täytäntöönpanosta kieltäytymisen perusteet”.

10.

Yleisen verolain 386 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Epäillyn verorikoksen tosiseikat tutkii veroviranomainen. Tässä luvussa tarkoitettuja veroviranomaisia ovat Hauptzollamt [(päätullitoimipaikka)], Finanzamt [(verovirasto)], Bundeszentralamt für Steuern [(liittovaltion keskusverovirasto)] ja Familienkasse [(perhe-etuuskassa)].

2.   Veroviranomainen toimittaa esitutkinnan itsenäisesti ja 399 §:n 1 momentissa ja 400 ja 401 §:ssä säädetyissä rajoissa silloin, kun

3.   Edellä 2 momenttia ei sovelleta, kun epäillystä henkilöstä on kyseisten tekojen perusteella annettu pidätys- tai säilöönottomääräys.

4.   Veroviranomainen voi milloin tahansa siirtää asian viralliselle syyttäjälle. Virallinen syyttäjä voi milloin tahansa ottaa asian käsiteltäväkseen. Virallinen syyttäjä voi kummassakin tapauksessa veroviranomaisen suostumuksella palauttaa asian veroviranomaiselle.”

11.

Yleisen verolain 399 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Jos veroviranomainen hoitaa esitutkintaa itsenäisesti 386 §:n 2 momentin nojalla, sillä on yleisellä syyttäjällä esitutkintavaiheessa olevat oikeudet ja velvollisuudet”.

12.

Saksan liittotasavallan pysyvä edustusto Euroopan unionissa antoi 14.3.2017 seuraavan Saksan hallintoviranomaisten antamia eurooppalaisia tutkintamääräyksiä koskevan ilmoituksen:

”Direktiivin [2014/41] 2 artiklan c alakohdan mukaisesti sen alueellisen tuomioistuimen [(Landgericht)], jonka alueella on hallintoviranomaisen toimipaikka, yleisen syyttäjän on yleensä vahvistettava Saksan hallintoviranomaisten pyynnöt. Osavaltiot voivat kuitenkin päättää, että vahvistaminen on tuomioistuimen tehtävä, tai säätää paikallisesti yleisen syyttäjän toimivallasta vahvistaa pyyntö muilla tavoin. Oikeusviranomaisen tai tuomioistuimen ei ole tarpeen vahvistaa sellaisten Saksan veroviranomaisten esittämiä pyyntöjä, joilla on yleisen verolain 386 §:n 2 momentin nojalla oikeus suorittaa itsenäisesti rikostutkinta. Tällaisessa tapauksessa veroviranomaisilla on verolain 399 §:n 1 momentin – – nojalla yleisen syyttäjän oikeudet ja velvollisuudet ja ne toimivat direktiivin [2014/41] 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuina oikeusviranomaisina.”

13.

Asetuksen nro 108/17 4 §:n 1 momentissa säädetään, että ”sen piirin, jossa pyydetyt toimet on pantava täytäntöön, pääkaupungin alioikeuden virallinen syyttäjä tunnustaa tutkintamääräyksen perustellulla määräyksellä 30 päivän kuluessa määräyksen vastaanottamisesta tai muussa määräyksen antaneen viranomaisen ilmoittamassa määräajassa, kuitenkin enintään 60 päivänä kuluessa”.

14.

Asetuksen nro 108/17 5 §:n 1 momentissa todetaan lisäksi, että ”mikäli määräyksen antanut viranomainen edellyttää, että toimen panee täytäntöön tuomioistuin, tai mikäli tuomioistuimen on Italian lain nojalla pantava pyydetty toimi täytäntöön, virallinen syyttäjä tunnustaa tutkintamääräyksen ja esittää täytäntöönpanoa koskevan hakemuksen esitutkinnasta vastaavalle tuomioistuimelle”.

15.

Asetuksen 108/17 10 §:n 3 momentin mukaan ”tutkintamääräys, jota oikeusviranomainen ei ole antanut tai vahvistanut, palautetaan määräyksen antaneelle viranomaiselle”.

16.

Trenton syyttäjäviranomainen vastaanotti 14.11.2019 Finanzamt Münsterin samana päivänä antaman eurooppalaisen tutkintamääräyksen, joka koski verotarkastuksen tekemistä toimitiloissa osana Saksan yleisen verolain 369 ja 370 §:ssä tarkoitettua veronkiertoa koskevaa tutkintaa.

17.

Eurooppalaisen tutkintamääräyksen oli allekirjoittanut Finanzamt Münsterin hallintojohtaja, eikä siinä ollut oikeusviranomaisen vahvistusta.

18.

Trenton syyttäjäviranomainen lähetti 20.12.2019 Finanzamt Münsterille todistuksen eurooppalaisen tutkintamääräyksen vastaanottamisesta ja kirjeen, jossa se pyysi tätä toimittamaan eurooppalaisesta tutkintamääräyksestä kappaleen, jossa olisi oikeusviranomaisen vahvistus. Sen mukaan vahvistus oli välttämätön, koska määräyksen antanut viranomainen oli hallintoviranomainen.

19.

Finanzamt Münster ilmoitti 8.1.2020 Trenton syyttäjäviranomaiselle, ettei oikeusviranomaisen ollut tarpeen vahvistaa eurooppalaista tutkintamääräystä, koska Finanzamt hoitaa Saksan yleisen verolain 399 §:n 1 momentin nojalla virallisen syyttäjän tehtäviä verorikoksia koskevissa menettelyissä ja sitä on näin pidettävä direktiivin 2014/41 2 artiklassa tarkoitettuna oikeusviranomaisena.

20.

Tässä tilanteessa Trenton syyttäjäviranomainen on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko – – direktiivin 2014/41 – – 2 artiklan c alakohdan ii alakohtaa, siltä osin kuin siinä säädetään, että määräyksen antavalla viranomaisella voidaan tarkoittaa myös ’mitä tahansa muuta määräyksen antavan valtion määrittelemää toimivaltaista viranomaista, joka kyseessä olevassa tapauksessa toimii tutkintaviranomaisena rikosoikeudellisessa menettelyssä ja jolla on kansallisen lainsäädännön mukaisesti toimivalta antaa todisteiden hankkimista koskeva määräys’, mutta todetaan myös, että tällaisessa tapauksessa ’määräyksen antavan valtion tuomarin, tuomioistuimen, tutkintatuomarin tai yleisen syyttäjän on lisäksi vahvistettava eurooppalainen tutkintamääräys, ennen kuin se toimitetaan täytäntöönpanoviranomaiselle, sen jälkeen kun on ensin tutkittu sen vastaavan tämän direktiivin mukaisia eurooppalaisen tutkintamääräyksen antamista koskevia, erityisesti 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä’, tulkittava siten, että jäsenvaltio voi sen nojalla vapauttaa hallintoviranomaisen velvollisuudesta hakea eurooppalaiselle tutkintamääräykselle vahvistus toteamalla tämän hallintoviranomaisen olevan ’direktiivin 2 artiklassa tarkoitettu oikeusviranomainen’?”

21.

Trenton syyttäjäviranomaisen mukaan sen tehtävänä on ”ratkaista asia täysin riippumattomana” direktiivin 2014/41 9 artiklassa ja asetuksen nro 108/17 4 ja 10 §:ssä tarkoitetussa eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamista koskevassa passiivisessa menettelyssä. Näin ollen sillä on mielestään oikeus esittää ennakkoratkaisupyyntö SEUT 267 artiklan nojalla.

22.

Asiakysymyksestä Trenton syyttäjäviranomainen toteaa, että eurooppalaisen tutkintamääräyksen on oltava oikeusviranomaisen antama tai vahvistama. Sen mukaan tämän voidaan – eurooppalaisen tutkintamääräyksen ja eurooppalaisen pidätysmääräyksen ( 11 ) välisen analogian perusteella – katsoa käyvän ilmi 10.11.2016 annetusta tuomiosta Özçelik. ( 12 )

23.

Näin ollen on määritettävä, voiko Finanzamtin kaltainen hallintoviranomainen, jolle on kansallisessa oikeudessa annettu toimivalta hoitaa virallisen syyttäjän tehtäviä tietyissä tapauksissa, antaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen ilman oikeusviranomaisen vahvistusta.

24.

Trenton syyttäjäviranomaisen mukaan tämä kysymys on ratkaistava soveltamalla eurooppalainen pidätysmääräystä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa lähdetään siitä, että a) oikeusviranomaisen käsite on yhtenäinen koko unionissa eikä se voi olla riippuvainen kunkin jäsenvaltion kansallisista säännöksistä ja että b) tähän käsitteeseen sisältyvät ainoastaan viranomaiset, joiden päätöksentekovaltaan ei voida kohdistaa ulkopuolisia määräyksiä tai käskyjä etenkään täytäntöönpanovallan taholta.

25.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 24.1.2020.

26.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Saksan, Italian ja Portugalin hallitukset sekä komissio.

27.

Unionin tuomioistuin ei katsonut tarpeelliseksi järjestää istuntoa, mutta se pyysi asianosaista ja muita osapuolia vastaamaan kahteen kysymykseen, jotka koskivat eurooppalaisen tutkintamääräyksen tuomioistuinvalvontaa ( 13 ) ja sovellettavaa Italian oikeutta. ( 14 )

28.

SEUT 267 artiklan mukaan ainoastaan ”tuomioistuimet” voivat pyytää – tai ovat velvollisia pyytämään – unionin tuomioistuimelta ”ennakkoratkaisua””perussopimusten tulkintaa” tai unionin johdetun oikeuden ”pätevyyttä ja tulkintaa” koskevaan kysymykseen.

29.

Tässä yhteydessä se, mitä ”tuomioistuimilla” tarkoitetaan, on määritettävä yksinomaan unionin oikeuden perusteella: unionin oikeuden yhtenäisen ja yhdenmukaisen soveltamisen vaatimukset tekevät siitä itsenäisen käsitteen, joka on eri kansallisista oikeuksista riippumaton. ( 15 )

30.

Rajatessaan kyseistä käsitettä unionin tuomioistuin on ottanut perinteisesti huomioon useita eri seikkoja, jotka hahmoteltiin ensimmäisen kerran tuomiossa Vaassen-Göbbels. ( 16 ) Tuomioistuimina pidetään vain elimiä, jotka on perustettu pysyvästi lailla, jotka soveltavat oikeussääntöjä kontradiktorisessa menettelyssä, jotka käyttävät pakottavaa tuomiovaltaa ja jotka toimivat täysin riippumattomasti. ( 17 )

31.

Lähtökohtaisesti vain jäsenvaltioiden tuomioistuinlaitoksiin kuuluvat tuomarit ja tuomioistuimet täyttävät kaikki edellä mainitut edellytykset samanaikaisesti. Unionin tuomioistuin on kuitenkin arvioinut niiden täyttymistä varsin joustavasti, joten se on voinut luokitella tuomioistuimiksi myös tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisia elimiä, kuten ammattialajärjestöä edustavan valituslautakunnan ( 18 ) tai kunnan lainkäyttölautakunnan. ( 19 )

32.

Unionin tuomioistuimen tällä alalla noudattamaa antiformalistista linjaa on arvosteltu, sillä sen väitetään lopulta johtaneen tuomion Vaassen-Göbbels vahvistettujen kriteerien ”lieventämiseen”. ( 20 ) Unionin tuomioistuin näyttää kuitenkin äskettäin arvioineen uudelleen tätä aikaisempaa näkemystään, jota on pidetty liian sallivana. ( 21 )

33.

Todellisuudessa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö vastaa SEUT 267 artiklassa vahvistetun oikeudellisen yhteistyön mekanismin perimmäistä tavoitetta, joka on taata ”[unionin] oikeusjärjestyksen erityispiirteiden ja itsenäisyyden säilyttäminen”. ( 22 )

34.

Tämän tavoitteen mukaisena voidaan pitää tuomioistuinjärjestelmää, jonka ”kantavana voimana on SEUT 267 artiklassa määrätty ennakkoratkaisumenettely, jolla – ottamalla käyttöön tuomioistuinten välinen vuoropuhelu nimenomaan unionin tuomioistuimen ja jäsenvaltioiden tuomioistuimien välillä – on tavoitteena varmistaa, että unionin oikeutta tulkitaan yhtenäisesti – –, jolloin voidaan siis varmistaa sen johdonmukaisuus, täysi vaikutus ja itsenäisyys sekä viime kädessä perussopimuksilla luodun oikeuden ominaisluonne”. ( 23 )

35.

SEUT 267 artiklan mukaisen menettelyn luonnehtiminen ”tuomioistuinten väliseksi vuoropuheluksi” johtuu siitä, että ne, joilla on viimeinen sana jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin sisältyviä oikeussääntöjä koskevissa asioissa, ovat tavallisesti tuomareita. Silloin, kun unionin oikeussäännöt vaikuttavat näihin oikeusjärjestyksiin – ja niissä vireille tuleviin riita-asioihin –, unionin tuomioistuimelle esitettävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksena on estää unionin oikeuden kannalta sopimattomien ratkaisujen lopullinen vahvistaminen. ( 24 )

36.

Tämä selittää, miksi kansalliset tuomioistuimet kääntyvät unionin tuomioistuimen puoleen saadakseen vastauksia kysymyksiin, joita niille herää riita-asioihin vaikuttavien unionin oikeussääntöjen oikeasta tulkinnasta.

37.

Kansalliset tuomioistuimet huolehtivat – muutoksenhakumenettelyjen kautta – tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisten lainsoveltajien (kuten hallintoviranomaisten) kansallisesta oikeusjärjestyksestä tekemien erilaisten tulkintojen yhtenäistämisestä. Vain tuomioistuinten vahvistamat tulkinnat ovat viime kädessä päteviä, joten on johdonmukaista, että tuomioistuimista on tehty SEUT 267 artiklassa unionin tuomioistuimen luonnollisia (ja yksinomaisia) keskustelukumppaneita.

38.

Tässä ei kuitenkaan ole vielä kaikki. Kuten edellä jo korostin, tavoitteena on varmistaa, ”että unionin oikeutta tulkitaan yhtenäisesti”. ( 25 ) SEUT 267 artiklan tarkoituksena on tietenkin tarjota kansallisille tuomioistuimille tulkinta niistä unionin oikeuden säännöistä, joita nämä joutuvat soveltamaan ratkaistessaan käsiteltävinään olevia riita-asioita. Samalla sillä pyritään kuitenkin varmistamaan, ettei mistään unionin oikeuden säännöstä estetä antamasta unionin tuomioistuimen vahvistamaa tulkintaa.

39.

SEUT 267 artiklalla pyritään välttämään se, että sellaiset unionin oikeudesta tehdyt tulkinnat, joihin ei ole saatu ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta, jäisivät pysyviksi kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Tämä paitsi aiheuttaisi virheellisten tulkintojen riskin myös johtaisi lähes väistämättä unionin oikeuden moninaisiin tulkintoihin eri jäsenvaltioissa ja siten unionin oikeuden yhtenäisyyden vaarantumiseen. Tästä syystä SEUT 267 artiklassa ei ainoastaan valtuuteta kansallisia ylimmän oikeusasteen tuomioistuimia pyytämään ennakkoratkaisua vaan myös velvoitetaan ne tekemään näin.

40.

Kun unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään omaksunut toiminnallisen näkökulman ottamalla tutkittavakseen ennakkoratkaisupyyntöjä elimiltä, jotka eivät tiukasti ottaen ole tuomioistuimia, se on uskoakseni pyrkinyt tähän samaan päämäärään. Tilanteessa, jossa näiden elinten toimiin ei kansallisessa oikeusjärjestyksessä voida hakea muutosta tuomioistuimessa, unionin oikeudesta saatetaan tehdä lopullisia tulkintoja, joihin unionin tuomioistuin ei ole voinut puuttua.

41.

Kuten nimittäin edellä jo totesin, jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä viimeinen sana on tavallisesti tuomioistuimilla. ( 26 ) Nimenomaan tästä syystä SEUT 267 artiklassa viitataan niihin unionin tuomioistuimen luonnollisina keskustelukumppaneina.

42.

Tästä säännöstä voidaan kuitenkin antaa myöten, jos todetaan, että unionin oikeuden tulkinnassa voi syntyä eroja, kun kyseessä on poikkeuksellinen tilanne, jossa varsinaiset tuomioistuimet eivät kansallisen oikeusjärjestyksensä erityispiirteiden vuoksi voi osallistua tähän tulkintaan.

43.

Julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer totesi tästä seuraavaa: ”nykyisessä 27 jäsenvaltion unionissa oikeuslaitoksen toimijat ja rakenteet ovat hyvin heterogeenisia. Jäsenvaltioiden oikeudenhoidolle on vaikea määritellä mitään yhtenäistä kaavaa, mikä aikanaan johti juuri siihen, että asiassa Vaassen-Göbbels määriteltyjä kriteerejä alettiin tulkita niin yleisesti ja laajasti”. ( 27 )

44.

Unionin tuomioistuin on siis toiminut (tuomiossa Vaassen-Göbbels vahvistetuista) tuomioistuinten tyypillisistä tunnusmerkeistä ( 28 ) kehittämänsä ihanteellisen perusmallin varassa. Se on kuitenkin vuosien mittaan saanut käsiteltäväkseen asioita, joissa se on joutunut suhteuttamaan kyseisessä tuomiossa vahvistamiensa kriteerien merkitystä voidakseen tarvittaessa sisällyttää tuomioistuimen käsitteeseen elimiä, jotka tosin toimivat tuomioistuinlaitoksen ulkopuolella mutta käyttävät tuomiovaltaa. ( 29 )

45.

Se ei kuitenkaan ole koskaan tinkinyt siitä, että sen, joka esittää ennakkoratkaisupyynnön, on käytettävä tuomiovaltaa tosiasiallisesti eli annettava lainvoimainen ratkaisu konkreettisessa riita-asiassa.

46.

Kuten edellä jo mainitsin, unionin tuomioistuimella ei ollut mitään vaikeuksia luokitella ammattialajärjestön valituslautakuntaa tuomioistuimeksi, vaikka tämän antamiin ratkaisuihin oli mahdollisuus hakea muutosta tuomioistuimissa. Viimeksi mainitun seikan olisi jo yksinään pitänyt riittää sen toteamiseen, että mahdollinen ennakkoratkaisun pyytäminen oli noiden tuomioistuinten tehtävä. Se, että valituslautakunnan päätöksiin ei käytännössä voitukaan hakea muutosta, oli kuitenkin unionin tuomioistuimelle riittävä peruste todeta, että kyseiset päätökset oli de facto tehty tuomiovaltaa käyttäen. ( 30 )

47.

SEUT 267 artiklan yhteydessä merkityksellistä on siis se, että ne, joilla kansallisen oikeuden mukaan on asiassa viimeinen sana, voivat pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua silloin, kun kyse on unionin oikeussääntöjen tulkinnasta. Tämä pätee sekä varsinaisiin tuomioistuimiin että muihin elimiin, jotka tosin eivät ole tuomioistuimia mutta de facto käyttävät poikkeuksellisesti lopullista ratkaisuvaltaa riita-asiassa. Molemmille on annettava mahdollisuus siirtää asiaa unionin tuomioistuimelle, jotta tämä lausuisi unionin oikeuden virallisesta tulkinnasta.

48.

SEUT 267 artiklan toisessa kohdassa olevaa ilmausta ”antaa päätös” on näin ollen tulkittava laajasti, jotta voidaan välttää ”lukuisten menettelyllisten kysymysten tutkimatta jättäminen ja se, ettei unionin tuomioistuin voi antaa niitä koskevaa tulkintaa eikä voi arvioida kaikkien niiden unionin oikeuden säännösten tulkintaa, joita kansallisen tuomioistuimen on sovellettava”. ( 31 )

49.

Unionin tuomioistuimen pyrkimys varmistaa, että viimeinen sana unionin oikeuden tulkinnassa on aina sillä, on siis johtanut seuraavien kahden julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin aikoinaan määrittämän poikkeuksen hyväksymiseen: i) elimet, joiden päätöksiin ei voida hakea muutosta tuomioistuimessa; ja ii) tuomioistuimiin kuulumattomille elimille perustuslaissa annetut lainkäyttötehtävät. ( 32 )

50.

Trenton syyttäjäviranomaisen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisesta esitettyjä oikeudenkäyntiväitteitä on tarkasteltava tästä lähtökohdasta käsin. Kyseinen viranomainen täyttää lakisääteisyyden, pysyvyyden, tuomiovallan pakottavuuden ja oikeussääntöjen soveltajana toimimisen kriteerit.

51.

Sillä, ettei eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskeva menettely ole kontradiktorinen – mistä voidaan olla eri mieltä –, ei ole merkitystä, koska unionin tuomioistuin on jo luopunut kontradiktorisuuden edellytyksestä toteamalla, että se ”ei ole ehdoton”. ( 33 )

52.

Kaikki viittaa siis siihen, että ensimmäisen edellä mainitun poikkeuksen soveltamisedellytykset täyttyvät, sillä Trenton syyttäjäviranomaisen ja Italian hallituksen toimittamista tiedoista ( 34 ) ilmenee, että vaikka syyttäjäviranomaisen eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamisesta tekemään päätökseen voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvontaa, tuomioistuimessa ei kuitenkaan voida hakea muutosta päätökseen, jolla evätään eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustaminen, joka on sen täytäntöönpanon edellytys.

53.

Tässä tilanteessa katson, että Trenton syyttäjäviranomaiselle on annettava oikeus pyytää ennakkoratkaisua.

54.

Tähän voitaisiin tosin vastata, että jos virallinen syyttäjä tunnustaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen pätevyyden, sen päätökseen voidaan hakea muutosta tuomioistuimessa, jolloin viimeinen sana on kyseisellä tuomioistuimella, ja oikeus ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen on näin ollen sillä.

55.

Ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevan menettelyn tässä vaiheessa Trenton syyttäjäviranomainen ei ole kyennyt vielä ratkaisemaan, onko eurooppalainen tutkintamääräys, jonka tunnustamisesta sen on päätettävä, pätevä. Se ei ole voinut ratkaista tätä kysymystä nimenomaan siksi, että se epäilee, ettei riidanalainen eurooppalainen tutkintamääräys täytä sen tunnustamiselle direktiivissä 2014/41 asetettuja edellytyksiä.

56.

Trenton syyttäjäviranomainen voisi siten tarjota tilaisuuden muutoksenhakuun tuomioistuimessa vain, jos se päättäisi tunnustaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen riippumatta siitä, että sen on antanut elin, jolla ei ole siihen toimivaltaa (Finanzamt Münster). Se pakotettaisiin näin tekemään päätöksensä tietoisena eurooppalaisen tutkintamääräyksen mahdollisesta pätemättömyydestä ja luottaen siihen, että päätökseen haetaan muutosta tuomioistuimessa, mistä ei ole mitään takeita.

57.

Trenton syyttäjäviranomainen voisi tehdä päätöksen parhaan tietonsa ja ymmärryksensä mukaan vain, jos sillä olisi takeet siitä, että myös sen eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamisen epäämisestä tekemään päätökseen voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvontaa. SEUT 267 artiklalla tavoitellun päämäärän kannalta ei ole merkitystä sillä, että tämän valvonnan suorittaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen antaneen jäsenvaltion (Saksa) tuomioistuin, jolla on aina mahdollisuus kääntyä unionin tuomioistuimen puoleen. ( 35 )

58.

Käsiteltävässä asiassa annettua eurooppalaista tutkintamääräystä ei kuitenkaan ole antanut tuomioistuin vaan hallintoviranomainen, joka ei myöskään voi saattaa asiaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 267 artiklan mukaisessa menettelyssä.

59.

Siinä asiayhteydessä, jossa nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty, Trenton syyttäjäviranomainen on taipuvainen katsomaan, että Finanzamt Münsterin antamaan eurooppalaiseen tutkintamääräykseen vaaditaan oikeusviranomaisen vahvistus. Tästä oletuksesta käsin se pyytää unionin tuomioistuinta vahvistamaan direktiivistä 2014/41 tekemänsä tulkinnan.

60.

Jos ennakkoratkaisupyyntöä ei oteta tutkittavaksi, Trenton syyttäjäviranomainen voisi toimia direktiivistä 2014/41 tekemänsä tulkinnan mukaisesti ja evätä Finanzamt Münsterin hakeman tunnustamisen. Koska myöskään jälkimmäinen ei voi pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta ja koska ei ole varmaa, että eurooppalainen tutkintamääräys annettu tuomioistuinmenettelyssä, ( 36 ) tästä seuraisi, että mikään tuomioistuin ei voisi siirtää asiaa unionin tuomioistuimelle, jotta tämä lausuisi kyseisen direktiivin tulkinnasta.

61.

Jos tämä ratkaisu yleistyisi ja jos katsottaisiin, ettei Trenton syyttäjäviranomainen käsiteltävän asian olosuhteissa voi esittää ennakkoratkaisukysymystä, kyseisen unionin oikeussäännön tulkinnassa syntyisi sokea piste. Tällaista on nimenomaan vältettävä, jotta unionin oikeusjärjestys säilyisi yhtenäisenä, kuten tuomiossa Gradbeništvo Korana korostettiin.

62.

Se, että unionin tuomioistuin on aikanaan todennut, ettei Torinon syyttäjäviranomainen ole tuomioistuin, jolla on oikeus esittää ennakkoratkaisupyyntöjä (tuomio X), ei sinänsä ole ratkaisevaa käsiteltävän asian ratkaisun kannalta.

63.

Tuomiossa X vahvistettu oikeuskäytäntö on tietysti edelleen kaikilta osin voimassa. Sitä sovellettaessa on kuitenkin otettava huomioon, ettei syyttäjäviranomaisen asema organisaatiossa tai instituutiona ole ainoa merkityksellinen seikka, vaan merkitystä on myös tehtävällä, jota se hoitaa täytäntöönpanoviranomaisena direktiivin 2014/41 mukaisessa menettelyssä.

64.

Toisin kuin tuomiossa X, jossa Torinon syyttäjäviranomainen oli rikosoikeudenkäynnissä asianosaisena, käsiteltävässä asiassa Trenton syyttäjäviranomainen osallistuu menettelyyn tiettyä unionin oikeussääntöä lopullisesti soveltavana kansallisena viranomaisena. Toiminnallisesti se käyttäytyy tuomioistuimen tavoin, eikä sen eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamisen epäämisestä tekemään päätökseen voida hakea muutosta. Mielestäni ei ole mitään esteitä todeta, että se on tällaisena SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.

65.

Esille on otettava vielä yksi merkityksellisen seikka.

66.

Trenton syyttäjäviranomaisen toimiminen tosiasiallisesti tai toiminnallisesti tuomioistuimena voi paljastaa kansallisen oikeuden mahdollisen toimintahäiriön, sillä lähtökohtaisesti kaikki julkisen vallan toimet on voitava saattaa tuomioistuimen valvontaan. ( 37 )

67.

Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen ei kuitenkaan tarvitse lausua tästä ongelmasta, koska se ei kuulu käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön kohteeseen. Vaikka kansallisessa oikeudessa mahdollisesti pitäisikin säätää muutoksenhakukeinosta Trenton syyttäjäviranomaisen eurooppalaisen tutkintamääräyksen tunnustamisen epäämisestä tekemään päätökseen (mikä on kysymys, joka ei kuulu tähän ennakkoratkaisumenettelyyn ja johon komission ja Italian hallituksen mukaan on sitä paitsi vastattava kieltävästi), ( 38 ) tällä ei korjata sitä ongelmaa, että siinä konkreettisessa tilanteessa, jossa käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty, ei ole mitään keinoa saattaa asiaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

68.

Koska siis Trenton syyttäjäviranomaista pidetään tuomioistuimena, joka edellä esitetyn mukaisesti voi tehdä eurooppalaisen tutkintamääräyksen epäämisestä päätöksen, johon ei voida hakea muutosta, sillä on myös oikeus esittää unionin tuomioistuimelle tämä ennakkoratkaisupyyntö.

69.

Direktiivin 2014/41 1 artiklan 1 kohdan mukaan eurooppalainen tutkintamääräys on ”oikeudellinen päätös”. ( 39 ) Saman direktiivin 2 artiklan c alakohdan mukaan tällaisen päätöksen voi tehdä tuomari tai yleinen syyttäjä ( 40 ) tai muu viranomainen, joka ”toimii tutkintaviranomaisena rikosoikeudellisessa menettelyssä ja jolla on – – toimivalta antaa todisteiden hankkimista koskeva määräys”. ( 41 )

70.

Viimeksi mainitussa tapauksessa ”määräyksen antavan valtion tuomarin, tuomioistuimen, tutkintatuomarin tai yleisen syyttäjän” eli viranomaisen, joka voi antaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen motu proprio, on lisäksi ”vahvistettava” tällaisen ”tutkintaviranomaisen” antama eurooppalainen tutkintamääräys. ( 42 )

71.

Direktiivin 2014/41 2 artiklan c alakohdan ii alakohdan sanamuoto on mielestäni ratkaiseva peruste katsoa, että ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi. Tässä yhdyn siis Italian ja Portugalin hallitusten ja komission näkemykseen.

72.

Syyt, joita Saksan hallitus esittää perustellakseen Finanzamtille kansallisessa oikeudessa annettua tutkintavaltaa verotuksen alalla, eivät mielestäni ole yhteensopimattomia unionin oikeuden kanssa.

73.

Tämä sille annettu toimivalta perustuu erityisesti direktiivin 2014/41 2 artiklan c alakohdan ii alakohdan säännökseen, jossa viitataan ”mihin tahansa muuhun määräyksen antavan valtion määrittelemään toimivaltaiseen viranomaiseen”, joka ”toimii tutkintaviranomaisena rikosoikeudellisessa menettelyssä ja jolla on kansallisen lainsäädännön mukaisesti toimivalta antaa todisteiden hankkimista koskeva määräys”. ( 43 )

74.

Tästä ei kuitenkaan ole kyse.

75.

Kyse on siitä, että vaikka direktiivin 2014/41 2 artiklan c alakohdan ii alakohdassa annetaan jäsenvaltioille toimivalta nimetä viranomaiset, jotka voivat käyttää tutkintavaltaa rikosoikeudellisissa menettelyissä ja antaa todisteiden hankkimista koskevia määräyksiä, siinä ei kuitenkaan anneta näille niiden nimeämille viranomaisille muuta tehtävää kuin antaa eurooppalainen tutkintamääräys, joka ”on – – vahvistettava – – ennen kuin se toimitetaan täytäntöönpanoviranomaiselle”. Tämän määräyksen on oltava nimenomaan tuomioistuimen, tuomarin tai yleisen syyttäjän vahvistama.

76.

Finanzamt Münster on yksiselitteisesti hallintoviranomainen, joten sillä ei direktiivin 2014/41 mukaan ole oikeutta antaa yksin eurooppalaista tutkintamääräystä. Sillä ei siis direktiivin 2014/41 2 artiklan c alakohdan ii alakohdan mukaan ole oikeutta ”toimittaa” määräystä täytäntöönpanoviranomaiselle, ennen kuin oikeusviranomainen, jolla tarkoitetaan tuomioistuinta, tuomaria tai yleistä syyttäjää, on vahvistanut sen.

77.

Saksan hallitus väittää, että se on menettelyllisen itsemääräämisoikeutensa nojalla antanut Finanzamtille toimivallan hoitaa verotuksen alalla tehtäviä, jotka tavallisesti kuuluvat viralliselle syyttäjälle, joten Finanzamtilla on virallisen syyttäjän oikeudet ja velvollisuudet. Kyse on laissa säädetystä poikkeuksesta sääntöön, jonka mukaan virallisella syyttäjällä on yksinoikeus rikosasioiden esitutkintaan.

78.

Tekeekö näin annettu toimivalta Finanzamtista direktiivissä 2014/41 tarkoitetun yleisen syyttäjän? Mielestäni näin ei ole.

79.

Se, että kansallisessa oikeudessa annetaan Finanzamtille verorikosten syytteeseenpanossa samat tutkintavaltuudet kuin yleiselle syyttäjälle, ei ole riittävä peruste rinnastaa näitä viranomaisia toisiinsa direktiivin 2014/41 mukaisessa järjestelmässä.

80.

Kuten komissio huomauttaa, Finanzamt on hallintoviranomainen, joka vastaa veroasioiden hallinnoinnista ja toimii osana täytäntöönpanovaltaa. Vaikka Saksan lainsäädännössä annetaan sille rajallinen toimivalta tutkia tiettyjä rikoksia, verohallinnon ja syyttäjälaitoksen välillä on selvä ero. Finanzamtilla ei ole virallisen syyttäjän täysiä toimivaltuuksia, joten sitä ei voida rinnastaa tähän eurooppalainen tutkintamääräyksen antavana viranomaisena.

81.

Direktiivin 2014/41 2 kohdan tarkoitus on, että hallintoviranomaisten on riippumatta siitä, minkälaisia toimivaltuuksia niille on kansallisessa oikeudessa annettu, haettava eurooppalaisen tutkintamääräyksen toimittamiseen oikeusviranomaisen (kuten yleisen syyttäjän) vahvistus.

82.

Tämä tarkoitus tehtäisiin tyhjäksi, jos jäsenvaltiot voisivat ilman muuta mahdollistaa sen, täytäntöönpanovaltaa edustavat viranomaiset voivat toimittaa eurooppalaisia tutkintamääräyksiä, joita oikeusviranomainen (yleinen syyttäjä mukaan luettuna) ei ole vahvistanut, ottamalla käyttöön mekanismin, jossa ensin mainitut viranomaiset tässä tarkoituksessa rinnastetaan jälkimmäisiin.

83.

Tähän on lisättävä vielä toinen argumentti, joka liittyy varsinaisten oikeusviranomaisten (yleinen syyttäjä mukaan luettuna) rooliin eurooppalaisten tutkintamääräysten suhteen.

84.

Direktiivin 2014/41 johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan määräyksen antavan viranomaisen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sen varmistamiseen, että perusoikeuksia kunnioitetaan täysimääräisesti, koska ”syyttömyysolettama sekä oikeus puolustukseen rikosoikeudellisissa menettelyissä ovat eräs perusoikeuskirjassa rikosoikeuden alalla tunnustettujen perusoikeuksien kulmakivi”.

85.

Tästä syystä unionin lainsäätäjä on edellyttänyt, että ”tällaisten oikeuksien rajoittamisessa tämän direktiivin mukaisesti määrätyllä tutkintatoimenpiteellä olisi noudatettava täysimääräisesti perusoikeuskirjan 52 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia, jotka koskevat rajoituksen välttämättömyyttä, oikeasuhteisuutta sekä tavoitteita, joihin sillä olisi pyrittävä, erityisesti tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia”. ( 44 )

86.

Niinpä eurooppalaisen tutkintamääräyksen antaminen on direktiivin 2014/41 6 artiklan 1 kohdan mukaan sallittua vain, jos se on ”välttämätöntä ja oikeassa suhteessa – – ottaen huomioon epäillyn tai syytteessä olevan henkilön oikeudet”. Lisäksi määräyksen antavan viranomaisen on 6 artiklan 2 kohdan mukaan otettava huomioon useita muita direktiivejä, jotka koskevat rikosoikeudellisissa menettelyissä noudatettavia menettelyllisiä oikeuksia. ( 45 )

87.

Näin ollen eurooppalaisen tutkintamääräyksen antavan viranomaisen on, saattaakseen yleisen edun asianmukaisesti tasapainoon mahdollisesti kyseessä olevien perusoikeuksien kanssa, tehtävä välttämättömyyden ja oikeasuhteisuuden arviointi, mikä edellyttää sellaista institutionaalista asemaa, jota hallintoviranomaisilla ei ominaisesti ole.

88.

Vaikka Finanzamtin kaltaiselle hallintoviranomaiselle olisikin annettu viralliselle syyttäjälle ominaisia toimivaltuuksia, niiden antaminen ei tee siitä direktiivissä 2014/41 tarkoitettua oikeusviranomaista, joka voisi suorittaa tällaisen välttämättömyyden ja oikeasuhteisuuden arvioinnin.

89.

Finanzamtien erityinen asiallinen kompetenssi, joka on saanut Saksan lainsäätäjän antamaan niille tutkintavallan verorikosten alalla, osoittaa, että ne ovat tällä konkreettisella alalla pitkälle erikoistuneita elimiä. Direktiivin 2014/41 mukaisessa järjestelmässä tällainen erikoistuminen ei kuitenkaan riitä siihen, että niillä voitaisiin katsoa olevan eurooppalaisen tutkintamääräyksen antamista edeltävässä oikeuksien ja intressien punninnassa vaadittava laajempi näkemys ja toimivalta.

90.

Unionin tuomioistuin on todennut, että ”oikeusviranomaisella” ei tarkoiteta vain ”jäsenvaltion tuomareita tai tuomioistuimia, vaan sen on ymmärrettävä tarkoittavan laajemmin viranomaisia, jotka osallistuvat lainkäyttöön rikosasioissa”, ( 46 ) erotuksena muun muassa ministeriöistä tai poliisista, jotka käyttävät täytäntöönpanovaltaa. ( 47 )

91.

Vaikka syyttäjälaitokselle ei välttämättä ole ominaista tuomioistuimille tyypillinen riippumattomuus, se ei ole täytäntöönpanovallan alainen laitos, joka olisi hallintoviranomaisille ominaiseen tapaan alisteisessa suhteessa täytäntöönpanovaltaan. Pitää paikkansa, että joissakin oikeusjärjestyksissä täytäntöönpanovalta voi antaa syyttäjälaitoksen jäsenille käskyjä tietyissä yksittäistapauksissa, mutta silloinkin heillä on itsenäinen asema, joka erottaa heidät täytäntöönpanovaltaa käyttävistä viranomaisista. ( 48 )

92.

Syyttäjälaitoksen institutionaalinen asema laillisuuden takaajana tuomioistuimissa tarkoittaa, että se tosiasiallisesti osallistuu lainkäyttöön, koska se ei yksinomaisesti eikä ensisijaisesti valvo julkishallinnon etua, vaan se valvoo yleisesti lain noudattamista. Tästä syystä direktiivin 2014/41 2 artiklassa asetetaan yleiset syyttäjät samalle viivalle tuomareiden kanssa. ( 49 )

93.

Se, että Finanzamt hoitaa ad casum samankaltaisia tutkintatehtäviä kuin virallinen syyttäjä, ei suinkaan tarkoita sitä, että se lakkaa olemasta hallintoviranomainen ja siten kuulumasta rakenteellisesti ja toiminnallisesti hallinnon alaisuuteen, eikä etenkään sitä, että sillä olisi direktiivissä 2014/41 tarkoitettuun välttämättömyyden arviointiin ja intressien punnintaan vaadittava toimivalta. Tämä arviointi nimittäin menee verohallinnon erityisten intressien huomioon ottamista pidemmälle ja koskee koko valtion yleistä intressiä ja kansalaisten perusoikeuksien suojaamista.

94.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trenton (Trenton alioikeuden yhteydessä toimiva alueellinen syyttäjäviranomainen, Italia) esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Rikosasioita koskevasta eurooppalaisesta tutkintamääräyksestä 3.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/41/EU 2 artiklan c alakohdan ii alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio ei voi sen nojalla vapauttaa verotuksen alalla toimivaltaisia kansallisia hallintoviranomaisia velvollisuudestaan hakea eurooppalaiselle tutkintamääräykselle määräyksen antavan valtion tuomarin, tuomioistuimen, yleisen syyttäjän tai tutkintatuomarin vahvistus, ennen kuin se toimitetaan täytäntöönpanoviranomaiselle, silloinkaan, kun niille on annettu tutkintavalta tietyissä rikosoikeudellisissa menettelyissä.