1. 

Kuuluuko suojelluille luontoalueille määrättävän tiettyjen pyyntimenetelmien tai pyydysten yleisen käyttökiellon kaltainen toimenpide, jolla pyritään suojelemaan koko meriekosysteemiä, unionin perussopimuksissa tarkoitettuihin meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistoimenpiteisiin, joita toteutetaan osana yhteistä kalastuspolitiikkaa, vai ympäristöpolitiikkaan?

2. 

Tämä on tiivistettynä käsiteltävän asian keskeinen kysymys.

3.

Yhteisestä kalastuspolitiikasta, neuvoston asetusten (EY) N:o 1954/2003 ja (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 2371/2002 ja (EY) N:o 639/2004 ja neuvoston päätöksen 2004/585/EY kumoamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013 ( 2 ) sisältää yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä.

4.

Kyseisen asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/147/EY, ( 3 ) neuvoston direktiivissä 92/43/ETY ( 4 ) ja direktiivissä 2008/56/EY ( 5 ) asetetaan jäsenvaltioille erityisiä suojelualueita, erityisten suojelutoimien alueita ja suojeltuja merialueita koskevia tiettyjä velvoitteita. Nämä toimet saattavat edellyttää yhteisen kalastuspolitiikan piiriin kuuluvien toimenpiteiden toteuttamista. Näin ollen on asianmukaista valtuuttaa jäsenvaltiot toteuttamaan niiden suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla merialueilla säilyttämistoimenpiteitä, jotka ovat tarpeen mainittujen unionin säädösten mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi, mikäli tällaiset toimenpiteet eivät vaikuta muiden jäsenvaltioiden kalastusalan etuihin. Jos tällaiset toimenpiteet saattaisivat vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden kalastusalan etuihin, toimivalta hyväksyä tällaisia toimenpiteitä olisi annettava komissiolle ja olisi hyödynnettävä kyseisten jäsenvaltioiden välillä tehtävää alueellista yhteistyötä.”

5.

Asetuksen N:o 1380/2013 4 artiklan (”Määritelmät”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”– –

– –

– –”

6.

Saman asetuksen 11 artiklassa (”Säilyttämistoimenpiteet unionin ympäristölainsäädännön mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi”) säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioilla on oikeus hyväksyä omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesillä sovellettavia säilyttämistoimenpiteitä, jotka eivät vaikuta muiden jäsenvaltioiden kalastusaluksiin ja jotka ovat tarpeen, jotta ne voivat täyttää direktiivin 2008/56/EY 13 artiklan 4 kohdasta, direktiivin 2009/147/EY 4 artiklasta tai direktiivin 92/43/ETY 6 artiklasta johtuvat velvoitteensa, edellyttäen että nämä toimenpiteet ovat tämän asetuksen 2 artiklassa asetettujen tavoitteiden mukaisia, vastaavat asiaan liittyvässä unionin lainsäädännössä, jota toimenpiteillä on tarkoitus panna täytäntöön, asetettua tavoitetta, ja ovat vähintään yhtä tiukkoja kuin unionin lainsäädännön mukaiset toimenpiteet.

2.   Jos jäsenvaltio, jäljempänä ’pyynnön tehnyt jäsenvaltio’, katsoo, että on toteutettava toimenpiteitä 1 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden täyttämiseksi, ja tällaiset toimenpiteet vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden välittömään kalastuksenhoitoetuun tuossa kalastuksessa, komissiolla on oikeus pyynnöstä hyväksyä tällaiset toimenpiteet delegoiduilla säädöksillä 46 artiklan mukaisesti. Tällöin sovelletaan 18 artiklan 1–4 kohtaa ja 6 kohtaa soveltuvin osin.

– –”

7.

Direktiivin 92/43 (jota kutsutaan yleisesti luontodirektiiviksi) 6 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.

2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

– –”

8.

Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta 21.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/35/EY ( 6 ) vahvistetaan aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi.

9.

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (jäljempänä Deutscher Naturschutzring) on luonnonsuojeluyhdistys, jolle on tunnustettu oikeus käyttää oikeussuojakeinoja Saksassa. Deutscher Naturschutzring pyysi 30.7.2014 Bundesamt für Naturschutzia (jäljempänä liittovaltion luonnonsuojeluvirasto) kansallisen oikeuden nojalla kieltämään pohjaa koskettavien pyyntimenetelmien ja ankkuroitujen verkkojen käytön merikalastuksessa useilla Natura 2000 ‑alueilla, ( 7 ) jotka sijaitsevat Saksan talousvyöhykkeellä Pohjan- ja Itämerellä (jäljempänä pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet).

10.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan näillä alueilla harjoitetaan merikalastusta useilla eri pyyntimenetelmillä. Joissakin niistä käytetään liikkuvia pohjaa koskettavia pyydyksiä, jotka vahingoittavat riuttoja ja hiekkasärkkiä, ja seisovien verkkojen ja pussiverkkojen käytön yhteydessä saadaan tahattomana saaliina pyöriäisiä ja merilintuja.

11.

Liittovaltion luonnonsuojeluvirasto hylkäsi Deutscher Naturschutzringin pyynnön 29.10.2014 antamallaan päätöksellä ja sen oikaisuvaatimuksen 19.12.2014 antamallaan päätöksellä. Se ei katsonut olevansa toimivaltainen määräämään kyseisiä toimenpiteitä. Sen mukaan ne kuuluvat lähtökohtaisesti SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettuun unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Se katsoi, että unionin toimielinten tehtävä on hyväksyä tämän luonteiset toimenpiteet asetuksen N:o 1380/2013 11 ja 18 artiklan mukaisesti, koska ne vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden kalastusalusten Saksan talousvyöhykkeellä harjoittamaan merikalastukseen.

12.

Deutscher Naturschutzring nosti 27.1.2015 kanteen tästä päätöksestä Verwaltungsgericht Kölnissä (hallintotuomioistuin, Köln, Saksa). Kyseinen tuomioistuin, joka on epävarma asian kannalta merkityksellisten unionin oikeussääntöjen oikeasta tulkinnasta, on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

13.

Kirjallisia huomautuksia ovat käsiteltävässä asiassa esittäneet Deutscher Naturschutzring, liittovaltion luonnonsuojeluvirasto, Espanjan, Puolan ja Portugalin hallitukset sekä komissio. Deutscher Naturschutzring, liittovaltion luonnonsuojeluvirasto, Saksan, Espanjan ja Portugalin hallitukset sekä komissio esittivät suulliset lausumansa 22.11.2017 pidetyssä istunnossa.

14.

Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa selvittää, onko asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesillä soveltamille toimenpiteille, jotka ovat tarpeen direktiivin 92/43 6 artiklasta johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi, jos nämä toimenpiteet vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden kalastusaluksiin, koska niillä kielletään merikalastus pohjaa koskettavilla pyydyksillä ja ankkuroiduilla verkoilla. Tämän vuoksi kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta erityisesti selventämään kyseiseen säännökseen sisältyvien käsitteiden ”säilyttämistoimenpiteet”, ”muiden jäsenvaltioiden kalastusalukset” ja ”vastaavat asiaan liittyvässä unionin lainsäädännössä asetettua tavoitetta” merkitystä.

15.

Liittovaltion luonnonsuojeluvirasto, Saksan, Espanjan ja Puolan hallitukset sekä komissio esittävät, että tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi. Koska Natura 2000 ‑alueille määrättävän tiettyjen pyyntimenetelmien yleisen käyttökiellon kaltaiset toimenpiteet voivat vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden kalastusaluksiin, tällaisia toimenpiteitä voi niiden mukaan hyväksyä ainoastaan komissio. Ne väittävät erityisesti, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset toimenpiteet sisältyvät asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklassa tarkoitettuun säilyttämistoimenpiteiden käsitteeseen.

16.

Portugalin hallitus ja Deutscher Naturschutzring sitä vastoin katsovat, että kysymykseen on vastattava kieltävästi. Ne muun muassa väittävät, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset toimenpiteet jäävät ympäristötavoitteensa vuoksi asetuksen N:o 1380/2013 soveltamisalan ulkopuolelle ja että jäsenvaltiot voivat siten määrätä niitä yksipuolisesti.

17.

Selitän jäljempänä, miksi puollan ensiksi mainittua näkemystä. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset toimenpiteet kuuluvat mielestäni luonnostaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistoimenpiteisiin, joita toteutetaan osana yhteistä kalastuspolitiikkaa. Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan mukaan jäsenvaltio ei siis saa määrätä talousvyöhykkeellään sijaitsevilla alueilla tällaisia toimenpiteitä, jos ne vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden kalastusoikeuksiin.

18.

SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa sisältyy aloihin, joilla unionilla on yksinomainen toimivalta. Muilla yhteisen kalastuspolitiikan ja ympäristöpolitiikan osa-alueilla sitä vastoin sovelletaan SEUT 4 artiklan 2 kohdan d ja e alakohdan mukaan unionin ja jäsenvaltioiden kesken jaettua toimivaltaa.

19.

Portugalin hallituksen ja Deutscher Naturschutzringin näkemystensä tueksi esittämiin keskeisiin väitteisiin kuuluu se, että koska asetus N:o 1380/2013 on hyväksytty SEUT 43 artiklan 2 kohdan perusteella, se voi koskea ainoastaan kalastustoimenpiteitä mutta ei myös ympäristön suojelemiseksi toteutettuja toimenpiteitä.

20.

Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin jo hylännyt hyvin samankaltaisen väitteen tuomiossa Mondiet. ( 8 ) Kyseisessä asiassa oli arvioitavana muun muassa sellaisen oikeussäännön laillisuus, jolla kiellettiin tiettyjen pyyntimenetelmien ja pyydysten käyttö ympäristöön liittyvistä syistä ja joka sisältyi yhteisen kalastuspolitiikan oikeusperustojen nojalla annettuun säädökseen.

21.

Tuomiossa tuodaan esiin, että kyseisessä säännöksessä vahvistettiin tiettyjä meren luonnonvarojen säilyttämistä koskevia teknisiä toimenpiteitä ja että se oli annettu kalastusalueiden suojelemiseksi. Siinä ei kuitenkaan katsota, että mainitun säännöksen antaminen olisi edellyttänyt täydentävää oikeusperustaa sen vuoksi, että sillä oli myös ympäristöön liittyvä tavoite. Tuomiossa muistutetaan, että EY:n perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdan (joka on keskeisiltä osin korvattu SEUT 11 artiklalla) mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä muuhun yhteisön politiikkaan. Näin ollen siinä todetaan, ettei yhteisön toimenpiteen voida katsoa kuuluvan yhteisön ympäristöpolitiikan alaan pelkästään siitä syystä, että siinä otetaan huomioon kyseiset vaatimukset. ( 9 )

22.

Näitä näkemyksiä voidaan mielestäni soveltaa täysin pääasiassa kyseessä oleviin toimenpiteisiin. Sisällöllisesti nämä toimenpiteet liittyvät jo luonnostaan yhteiseen kalastuspolitiikkaan ja erityisesti meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen. Toimenpiteillä on tarkoitus kieltää tiettyjen pyyntimenetelmien ja pyydysten käyttö ja siten säännellä sitä, miten kalastustoimintaa voidaan harjoittaa tietyillä alueilla, joten ne vaikuttavat meren elollisten luonnonvarojen määrään kyseisillä alueilla.

23.

On totta, että kyseiset toimenpiteet vaikuttavat muihinkin kuin pyydettäviin lajeihin ja yleensäkin suojelualueiden koko ekosysteemiin. Tämä ei kuitenkaan ole riittävä peruste sulkea niitä yhteisen kalastuspolitiikan soveltamisalan ulkopuolelle. Tästä on riittävää todeta, että kaikki eläinlajit – myös merestä pyydettävät lajit – voivat elää, lisääntyä ja menestyä vain, jos niiden ekosysteemiä suojellaan riittävästi. Kaikenlaiset meriekosysteemin elollisissa ja/tai elottomissa osatekijöissä tapahtuvat merkittävät muutokset todennäköisesti vaikuttavat kyseisten alueiden kalakantoihin. Asetuksen N:o 1380/2013 tavoitteena onkin soveltaa kalastuksenhoitoon ekosysteemilähtöistä toimintatapaa sen varmistamiseksi, että kalastustoimien vuoksi meriekosysteemiin kohdistuvat haittavaikutukset voidaan minimoida ja että merellisen ympäristön huonontuminen voidaan mahdollisuuksien mukaan välttää. ( 10 )

24.

Toisin kuin Portugalin hallitus väittää, yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta Kramer ym. ( 11 ) ei mielestäni voida päätellä, että yhteisen kalastuspolitiikan alaan kuuluisivat ainoastaan toimenpiteet, jotka koskevat kaupallisesti hyödynnettäviä meren luonnonvaroja. Sen lisäksi, että kyseinen tuomio on peräisin ajalta, jolloin ETY:n perustamissopimukseen ei sisältynyt laisinkaan ympäristöasioita koskevia erityismääräyksiä (saatikka nykyisessä SEUT 11 artiklassa tarkoitetun kaltaista politiikkaan sisällyttämisen periaatetta ( 12 )), siinä ainoastaan todetaan, että määritettäessä, kuuluuko säilyttämistoimenpide yhteiseen kalastuspolitiikkaan, on ratkaisevaa se, että toimenpide on pitkällä aikavälillä tarpeen ”kalastuksen parhaan mahdollisen ja kestävän tuoton varmistamiseksi”. ( 13 ) Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohdassa selittämistäni syistä katson, että pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet täyttävät tämän vaatimuksen.

25.

Tämä tulkinta käy ilmi asetuksen N:o 1380/2013 johdanto-osan 25 perustelukappaleesta, jossa tunnustetaan, että direktiiveissä 2009/147, 92/43 ja 2008/56 on asetettu jäsenvaltioille erityisiä suojelualueita koskevia tiettyjä velvoitteita ja että niiden noudattaminen saattaa edellyttää jäsenvaltioilta ”yhteisen kalastuspolitiikan piiriin kuuluvien toimenpiteiden” toteuttamista.

26.

SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan taustallahan on ajatus siitä, että meren luonnonvarojen mahdollisimman tehokasta hyödyntämistä koskevan puhtaasti taloudellisen tavoitteen ja näiden luonnonvarojen ja siten koko meriekosysteemin säilyttämistä ja kestävää hoitoa koskevan ympäristöpoliittisen tavoitteen tasapainottamisen olisi tapahduttava unionin tasolla. Jos nimittäin jäsenvaltioilla olisi valta yksipuolisesti määrätä toimenpiteitä, joilla voidaan suoraan ja välittömästi vaikuttaa siihen, ”miten, missä ja kuinka paljon” kalastustoimintaa voidaan harjoittaa, yhteinen kalastuspolitiikka menettäisi tehokkuutensa ja yhtenäisyytensä, jolloin seurauksena olisi unionin laajuisten markkinoiden pirstaloituminen ja vääristyminen.

27.

Ennen kaikkea on pidettävä mielessä, että jos unionin toimella on kaksi eri tarkoitusta tai siinä on kahdenlaisia tekijöitä, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä annettaessa on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus taikka tekijä edellyttää, jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen. ( 14 ) Näin ollen se, että asetus N:o 1380/2013 perustuu pelkästään SEUT 43 artiklan 2 kohtaan, ei tarkoita, etteikö siihen voi sisältyä toissijaisia säännöksiä, jotka sisältönsä tai tarkoituksensa perusteella liittyvät (tai ainoastaan vaikuttavat) johonkin muuhun unionin politiikkaan, esimerkiksi ympäristöpolitiikkaan. Tämä pätee erityisesti säännöksiin, joiden tarkoituksena on asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan tapaan säännellä eri unionin toiminta-aloilla annettujen säädösten välisiä suhteita.

28.

Vaikka siis asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan kaltaisen säännöksen sisällön tai tarkoituksen katsottaisiinkin liittyvän ensisijaisesti ympäristöön, tämä ei tarkoita, etteikö sitä voitaisi sisällyttää säädökseen, jonka oikeusperusta koskee pelkästään kalastusta. Tällaista säännöstä voitaisiin todellakin pitää ympäristöä koskevana toissijaisena säännöksenä, joka on täysin laillisesti sisällytetty laajempiin kalastuspoliittisiin tavoitteisiin tähtäävään säädökseen.

29.

Tämä ei tietenkään estä mitenkään sisällyttämästä asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaa vastaavaa tai samankaltaista säännöstä säädökseen, jolla on laajempi ympäristöpoliittinen tavoite ja joka siten perustuu (ainoastaan tai myös) SEUT 192 artiklaan. Toisin sanoen Deutscher Naturschtuzringin ehdottamien kaltaisten toimenpiteiden pyrkimyksenä saattaa hyvin olla koko meriekosysteemin (eikä pelkästään tai ensisijaisesti kaupallisesti hyödynnettävien meren luonnonvarojen) suojelu, mutta tämä ei tarkoita, etteikö niihin voitaisi pätevästi soveltaa asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaa. Jos tämä artikla kerran on lainmukainen – mitä kukaan asianosaisista ja muista osapuolista ei ole kiistänyt –, en ymmärrä, miten siihen sisältyvät oikeussäännöt voitaisiin jättää huomiotta.

30.

Edellä esitetyn perusteella pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet kuuluvat yhteisen kalastuspolitiikan ja erityisesti meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen eivätkä unionin ympäristöpolitiikan alaan. Koska ensiksi mainittu ala kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, tällaisia toimenpiteitä voivat hyväksyä ainoastaan unionin toimielimet, jollei unioni tältä osin delegoi toimivaltaa jäsenvaltioiden viranomaisille tai anna niille siihen lupaa.

31.

Nämä seikat mielessä pitäen tarkastelen seuraavaksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille ottamia erityiskysymyksiä. Ollakseni perusteellinen tutkin ne kaikki, vaikka joillakin niistä ei liittovaltion ympäristöviraston mukaan olekaan merkitystä ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen kannalta.

32.

Asetuksen N:o 1380/2013 7 artiklassa esitetään ei-tyhjentävä luettelo toimenpiteistä, joita kyseistä asetusta sovellettaessa on pidettävä ”säilyttämistoimenpiteinä”. Näihin toimenpiteisiin sisältyvät ”tarvittavat toimenpiteet unionin ympäristölainsäädännöstä johtuvien 11 artiklan mukaisesti hyväksyttyjen velvoitteiden noudattamiseksi”. ( 15 ) Lisäksi niihin sisältyvät ”tekniset toimenpiteet”, kuten ”pyydysten ominaisuudet ja niiden käyttöä koskevat säännöt”, ”pyydysten rakentamista koskevat eritelmät” ja ”tiettyjen pyydysten käytön ja kalastustoiminnan rajoittaminen tai kieltäminen tietyillä alueilla tai tiettyinä aikoina”. ( 16 ) Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan 20 alakohdan mukaan teknisen toimenpiteen käsitteellä tarkoitetaan ”toimenpidettä, jolla säädellään saaliiden lajikoostumusta ja kokojakaumaa sekä kalastustoiminnan vuoksi ekosysteemien eri osiin kohdistuvia vaikutuksia määräämällä pyydysten käytön ja rakenteen osalta ehtoja ja rajoittamalla pääsyä kalastusalueille”.

33.

Jo asetuksen N:o 1380/2013 sanamuodosta siis ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset toimenpiteet – joilla säädellään tiettyjen pyyntimenetelmien ja pyydysten käyttöä tai kielletään se – kuuluvat asetuksessa tarkoitettujen ”säilyttämistoimenpiteiden” soveltamisalaan.

34.

Unionin tuomioistuinta pyydetään seuraavaksi selventämään käsitteen ”muiden jäsenvaltioiden kalastusalukset” merkitystä.

35.

Tästä on ensinnäkin huomautettava, että asetuksen N:o 1380/2013 4 artiklan 1 kohdan 5 alakohdassa ”unionin kalastusalukset” määritellään viittaamalla sekä aluksen lippuvaltioon että rekisteröintimaahan. Toiseksi myös saman asetuksen 19 artiklassa, joka koskee jäsenvaltioiden toimenpiteitä kalakantojen säilyttämiseksi unionin vesillä, viitataan kyseisen jäsenvaltion lipun alla purjehtiviin kalastusaluksiin. Kolmanneksi asetuksen 24 artiklan 1 kohdassa näytetään niin ikään viitattavan näihin kahteen vaatimukseen, sillä sen mukaan ”jäsenvaltioiden on kirjattava niiden lipun alla purjehtivien unionin kalastusalusten omistajaa, aluksen ja pyydysten ominaisuuksia sekä toimintaa koskevat tiedot, joita tarvitaan tämän asetuksen nojalla vahvistettujen toimenpiteiden hallinnoimiseksi”. Vaikuttaa siis siltä, että asetuksen N:o 1380/2013 mukaan aluksen kansallisuus määritellään sekä sen lippuvaltion että rekisteröintipaikan perusteella.

36.

Näiden kahden pitäisi tavallisesti olla samat. Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen ( 17 ) 91 artiklan (”Alusten kansallisuus”) mukaan ”jokaisen valtion tulee määrätä ne ehdot, joilla alukset saavat sen kansallisuuden, joilla ne rekisteröidään sen alueella ja joilla niillä on oikeus käyttää sen lippua. Aluksilla on sen valtion kansallisuus, jonka lippua niillä on oikeus käyttää”. Sen 94 artiklassa (”Lippuvaltion velvollisuudet”) lisätään, että jokaisen valtion tulee ”tehokkaasti käyttää lainkäyttö- ja valvontavaltaansa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa kysymyksissä sellaisiin aluksiin nähden, jotka käyttävät sen lippua” ja erityisesti ”pitää alusrekisteriä, joka sisältää sen lippua käyttävien alusten nimet ja muut tiedot” sekä ”harjoittaa sisäisen lainsäädäntönsä mukaista lainkäyttövaltaa jokaiseen sen lippua käyttävään alukseen – – nähden alusta koskevissa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa asioissa”. Näiden kansainvälisten oikeussääntöjen mukaisesti unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että aluksella voi periaatteessa olla vain yksi kansallisuus, eli sen valtion kansallisuus, jossa alus on rekisteröity. ( 18 )

37.

Näin ollen asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaan sisältyvän käsitteen ”muiden jäsenvaltioiden kalastusalukset” olisi tulkittava viittaavan muissa kuin siinä jäsenvaltiossa, jonka suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kyseiset vesialueet kuuluvat, rekisteröityihin – ja siten myös niiden lipun alla purjehtiviin – aluksiin.

38.

Tähän on lisättävä, että asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan mukaisessa järjestelmässä ratkaiseva seikka on niiden alusten kansallisuus, joihin unionin ympäristölainsäädännön noudattamiseksi vaadittavat säilyttämistoimenpiteet vaikuttavat. Mainitun säännöksen 1 kohdan mukaan kyseisellä jäsenvaltiolla on tiettyjen edellytysten täyttyessä oikeus hyväksyä omasta aloitteestaan säilyttämistoimenpiteitä, jotka vaikuttavat ainoastaan kansallisiin aluksiin. Sitä vastoin komission on annettava toimenpiteet, jotka voivat vaikuttaa myös muiden jäsenvaltioiden aluksiin, asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 2–6 kohdassa ja 18 artiklassa säädettyjen erityisten menettelyjen mukaisesti. ( 19 )

39.

Tätä vaatimusta, jonka mukaan toimenpiteiden on vaikutettava muiden jäsenvaltioiden aluksiin, täsmennetään asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 2 kohdassa, jossa viitataan ”toimenpiteisiin, [jotka] vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden välittömään kalastuksenhoitoetuun”. Viimeksi mainittu käsite puolestaan määritellään asetuksen N:o 1380/2013 4 artiklan 1 kohdan 22 alakohdassa seuraavasti: ”jäsenvaltiolla, jolla on välitön kalastuksenhoitoetu” tarkoitetaan ”jäsenvaltiota, jolla on joko kalastusmahdollisuuksiin tai asianomaisen jäsenvaltion yksinomaisella talousvyöhykkeellä tapahtuvaan kalastukseen – – liittyvää etua”.

40.

Tästä säännöksestä seuraa, kuten liittovaltion luonnonsuojeluvirasto ja komissio aivan oikein huomauttavat, että komission on lähtökohtaisesti ryhdyttävä asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 2 kohdan mukaisiin toimiin, jos säilyttämistoimenpiteet vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden aluksiin, jotka kalastavat kyseisellä vesialueella tai joilla on oikeus kalastaa siellä, vaikka ne eivät (tai eivät vielä) niin tekisikään.

41.

Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta selventämään asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 1 kohtaan sisältyvää käsitettä ”vastaavat asiaan liittyvässä unionin lainsäädännössä asetettua tavoitetta”. Kansallinen tuomioistuin haluaa erityisesti selvittää, tarkoittaako tämä ilmaus sitä, että kyseisten säilyttämistoimenpiteiden on jo itsessään oltava riittäviä asiaan liittyvän unionin lainsäädännön tavoitteiden saavuttamiseen, vai onko riittävää, että ne osaltaan edistävät kyseisten tavoitteiden saavuttamista.

42.

Tässä kysymyksessä esille tuotu ongelma lienee pikemminkin terminologinen kuin aineellinen.

43.

Näyttää siltä, että toteuttaessaan ympäristön suojelemiseksi yhden tai useamman erityistoimenpiteen viranomaiset voivat ani harvoin luottaa siihen, että tavoitellut päämäärät saavutetaan täydellisesti ja varmasti juuri kyseisillä toimenpiteillä. Suunniteltujen toimenpiteiden tehokkuutta on usein vaikea arvioida etukäteen, ja jotakuinkin onnistuneeseen lopputulokseen pääseminen voi riippua monista eri tekijöistä, joita kaikkia ei voida täysin hallita tai ennakoida. Tämä pätee erityisesti silloin, kun katsotaan tarpeelliseksi ryhtyä toimiin jonkin sellaisen ilmiön torjumiseksi, johon voi olla useita erilaisia ja tieteellisesti hieman kiistanalaisiakin syitä. Lisäksi ympäristötavoitteet ovat tavallisesti pitkän aikavälin tavoitteita, jotka pystytään saavuttamaan ainoastaan lukuisilla eri toimenpiteillä, joita on kenties ajan kuluessa muutettava tilanteen mukaisesti.

44.

On totta, että asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 1 kohdassa viitataan myös säilyttämistoimenpiteisiin, ”jotka ovat tarpeen” unionin ympäristölainsäädännön noudattamiseksi, ( 20 ) mistä voitaisiin päätellä, että kyseisessä säännöksessä tarkoitetaan ainoastaan vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömiä toimenpiteitä.

45.

Kyseinen ilmaus voi kuitenkin selittyä sillä, että asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 1 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden saattavan tasapainoon kahdenlaiset, toisinaan kilpailevatkin tavoitteet, nimittäin yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteet (sellaisina kuin ne määritellään SEUT 39 artiklassa ja asetuksen N:o 1380/2013 2 artiklassa) ja 11 artiklan 1 kohtaan sisältyvissä unionin oikeussäännöissä tarkoitetut ympäristötavoitteet.

46.

Jäsenvaltioiden velvollisuus näiden tavoitteiden tasapainottamiseen käy selvästi ilmi, kun kaikkia 11 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioiden toteuttamien säilyttämistoimenpiteiden hyväksymiselle asetettuja edellytyksiä tarkastellaan yhdessä. Kyseisessä säännöksessä todetaan yhtäältä, että toimenpiteiden on oltava ”tämän asetuksen 2 artiklassa asetettujen tavoitteiden mukaisia”. Toisaalta siinä täsmennetään, että niiden on myös ”vastattava asiaan liittyvässä unionin lainsäädännössä, jota toimenpiteillä on tarkoitus panna täytäntöön, asetettua tavoitetta”.

47.

Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 1 kohdassa toisin sanoen edellytetään, että jäsenvaltiot arvioivat suunnittelemiensa toimenpiteiden oikeasuhteisuuden. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ( 21 ) tähän arviointiin kuuluu keskeisenä vaiheena sen tarkistaminen, että toimenpiteet ovat asianmukaisia ja tarpeellisia direktiivin 2008/56 13 artiklan 4 kohdassa, direktiivin 2009/147 4 artiklassa ja direktiivin 92/43 6 artiklassa asetettujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi ja ne on tarkoitettu toimenpiteiksi, joilla voidaan vaikuttaa myönteisesti ja merkittävästi tähän suuntaan.

48.

Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 1 kohtaan sisältyvällä ilmauksella ”vastaavat asiaan liittyvässä unionin lainsäädännössä asetettua tavoitetta” tarkoitetaan näin ollen sitä, että säilyttämistoimenpiteillä on oltava myönteinen ja merkittävä vaikutus kyseisessä kohdassa mainituissa säännöksissä asetettujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseen.

49.

Lopuksi korostaisin jälleen, että pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet kuuluvat jo luonnostaan asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan soveltamisalaan. On nimittäin kiistatonta, että i) ainakin Deutscher Naturschutzring pitää pääasiassa kyseessä olevia toimenpiteitä tarpeellisina direktiivin 92/43 6 artiklassa asetettujen velvoitteiden noudattamiseksi ja että ii) nämä toimenpiteet voivat, koska niillä kielletään kaikkia kalastusaluksia käyttämästä kyseisiä pyyntimenetelmiä tietyillä suojelualueilla, vaikuttaa muidenkin jäsenvaltioiden kuin Saksan kalastuksenhoitoetuihin. ( 22 )

50.

Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimen olisi mielestäni vastattava ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesillä soveltamille toimenpiteille, joilla pyritään direktiivin 92/43 6 artiklan mukaisten velvoitteiden täyttämiseen, jos kyseiset toimenpiteet vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden kalastusaluksiin, koska niillä kielletään merikalastus pohjaa koskettavilla pyydyksillä ja ankkuroiduilla verkoilla.

51.

Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko asetuksen N:o 1380/2013 11 artikla esteenä jäsenvaltion omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesialueilla soveltamille toimenpiteille, jotka ovat tarpeen sille direktiivissä 2004/35 asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi.

52.

Nähdäkseni tämä kysymys on, siinä muodossa kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sen esittää, liian epämääräinen, jotta siihen voitaisiin vastata asianmukaisesti. Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaa ei selvästikään voida tulkita siten, että se estää jäsenvaltiota toteuttamasta omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesillä minkäänlaisia toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen sille direktiivissä 2004/35 asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi.

53.

Kysymys on siten muotoiltava uudelleen. Kansallinen tuomioistuin haluaa toisella ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä selvittää, onko asetuksen N:o 1380/2013 11 artikla esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille jäsenvaltion omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesillä toteuttamille toimenpiteille, vaikka ne olisivat tarpeen sille direktiivissä 2004/35 asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi.

54.

Tunnustan heti, ettei minulle ole laisinkaan selvää, kuinka pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden voitaisiin katsoa olevan tarpeen, jotta Saksa voisi täyttää direktiivin 2004/35 mukaiset velvoitteensa.

55.

Kyseisen direktiivin keskeisenä periaatteena on, että toiminnanharjoittaja, jonka toiminta on aiheuttanut ympäristövahingon tai välittömän uhan tällaisen vahingon tapahtumisesta, asetetaan taloudelliseen korvausvastuuseen, jotta toimijoita kannustettaisiin ottamaan käyttöön toimenpiteitä ja kehittämään käytäntöjä ympäristövahinkojen riskien saattamiseksi mahdollisimman vähiin. Direktiivin 2004/35 tarkoituksena on perustaa tätä varten yhteinen järjestelmä, joka tähtää ympäristövahinkojen ehkäisemiseen ja korjaamiseen yhteiskunnalle kohtuullisin kustannuksin. ( 23 )

56.

Ennen kaikkea direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa selitetään, että ”[direktiivissä säädetyillä] vastuujärjestelyillä ei voida korvata kaiken tyyppisiä ympäristövahinkoja. Jotta vastuujärjestelyt toimisivat, on tarpeen voida yksilöidä yksi tai useampi pilaaja, vahinkojen olisi oltava konkreettisia ja mitattavissa ja olisi todettava syy-yhteys vahingon ja yksilöityjen pilaajien välillä. Ympäristövastuu ei sen vuoksi ole sopiva väline hoitaa laaja-alaista, hajakuormituksesta johtuvaa pilaantumista, koska sen osalta haitallisia ympäristövaikutuksia ei voida yhdistää tiettyjen yksittäisten toimijoiden tekoihin tai laiminlyönteihin”.

57.

Deutscher Naturschutzring kuitenkin vaikuttaa pyrkivän pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden määräämisellä estämään nimenomaan laaja-alaista ja hajakuormituksesta johtuvaa vahinkoa. Se näyttää lähtevän perusteluissaan siitä, että riidanalaisten pyyntimenetelmien tai pyydysten vähäinenkin käyttö aiheuttaa väistämättä vahinkoa suojelualueiden meriekosysteemille.

58.

Lisäksi se väittää, että direktiivin 2004/35 säännöksiin perustuvat keskeiset aineelliset velvoitteet koskevat taloudellisia toimijoita eivätkä jäsenvaltioiden viranomaisia.

59.

Tältä osin Deutscher Naturschutzring vetoaa direktiivin 12 ja 13 artiklaan, joissa jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään lähinnä i) hallinnollisista menettelyistä, joiden kautta asianomaiset henkilöt voivat pyytää, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ryhtyvät direktiivin mukaisiin toimenpiteisiin ympäristövahinkojen tai niiden välittömän uhkan osalta, ja ii) muutoksenhakumenettelyistä, joiden kautta kyseiset henkilöt voivat riitauttaa viranomaisten toimet tai toimimatta jättämiset. Direktiivin johdanto-osan 24–26 perustelukappaleessa tehdään kuitenkin selväksi, että nämä menettelyt on tarkoitettu direktiivin täytäntöönpano- ja valvontakeinoiksi. Toisin sanoen kyseisten menettelyjen ulottuvuutta rajoittaa direktiivin 2004/35 tarkoitus, joka, kuten sen 1 artiklassa säädetään, on luoda aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä.

60.

Näin ollen ei ole mitään perusteita tulkita direktiivin 2004/35 12 ja 13 artiklaa siten, että niissä velvoitettaisiin jäsenvaltiot perustamaan hallinto- ja muutoksenhakumenettelyjen järjestelmä, joka mahdollistaisi sen, että yksityiset voisivat pyytää viranomaisia puuttumaan kaikenlaisiin ihmisen toimiin, joilla voi olla jonkinlaisia ympäristövaikutuksia.

61.

Epäilen myös, voidaanko direktiiviä 2004/35 soveltaa käsiteltävään asiaan vetoamalla sen 5 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat tietyissä olosuhteissa toteuttaa ”tarpeelliset ehkäisevät toimenpiteet”. Ehkäiseviä toimenpiteitä voidaan nimittäin määrätä ainoastaan ”ympäristövahingon välittömän uhan aiheuttaneen tapahtuman, toimen tai laiminlyöntien vuoksi”. ( 24 ) Lisäksi vahinkojen on, kuten edellä mainittiin, oltava ”konkreettisia ja mitattavissa”, ja ne on voitava lukea yhden tai usean ”yksilöidyn pilaajan” syyksi.

62.

Katson joka tapauksessa – ja riippumatta siitä, sovelletaanko direktiiviä 2004/35 pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen –, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettava vastaus voidaan johtaa edellä ensimmäiseen kysymykseen esittämästäni vastauksesta. Jos pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden on katsottava liittyvän luonnostaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa, tällaiset toimenpiteet voidaan hyväksyä vain, jos ja kun yhteisen kalastuspolitiikan säännöt sen sallivat. Asetuksen N:o 1380/2013 11 artikla on tässä yhteydessä keskeinen säännös.

63.

Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklassa kuitenkin todetaan, että siltä osin kuin toimenpiteet vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden kalastusaluksiin, ainoastaan komissiolla on toimivalta hyväksyä ne. Lisäksi 11 artiklan nojalla voidaan hyväksyä vain sellaisia säilyttämistoimenpiteitä, jotka ovat tarpeen unionin ympäristölainsäädännön eli direktiivin 2008/56 13 artiklan 4 kohdan, direktiivin 2009/147 4 artiklan ja direktiivin 92/43 6 artiklan mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi. Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklassa ei mainita ainuttakaan direktiiviin 2004/35 sisältyvää säännöstä.

64.

Kuten komissio huomauttaa, mikään ei viittaa siihen, että tätä oikeussääntöjen luetteloa olisi pidettävä ainoastaan suuntaa-antavana. Asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan sanamuoto päinvastoin viittaa siihen, että luettelo on tyhjentävä. Se, että kyseisessä artiklassa mainitaan ainoastaan nämä kolme säännöstä (eikä mitään muita säännöksiä), olisi nimittäin ollut varsin erikoinen ratkaisu, jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut säätää yleinen lauseke, jolla säänneltäisiin yhteisen kalastuspolitiikan ja koko unionin ympäristölainsäädännön välistä suhdetta.

65.

Mielestäni asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklan 1 kohtaa ei myöskään voida soveltaa analogisesti toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen muiden unionin ympäristölainsäädännön sääntöjen noudattamiseksi. Koska kyseisessä säännöksessä annetaan jäsenvaltioille toimivalta toimia poikkeuksellisesti unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvalla alalla, sitä on pidettävä poikkeuksena pääsääntöön ja siten tulkittava suppeasti. ( 25 )

66.

Näistä syistä katson, että asetuksen N:o 1380/2013 11 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille jäsenvaltion omaan suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla vesillä soveltamille toimenpiteille, vaikka ne olisivat tarpeen direktiivin 2004/35 mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi.

67.

Koska kolmas ennakkoratkaisukysymys esitetään ainoastaan siinä tapauksessa, että ensimmäiseen ja/tai toiseen kysymykseen vastattaisiin kieltävästi, siihen ei ole tarpeen vastata. Edellä esitetyn perusteella on nimittäin täysin selvää, että pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet liittyvät jo luonnostaan meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja kuuluvat siten SEUT 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti unionin yksinomaiseen toimivaltaan.

68.

Jollei siis ole annettu nimenomaista unionin oikeussääntöä, jolla jäsenvaltioille annettaisiin tai siirrettäisiin toimivalta hyväksyä tällaisia toimenpiteitä, niillä ei ole tällaista toimivaltaa.

69.

Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Kölnin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: