1.

Unioni on antanut jo vuonna 1991 sääntelyä torjuakseen vesistöjen nitraattikuormitusta, nimittäin jätevesidirektiivin, ( 2 ) jossa säädetään erityisesti puhdistuslaitosten rakentamisesta ja käytöstä, ja nitraattidirektiivin, ( 3 ) joka koskee maataloudesta peräisin olevaa nitraattia. Näiden toimenpiteiden tavoitteena on ensisijaisesti suojella ekosysteemejä liiallisilta ravinteilta. Nitraattiin liittyy kuitenkin samanaikaisesti myös terveysriskejä, etenkin hyvin nuorille imeväisille. ( 4 ) Tästä syystä juomavesidirektiiviin ( 5 ) sisältyy nitraatin raja-arvo 50 mg/l, arvo, joka esiintyy myös nitraattidirektiivissä.

2.

Pääasian kantajina olevat vesilaitos, yksityishenkilö ja kunta vaativat tästä syystä toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että pohjaveden nitraattipitoisuus on pienempi kuin 50 mg/l. Toimivaltaiset viranomaiset sitä vastoin kiistävät sen, että kantajilla on oikeus vaatia näitä toimenpiteitä. Lisäksi asiassa on riidanalaista, ovatko lisätoimenpiteet tarpeen ja onko vastaavilla säännöksillä välitön oikeusvaikutus.

3.

Tämä menettely antaa unionin tuomioistuimelle jälleen kerran tilaisuuden käsitellä kysymystä siitä, kuka voi vedota kansallisissa tuomioistuimissa unionin ympäristöoikeutta koskeviin säännöksiin ja määräyksiin. Ensimmäistä kertaa on tarkasteltava sitä, missä määrin kansallisissa tuomioistuimissa on mahdollista vedota nitraattidirektiiviin.

4.

Århusin yleissopimuksen ( 6 ) 2 artiklan (”Määritelmät”) 4 ja 5 kappaleen mukaan

”4.   ’Yleisöllä’ tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä.

5.   ’Yleisöllä, jota asia koskee’ tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; – –”

5.

Yleissopimuksen 3 artiklan 6 kappale koskee suhdetta olemassa oleviin oikeuksiin:

”Tämä yleissopimus ei edellytä yleisön tiedonsaantia, päätöksentekoon osallistumista sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien voimassa olevien oikeuksien heikentämistä.”

6.

Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa määrätään kanneoikeudesta seuraavaa:

”Kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.”

7.

Nitraattidirektiivin johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan direktiivin suojelutavoitteesta, että

”ihmisten terveyden ja elävien luonnonvarojen ja vesiekosysteemien suojelemiseksi ja veden muun oikeutetun käytön turvaamiseksi on näin ollen tarpeen vähentää maataloudesta peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttamaa vesien pilaantumista ja estää tällaisen pilaantumisen laajeneminen”.

8.

Nitraattidirektiivin johdanto-osan 13. perustelukappaleessa todetaan suojelutoimenpiteiden ajallisesta kehyksestä, että

”tiettyjen jäsenvaltioiden hydrogeologia on tunnustetusti sellainen, että voi kestää useita vuosia ennen kuin suojelutoimenpiteet johtavat veden laadun parantumiseen”.

9.

Nitraattidirektiivin 1 artiklasta ilmenevät direktiivin konkreettiset tavoitteet:

”Tämän direktiivin tavoitteena on:

10.

Pilaantumisen käsite määritellään nitraattidirektiivin 2 artiklan j alakohdassa siten, että

”[pilaantumisella tarkoitetaan] sellaista maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön, jonka seuraukset aiheuttavat vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa eläville luonnonvaroille ja vesiekosysteemeille, vahinkoa virkistyskäytölle, tai haittaavat muita veden oikeutettuja käyttöjä.”

11.

Nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lähtökohtaisesti määriteltävä pilaantumisalttiit vyöhykkeet:

”Jäsenvaltioiden on määriteltävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaan.”

12.

Nitraattidirektiivin 3 artiklan 5 kohdassa säädetään kuitenkin seuraavasta poikkeuksesta:

”Jäsenvaltiot vapautetaan velvoitteesta määritellä erityiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet, jos ne laativat 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltavat niitä tämän direktiivin mukaisesti koko alueellaan.”

13.

Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Itävallan tasavalta käyttää nitraattidirektiivin 3 artiklan 5 kohdassa säädettyä poikkeusta.

14.

Nitraattidirektiivin 5 artiklassa säädetään toimintaohjelmista seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi laadittava toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten – –.

– –

4.   Toimintaohjelmat toteutetaan neljän vuoden kuluessa niiden laatimisesta, ja niissä on oltava seuraavat pakolliset toimenpiteet:

5.   Jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava osana toimintaohjelmia, tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on otettava näiden toimenpiteiden tai toimien valinnassa huomioon niiden tehokkuus sekä niiden kustannukset verrattuna muihin mahdollisiin ehkäiseviin toimenpiteisiin.

6.   Jäsenvaltioiden on laadittava ja toteutettava asiaankuuluvia valvontaohjelmia tämän artiklan mukaisesti laadittujen toimintaohjelmien tehokkuuden arvioimiseksi.

Jäsenvaltioiden, jotka soveltavat 5 artiklan säännöksiä koko alueellaan, on valvottava vesien (pinta- ja pohjavesien) nitraattipitoisuutta valituissa mittauspaikoissa, jotka mahdollistavat vesien maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien aiheuttaman pilaantumisen laajuuden toteamisen.

7.   Jäsenvaltioiden on tarkasteltava uudelleen toimintaohjelmiaan joka neljäs vuosi ja tarvittaessa muutettava niitä, mukaan lukien kaikki 5 kohdan mukaisesti toteutetut lisätoimenpiteet. Niiden on ilmoitettava komissiolle kaikista toimintaohjelmiin tehdyistä muutoksista.”

15.

Nitraattidirektiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa jäsenvaltioiden velvollisuudesta antaa komissiolle kertomus:

”Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle liitteessä V tarkoitetut tiedot sisältävä kertomus tämän direktiivin tiedoksi antamista seuraavalta nelivuotiskaudelta ja kultakin sitä seuraavalta nelivuotiskaudelta.”

16.

Nitraattidirektiivin liitteessä I vahvistetaan pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyperusteet. Sen A kohdan 2 alakohta koskee pohjavesiä sen mukaan,

”sisältävätkö pohjavedet tai onko vaara, että ne sisältävät yli 50 mg/l nitraatteja, jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta”.

17.

Nitraattidirektiivin liitteessä V olevan 4 kohdan e alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle arvioita toimintaohjelmiensa tehokkuudesta, eli

”jäsenvaltioiden arviot todennäköisestä aikataulusta, jonka kuluessa 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyjen vesien voidaan olettaa vastaavan toimintaohjelmassa toteutettuihin toimenpiteisiin, sekä maininta näiden arvioiden epävarmuusasteesta”.

18.

Juomavesidirektiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään juomaveden vähimmäisvaatimuksista seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on asetettava ihmisten käyttöön tarkoitettuun veteen sovellettavat arvot liitteessä I esitetyille muuttujille.

2.   Edellä 1 kohdan mukaisesti asetetut arvot eivät saa olla suurempia kuin liitteessä I esitetyt arvot. – –”

19.

Juomavesidirektiivin liitteessä I olevan B osan mukaan nitraatin raja-arvo on 50 mg/l.

20.

Vesipuitedirektiivin ( 7 ) 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdassa täsmennetään ympäristötavoitteet pohjaveden osalta niin, että

”jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pohjavesimuodostumia sekä varmistettava tasapaino vedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä tavoitteena saavuttaa pohjaveden hyvä tila viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista ja ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 11 artiklan 3 kohdan j alakohtaa”.

21.

Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan c alakohtaan sisältyy suojelualueita koskeva erityissääntely, jonka mukaan

”jäsenvaltioiden on huolehdittava, että normeja ja tavoitteita noudatetaan viimeistään 15 vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta, jollei siinä yhteisön lainsäädännössä, jonka mukaan suojelualue on perustettu, toisin säädetä”.

22.

Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan saman artiklan 1 kohdassa säädettyjä määräaikoja voidaan pidentää enintään 12 vuodella.

23.

Pohjavesidirektiivin ( 8 ) 4 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, milloin pohjavesimuodostuman tila on hyvä.

”Pohjavesimuodostuman tai ‑muodostumaryhmän kemiallisen tilan katsotaan olevan hyvä, jos:

24.

Pohjavesidirektiivin liitteessä I olevassa 1 kohdassa vahvistetaan nitraatin pohjaveden laatunormiksi 50 mg/l.

25.

Pohjaveden käytöstä säädetään Itävallan vesilain (Wasserrechtsgesetz) 10 §:n 1 momentissa, ettei kiinteistön omistaja tarvitse vesiasioista vastaavan viranomaisen lupaa pohjaveden käyttöön oman talouden tai elinkeinotoiminnan tarpeisiin, jos vedenotto tapahtuu ainoastaan käsikäyttöisten pumppaus- tai vedenottolaitteistojen avulla tai jos vedenotto on kohtuullisessa suhteessa kiinteistön kokoon nähden.

26.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (Burgenlandin osavaltiossa toimiva vesilaitos), Robert Prandl ja Gemeinde Zillingdorf (Zillingdorfin kunta, Itävalta) pyysivät silloista liittovaltion maa- ja metsätalous-, ympäristö- ja vesitalousministeriötä muuttamaan nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohdan täytäntöön panemiseksi kansallisen asetuksen muodossa hyväksyttyä toimintaohjelmaa siten, että se olisi nitraattidirektiivin mukainen ja että siten taattaisiin tämän direktiivin mukainen suojelu, erityisesti ihmisten terveyden suojelu, käytettäessä pohjavettä, joka on peräisin näille kolmelle asianosaiselle kuuluvien kaivojen sijaintipaikan pohjavesivarannoista.

27.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland on Itävallan neljänneksi suurin vesilaitos, jolla on yli 45 aktiivista vedenottamoa eli kaivoa tai lähdettä ja joka tarjoaa vesipalveluja vuodessa keskimäärin 160000 henkilölle. Se on julkisoikeudellinen laitos ja usean kunnan yhteinen yhtymä. Sillä on kansallisessa asetuksessa säädetty tehtävä turvata julkinen vesihuolto ja periä siihen liittyvät vesimaksut tietyllä tarkemmin määritetyllä alueella. Rakennuksia käsittävien kiinteistöjen omistajilla on periaatteessa liittymisvelvollisuus Wasserleitungsverband Nördliches Burgenlandin vesihuollon piiriin kuuluvalla alueella. Wasserleitungsverbandilla on myös oikeus asetuksia antamalla päättää maksuista, joita peritään (juomavedelle asetettavat vaatimukset täyttävän) veden tarjoamisesta. Se toteuttaa ennakollisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että pohjavedestä juomavedeksi kuluttajille otetun veden nitraattipitoisuus on alle 50 mg/l.

28.

Robert Prandl on Ala-Itävallan osavaltiossa asuva yksityishenkilö, joka saa nykyisin tarvitsemansa käyttöveden kiinteistöllään sijaitsevasta talokaivosta. Hän ei käytä tätä vettä juomavetenä sen kohonneen nitraattiarvon vuoksi. Tästä syystä hän hankkii kaiken tarvitsemansa juomaveden julkiselta vesilaitokselta.

29.

Gemeinde Zillingdorf on Ala-Itävallan osavaltiossa sijaitseva kunta, joka ylläpitää kunnallisia tarkoituksia varten kunnan alueella sijaitsevaa käyttövesikaivoa. Kaivo oli alun perin juomavesikaivo, mutta sen katsottiin veden korkean nitraattikuormituksen vuoksi sopivan vain muun käyttöveden ottamiseen.

30.

Pohjaveden nitraattipitoisuudet olivat suuremmat kuin 50 mg/l hakemuksen tekemisen aikaan, ja tällä hetkellä ylitykset Wasserleitungsverbandin yksittäisissä mittauspaikoissa ovat yli 100 prosenttia. Prandlin talokaivon veden nitraattipitoisuus oli hakemuksen tekemisen aikaan 59 mg/l, mutta joulukuussa 2017 kuitenkin alle 50 mg/l. Pitoisuuksien vaihtelusta ei vallitse erimielisyyttä, minkä vuoksi on lähdettävä siitä, ettei nitraattipitoisuus jatkuvasti ole alle 50 mg/l. Kunnan kaivossa veden nitraattipitoisuus oli hakemuksen tekemisen aikaan 71 mg/l, ja se oli edelleen koholla myös joulukuussa 2017.

31.

On riidatonta, ettei vettä, jonka nitraattipitoisuus on suurempi kuin 50 mg/l, käytetä suoraan juomavetenä. Muunlaista terveydelle aiheutuvaa välitöntä vaaraa, joka johtuisi kyseisten vesilähteiden kohonneista nitraattiarvoista, ei ole tiedossa.

32.

Samoin on riidatonta, että nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohdan mukaisella toimintaohjelmalla toteutettiin ja toteutetaan toimenpiteitä direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi. Riidatonta on myös se, että pohjaveden nitraattipitoisuudet kolmen kantajan rajaamilla alueilla ovat tiettynä ajanjaksona jatkuvasti olleet koholla ja ovat sitä edelleen.

33.

Ala-Itävallan osavaltiossa julkiseen vesihuoltoverkostoon liittyminen on pakollista. Prandlin talokaivon käyttö olisi kuitenkin kansallisen lain mukaan sallittua tietyin laista johtuvin rajoituksin, eikä se ole luvanvaraista. Prandlin ja Gemeinde Zillingdorfin vesihuoltoa ei hoida Wasserleitungsverband, vaan siitä vastaavat muut julkiset vesilaitokset. Kohonneesta nitraattipitoisuudesta ei aiheudu välitöntä vaaraa terveydelle.

34.

Verwaltungsgericht Wien (Wienin hallintotuomioistuin, Itävalta) jätti valituksenalaisessa päätöksessä kolmen kantajan nostaman kanteen tutkimatta subjektiivisten julkisoikeuteen perustuvien oikeuksien puuttumisen vuoksi ja sen vuoksi, ettei asia koske kantajia suoraan. Verwaltungsgericht Wien esittää tästä syystä unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko SEUT 288 artiklaa, tarkasteltuna yhdessä [nitraattidirektiivin] 5 artiklan 4 kohdan kanssa tai 5 artiklan 5 kohdan kanssa, tarkasteltuna yhdessä saman direktiivin liitteessä I olevan A kohdan 2 alakohdan kanssa, tulkittava siten, että

Kaikissa kolmessa tapauksessa kuluttajien terveyden suojeleminen on joka tapauksessa turvattu joko – tapauksissa b ja c – hankkimalla vesi sitä tarjoavilta vesilaitoksilta (liittymispakon tai liittymisoikeuden nojalla) tai – tapauksessa a – asiaankuuluvien vedenkäsittelytoimien avulla.”

35.

Kirjallisia huomautuksia esittivät Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, Robert Prandl ja Gemeinde Zillingdorf yhdessä pääasian kantajina sekä Itävallan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio. Samat osapuolet sekä Puolan tasavalta olivat myös läsnä 6.2.2019 pidetyssä istunnossa.

36.

Ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään selvittämään, voivatko kolme pääasian kantajaa eli juomavesihuollosta vastaava julkinen yritys, kaivoa ylläpitävä kunta ja kaivon omistaja vaatia nitraattidirektiivin perusteella, että toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat toimenpiteitä, jotka menevät pitemmälle kuin nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi laadittuun kansalliseen toimintaohjelmaan sisältyvät toimenpiteet, pohjaveden nitraattipitoisuuden alentamiseksi siten, että se on alle 50 mg/l.

37.

Tätä tarkoitusta varten tarkastelen aluksi, missä määrin kantajat voivat lähtökohtaisesti vedota nitraattidirektiivin säännöksiin, ja tutkin sen jälkeen, millä edellytyksillä kantajilla voisi olla oikeus pitemmälle meneviin toimenpiteisiin, joilla taataan nitraattipitoisuuden vastaava alentaminen.

38.

Pääasian kantajien oikeudesta vedota nitraattidirektiiviin Itävallan tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta toteavat, ettei kaivojen nitraattipitoisuuden kohoamisesta aiheudu konkreettista vaaraa terveydelle, koska julkinen vesihuolto tarjoaa riittävästi juomavettä, jonka nitraattipitoisuudet eivät ole kohonneet. Puolan tasavallan tavoin ne varoittavat myöntämästä kanneoikeutta kenelle tahansa.

39.

Tämä väite ei vakuuta.

40.

Sikäli kuin unionin oikeudessa ei ole vahvistettu sääntöjä tuomioistuinvalvontaa koskevista menettelytavoista, kunkin jäsenvaltion on menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla säänneltävä näitä menettelytapoja sisäisessä oikeusjärjestyksessään, kunhan yhtäältä mainitut menettelytavat eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevat menettelytavat (vastaavuusperiaate) ja toisaalta ne eivät tee unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). ( 9 )

41.

Käsiteltävässä asiassa merkityksellinen on erityisesti tehokkuusperiaate. Olisi nimittäin SEUT 288 artiklassa direktiiville tunnustetun sitovan vaikutuksen vastaista, että niillä, joita asia koskee, ei lähtökohtaisesti olisi mahdollisuutta vedota direktiivissä säädettyyn velvollisuuteen. ( 10 ) Ainakin luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, joita direktiivin säännösten rikkominen koskee suoraan, on voitava vaatia – tarvittaessa saattamalla asia kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi – toimivaltaisia kansallisia viranomaisia noudattamaan vastaavia velvoitteita. ( 11 )

42.

Koskemiseen liittyvällä edellytyksellä taataan, ettei mahdollisuus vedota välittömästi sovellettaviin direktiivin säännöksiin johda siihen, että kenellä tahansa on kanneoikeus.

43.

Pääasian tilanteessa se, että asia koskee kantajia suoraan, seuraa jo siitä, että pohjaveden nitraattikuormitus haittaa niiden kaivojen oikeutettua käyttöä. Lisäksi ainakin Prandlin tapauksessa perusteena sille, että asia koskee häntä suoraan, on nitraattikuormituksesta aiheutuva terveysriski.

44.

Unionin tuomioistuin on tähän mennessä todennut luonnollisista henkilöistä, että suoraan koskemiseen liittyvät näkökohdat pätevät aivan erityisesti direktiiviin, jolla pyritään suojelemaan väestön terveyttä tai kansanterveyttä. ( 12 ) Nitraattidirektiivillä on sen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen ja 2 artiklan j alakohdan mukaan tällainen tavoite. ( 13 ) Se, että käsiteltävä asia koskee ensisijaisesti kantajia, perustuu kuitenkin ainoastaan välillisesti terveyden suojeluun.

45.

Tämä on mahdollista, sillä unionin tuomioistuin on todennut, että unionin oikeuden ympäristösäännöksiin vetoamista koskevat näkökohdat pätevät aivan erityisesti säännöksiin, joilla pyritään suojelemaan terveyttä. Tuomio Folk, jossa kalastusoikeuksien heikentäminen riitti oikeuttamaan vetoamisen ympäristövastuudirektiiviin ( 14 ) yhdessä vesipuitedirektiivin kanssa, ( 15 ) osoittaa, että sen lisäksi myös muut koskemisen muodot ovat mahdollisia.

46.

Nyt tarkasteltavassa tapauksessa asia koskee suoraan kaikkia kolmea kantajaa, koska niillä on ennakkoratkaisupyynnön mukaan oikeus käyttää kaivojaan juomaveden ottoon, mutta ne eivät voi käyttää tätä oikeutta, ellei vettä käsitellä. Vettä, jonka nitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l, ei nimittäin voida käyttää juomavetenä terveyden suojeluun liittyvistä syistä juomavesidirektiivin 5 artiklassa ja liitteessä I olevassa B osassa asetetun raja-arvon mukaisesti.

47.

Se, että tämä koskeminen kuuluu nitraattidirektiivin suojelutavoitteen piiriin ja että sen on tästä syystä oltava oikeudellisesti merkityksellistä, ilmenee erityisesti nitraattidirektiivin 2 artiklan j alakohdasta. Sen mukaan direktiivillä pyritään estämään veden oikeutettujen käyttöjen haittaaminen.

48.

Ennakkoratkaisupyynnön mukaan kaivojen käyttö juomaveden ottoon tapahtuu oikeutetusti. Itävallan tasavallan näkemyksestä poiketen tältä osin ei edellytetä oikeutta ottaa juomaveden laatuvaatimukset täyttävää pohjavettä mistä tahansa. Jo direktiivin saksan- ja hollanninkielisissä versioissa käytetty käsite ”oikeutettu” tai ”lainmukainen” (”rechtmäßig”) osoittaa, että direktiivillä pyritään estämään jo sallitun vedenkäytön haittaaminen, eikä tältä osin siten edellytetä pakottavasti täytäntöön pantavissa olevaa oikeutta. Ranskan- ja englanninkieliset versiot ovat tältä osin vieläkin selvempiä, sillä niissä käytetään käsitteitä ”légitime” ja ”legitimate” (”oikeutettu” tai ”hyväksyttävä”). Ymmärrän nämä kieliversiot siten, että kyse on veden oikeutetusta käytöstä.

49.

Lisäksi nitraattidirektiivin liitteessä I olevan A kohdan 1 alakohta, jossa pilaantumisalttiiden luonnonjärvien määrittelemisessä huomioon otettava nitraattipitoisuuden raja-arvo on vahvistettu viittaamalla sittemmin kumottuun jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista annettuun direktiiviin, ( 16 ) osoittaa, että juuri veden käyttö juomavetenä kuuluu nitraattidirektiivin suojelutavoitteen piiriin. ( 17 )

50.

Siten se, että käyttö juomavetenä on sallittu, riittää täysin siihen, että nitraattidirektiivin mahdollinen rikkominen, joka haittaa pohjaveden käyttöä juomavetenä, koskee jotakuta. Tällaisessa tapauksessa sillä, jota tämä rikkominen koskee, on lähtökohtaisesti oltava oikeus vaatia nitraattidirektiivin noudattamista.

51.

Tässä yhteydessä ei voi olla merkitystä sillä, onko mahdolliset lisäkustannukset mahdollista vyöryttää kolmansille, kuten Wasserleitungsverbandin tapauksessa on. Myös tämä välttämättömyys nimittäin merkitsee pohjaveden sallitun käytön haittaamista.

52.

Yksi seuraus välttämättömyydestä osoittaa, että asia koskee asianomaista itseään on se, että pääasian kantajat eivät voi vaatia yleisesti nitraattidirektiivin noudattamista Itävallassa vaan sen noudattamista ainoastaan siltä osin kuin asia koskee niiden omaa pohjaveden käyttöä. Tästä syystä on epävarmaa, voiko Parndorfer Platten pohjavesimuodostuman laatu olla seikka, joka koskee Prandlia tai Zillingdorfin kuntaa; ne ovat nimittäin tuoneet yhdessä Wasserleitungsverbandin kanssa esittämässään kirjelmässä esiin tämän muodostuman erityisen korkean nitraattipitoisuuden.

53.

Myös nitraattikuormituksesta aiheutuva terveysriski on ainakin Prandlin tapauksessa perusteena sille, että asia koskee häntä suoraan.

54.

Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole edellyttänyt tältä osin konkreettista ja kiistatonta terveysvaaraa. Tämä käy erityisen selvästi ilmi tuomiosta Stichting Natuur en Milieu ym., joka koski tiettyjen epäpuhtauksien kansallisia päästörajoja. Se, aiheutuuko näiden rajojen ylittymisestä terveysriskejä, riippuu epäpuhtauksien jakaumasta. ( 18 ) Tästä riippumatta unionin tuomioistuin kuitenkin totesi, että on henkilöitä, joita asia koskee suoraan ja jotka voivat vaatia näiden rajojen noudattamista. ( 19 )

55.

En näe mitään syytä omaksua tähän oikeuskäytäntöön nähden tiukempaa lähestymistapaa siihen, ketä asia koskee suoraan. Unionin ympäristöpolitiikalla pyritään SEU 3 artiklan 3 kohdan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 37 artiklan ja SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaan suojelun korkeaan tasoon. Viimeksi mainitun määräyksen mukaan ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteille. Tämän kanssa olisi ristiriidassa se, että unionin ympäristölainsäädännön täytäntöönpano tuomioistuimissa edellyttää konkreettista ja kiistatonta terveysriskiä. Siinä tapauksessa olisi nimittäin pelättävissä, että terveyshaittoja syntyy jo ennen tosiasiallista täytäntöönpanoa.

56.

Siten ainakin luonnollisilla henkilöillä, käsiteltävässä asiassa siis Prandlilla, on oikeus vedota nitraattidirektiiviin niiden pohjaveden laatuun kohdistuvien haittojen osalta, jotka vaikuttavat heihin.

57.

Wasserleitungsverband ja kunta ovat sitä vastoin oikeushenkilöitä, joten mahdolliset terveysriskit eivät koske niitä suoraan. Tosin erityisesti kunnan osalta on oletettava, että sillä on kansallisen lainsäädännön nojalla tehtävä suojella asukkaidensa terveyttä. Wasserleitungsverbandilla voisi olla vastaavia tehtäviä asiakkaidensa osalta. Ennakkoratkaisupyyntöön ei kuitenkaan sisälly tietoja tästä, joten tätä ajatusta ei ole mielekästä tarkastella lähemmin.

58.

Tämä koskemisen käsitteen tulkinta ilmenee jo suoraan unionin oikeuden perusperiaatteista. Sillä kuitenkin pannaan myös moitteettomasti täytäntöön Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, johtuvat velvollisuudet. Kyseisen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa puolestaan määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.

59.

Tämä oikeus oikeussuojakeinoihin menettäisi kaiken tehokkaan vaikutuksensa ja jopa sisältönsä, jos olisi hyväksyttävä, että tällaisten kriteerien asettamisella tietyiltä ”yleisöön kuuluvien” ryhmiltä ja sitä suuremmalla syyllä niiltä, jotka kuuluvat ”yleisöön, jota asia koskee” ja jotka täyttävät Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleessa asetetut vaatimukset, evättäisiin oikeussuojakeinot. ( 20 )

60.

Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen mukaan yleisöllä, jota asia koskee, tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee. Saman artiklan 4 kappaleen mukaan yleisöllä tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä.

61.

Jo edellä mainituista syistä pohjaveden pilaantuminen koskee kaikkia pääasian kantajia niiden kaivojen vuoksi, ja kantajat täyttävät siten Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleessa asetetut vaatimukset.

62.

Täydellisyyden vuoksi huomattakoon, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen olemassaolon ei suinkaan voida ymmärtää rajoittavan mahdollisuutta vedota unionin ympäristölainsäädäntöön. Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 6 kappaleen mukaan yleissopimus ei edellytä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien voimassa olevien oikeuksien heikentämistä. Sen 9 artiklan 3 kappaleeseen sisältyvä viittaus kansallisessa lainsäädännössä asetettuihin vaatimuksiin ei siten oikeuta rajoittamaan unionin oikeuteen vetoamista.

63.

Näin ollen on todettava, että julkinen vesilaitos, yksityishenkilö ja kunta julkisyhteisönä voivat lähtökohtaisesti vedota nitraattidirektiiviin, sikäli kuin nitraatin aiheuttama pohjaveden pilaantuminen koskee niitä, esimerkiksi koska ne eivät voi käyttää omia kaivojaan oikeutettuun juomaveden ottoon.

64.

Tässä vaiheessa ei ole kuitenkaan vielä ratkaistu sitä, voivatko pääasian kantajat vaatia toimenpiteitä pohjaveden nitraattipitoisuudelle määritetyn arvon, 50 mg/l, noudattamiseksi.

65.

Aina, kun direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset voivat kansallisissa tuomioistuimissa vedota niihin valtiota vastaan, jos valtio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä määräajassa tai jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti. ( 21 ) Riittävä täsmällisyys voi jäädä täyttymättä etenkin, jos kyseisissä säännöksissä annetaan harkintavaltaa. Tällaisissa tapauksissa on kuitenkin vähintään oikeus saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymys siitä, ovatko kansallinen lainsäädäntö ja tapa, jolla sitä sovelletaan, pysyneet direktiivissä säädetyn harkintavallan rajoissa. ( 22 )

66.

Sillä Itävallan tasavallan mainitsemalla seikalla, pantiinko direktiivi oikein täytäntöön, ei voi olla tältä osin merkitystä. Jos direktiivi on pantu moitteettomasti täytäntöön, niiden, joita asia koskee, on voitava vedota direktiivin täytäntöön panevaan lainsäädäntöön, ja jos direktiivi on pantu täytäntöön puutteellisesti, niiden on voitava vedota ainakin direktiivin vastaaviin säännöksiin. Kantajat katsovat lisäksi, että nitraattidirektiiviä ei sovellettu oikein.

67.

Nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohtaan, 4 artiklaan ja liitteisiin II ja III sisältyy pakottavia säännöksiä, joissa ei anneta ainakaan osittain lainkaan harkintavaltaa. Esimerkkinä mainittakoon liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan mukaisen hehtaarikohtaisen lannan enimmäismäärän rajoittaminen. ( 23 ) Koska ne, joita nitraattien aiheuttama pilaantuminen koskee, voivat lähtökohtaisesti vedota direktiiviin, niiden olisi myös voitava vaatia näiden enimmäismäärien ja vastaavien määräysten noudattamista.

68.

Ennakkoratkaisupyyntö koskee kuitenkin sitä, onko pääasian kantajilla oikeus vaatia toimenpiteitä, joilla taataan se, että pohjaveden nitraattipitoisuus on alle 50 mg/l.

69.

Tällainen oikeus voisi seurata nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 ja 5 kohdasta. Sen 5 artiklan 4 kohdassa säädetään, että pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä tai koko Itävallan valtion alueella toteutetaan toimintaohjelmia, joiden sisältö käy ilmi liitteestä III sekä 4 artiklasta ja liitteestä II. Saman artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lisäksi osana toimintaohjelmia toteutettava tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos heti aluksi tai toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

70.

Menettelyn osapuolet kiistelevät erityisesti siitä, onko 50 mg/l ‑nitraattiarvon ylipäätään ylityttävä, mutta myös ajallisesta kehyksestä ja jäsenvaltioilla olevasta harkintavallasta.

71.

Itävallan tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta kiistävät, että nitraattidirektiivissä asetetaan velvollisuus estää se, että pohjaveden nitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l, tai alentaa olemassa olevaa suurempaa pitoisuutta niin, että tämä arvo ei ylity.

72.

Itävallan tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta ovat oikeassa siinä, että nitraattidirektiivin mukaisten toimenpiteiden kohteena ei yleisesti ole nitraattien aiheuttama vesien pilaantuminen. Nitraattidirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on nimittäin maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentäminen.

73.

Jos nitraattien aiheuttama pilaantuminen ei johdu maataloudesta, ei siten voitaisi myöskään toteuttaa mitään nitraattidirektiivin mukaisia toimenpiteitä. Pilaantumisen ei kuitenkaan tarvitse johtua yksinomaan maataloudesta. ( 24 ) Toimenpiteitä on pikemminkin toteutettava jo siinä tapauksessa, että maataloudesta peräisin olevat typpiyhdistepäästöt vaikuttavat huomattavasti pilaantumiseen. ( 25 ) Unionin tuomioistuin on aiemmin pitänyt huomattavana jo sitä, että Vallonian maatalous oli vastuussa 19 prosentista Maasin suun alueella olevan typen kokonaismäärästä ja 17 prosentista Schelden suun alueella olevan typen kokonaismäärästä; nämä kaksi jokea laskevat rehevöityneeseen Pohjanmereen. ( 26 ) Tämä osoittaa, että jo verrattain vähäinen maatalouden vaikutus typen aiheuttamaan pilaantumiseen riittää synnyttämään nitraattidirektiivin mukaisia velvollisuuksia.

74.

Se, että Itävallan maatalouden typpipäästöt vaikuttavat huomattavasti nitraattien aiheuttamaan pohjaveden pilaantumiseen alueella, jolla pääasian kantajilla on kaivoja, ilmenee jo siitä, että Itävallan tasavalta soveltaa siellä nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohdan mukaisia toimintaohjelmia. Ilman maatalouden huomattavaa vaikutusta tämä ei olisi tarpeen.

75.

Jos maatalous vaikuttaa huomattavasti nitraattikuormitukseen, sekä nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdasta ja liitteessä I olevan A kohdan 2 alakohdasta että 2 artiklan j alakohtaan, luettuna yhdessä juomavesidirektiivin kanssa, sisältyvästä pilaantumisen käsitteen määritelmästä on pääteltävä, että pohjaveden nitraattikuormitusta, joka ylittää 50 mg/l, on pidettävä pilaantumisena. Siinä tapauksessa jäsenvaltioiden on toteutettava nitraattidirektiivin 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä.

76.

Nitraattidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaan. Nitraattidirektiivin liitteessä I olevan A kohdan 2 alakohdan mukaan näin on silloin, jos pohjavedet sisältävät – tai on vaara, että ne sisältävät – yli 50 mg/l nitraatteja, ( 27 ) jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta.

77.

Jos aluetta, jolla pohjaveden nitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l, pidetään kuitenkin pilaantuneena, tätä kuormitusta on nitraattidirektiivin 1 artiklan mukaan vähennettävä tai se on estettävä.

78.

Nitraattidirektiivin 2 artiklan j alakohdassa lisäksi määritellään pilaantuminen siten, että sillä tarkoitetaan sellaista maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön, jonka seuraukset aiheuttavat vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa eläville luonnonvaroille ja vesiekosysteemeille tai vahinkoa virkistyskäytölle taikka haittaavat muita veden oikeutettuja käyttöjä.

79.

Pohjaveden nitraattikuormitusta, joka ylittää 50 mg/l, on siksi pidettävä pilaantumisena jo sen vuoksi, että se haittaa kaivojen oikeutettua käyttöä juomaveden ottoon. Juomaveden osalta nitraatin raja-arvo on nimittäin juomavesidirektiivin 5 artiklan liitteessä I olevan B osan mukaan 50 mg/l.

80.

Itävallan tasavallan esittämä raaka- ja juomaveden välinen ero ei kyseenalaista tätä päätelmää.

81.

On kylläkin niin, ettei nitraattidirektiivissä anneta oikeutta käyttää pohjavettä rajoituksetta juomavetenä. Siten nitraattidirektiiviin ei sisälly säännöksiä muista epäpuhtauksista tai sellaisesta nitraattikuormituksesta, joka ei johdu maataloudesta.

82.

Kuten edellä jo todettiin, nitraattidirektiivillä pyritään kuitenkin varmistamaan, ettei asianomaisen vesimuodostuman nitraattikuormitus estä juomaveden ottoa ( 28 ) ainakaan, sikäli kuin maatalous vaikuttaa siihen huomattavasti.

83.

Tämän nitraattidirektiivin tulkinnan vahvistaa se, että pohjavesidirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa ja liitteessä I olevassa 1 kohdassa vahvistetaan pohjaveden hyvän tilan osalta nitraatin raja-arvoksi samoin 50 mg/l. Pohjavesidirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa mainitaan myös vaihtoehtoisia arviointiperusteita pohjaveden hyvälle tilalle. Lisäksi vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti tämän tilan saavuttamiselle asetetut, pidennetyt määräajat eivät ole vielä päättyneet. Myös pohjavesidirektiiviin sisältyvä edellytys osoittaa silti, että nitraattidirektiiviin pilaantumisen toteamiseksi sisältyvän arvon on oltava ratkaiseva.

84.

Nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi toteutettavilla toimenpiteillä on näin ollen pyrittävä vähentämään pohjaveden nitraattikuormitusta, joka ylittää 50 mg/l, tai estämään se, jos maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästäminen vaikuttaa huomattavasti tähän pilaantumiseen.

85.

Itävallan tasavalta kuitenkin myös väittää, että on epäselvää, mihin mennessä nitraattidirektiivin 1 artiklan mukaiset tavoitteet on saavutettava.

86.

On totta, ettei nitraattidirektiiviin sisälly määräaikaa, johon mennessä olemassa olevaa pilaantumista on vähennettävä siten, että se alittaa mainitun arvon ja ettei uhkana myöskään ole sen ylittyminen uudelleen. Vastaavat määräajat ilmenevät pikemminkin vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 ja 4 kohdasta, luettuna yhdessä pohjavesidirektiivin kanssa, ja sallittujen pidennysten vuoksi nämä määräajat eivät ole vielä päättyneet.

87.

Lisäksi on huomattava, että pohjaveden tilaa koskeviin sitoviin aikarajoihin voi liittyä myös ylitsepääsemättömiä käytännön vaikeuksia. Jo nitraattidirektiivin johdanto-osan 13. perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että paikallisen hydrogeologian vuoksi voi kestää useita vuosia ennen kuin suojelutoimenpiteet johtavat veden laadun parantumiseen. Muilla tekijöillä, kuten sademäärällä tai haihtumisella, on myös merkitystä. ( 29 )

88.

Vaikka nitraattidirektiivissä ei täsmennetäkään, mihin mennessä 1 artiklan tavoitteet on saavutettava, siihen sisältyy pakottavia säännöksiä siitä, milloin näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet on toteutettava. Nämä toimenpiteet on nimittäin toteutettava jo ensimmäisessä toimintaohjelmassa tai toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta ja siis heti, kun niiden tarve ensimmäisen kerran todetaan. ( 30 ) Jäsenvaltioilla ei ole tältä osin harkintavaltaa.

89.

Lisäksi nitraattidirektiivin 5 artiklan 7 kohdasta ilmenee ajallinen kehys, jossa jäsenvaltioiden on arvioitava mainittua ohjelmien toteuttamista. Sen mukaan jäsenvaltioiden on tarkasteltava uudelleen toimintaohjelmiaan joka neljäs vuosi ja tarvittaessa muutettava niitä. Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden on nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädettyjen toimenpiteiden lisäksi toteutettava saman artiklan 5 kohdan nojalla tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia. ( 31 )

90.

Jos tässä säännöllisessä uudelleentarkastelussa ei havaita tilanteen parantuneen, unionin tuomioistuimen mukaan tästä on pääteltävä, etteivät toimintaohjelmat ole riittäviä. ( 32 ) Jäsenvaltiot eivät voi siinä tapauksessa odottaa, kunnes lisätoimenpiteiden tai vahvistettujen toimien tarpeellisuudesta ei ole enää perusteltua epäilystä. ( 33 ) Kuten komissio korostaa, näin on sitäkin suuremmalla syyllä, jos pilaantuminen on jatkunut jo pidemmän aikaa.

91.

Harkintavaltaa on enintään kulloistenkin toimenpiteiden ja – niihin liittyvän – sen ajankohdan osalta, johon mennessä nitraattidirektiivin 1 artiklan tavoitteet saavutetaan.

92.

Jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä tätä harkintavaltaa ja ilmoitettava, mitä lisätoimenpiteitä ne toteuttavat ja milloin niiden on määrä saavuttaa mainitut tavoitteet. Nitraattidirektiivin 10 artiklan 1 kohdan ja liitteessä V olevan 4 kohdan e alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimittäin annettava komissiolle joka neljäs vuosi kertomus, joka sisältää muun maussa jäsenvaltioiden arviot todennäköisestä aikataulusta, jonka kuluessa pilaantuneiden vesien voidaan olettaa vastaavan toimintaohjelmassa toteutettuihin toimenpiteisiin.

93.

Jäsenvaltioiden on siten tarkastettava joka neljäs vuosi, ovatko nykyiset toimintaohjelmat riittäviä nitraattidirektiivin täytäntöön panemiseksi, jotta estetään tai poistetaan pohjaveden nitraattikuormitus, joka ylittää 50 mg/l, ja toteutettava kaikki tarvittavat lisätoimenpiteet tai vahvistetut toimet, jos osoittautuu, ettei näin ole.

94.

Sen tutkiminen, onko nykyinen toimintaohjelma riittävä, edellyttää kuitenkin ennakkoarviota sen vaikutuksista pohjaveden nitraattikuormitukseen. Lisäksi voi olla tarpeen arvioida, mitkä lisätoimenpiteet ovat välttämättömiä.

95.

Jo nitraattidirektiivin johdanto-osan 13. perustelukappaleesta ilmenee, ettei tällainen arviointi ole aina yksinkertaista pohjaveden osalta, koska sen mukaan paikallisen hydrogeologian vuoksi voi kestää useita vuosia ennen kuin suojelutoimenpiteet johtavat veden laadun parantumiseen. Muilla tekijöillä, kuten sademäärällä tai haihtumisella, on myös merkitystä. ( 34 )

96.

Unionin oikeuden nojalla jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille voidaan antaa tällaisten monitahoisten kysymysten arvioinnissa laaja harkintavalta, kuten totesin äskettäin ratkaisuehdotuksessani Craeynest. ( 35 ) Myös unionin tuomioistuin on jo tunnustanut jäsenvaltioiden harkintavallan tiettyjen nitraattidirektiivin säännösten osalta. ( 36 )

97.

Toisin kuin asiassa Craeynest, joka koskee ilmanlaatua, ( 37 ) käsiteltävässä asiassa ei ole nähtävissä, että nitraattien aiheuttama pohjaveden pilaantuminen johtaa vakaviin riskeihin, jotka kohdistuvat ihmisten terveyteen tai vastaaviin unionin ympäristönsuojelun tavoitteisiin. Toimivaltaisten viranomaisten harkintavaltaa ei ole siten tarpeen rajoittaa.

98.

Tätä harkintavaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on silti otettava huomioon nitraattidirektiivin tavoite eli maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentäminen. ( 38 ) Niiden on myös huolehdittava siitä, että unionin ympäristöpolitiikan tavoitteet saavutetaan SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohdan vaatimusten mukaisesti. ( 39 )

99.

Jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus antaa kansallisille tuomioistuimille mahdollisuuden valvoa tarkasti tällaisia harkintavaltaan perustuvia päätöksiä, ( 40 ) mutta unionin oikeudessa ei velvoiteta niitä tekemään näin. Lähtökohtaisesti riittää, jos tuomioistuinvalvonta rajoittuu ilmeisiin arviointivirheisiin ja menettelyvirheisiin. ( 41 ) Lisäksi on myös tutkittava, ovatko toimivaltaiset viranomaiset tutkineet huolella ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat. ( 42 )

100.

Käsiteltävässä asiassa kaikkien merkityksellisten seikkojen tutkimisella on erityinen merkitys. Tältä osin merkityksellinen on nitraattidirektiivin 5 artiklan 6 kohdan ensimmäinen virke, sillä sen mukaan jäsenvaltioiden on laadittava ja toteutettava asiaankuuluvia valvontaohjelmia tämän artiklan mukaisesti laadittujen toimintaohjelmien tehokkuuden arvioimiseksi.

101.

Tämä tarkoittaa erityisesti, etteivät toimintaohjelmat saa rajoittua pohjavesimittauksiin, jos geologisten olosuhteiden ja ilmasto-olosuhteiden vuoksi ne eivät nelivuotisen uudelleentarkastelujakson aikana ole omiaan osoittamaan, ovatko toimintaohjelmat tehokkaita. ( 43 ) Unionin oikeudessa ei edellytä jäsenvaltioilta mahdottomia, mutta niiden on tarvittaessa ainakin otettava käyttöön tehokkaiksi tiedettyjä vaihtoehtoisia mittausmenetelmiä ja pyrittävä asianmukaisesti kehittämään soveltuvia uusia menetelmiä, jos sellaisia ei vielä ole. Itävallan tasavallan nitraattidirektiivin soveltamisesta laatimassa kertomuksessa kuvataankin pilottihanketta, joka koskee kokeiden ottamista niin sanotusta valumavesistöstä. ( 44 ) Lisäksi voitaisiin harkita mallilaskelmia tai mittauksia pohjavedenpinnan yläpuolisessa maaperässä.

102.

Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa myös näiden menetelmien vahvistamisessa ja niiden tulosten arvioimisessa, sillä niissä on samoin kyse monitahoisista tieteellisistä arvioinneista. Kansallisten tuomioistuinten on kuitenkin voitava vähintään tutkia, soveltavatko toimivaltaiset viranomaiset ylipäätään tällaisia menetelmiä ja ovatko ne – ja niiden tulokset – tieteellisesti uskottavia.

103.

Kansallisen tuomioistuimen on lisäksi tutkittava, hälvennetäänkö toimintaohjelman perusteluilla ja niiden ymmärrettävillä ja etenkin kiistattomilla toteamuksilla kaikki tieteellisesti perustellut epäilyt siitä, että ohjelma on riittävä.

104.

Kun – kuten komissio on perustellusti huomauttanut – toimivaltaiset viranomaiset arvioivat toimintaohjelmaa, merkityksellisiä ovat erityisesti pohjaveden nitraattipitoisuuden raja-arvon, 50 mg/l, mahdolliset ylitykset, niiden kesto sekä suuntaus. Tältä osin on yhdyttävä pääasian kantajan väitteeseen siitä, että vuodesta 2003 lähtien voimassa olleesta toimintaohjelmasta huolimatta pohjaveden nitraattikuormitus ei ole parantunut ja että se on osittain jopa huonontunut.

105.

Toinen näkökohta, joka on syytä ottaa huomioon, on typpiylijäämä, joka Itävallan tasavallan nitraattidirektiivin soveltamisesta laatiman kertomuksen mukaan on ollut vuodesta 2007 lähtien keskimäärin 30 kg/ha vuodessa. ( 45 ) Tällainen ylijäämä on ainakin ensi näkemältä ristiriidassa nitraattidirektiivin 5 artiklan 4 kohdan ja liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan kanssa. Niiden mukaan jäsenvaltioiden on rajoitettava lannoitteiden maahan levittämistä maatalousalueilla pyrkimyksenä saattaa tasapainoon kasvien ennakoitu typen tarve ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saama typen määrä. Typpiylijäämää voidaan kuitenkaan tuskin pitää tällaisena tasapainona.

106.

Toimintaohjelman perusteluille asetettuja vaatimuksia ei kuitenkaan saa sekoittaa siihen, onko toimivaltaisten viranomaisten arviointi vakuuttava. Perusteluja koskevat vaatimukset täyttyvät lähtökohtaisesti jo silloin, jos perustelut mahdollistavat sen tutkimisen, onko arviointi ilmeisen virheellinen.

107.

Kun tarkastellaan vielä ilmeisen arviointivirheen toteamista, unionin tuomioistuin ei ole vielä kehittänyt yleistä määritelmää tätä varten. Oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, ettei päätöstä rasita tällainen virhe, jos se voidaan tehdä ”perustellusti”. ( 46 ) Sitä vastoin etenkin ilmeiset ristiriidat tai sellaisten tekijöiden puuttuminen, joilla tuettaisiin johtopäätöstä, voivat merkitä ilmeistä virhettä. ( 47 ) On myös mahdollista kumota tällainen arviointi näyttämällä toteen, että se ei ole uskottava tai vakuuttava. ( 48 )

108.

Yhteenvetona on todettava, että kansallisten tuomioistuinten on voitava tutkia toimintaohjelmien tehokkuuden arviointia ja päätöstä toteuttaa lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia tai luopua niistä ainakin ilmeisten virheiden ja sen osalta, ovatko toimivaltaiset viranomaiset noudattaneet harkintavaltansa rajoja ja menettelyllisiä vaatimuksia, etenkin perusteluvelvollisuutta, ja ovatko ne tutkineet kaikki merkitykselliset seikat.

109.

Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti: