1.

Ilmastoa ei suojella vain siirtymällä energian tuotannossa uusiutuviin energianlähteisiin vaan myös säästämällä energiaa. Tämän vuoksi – ja muista syistä – Euroopan unioni on asettanut tavoitteekseen saavuttaa 20 prosentin suuruiset säästöt vuoteen 2020 mennessä. Energiatehokkuusdirektiivin ( 2 ) tarkoituksena on auttaa tavoitteen saavuttamisessa.

2.

Yksi energian säästämiskeino on energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetty energian jakelijoiden ja/tai energian vähittäismyyntiyritysten energiansäästötavoitteiden käyttöön ottaminen. Direktiivin täytäntöön paneminen Espanjassa tältä osin on johtanut nyt käsiteltävänä olevaan ennakkoratkaisupyyntöön.

3.

Tältä osin on olennaisesti kyse kahdesta kysymyksestä, nimittäin ensinnäkin siitä, sallitaanko energiatehokkuusdirektiivissä se, että yritykset velvoitetaan suorittamaan maksuosuuksia energiansäästörahastoon antamatta niille mahdollisuutta saavuttaa energiansäästötavoitteet sen sijaan itse, ja toiseksi siitä, mille yrityksille ylipäänsä voidaan asettaa tällainen velvoite, sekä velvoitettujen yritysten valinnan perusteluista.

4.

Eräillä energiatehokkuusdirektiivin 2 artiklassa säädetyillä käsitteiden määritelmillä on merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan

– –

– –

– –

– –

– –”

5.

Energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklassa säädetään energiatehokkuusvelvoitejärjestelmästä, johon nyt käsiteltävä oikeusriita perustuu:

”1.   Kunkin jäsenvaltion on perustettava energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä. Järjestelmällä on varmistettava, että kunkin jäsenvaltion alueella toimivat energian jakelijat ja/tai energian vähittäismyyntiyritykset, jotka on 4 kohdan mukaisesti nimetty velvoitetuiksi osapuoliksi, saavuttavat kumulatiivisen loppukäytön energiansäästötavoitteen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2020, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista.

– –

2.   – –

3.   – –

4.   Kunkin jäsenvaltion on 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaessa nimettävä velvoitetut osapuolet puolueettomin ja syrjimättömin perustein alueellaan toimivien energian jakelijoiden ja/tai energian vähittäismyyntiyritysten keskuudesta, ja se voi sisällyttää niihin alueellaan toimivia liikennepolttoaineen jakelijoita tai liikennepolttoaineen vähittäismyyntiyrityksiä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta energiansäästöjen laskemista 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn tavoitteen mukaisesti. Velvoitettujen osapuolten on saavutettava [jäsenvaltion tarvittaessa määrittämien] loppukäyttäjien keskuudessa velvoitteen täyttämisen edellyttämä energiansäästöjen määrä ( 3 )– –.

5.–8.   – –

9.   Vaihtoehtona 1 kohdan mukaisen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamiselle jäsenvaltiot voivat toteuttaa muita politiikkatoimia energiansäästöjen saavuttamiseksi loppukäyttäjien keskuudessa, edellyttäen että nämä politiikkatoimet ovat 10 ja 11 kohdassa esitettyjen perusteiden mukaiset. Tällä toimintatavalla saavutetun vuotuisen uuden energiansäästön on oltava yhtä suuri kuin 1, 2 ja 3 kohdassa vaadittu uusi energiansäästö. Edellyttäen, että vastaavuus säilytetään, jäsenvaltiot voivat yhdistää velvoitejärjestelmiin vaihtoehtoisia politiikkatoimia, mukaan lukien kansalliset energiatehokkuusohjelmat.

Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja politiikkatoimia voivat olla esimerkiksi seuraavat politiikkatoimet tai niiden yhdistelmät:

Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle viimeistään 5 päivänä joulukuuta 2013 politiikkatoimet, jotka ne aikovat hyväksyä ensimmäisen alakohdan ja 20 artiklan 6 kohdan soveltamiseksi liitteessä V olevassa 4 kohdassa säädetyn kehyksen mukaisesti ja esitettävä, miten niiden avulla tultaisiin saavuttamaan vaadittu säästöjen määrä. Toisessa alakohdassa ja 20 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen politiikkatoimien osalta ilmoituksessa on osoitettava, miten 10 kohdan perusteet täytetään. Muiden kuin toisessa alakohdassa tai 20 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen politiikkatoimien osalta jäsenvaltioiden on selitettävä, miten vastaava säästöjen, seurannan ja todentamisen taso saavutetaan. Komissio voi ehdottaa muutoksia kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksesta.”

6.

Energiatehokkuusrahaston perustamisesta säädetään energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 4 kohdassa:

”4.   Jäsenvaltiot voivat perustaa kansallisen energiatehokkuusrahaston. Rahastolla on pyrittävä tukemaan kansallisia energiatehokkuusaloitteita.”

7.

Rahoituksesta, joka saadaan säästövelvollisilta yrityksiltä, on kyse energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdassa:

”6.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että velvoitetut osapuolet voivat täyttää 7 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa suorittamalla vuosittain kansalliseen energiatehokkuusrahastoon maksuosuuden, joka vastaa näiden velvoitteiden täyttämisen edellyttämiä investointeja.”

8.

Tällä hetkellä neuvosto ja parlamentti käsittelevät komission tekemää ehdotusta energiatehokkuusdirektiivin muuttamiseksi. ( 4 )

9.

Kasvua, kilpailukykyä ja tehokkuutta edistävien kiireellisten toimenpiteiden hyväksymisestä 15.10.2014 annetun lain 18/2014 (Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia) 69 §:ssä perustetaan energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan mukaisesti kansallinen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä, joka on sähkön ja kaasun osalta kohdistettu niitä myyviin yrityksiin, joille asetetaan ”vuosittainen kansallinen energiansäästökiintiö eli säästövelvoitteet”.

10.

Lain 18/2014 71 §:n 1 momentissa säädetään vuosittaisten säästövelvoitteiden ensisijaisena täyttämismuotona vuosittaisen maksuosuuden suorittamisesta kansalliseen energiatehokkuusrahastoon, joka perustetaan energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 4 kohdan nojalla lain 18/2014 72 §:ssä. Vain vaihtoehtoisesti 71 §:n 2 momentissa säädetään siitä mahdollisuudesta, että hallitus ottaa käyttöön mekanismin sen osoittamiseksi, että tosiasiallisiin energiansäästöihin on päästy. Hallitus ei toistaiseksi ole käyttänyt tätä sille varattua sääntelymahdollisuutta.

11.

Sen sijaan antamalla vuonna 2015 kansallisen energiatehokkuusrahaston maksuosuuksien suorittamisvelvoitteiden vahvistamisesta 20.2.2015 määräys IET/289/2015 luotiin edellytykset maksuosuuksien perimiselle.

12.

Saras Energía, S.A., joka on espanjalainen energiateollisuusyritys, on riitauttanut määräyksen IET/289/2015 antamisen Tribunal Supremossa (ylin tuomioistuin, Espanja). Tässä yhteydessä se väittää, että määräyksen antaminen on kahdella tavalla ristiriidassa mainitun energiatehokkuusdirektiivin kanssa, eli ensinnäkin siten, että Saras Energía velvoitetaan siinä täyttämään energiansäästövelvoitteet suorittamalla maksuosuus energiatehokkuusrahastoon eikä se voi täyttää velvoitteita ryhtymällä säästötoimenpiteisiin, ja toiseksi siten, että maksuosuuden suorittamisvelvoite asetetaan siinä pelkästään kaasun ja sähkön myyntiyrityksille sekä öljytuotteiden ja nestekaasujen tukkumyyjille, muttei kaasun ja sähkön jakelijoille tai öljytuotteiden ja nestekaasujen vähittäismyyjille.

13.

Näin ollen Tribunal Supremo päätti 25.10.2016 esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan 7.11.2016 unionin tuomioistuimeen saapuneen ennakkoratkaisupyynnön:

14.

Unionin tuomioistuimeen toimitettiin 24.1., 21.2. ja 15.3.2017 Tribunal Supremon päätökset, joilla tämä nimesi kansallisen oikeudenkäynnin muiksi osapuoliksi seuraavat yritykset: Endesa, S.A, Endesa Energía, S.A. ja Endesa Energía XXI, S.L.U., Viesgo Infraestructuras Energéticas, S.L., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.U., Nexus Energía, S.A. ja Nexus Renovables, S.L.U., Engie España, S.L., Villar Mir Energía, S.L. ja Enérgya VM Gestión de Energía, S.L.U., Estaciones de Servicio de Guipúzcoa, S.A., Acciona Green Energy Developments, S.L.U., sekä Fortia Energía, S.L.

15.

Asian käsittelyssä unionin tuomioistuimessa kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Acciona Green Energy Developments, Endesa, Engie España, Fortia Energía, Saras Energía, Viesgo Infraestructuras Energéticas sekä Villar Mir Energía ja Enérgya VM Gestión de Energía pääasian asianosaisina ja lisäksi Luxemburgin suurherttuakunta, Espanjan kuningaskunta ja Euroopan komissio. Nexus Energían ja Nexus Renovablesin sekä Estaciones de Servicio de Guipúzcoan kirjelmät saapuivat unionin tuomioistuimeen vasta asetettujen määräaikojen umpeuduttua, joten ne jätettiin huomiotta myöhässä esitettyinä. Kaikki kirjallisia huomautuksia esittäneet osapuolet Endesaa, Fortia Energíaa ja Luxemburgin suurherttuakuntaa lukuun ottamatta esittivät huomautuksia istunnossa 7.3.2018.

16.

Ennakkoratkaisupyyntö koskee kahta asiakokonaisuutta, nimittäin yhtäältä pakollisen maksuosuuden suorittamisvelvoitteen yhteensoveltuvuutta energiatehokkuusdirektiivin kanssa (ratkaisuehdotuksen B osa) ja toisaalta velvoitettujen yritysten valintaa (ratkaisuehdotuksen C osa). Ensiksi on kuitenkin lyhyesti käsiteltävä sitä, voidaanko ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi (ratkaisuehdotuksen A osa).

17.

Istunnossa Espanja esitti, että neljättä ja viidettä kysymystä ei voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin ne koskevat muutakin kuin öljytuotealaa. Saras Energían vireille saattamassa kansallisessa oikeudenkäynnissä on nimittäin kyse pelkästään öljytuotteista. Yritykset, jotka toimivat muilla kysymyksissä mainituilla aloilla, eli kaasun, nestekaasun ja sähkön aloilla, on hyväksytty vain väliintulijoiksi tukemaan Saras Energían väitteitä eivätkä ne siten voi laajentaa oikeusriidan kohdetta.

18.

Espanjan esittämillä perusteilla ei kuitenkaan ole tarpeen jättää ennakkoratkaisupyyntöä osin tutkimatta. Nämä kysymykset tai niiden perustelut eivät nimittäin sisällä tietoja, joiden perusteella eri alat voitaisiin erottaa toisistaan. Siten neljännen kysymyksen on tulkittava koskevan sitä, vastaako energiatehokkuusvelvoitteiden asettaminen vain tietyille tietyn toimitusketjun yrityksille, muttei muille saman toimitusketjun yrityksille, energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohtaa. Viidennellä kysymyksellä pyydetään puolestaan selvennystä siihen, onko jäsenvaltion perusteltava velvoitettujen yritysten valinta.

19.

Ennakkoratkaisupyynnön tutkittamatta jättämisen puolesta voisi kuitenkin puhua se, että energiatehokkuusdirektiivissä ei kielletä velvoittamasta tiettyjä yrityksiä suorittamaan maksuosuuksia rahastoon vaan siinä päinvastoin velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan toimenpiteitä tiettyjen energiansäästöjen saavuttamiseksi. Yritykset, jotka on velvoitettu suorittamaan maksuosuuksia, eivät siten voisi vedota direktiiviin vastustaakseen kyseistä velvoitetta. Tästä herää kysymys, onko vastauksen antaminen ennakkoratkaisupyyntöön vailla merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta ja onko pyyntö siten jätettävä tutkimatta.

20.

Kun asiaa tarkastellaan tarkemmin, ei ennakkoratkaisupyyntöä voida kuitenkaan katsoa merkityksettömäksi. Nimittäin ennakkoratkaisupyynnön mukaan asianosaisyritykset eivät ole välittömästi riitauttaneet maksuosuuden suorittamisvelvoitetta, vaan ne väittävät, että säännöstö, johon maksuosuuden suorittamisvelvoite perustuu, on pätemätön. Tämän säännöstön tarkoituksena on panna energiatehokkuusdirektiivi täytäntöön, eikä vaikuta mitenkään kaukaa haetulta, että kansallisen lain nojalla voidaan riitauttaa täytäntöönpanosäännöstöjä sillä perusteella, että ne eivät täytä täytäntöön pantavan direktiivin mukaisia edellytyksiä.

21.

On kuitenkin muistutettava, että kansallinen oikeussuoja unionin oikeuden riittämätöntä täytäntöön panemista vastaan ei voi johtaa siihen, että täytäntöönpanoa heikennetään entisestään. ( 5 ) Siten on mahdollista, että sellaisen säännöstön kumoaminen, jolla jokin direktiivi on pantu täytäntöön vain osin ja siten riittämättömällä tavalla, heikentäisi tilannetta direktiivin tavoitteiden kannalta. On nimittäin niin, että riittämätön täytäntöönpano voi olla lähempänä näitä tavoitteita kuin täytäntöönpanon puuttuminen kokonaan.

22.

Tätä taustaa vasten jäljempänä tutkitaan ennakkoratkaisukysymysten muotoilun perusteella, onko riidanalaisten espanjalaisten säännösten kaltaisella säännöstöllä energiatehokkuusdirektiivin täytäntöönpaneva vaikutus eli vastaako se direktiivissä säädettyä, muttei sitä, onko direktiivi esteenä kansalliselle säännöstölle.

23.

Ensimmäisellä kolmella kysymyksellään, joita on pääasia huomioon otettuna käsiteltävä yhdessä, Tribunal Supremo tiedustelee, onko se, että tietyt yritykset velvoitetaan saavuttamaan energiansäästötavoitteet, mutta niiden annetaan täyttää nämä velvoitteet ainoastaan suorittamalla maksuosuuksia valtiolliseen energiansäästörahastoon, energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 9 kohdan sekä 20 artiklan 6 kohdan mukaista. Tähän asiakokonaisuuteen liittyy myös se säädetty mahdollisuus, että velvoitetuille yrityksille myöhemmin avattaisiin mahdollisuus maksuosuuden suorittamisen sijasta saavuttaa energiansäästötavoitteet itse, mikä kuitenkin on espanjalaisten viranomaisten harkintavallassa.

24.

Energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklassa jäsenvaltioille asetetaan kaksi eri velvoitetta. Ensinnäkin niiden on saavutettava tietty tulos (”obligation de résultat”), nimittäin tietyt säästöt primäärienergian myynnissä loppukäyttäjille vuoteen 2020 mennessä. Toiseksi jäsenvaltioiden on annettava tietyt säännökset niistä keinoista, joilla tähän tulokseen on tarkoitus päästä (”obligation de moyen”).

25.

Nyt käsiteltävissä kysymyksissä on kyse tästä jäsenvaltioiden jälkimmäisestä velvoitteesta. Tältä osin energiatehokkuusdirektiivissä mainitaan eri toimenpiteitä, joilla säästötavoitteet voidaan saavuttaa.

26.

Periaatteessa energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on velvoitettava tietyt energia-alan yritykset saavuttamaan säästötavoitteet. Tältä osin se, miten yritykset pääsevät säästötavoitteisiin, jätetään yritysten vastuulle. Direktiivin kokonaisuudesta, kuten sen johdanto-osan 20 ja 47 perustelukappaleesta tai 8 artiklasta, ilmenee kuitenkin, että unioni pitää esimerkiksi energiakatselmusten edistämistä (säästömahdollisuuksien tunnistamiseksi) tai markkinoiden luomista energiapalveluille (vaihtoehtona energian myymiselle) toimenpiteinä, joilla voidaan osaltaan edistää edellytettyjen säästöjen saavuttamista.

27.

Lisäksi energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat sallia, että velvoitetut yritykset täyttävät 7 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa suorittamalla kansalliseen energiatehokkuusrahastoon maksuosuuksia.

28.

Lisäksi energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdan mukaan vaihtoehtona energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamiselle jäsenvaltiot voivat toteuttaa muita politiikkatoimia vastaavien energiansäästöjen saavuttamiseksi loppukäyttäjien keskuudessa.

29.

On ilmeistä, että se, että energia-alan yritykset velvoitetaan suorittamaan maksuosuuksia energiatehokkuusrahastoon antamatta niille mahdollisuutta saavuttaa säästötavoitteet maksujen suorittamisen sijasta, ei vastaa energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädettyä.

30.

Näin ollen on tutkittava, vastaako tällainen säännöstö energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdassa säädettyä tai voiko se olla direktiivin 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettu toimi.

31.

Energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että velvoitetut osapuolet voivat täyttää 7 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa suorittamalla vuosittain kansalliseen energiatehokkuusrahastoon maksuosuuden, joka vastaa näiden velvoitteiden täyttämisen edellyttämiä investointeja.

32.

Tässä sääntelymahdollisuudessa ei ole säädetty vaihtoehdottomasta velvoitteesta suorittaa maksuosuus vaan pelkästään mahdollisuudesta suorittaa tämä maksuosuus. Lisäksi siinä edellytetään, että energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetyt velvoitteet on asetettu. Näissä velvoitteissa olisi kyse energiatehokkuusvelvoitejärjestelmästä, jonka perusteella asianomaisten yritysten on saavutettava energiansäästötavoite.

33.

Siten 20 artiklan 6 kohta perustuu siihen oletukseen, että velvoitetut yritykset voivat ainakin teoriassa saavuttaa edellytetyt säästöt maksuosuuden suorittamisen sijasta.

34.

Oikeudenkäynnin asianosaisyritykset ovat siten oikeassa, kun ne väittävät, että maksuosuuden suorittamisvelvoite ilman säästövaihtoehtoa ei sovellu yhteen energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdan kanssa.

35.

Näin ollen riidanalainen vaihtoehdoton maksuosuuden suorittamisvelvoite on energiatehokkuusdirektiivin mukainen vain siinä tapauksessa, että sitä on pidettävä energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuna muuna politiikkatoimena.

36.

Kuten edellä jo todettiin, energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdassa jäsenvaltioille annetaan vaihtoehtona 7 artiklan 1 kohdan mukaisen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamiselle mahdollisuus toteuttaa muita politiikkatoimia energiansäästöjen saavuttamiseksi loppukäyttäjien keskuudessa.

37.

Energiatehokkuusdirektiivin 2 artiklan 18 alakohdassa säädetyn määritelmän mukaan politiikkatoimella tarkoitetaan sääntely-, rahoitus- tai verotustoimenpidettä taikka vapaaehtoista tai tietojen toimittamista koskevaa toimenpidettä, joka on jäsenvaltiossa otettu muotomääräisesti käyttöön ja pantu täytäntöön ja jolla luodaan tukikehys, vaatimus tai kannustin, jotta markkinatoimijat tarjoaisivat ja ostaisivat energiapalveluja ja toteuttaisivat muita energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä. Vaihtoehdoton maksuosuuden suorittamisvelvoite on osa rahoitustoimenpidettä, jolla luodaan tukikehys ja kannustin. On nimittäin katsottava, että energiatehokkuusrahaston varat käytetään energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien kannustimien asettamiseen.

38.

Siten maksuosuuden suorittamisvelvollisuuteen sovelletaan energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdan toisen alakohdan b alakohtaa, jossa rahoitusvälineet, jotka johtavat energiatehokkaan teknologian tai tekniikoiden soveltamiseen ja joiden vaikutuksena on energian loppukäytön vähentyminen, mainitaan esimerkkinä muista politiikkatoimista.

39.

Tribunal Supremon ja eri asianosaisyritysten mukaan kuitenkin se, että vaihtoehdoton maksuosuuden suorittamisvelvoite on yhteensoveltumaton energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdan kanssa, sulkee pois myös sen, että velvoite perustuisi 7 artiklan 9 kohtaan. Tämä edellyttäisi, että 20 artiklan 6 kohta on velvoitettujen yritysten maksuosuuksia koskeva tyhjentävä erityissäännös.

40.

Energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdan kolmannesta alakohdasta kuitenkin ilmenee, että 7 artiklan 9 kohdan ja 20 artiklan 6 kohdan mukaiset toimenpiteet eivät ole toisensa poissulkevia vaan niitä voidaan toteuttaa yhtä aikaa. Nimittäin kyseisen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle, mitä toimenpiteitä ne toteuttavat näiden säännösten perusteella.

41.

Myöskään energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdan tavoitteesta ei seuraa, että säännöksen olisi katsottava olevan lex specialis suhteessa 7 artiklan 9 kohtaan. Direktiivin 20 artiklassa säädetään eri vaihtoehdoista energiansäästötoimenpiteiden rahoittamiseksi. Kuten myös 50 perustelukappaleessa vahvistetaan, 20 artiklan 6 kohdan mukainen maksuosuuksien periminen vaihtoehtona energiansäästötoimenpiteille on vain yksi mahdollinen rahoituksen lähde muiden joukossa. Etenkään ei ole ilmeistä, että 20 artiklassa säädetyt mahdolliset rahoituksen lähteet olisi ollut tarkoitus luetella tyhjentävästi.

42.

Lisäksi tällainen erityissäännöksen asema olisi ristiriidassa energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdan tavoitteen kanssa. Kuten monessa muussakin 7 artiklan säännöksessä, tässä kohdassa on 20 perustelukappaleen mukaan ollut tarkoitus jättää jäsenvaltioille huomattavasti joustovaraa sitovien säästötavoitteiden saavuttamisessa. Jäsenvaltioiden on otettava täysimittaisesti huomioon markkinatoimijoiden kansallinen organisaatio, energiasektorin erityiset toimintaolosuhteet ja loppukäyttäjien tottumukset. Tästä joustovarasta oli säädetty jo direktiivin edeltäjädirektiivissä, ( 6 ) ja tällä hetkellä vireillä olevassa direktiivin muuttamista koskevassa menettelyssä sitä on tarkoitus vahvistaa entisestään. ( 7 ) Joustovaraa koskevan tavoitteen kanssa olisi ristiriidassa se, jos tietty toimenpide eli vaihtoehdoton maksuosuuden suorittaminen rahastoon suljettaisiin pois 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettujen mahdollisten muiden politiikkatoimien piiristä.

43.

Siten 20 artiklan 6 kohta ei ole esteenä sille, että maksuosuuden suorittamisvelvoitetta perustellaan 7 artiklan 9 kohdalla.

44.

Tribunal Supremo on kuitenkin epävarma siitä, voidaanko energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohtaa soveltaa, koska sen toisessa alakohdassa esimerkinomaisesti mainitut toimenpiteet johtavat suoriin säästöihin. Näin ei ole energiatehokkuusrahastoon suoritettavien maksuosuuksien osalta.

45.

Tältä osin Tribunal Supremo jättää kuitenkin huomiotta, että vaihtoehdoton maksuosuuden suorittamisvelvoite on osa energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdan toisen alakohdan b alakohdan mukaista rahoitusjärjestelmää ja että tämän järjestelmän on tarkoitus johtaa säästöihin.

46.

Tästä riippumatta energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäinen virke on muotoiltu siten, että muiden politiikkatoimien ei välttämättä ole suoraan johdettava säästöihin. Nimittäin tämän virkkeen mukaan näitä toimia on toteutettava vain ”energiansäästöjen saavuttamiseksi loppukäyttäjien keskuudessa”. Tämä muotoilu kattaa välillisesti saavutetut säästöt.

47.

Myös käytännössä vaikuttaa vaikealta, ellei jopa mahdottomalta, erotella sitä, millä toimenpiteillä saavutetaan suoria säästöjä ja millä toimenpiteillä on vain välillisesti tällaisia vaikutuksia.

48.

Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi käyttää energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohtaa täysin vapaasti. On näet niin, että 7 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisten muiden politiikkatoimien on vastattava saavutettujen energiansäästöjen osalta energiatehokkuusvelvoitejärjestelmää ja lisäksi niiden on täytettävä 7 artiklan 10 ja 11 kohdassa säädetyt edellytykset.

49.

Lisäksi on tiedottamisvelvollisuuksia komissiota kohtaan, sillä 7 artiklan 9 kohdan kolmannen alakohdan toisessa virkkeessä edellytetään, että jäsenvaltiot selittävät komissiolle viimeistään 5.12.2013, miten 7 artiklan 10 kohdassa säädettyjä kriteerejä noudatetaan. Komissio voi sitten ehdottaa muutoksia kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksesta.

50.

Sen perusteella, että Tribunal Supremon mukaan Espanja ei harkinnut vaihtoehdottoman maksuosuuden suorittamisvelvoitteen perustelemista energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdalla, on kylläkin syytä epäillä sitä, onko Espanja täyttänyt tämän selittämisvelvollisuuden. Ei ole kuitenkaan ilmeistä, että komissio katsoisi, ettei sitä ole informoitu riittävästi. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnössä ei ole esitetty riittävästi tietoa, jotta unionin tuomioistuin voisi tutkia tämän prosessioikeudellisen velvoitteen noudattamista.

51.

Samoin on viime kädessä sen tutkimisen osalta, soveltuuko vaihtoehdoton maksuosuuden suorittamisvelvoite aineellisesti yhteen energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan kanssa. Tämä edellyttää saavutettujen säästöjen vastaavuuden ja 7 artiklan 10 ja 11 kohdassa säädettyjen edellytysten tutkimista. Koska ennakkoratkaisupyynnössä ei ole annettu näitä koskevia tietoja, unionin tuomioistuin ei kuitenkaan voi ottaa kantaa tähän kysymykseen.

52.

Näin ollen vaihtoehdottoman maksuosuuden suorittamisvelvoitteen prosessioikeudellisten ja aineellisten edellytysten tutkiminen jää – ellei asiassa esitetä uutta ennakkoratkaisupyyntöä – kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi.

53.

Useat asianosaisyritykset väittävät lopuksi, että vaihtoehdoton velvoite suorittaa maksuosuus on suhteeton.

54.

Tältä osin on myönnettävä, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon suhteellisuusperiaate, kun ne panevat direktiivejä täytäntöön ja erityisesti kun ne käyttävät harkintavaltaa. ( 8 ) Siten täytäntöönpanotoimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella lainsäädännöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. ( 9 )

55.

Jos kuitenkin on osoitettu, että vaihtoehdottomalla maksuosuuden suorittamisvelvoitteella saavutetaan vastaava määrä säästöjä kuin energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisella energiatehokkuusvelvoitejärjestelmällä, on se ainakin soveltuva direktiivin todettujen tavoitteiden saavuttamiseen.

56.

Tarpeellisuuden sekä haittojen ja tavoitteiden välisen suhteen osalta jäsenvaltioille on lähtökohtaisesti jätettävä paljon harkintavaltaa, koska näiden seikkojen arviointi edellyttää monimutkaisen, tulevaa ennakoivan päätöksen tekemistä. Euroopan unionin lainsäätäjä on implisiittisesti tunnustanut tämän, kun se on energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 9 kohdassa säädetyllä sallinut jäsenvaltioiden poiketa direktiivin sääntelymallista.

57.

Erityisesti silloin, jos maksuosuuden suorittamisvelvoite määritetään energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 6 kohdassa säädetyn kriteerin suuntaisesti siten, että se vastaa suuruudeltaan säästövelvoitteiden täyttämisen edellyttämiä investointeja, jäsenvaltio toimii tämän harkintavallan rajoissa. Silloin ei ole ilmeistä, että suhteellisuusperiaatetta olisi loukattu.

58.

Välipäätelmänä on todettava, että jäsenvaltion säännöstö sellaisen kansallisen energiatehokkuusvelvoitejärjestelmän perustamisesta, jossa velvoitetut yritykset voivat täyttää velvoitteensa vain suorittamalla vuosittain maksuosuuden energiatehokkuusdirektiivin 20 artiklan 4 kohdan nojalla perustettuun kansalliseen energiatehokkuusrahastoon, voi olla direktiivin 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettu muu politiikkatoimi, jos tällä säännöstöllä saavutetaan vastaava määrä säästöjä kuin direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisella energiatehokkuusvelvoitejärjestelmällä ja jos se lisäksi täyttää 7 artiklan 10 ja 11 kohdan mukaiset edellytykset.

59.

Sillä, säädetäänkö kansallisessa laissa siitä (toistaiseksi käyttämättä jätetystä) mahdollisuudesta, että vaihtoehtona maksuosuuden suorittamiselle velvoitettujen yritysten sallitaan osoittavan säästöjen toteutuminen, ei sen sijaan ole merkitystä ensimmäisen kolmen kysymyksen ratkaisemisen kannalta.

60.

Neljännellä kysymyksellään Tribunal Supremo tiedustelee, vastaako energiatehokkuusvelvoitteiden asettaminen vain tietyille tietyn toimitusketjun yrityksille, muttei muille saman toimitusketjun yrityksille, energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohtaa. Viides kysymys koskee sitä, onko tämä päätös perusteltava.

61.

Edellä kylläkin todettiin juuri, että Espanjan säännöstöllä ei sen tällä hetkellä sovelletussa muodossa välittömästi panna täytäntöön energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädettyä, vaan se vastaa direktiiviä vain sen 7 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuna muuna politiikkatoimena. Direktiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädetyt edellytykset eivät kuitenkaan tällä perusteella ole merkityksettömiä. Pikemminkin nämä säännökset ovat lähtökohta myös Espanjan säännöstön perusteella velvoitettujen yritysten nimeämisessä. Näin ollen niitä on noudatettava.

62.

Ei ole poissuljettua, että neljäs kysymys perustuu olennaisesti energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 4 kohdan espanjankieliseen versioon, sillä sen mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä velvoitetut osapuolet alueellaan toimivien energian jakelijoiden ja energian vähittäismyyntiyritysten keskuudesta. Sen sijaan esimerkiksi saksan-, ranskan-, englannin- ja portugalinkielisten versioiden mukaan nämä velvoitetut osapuolet on nimettävä energian jakelijoiden ja/tai energian vähittäismyyntiyritysten piiristä. Istunnossa komissio mainitsi lisäksi eri kieliversioita, joissa käytetään vain sanaa ”tai”.

63.

Näin ollen espanjankielistä versiota voitaisiin tulkita siten, että jäsenvaltioiden on velvoitettava sekä energian jakelijoita että energian vähittäismyyntiyrityksiä, kun taas muissa mainituissa kieliversioissa sallitaan valinnan tekeminen.

64.

Kieliversiosta riippumatta säännösyhteydestä ilmenee kuitenkin, että jäsenvaltiot voivat tosiasiallisesti päättää (ja niiden on päätettävä), asettavatko ne velvoitteita energian jakelijoille vai energian vähittäismyyntiyrityksille.

65.

Energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 4 kohdan espanjankielisessäkin versiossa säädetään, että jäsenvaltioiden on valittava velvoitettavat yritykset mainittujen ryhmien keskuudesta. Lisäksi energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan espanjankielisessäkin versiossa säädetään, että velvoitetut yritykset voivat olla energian jakelijoita ja/tai energian vähittäismyyntiyrityksiä. Direktiivin 2 artiklan 14 alakohdassa säädetyssä velvoitetun osapuolen määritelmässä ja direktiivin 20 perustelukappaleessa ei tältä osin mainita edes sanaa ”ja”, vaan niissä käytetään vain sanaa ”tai” – myös espanjankielisessä versiossa.

66.

Tässä yhteydessä 20 perustelukappaleessa selvennetään, että jäsenvaltioiden olisi erityisesti voitava olla asettamatta tätä velvoitetta pienille energian jakelijoille, pienille energian vähittäismyyntiyrityksille ja pienille energiasektoreille välttääkseen kohtuutonta hallinnollista rasitusta.

67.

Lisäksi sellaisen kumulatiivisen velvoitteen yhteydessä, jolla energian jakelijat ja energian vähittäismyyntiyritykset velvoitetaan säästämään energiaa loppukäyttäjien keskuudessa, vaikuttaa käytännössä vaikealta jakaa kaikki velvoitteet asianmukaisella tavalla.

68.

Energiatehokkuusdirektiivin 2 artiklan 20 alakohdassa säädetyn määritelmän mukaan energian jakelija vastaa energian siirrosta sen toimittamiseksi loppukäyttäjille tai energiaa loppukäyttäjille myyville jakeluasemille, ja 2 artiklan 22 alakohdan mukaan energian vähittäismyyntiyritys myy energiaa loppukäyttäjille. Näin ollen energian jakelijat ja energian vähittäismyyntiyritykset voivat olla osa samaa toimitusketjua tai muuten samaa yritystä. Jos kuitenkin sama säästövelvoite koskisi toimitusketjun kahta eri osaa, edellytettyjen säästöjen kokonaismäärä loppukäyttäjien keskuudessa kaksinkertaistuisi.

69.

Ei toki vaikuta poissuljetulta, että tähän kaksinkertaistumiseen voitaisiin puuttua siihen soveltuvilla säännöillä, mutta pitäisi olla yksinkertaisempaa asettaa säästövelvoite vain yhdelle yritykselle ketjussa. Tämä vyöryttää velvoitteeseen liittyvät kustannukset tavanomaisesti ketjussa seuraaville yrityksille, jolloin ne kohdentuvat lopulta loppukäyttäjiin.

70.

Asia ei ole toisin energiatehokkuusrahastoon suoritettavan maksuosuuden osalta. Kuten Endesa esittää, toisen jakeluvaiheen huomioon ottaminen johtaisi siihen, että maksuosuus suoritettaisiin kahdesti.

71.

Näin ollen energiatehokkuusvelvoitteiden asettaminen vain tietyille toimitusketjun osille, muttei samalla muille saman toimitusketjun osille, vastaa energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädettyä.

72.

Se, soveltuuko Espanjan tekemä yritysten valinta yhteen energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohdan kanssa, riippuu siitä, perustuuko se 7 artiklan 4 kohdassa edellytetyllä tavalla puolueettomiin ja syrjimättömiin perusteisiin. Ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan sisällä riittävästi tietoja, jotta unionin tuomioistuin voisi tutkia tätä kysymystä. Näin ollen sen tutkiminen jää Tribunal Supremon tehtäväksi.

73.

Viidennellä kysymyksellään Tribunal Supremo tiedustelee, soveltuuko velvoitettujen osapuolten nimeäminen esittämättä perusteluita sille, miksi muut tietyn toimitusketjun yritykset on jätetty velvoittamatta, yhteen energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohdan kanssa.

74.

Tältä osin on ensin todettava, että energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohta eivät sisällä nimenomaisia säännöksiä yritysten valinnan perustelemisesta.

75.

Perusteluvaatimuksella on kuitenkin juurensa oikeusvaltioperiaatteessa, ( 10 ) joka SEU 2 artiklan mukaan on jäsenvaltioille yhteinen ja myös osa unionin perustaa. ( 11 ) Unionin toimielinten osalta perusteluvelvollisuudesta on määrätty erityisesti SEUT 296 artiklassa ( 12 ) ja osana oikeutta hyvään hallintoon Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa. ( 13 ) Hyvää hallintoa koskevaan oikeuteen liittyy siltä osin kuin se ilmentää unionin oikeuden yleistä periaatetta toki myös vaatimuksia, joita jäsenvaltioiden on noudatettava, kun ne panevat unionin oikeutta täytäntöön. ( 14 )

76.

Näihin vaatimuksiin kuuluva kansallisten viranomaisten velvollisuus perustella päätöksensä on erityisen tärkeä, koska sen ansiosta päätöksen adressaatti kykenee puolustamaan oikeuksiaan parhaissa mahdollisissa olosuhteissa ja päättämään kaikista asiaan vaikuttavista seikoista tietoisena, onko hänen etujensa mukaista nostaa päätöksestä kanne. Perusteleminen on tarpeen myös, jotta tuomioistuimet voivat tutkia näiden päätösten laillisuuden. ( 15 ) Lisäksi se edistää asiassa toimivan viranomaisen itsevalvontaa ja sillä on myös jännitteitä poistava tehtävä. ( 16 )

77.

Yleisesti sovellettavia jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimenpiteitä koskevaa perusteluvelvollisuutta ei periaatteessa kuitenkaan ole olemassa. ( 17 ) Lisäksi itse unionin tasolla on riittävää, että soveltamisalaltaan yleisen toimen perusteluissa todetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään. ( 18 )

78.

Energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 4 kohdan täytäntöönpanoon sovelletaan kuitenkin tätä kattavampia edellytyksiä. Tässä säännöksessä nimittäin säädetään, että kunkin jäsenvaltion on 7 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaessa nimettävä velvoitetut osapuolet puolueettomin ja syrjimättömin perustein.

79.

Jäsenvaltioiden on esitettävä nämä perusteet jollain tavalla, esimerkiksi valmisteluasiakirjoissa. Muuten ei nimittäin olisi mahdollista tutkia, ovatko sovelletut kriteerit tosiasiallisesti puolueettomia ja syrjimättömiä ja onko niitä sovellettu oikein. Tällöin tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden käyttäminen vaikeutuisi liikaa. ( 19 )

80.

Eri osapuolten esittämien tietojen mukaan velvoitettujen osapuolten valintaa perusteltiin kuitenkin ainakin lain 18/2014 johdanto-osassa. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, onko tällaisia perusteluja esitetty ja ovatko ne mahdollisesti riittävä osoitus siitä, että asiassa on sovellettu puolueettomia ja syrjimättömiä perusteita.

81.

Näin ollen tiettyjen yritysten nimeäminen velvoitetuiksi osapuoliksi energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan 1 ja 4 kohdan mukaisesti edellyttää, että esitetään ne perusteet, joiden perusteella kyseiset yritykset, muttei muita yrityksiä, on valittu velvoitetuiksi.

82.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti: