—

R. L. Trijber, toiminimellä Amstelboats, edustajanaan advocaat E. Steyger,

—

J. Harmsen, edustajanaan advocaat D. op de Hoek,

—

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään K. Bulterman, M. Gijzen ja J. Langer,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään E. Montaguti, H. Tserepa-Lacombe ja F. Wilman,

1

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL L 376, s. 36) 2 artiklan 2 kohdan d alakohdan, 10 artiklan 2 kohdan c alakohdan ja 11 artiklan 1 kohdan b alakohdan tulkintaa.

2

Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa vastakkain ovat yhtäältä R. L. Trijber ja College van burgemeester en wethouders van Amsterdam (Amsterdamin (Alankomaat) kaupunginhallitus, jäljempänä kaupunginhallitus) ja toisaalta J. Harmsen ja Burgemeester van Amsterdam (Amsterdamin pormestari, jäljempänä pormestari) ja jotka koskevat liiketoiminnan harjoittamista koskevan luvan epäämistä mainituilta henkilöiltä.

3

Direktiivin 2006/123 toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Kilpailukykyiset palvelumarkkinat ovat ratkaisevan tärkeät Euroopan unionin talouskasvun edistämiselle ja työpaikkojen syntymiselle. – – Vapaat markkinat, joilla jäsenvaltiot velvoitetaan poistamaan jäsenvaltioiden välisen palvelutoiminnan rajoitukset, merkitsisivät yhdessä suuremman avoimuuden ja laajempien kuluttajille annettavien tietojen kanssa kuluttajille suurempaa valikoimaa parempia ja halvempia palveluita.”

4

Saman direktiivin viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tämän vuoksi on välttämätöntä poistaa jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavat esteet ja turvattava sekä palvelujen vastaanottajien että palveluntarjoajien tarvitsema oikeusvarmuus, jotta he voivat käyttää tehokkaasti näitä perustamissopimuksen mukaisia perusvapauksia. Koska palvelujen sisämarkkinaesteet vaikuttavat sekä toimijoihin, jotka haluavat sijoittautua toisiin jäsenvaltioihin, että toimijoihin, jotka tarjoavat palvelua toisessa jäsenvaltiossa sijoittautumatta sinne, palveluntarjoajan on voitava kehittää palvelutoimiaan sisämarkkinoilla joko sijoittautumalla jäsenvaltioon tai hyödyntämällä palvelujen liikkumisen vapautta. Palveluntarjoajilla olisi oltava mahdollisuus valita jompikumpi kahdesta vapaudesta kussakin jäsenvaltiossa soveltamansa kehitysstrategian mukaisesti.”

5

Direktiivin seitsemännessä perustelukappaleessa täsmennetään seuraavaa:

”Tällä direktiivillä luodaan yleinen oikeudellinen kehys, joka hyödyttää monia erilaisia palveluja ottaen huomioon kunkin elinkeinon tai ammatin ja niitä koskevan sääntelyjärjestelmän erityispiirteet. – – Direktiivissä otetaan lisäksi huomioon muita yleisen edun mukaisia tavoitteita, kuten ympäristönsuojelu, yleinen turvallisuus ja kansanterveys sekä työoikeuden noudattaminen.”

6

Direktiivin 2006/123 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Kuljetuspalvelut, mukaan luettuina kaupunkiliikenne, taksi- ja ambulanssikuljetukset sekä satamapalvelut, olisi jätettävä tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.”

7

Saman direktiivin 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tämän direktiivin kattamat palvelut edustavat laajaa kirjoa jatkuvasti muuttuvia toimia – –. Lisäksi mukana ovat kuluttajapalvelut, kuten matkailualan palvelut matkaoppaiden toiminta mukaan luettuna, vapaa-ajan palvelut, urheilukeskukset ja huvipuistot – –. Toimet voivat käsittää palveluja, joissa edellytetään tarjoajan ja vastaanottajan läheisyyttä tai toisaalta vastaanottajan tai tarjoajan matkustamista taikka joita tarjotaan etäsuorituksena, mukaan lukien Internetin kautta.”

8

Puheena olevan direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

– –

– –”

9

Direktiivin 2006/123 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –”

10

Direktiivin III luvun, jonka otsikkona on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”, I jakso, jonka otsikkona puolestaan on ”Luvat”, sisältää 9–11 artiklan.

11

Mainitun direktiivin 9 artiklassa, jonka otsikkona on ”Lupajärjestelmät”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen vain siinä tapauksessa, että seuraavat ehdot täyttyvät:

– –”

12

Direktiivin 2006/123 10 artiklassa, jonka otsikkona on ”Luvan myöntämisehdot”, säädetään seuraavaa:

”1.   Lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen kriteerien on oltava:

13

Saman direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikkona on ”Luvan voimassaoloaika”, säädetään seuraavaa:

”1.   Palveluntarjoajalle myönnetystä luvasta ei saa tehdä määräaikaista, lukuun ottamatta seuraavia tapauksia:

– –

– –”

14

Palveluista annetun lain (Dienstenwet), jolla saatetaan osittain direktiivin 2006/123 säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöä, 33 §:n 1 momentin b ja c kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen ei rajoita sellaisen luvan voimassaoloaikaa, jonka se voi myöntää toistaiseksi, lukuun ottamatta tapauksia, joissa saatavissa olevien lupien määrä on rajattu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä tai joissa määräaikaisuus on perusteltua yleisen edun mukaisin pakottavin syin.

15

Amsterdamin kaupunginvaltuuston (Raad van de gemeente Amsterdam) antamien vuoden 2010 sisävesisääntöjen (Verordening op het binnenwater 2010) 2.4.5 §:n 1 momentin mukaan tavaroiden tai matkustajien kuljettaminen ammatillisesti käytetyllä aluksella on kiellettyä ilman kaupunginhallituksen lupaa tai luvan vastaisesti. Mainitun pykälän 5 momentin mukaan kaupunginhallitus voi matkustaja-alusten määrän rajoittamiseksi ja kyseisten sääntöjen 2.3.1 §:n 2 momentissa tarkoitetut merkitykselliset edut huomioon ottaen evätä luvan. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan laituripaikkalupa voidaan evätä hyvinvointia, järjestystä, turvallisuutta, ympäristöä ja sujuvaa ja turvallista kauttakulkua koskevan edun perusteella.

16

Amsterdamin vesillä tapahtuvaa matkustajaliikennettä koskevien sääntöjen (Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam) 2.1 §:n 1 momentin, sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasioiden tosiseikkojen tapahtuma-aikana, mukaan luvat tällaiseen liikenteeseen myönnetään lupakierroksittain. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan hakemukset, jotka toimitetaan silloin, kun lupakierrosta ei ole käynnissä, hylätään lupien määrää koskevan politiikan perusteella. Saman pykälän 4 momentin mukaan kaupunginhallitus voi poiketen siitä, mitä 1 momentissa säädetään, myöntää luvan lupakierroksen ulkopuolella erityiselle aloitteelle, joka koskee alusta, jossa on ympäristöystävällinen käyttökoneisto, tai innovatiiviselle liikennesuunnitelmalle.

17

Amsterdamin vuoden 2008 järjestyssääntöjen (Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam) 3.27 §:n 1 momentin mukaan prostituutioyrityksen toiminnan harjoittaminen on kiellettyä ilman pormestarin lupaa. Näiden järjestyssääntöjen 3.30 §:n 2 momentin b kohdan mukaan pormestari voi evätä luvan, jos hänen harkintansa mukaan ei ole riittävän uskottavaa, että toiminnanharjoittaja tai johtaja noudattaa järjestyssääntöjen 3.32 §:ssä tarkoitettuja velvoitteita.

18

Edellä mainitun 3.32 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan ja johtajan on huolehdittava, että prostituutioyrityksessä ei tapahdu rikoslain (Wetboek van Strafrecht) 273f §:ssä, jossa kielletään ihmiskauppa, tarkoitettuja prostituoituihin kohdistuvia rangaistavia tekoja, että siellä työskentelee vain prostituoituja, joilla on voimassa oleva oleskelulupa tai joiden osalta toiminnanharjoittajalla on ulkomaalaistyölain (Wet arbeid vreemdelingen) 3 §:ssä tarkoitettu lupa, ja että asiakkaat eivät voi joutua rangaistavien tekojen, kuten ryöstön, varkauden, petoksen tai vastaavien rangaistavien tekojen, uhreiksi. Kyseisen 3.32 §:n 3 momentin mukaan ikkunaprostituutioyrityksen toiminnanharjoittajan on huolehdittava myös siitä, että prostituutioyrityksessä työskentelevistä prostituoiduista ei aiheudu vakavaa haittaa naapurustolle eivätkä he häiritse yleistä järjestystä.

19

Trijber haki kunnanhallitukselle esittämällään hakemuksella toimilupaa matkustajaliikenteen harjoittamiseksi vesillä järjestääkseen pyynnöstä korvausta vastaan kiertoajeluja vesireiteillä Amsterdamissa esimerkiksi yritysten järjestämissä tilaisuuksissa tai juhlien yhteydessä avoveneellä, jossa on sähkömoottori ja joka soveltuu enintään 34 henkilön kuljettamiseen.

20

Kaupunginhallitus epäsi edellä mainitun toimiluvan 22.11.2011 tekemällään päätöksellä lupien määrää koskevan politiikan perusteella Amsterdamin vesillä tapahtuvaa matkustajaliikennettä koskevien sääntöjen 2.1 §:n mukaisesti sillä perusteella, että Trijberin hakemus oli jätetty lupakierroksen ulkopuolella, että hänen veneensä ei muodostanut erityistä aloitetta ja että hänen liikennesuunnitelmansa ei ole innovatiivinen.

21

Kaupunginhallitus hylkäsi 27.4.2012 tekemällään päätöksellä Trijberin tekemän valituksen.

22

Rechtbank Amsterdam (Amsterdamin alioikeus) hylkäsi 7.12.2012 antamallaan tuomiolla Trijberin edellä mainitusta päätöksestä nostaman kanteen.

23

Trijber valitti tästä tuomiosta Raad van Stateen (korkein hallintotuomioistuin) sillä perusteella, että kaupunginhallituksen lupien määrää koskeva politiikka ei ole direktiivin 2006/123 mukainen.

24

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Trijberin suunnittelema kuljetustoiminta kuuluu mainitun direktiivin soveltamisalan piiriin. Toiminnassa ei nimittäin ole kyse matkustajien kuljettamisesta pelkästään paikasta toiseen, vaan siitä, että Trijber toimii oppaana näille matkustajille Amsterdamin kanavissa tai tarjoaa heille mahdollisuuden kokoontua hänen veneelleen siten, että tässä yhteydessä tarjotaan pyynnöstä ruokaa ja juomaa. Tällaisia palveluita on pidettävä direktiivin 2006/123 soveltamisalaan kuuluvina kuluttajille tarjottuina palveluina. Tämän direktiivin säännöksissä tai valmisteluasiakirjoissa ei kuitenkaan esitetä lopullista vastausta tämän suhteen.

25

Kyseinen tuomioistuin pohtii kuitenkin sitä, voiko Trijber vedota suoraan direktiiviin 2006/123 pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, koska perustamissopimuksen sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia säännöksiä ei sovelleta täysin valtion sisäisiin tilanteisiin. Erityisesti esiin nousee kysymys siitä, edellyttääkö mainitun direktiivin sijoittautumisvapautta koskevan III luvun säännösten soveltaminen rajat ylittävän tekijän olemassaoloa, ja mikäli näin on, minkä arviointiperusteen mukaan määritetään, kuuluuko tietty tilanne direktiivin soveltamisalan piiriin vai onko se luonteeltaan täysin valtion sisäinen.

26

Sikäli kuin Trijber voisi vedota direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kyseessä oleva lupajärjestelmä on oikeutettu yleistä etua koskevista pakottavista syistä, koska sillä pyritään ympäristönsuojeluun ja turvallisuuteen liittyviin tavoitteisiin. Koska tätä tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, mainittu lupajärjestelmä on täten direktiivin 9 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan mukainen.

27

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että vaikka mainittu järjestelmä vaikuttaa olevan direktiivin 2006/123 10 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan d ja g alakohdan vastainen, koska kaupunginhallitus voi käytännössä käyttää mielivaltaisesti harkintavaltaa, joka sillä on lupien myöntämisessä lupakierrosten ulkopuolella, sillä voidaan myös rikkoa direktiivin 11 artiklan 1 kohdan b alakohtaa. Lupien rajallinen määrä yhdistettynä näiden lupien myöntämiseen toistaiseksi merkitsee sitä, että pääsyä markkinoille ei voida enää taata kaikille palvelujen tarjoajille. Esiin nousee täten kysymys siitä, missä määrin toimivaltaiset viranomaiset ovat tällaisessa tilanteessa vapaita määrittämään kyseisen luvan voimassaoloajan, kun otetaan huomioon direktiivillä 2006/123 tavoiteltu päämäärä.

28

Tässä tilanteessa Raad van State päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

29

Harmsen, joka pitää Amsterdamissa ikkunaprostituutioyritystä, haki pormestarilta lupaa kahden muun ikkunaprostituutioyrityksen toiminnan harjoittamiseen samaisessa kaupungissa.

30

Pormestari kieltäytyi myöntämästä näitä toimilupia 28.7.2011 tekemällään päätöksellä käyttäen perusteenaan tapahtumia, jotka mainitaan Amsterdamin kaupungin valvontavirkamiesten yhdeksässä kertomuksessa ja kahdessa poliisin laatimassa pöytäkirjassa ja jotka kaikki liittyvät olemassa olevien ikkunaprostituutioyritysten toiminnan harjoittamiseen.

31

Näistä kertomuksista ja pöytäkirjoista ilmenee pormestarin mukaan, että Harmsen on vastoin liiketoimintasuunnitelmaa, jonka hän esitti toimilupahakemuksensa yhteydessä ja jonka pormestari oli hyväksynyt, vuokrannut huoneita osapäiväisesti Unkarista ja Bulgariasta tulleille prostituoiduille, jotka eivät kyenneet kommunikoimaan alustavassa haastattelumenettelyssä jollain Harmsenin ymmärtämällä kielellä. Olemassa olevan ikkunaprostituutioyrityksen toimintaa ei täten pormestarin mukaan ole järjestetty väärinkäyttöä ehkäisevällä tavalla. Tästä syystä pormestari ei luota Harmsenin varmistavan riittävällä tavalla, että kahden ikkunaprostituutioyrityksen, jotka hän aikoo perustaa, toiminnassa ei tapahdu niissä työskenteleviin prostituoituihin kohdistuvia rangaistavia tekoja. Pormestarin mukaan täten ei ole riittävän uskottavaa, että Harmsen noudattaa Amsterdamin vuoden 2008 järjestyssääntöjen 3.32 §:n 1 momentin a kohtaa.

32

Pormestari hylkäsi 23.12.2011 tekemällään päätöksellä Harmsenin tekemän oikaisuvaatimuksen.

33

Rechtbank Amsterdam hylkäsi 11.7.2012 antamallaan tuomiolla Harmsenin edellä mainitusta päätöksestä nostaman kanteen.

34

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää ensin päätelmät, jotka ovat samanlaiset kuin päätelmät, jotka tämän tuomion 25 kohdassa esitetään asian C-340/14 yhteydessä direktiivin 2006/123 soveltamisesta täysin valtion sisäisiin tilanteisiin, ja toteaa tämän jälkeen, että sikäli kuin Harmsen voi vedota direktiivin 2006/123 III luvun säännöksiin, kyseessä oleva lupajärjestelmä on oikeutettu yleistä etua koskevista pakottavista syistä, koska se ei ole vaikutuksiltaan syrjivä ja se on otettu käyttöön yleisen järjestyksen takaamiseksi pakkoprostituution ja ihmiskaupan kaltaisten rikosten ehkäisemiseksi. Koska tätä tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, mainittu lupajärjestelmä on täten direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a–c alakohdan mukainen.

35

Kyseinen tuomioistuin pohtii sen sijaan sitä, onko sitoumus, jonka Harmsen on tehnyt liiketoimintasuunnitelmassaan, jonka pormestari on hyväksynyt, ja joka sisältyy myös kaupungin järjestyssääntöihin ja jonka mukaan hän vuokraa huoneita ainoastaan prostituoiduille, jotka voivat tehdä itsensä ymmärretyiksi prostituutioyrityksen pitäjän ymmärtämällä kielellä, direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdan c kohdassa tarkoitetulla tavalla ”oikeassa suhteessa” asiassa tavoiteltuun yleistä etua koskevaan pakottavaan syyhyn nähden.

36

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tästä, että pormestarin mukaan tämä vaatimus antaa prostituutioyrityksen pitäjälle mahdollisuuden siihen, että hän itse voi muodostaa välittömän ja luotettavan mielipiteen prostituoidun tilanteesta ja motivaatiosta ilman, että läsnä on kolmansia osapuolia, jotka voisivat vaikuttaa prostituoidun lausumiin. Harmsen sen sijaan katsoo, että tämä vaatimus on kohtuuton, koska prostituutioyrityksen pitäjä voi käyttää apunaan tulkkia tai käyttää internetin käännössivustoja. Hänen mukaansa olisi myös olemassa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, koska kieli ei ole ainoa keino saada viitteitä pakkoprostituutiosta tai ihmiskaupasta. Olemassa olevassa prostituutioyrityksessä on tätä varten kameravalvonta. Harmsen huolehtii lisäksi siitä, että hän on itse paikan päällä, jotta hän voi havaita näitä viitteitä ja tarvittaessa ilmoittaa asiasta poliisille.

37

Tässä tilanteessa Raad van State päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

38

Unionin tuomioistuimen presidentin 16.9.2014 antamalla määräyksellä asiat C-340/14 ja C-341/14 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.

39

Esittämissään kysymyksissä kansallinen tuomioistuin pohtii direktiivin 2006/123 soveltamista täysin valtion sisäisiin tilanteisiin (toinen kysymys asiassa C-340/14 ja ensimmäinen kysymys asiassa C-341/14) ja asianmukaisia arviointiperusteita tällaisen tilanteen toteamiseksi (kolmas kysymys asiassa C-340/14 ja toinen kysymys asiassa C-341/14), mainitun direktiivin 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”kuljetusalan palvelut” (ensimmäinen kysymys asiassa C-340/14), mainitun direktiivin 11 artiklan 1 kohdan b alakohdan tulkintaa suhteessa lupien voimassaoloaikaan (neljäs kysymys asiassa C-340/14) ja saman direktiivin 10 artiklan 2 kohdan c alakohdan tulkintaa suhteessa lupien myöntämisehtoihin (kolmas kysymys asiassa C-341/14).

40

Asiassa C-340/14 esittämillään toisella ja kolmannella kysymyksellä ja asiassa C-341/14 esittämillään ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko direktiiviä 2006/123 tulkittava siten, että sen III luvussa olevia sijoittautumisvapautta koskevia säännöksiä sovelletaan täysin valtion sisäisiin tilanteisiin, ja mitkä ovat asianmukaiset arviointiperusteet tällaisen tilanteen toteamiseksi.

41

Tästä on todettava, että vaikka asiassa C-340/14 esitetyn kolmannen kysymyksen sanamuodon mukaan Trijberin tarjoamat palvelut, joita pääasiassa kyseessä oleva lupahakemus koskee, on ensisijaisesti osoitettu Alankomaissa asuville henkilöille, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin itse toteaa ennakkoratkaisupäätöksessään, että näitä palveluja voidaan tarjota myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisille ja että kyseessä olevalla järjestelmällä voidaan haitata kaikkien palveluntarjoajien – mukaan lukien muista jäsenvaltioista lähtöisin olevat palveluntarjoajat, jotka haluavat sijoittautua Alankomaihin tarjotakseen siellä tällaisia palveluita – pääsyä markkinoille. Mainittu tuomioistuin täsmentää lisäksi asiassa C-341/14 nimenomaisesti, että Harmsenin tarjoamien palveluiden, joita pääasiassa kyseessä olevat lupahakemukset koskevat, käyttäjät ovat muiden jäsenvaltioiden kuin Alankomaiden kuningaskunnan kansalaisia.

42

Tästä seuraa, että koska ennakkoratkaisukysymyksissä tarkoitetut tilanteet eivät ole täysin valtion sisäisiä, asiassa C-340/14 esitettyä toista ja kolmatta kysymystä ja asiassa C-341/14 esitettyä ensimmäistä ja toista kysymystä ei ole syytä tutkia.

43

Asiassa C-340/14 esittämällään ensimmäisellä kysymyksellä kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohtaa tulkittava siten, että pääasian lupahakemuksessa tarkoitetun kaltainen toiminta, joka koostuu korvausta vastaan suoritettavasta palvelusta, jossa matkustajia otetaan veneen kyytiin tilaisuuksiin, joissa he voivat tutustua kaupunkiin vesiteitse, muodostaa mainitussa säännöksessä tarkoitetun ”kuljetusalan” palvelun, joka on suljettu kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

44

Tässä yhteydessä on huomautettava, että – kuten mainitun direktiivin 1 artiklasta, luettuna yhdessä sen toisen ja viidennen perustelukappaleen kanssa, ilmenee – kyseisessä direktiivissä vahvistetaan yleiset säännökset, joilla pyritään poistamaan jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavat esteet vapaiden ja kilpailukykyisten sisämarkkinoiden toteuttamisen tukemiseksi (ks. tuomio Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, 31 kohta).

45

Direktiiviä 2006/123 sovelletaan näin ollen sen 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan sanamuodon mukaan kaikkeen johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneiden palveluntarjoajien itsenäisenä ammatinharjoittajana suorittamaan taloudelliseen toimintaan, josta yleensä saadaan korvaus, riippumatta siitä, onko palveluntarjoaja asettunut kiinteästi ja pysyvästi jäsenvaltioon, jossa palveluja tarjotaan, lukuun ottamatta nimenomaisesti direktiivin ulkopuolelle jätettyjä toimintoja, joihin kuuluvat muun muassa mainitun 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetut ”kuljetusalan palvelut, mukaan lukien satamapalvelut, jotka kuuluvat [EUT-sopimuksen kolmannen osan VI osaston] soveltamisalaan”.

46

Direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa säädetyn poissulkemisen ulottuvuuden ymmärtämiseksi käsitteen ”kuljetusalan palvelut” tulkinnassa on käytettävä perustana paitsi kyseisen säännöksen sanamuotoa myös sen tarkoitusta ja systematiikkaa kyseisellä direktiivillä käyttöön otetun järjestelmän yhteydessä (ks. analogisesti tuomio Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, 34 kohta).

47

Mainitun 2 artiklan 2 kohdan d alakohdan sanamuodosta on ensinnäkin todettava, että unionin lainsäätäjän direktiivin 2006/123 puitteissa käyttämä käsite ”kuljetusalan palvelut” vastaa palveluita, jotka kuuluvat EUT-sopimuksen kolmannen osan yhteistä liikennepolitiikkaa koskevaan VI osastoon, joka sisältää sopimuksen 90–100 artiklan, ja nämä palvelut on SEUT 58 artiklan 1 kohdan nojalla suljettu kyseisen sopimuksen palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten ulkopuolelle.

48

Vaikka edellä mainitun VI osaston määräyksiin ei sisälly käsitteen ”liikenne” määritelmää, SEUT 100 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että ”sisävesiliikenne” kuuluu kyseisen osaston soveltamisalaan. Unionin lainsäätäjä on tämän mukaisesti antanut SEUT 100 artiklan 2 kohdan nojalla yhteisiä erityisiä sääntöjä useista meriliikenteen palveluista, kuten esimerkiksi palveluista, jotka kuuluvat palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7.12.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 (EYVL L 364, s. 7) soveltamisalaan.

49

Direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdan tarkoituksesta ja systematiikasta on todettava, että kuten direktiivin 21 perustelukappaleessa mainitaan, kuljetuspalveluiden jättämisellä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle pyritään kattamaan muun muassa kaupunkiliikennepalvelut.

50

Tästä poissulkemisesta ei kuitenkaan seuraa, että kaikki palvelut, joilla siirrytään paikasta toiseen sisävesiväylällä, on automaattisesti luokiteltava mainitussa direktiivissä tarkoitetuksi kuljetukseksi tai kaupunkiliikenteeksi.

51

Tämän kaltaiseen palveluun voisi nimittäin sisältyä siirtymisen lisäksi yksi tai useampia tekijöitä, jotka kuuluvat sellaiseen talouden alaan, jonka unionin lainsäätäjä on sisällyttänyt direktiivin 2006/123 soveltamisalaan. Näissä olosuhteissa on tutkittava, mikä on kyseessä olevan palvelun pääasiallinen tarkoitus.

52

Direktiivillä 2006/123 luodusta järjestelmästä on huomautettava, että – kuten mainitun direktiivin seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee – direktiivillä luodaan yleinen oikeudellinen kehys, joka hyödyttää monia erilaisia palveluja ottaen kuitenkin huomioon kunkin elinkeinon ja sitä koskevan sääntelyjärjestelmän erityispiirteet sekä muut yleisen edun mukaiset tavoitteet, kuten kuluttajansuojan. Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti pyrkinyt varmistamaan tasapainon säilymisen yhtäältä palveluntarjoajien sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden esteiden poistamista koskevan tavoitteen sekä toisaalta tiettyjen arkaluonteisten toimintojen kuten kuluttajansuojaan liittyvien toimintojen erityispiirteiden suojaamista koskevan vaatimuksen välillä (ks. vastaavasti tuomio Femarbel, C-57/12, EU:C:2013:517, 39 kohta).

53

Direktiivin 2006/123 33 perustelukappaleesta ilmenee, että direktiivin soveltamisalaan kuuluviin kuluttajille tarjottuihin palveluihin kuuluvat muun muassa matkailualan palvelut matkaoppaiden toiminta mukaan luettuna.

54

Kansallisen tuomioistuimen on näiden täsmennysten valossa tarkastettava, kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan lupahakemuksen kohteena oleva toiminta direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”kuljetusalan palvelut” alaan ja onko tämä toiminta näin ollen suljettu kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle (ks. vastaavasti tuomio Femarbel, C-57/12, EU:C:2013:517, 40 kohta).

55

Unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty kansallista tuomioistuinta hyödyttävää vastausta, voi kuitenkin kansallisen tuomioistuimen ratkaisua helpottaakseen antaa tälle ohjeita pääasian asiakirjojen ja unionin tuomioistuimelle esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella (ks. mm. tuomio Sokoll-Seebacher, C-367/12, EU:C:2014:68, 40 kohta).

56

Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnössä esitetyistä seikoista, joita ei ole kiistetty unionin tuomioistuimelle esitetyissä kirjallisissa huomautuksissa, ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan palvelun tarkoituksena on – huolimatta siitä, että se ensi näkemältä vaikuttaakin olevan SEUT 100 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sisävesiliikennettä – paremminkin tarjota palvelun käyttäjille miellyttävä tila juhlatilaisuuteen kuin kuljetus yhdestä paikasta toiseen paikkaan Amsterdamissa.

57

On selvää, että tällainen palvelu ei kuulu minkään sellaisen yleisen erityissäännön piiriin, jonka unionin lainsäätäjä on antanut SEUT 100 artiklan 2 kohdan nojalla.

58

Tästä seuraa, että tällaisen toiminnan pääasiallisena tarkoituksena ei ole direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen kuljetuspalvelujen tarjoaminen – mistä varmistuminen on kuitenkin kansallisen tuomioistuimen tehtävänä – ja että näin ollen mainittu toiminta kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalan piiriin, koska muut samaisen 2 artiklan 2 kohdassa säädetyt poissulkemisperusteet eivät sovellu.

59

Asiassa C-340/14 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen on täten vastattava niin, että direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että – ellei kansallisen tuomioistuimen suoritettavana olevasta selvityksestä muuta johdu – pääasiassa kyseessä olevassa lupahakemuksessa tarkoitetun kaltainen toiminta, joka koostuu korvausta vastaan suoritettavasta palvelusta, jossa matkustajia otetaan veneen kyytiin tilaisuuksiin, joissa he voivat tutustua kaupunkiin vesiteitse, ei muodosta mainitussa säännöksessä tarkoitettua ”kuljetusalan” palvelua, joka on suljettu kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

60

Asiassa C-340/14 esittämällään neljännellä kysymyksellä kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko direktiivin 2006/123 11 artiklan 1 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että se estää toimivaltaisia kansallisia viranomaisia myöntämästä toistaiseksi voimassaolevaa lupaa harjoittaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista toimintaa, kun näiden viranomaisten tätä toimintaa varten myöntämien lupien määrä on rajattu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä.

61

Tämän suhteen on todettava, että direktiivin 2006/123 11 artiklan 1 kohdan nimenomaisen sanamuodon mukaan palveluntarjoajalle myönnetystä luvasta ei saa tehdä määräaikaista, lukuun ottamatta mainitussa kohdassa tyhjentävästi lueteltuja tapauksia, joiden joukossa mainitaan se, että saatavissa olevien lupien määrä on rajattu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä.

62

Tästä seuraa, että kun lupien määrä on rajattu tällaisesta yleisen edun mukaisesta pakottavasta syystä, näiden lupien on sitä vastoin oltava määräaikaisia.

63

Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, toimivaltaisille kansallisille viranomaisille ei voida myöntää tämän suhteen mitään harkintavaltaa, koska muuten loukattaisiin direktiivin 2006/123 11 artiklan tavoitetta, joka on taata palvelujentarjoajien pääsy kyseisille markkinoille.

64

Käsiteltävässä asiassa esitetyn kysymyksen sanamuodosta ilmenee, että kansallinen tuomioistuin on jo todennut, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä asetetulla vaatimuksella, jonka mukaan kyseessä olevan toiminnan harjoittamiseksi myönnettävien lupien määrän on oltava rajattu, tavoitellaan päämääriä, jotka kuuluvat direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 kohdassa tarkoitettuihin yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin, eli ympäristönsuojelua ja yleistä järjestystä.

65

Tästä seuraa, että pääasian olosuhteissa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten myöntämät luvat eivät voi olla toistaiseksi voimassaolevia.

66

Tämän johdosta asiassa C-340/14 esitettyyn neljänteen kysymykseen on vastattava niin, että direktiivin 2006/123 11 artiklan 1 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että se estää toimivaltaisia kansallisia viranomaisia myöntämästä toistaiseksi voimassaolevia lupia harjoittaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista toimintaa, kun näiden viranomaisten tätä toimintaa varten myöntämien lupien määrä on rajattu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä.

67

Asiassa C-341/14 esittämällään kolmannella kysymyksellä kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle toimenpiteelle, jonka mukaan luvan myöntäminen ikkunaprostituutioyrityksen toiminnan harjoittamiseksi vuokraamalla huoneita osapäiväisesti edellyttää sitä, että näiden palveluiden tarjoaja kykenee kommunikoimaan palveluiden vastaanottajien – eli käsiteltävässä asiassa prostituoitujen – ymmärtämällä kielellä.

68

Tästä on heti alkuun korostettava, että kansallinen tuomioistuin on jo todennut ennakkoratkaisupäätöksessään, että tällä edellytyksellä tavoitellaan päämäärää, joka kuuluu direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 kohdassa tarkoitettuihin ”yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin”, eli yleistä järjestystä ja käsiteltävässä asiassa tarkemmin sanottuna prostituoituihin kohdistuvien rikosten, erityisesti ihmiskaupan, pakkoprostituution ja alaikäisten prostituution ehkäisemistä, ja että näin ollen kyseinen edellytys on oikeutettu mainitun direktiivin 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta ”yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä”.

69

Esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi näissä olosuhteissa on tutkittava, onko – kuten Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio ovat väittäneet – tällainen edellytys direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavoin oikeassa suhteessa tavoiteltuun ”yleiseen etuun liittyvään pakottavaan syyhyn”.

70

Tästä on muistettava, että erittäin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallinen toimenpide, jolla rajoitetaan palveluiden tarjoamisen vapautta ja jolla on yleisen edun mukainen tavoite, voidaan hyväksyä vain, jos sillä voidaan taata tämän tavoitteen saavuttaminen ja jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti mm. tuomio Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

71

Kansallisen tuomioistuimen, joka ainoana on toimivaltainen arvioimaan pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkoja, tehtävänä on viime kädessä määrittää, täyttääkö tietty toimenpide nämä edellytykset. Tämän tuomion 55 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty kansallista tuomioistuinta hyödyttävää vastausta, voi kuitenkin kansallisen tuomioistuimen ratkaisua helpottaakseen antaa tälle ohjeita pääasian asiakirjojen ja unionin tuomioistuimelle esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella.

72

Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin todettava pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, että unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ilmenee, että esillä olevalla kielivaatimuksella pyritään lähinnä vahvistamaan prostituutioon liittyvän rikollisen toiminnan valvontaa delegoimalla osa tästä valvonnasta prostituutioyrityksen toiminnanharjoittajille tarjoamalla heille keinot havaita ennakolta vihjeitä tällaisen rikollisen toiminnan olemassaolosta.

73

Tällainen toimenpide soveltuu selvästi tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, koska mahdollistamalla sen, että prostituoidut voivat ilmoittaa omin sanoin suoraan prostituutioyrityksen toiminnanharjoittajalle kaikista niistä seikoista, joilla voidaan osoittaa prostituutioon liittyvän sääntöjenvastaisuuden olemassaolo, kyseinen toimenpide on omiaan helpottamaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävää heidän suorittaessaan tarvittavaa valvontaa sen varmistamiseksi, että kansallisia rikosoikeudellisia säännöksiä noudatetaan (ks. vastaavasti tuomio komissio v. Saksa, C‑490/04, EU:C:2007:430, 71 kohta).

74

Siitä, ylitetäänkö kyseessä olevalla toimenpiteellä se, mikä on tarpeen sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, on toiseksi todettava, että toimenpiteellä ainoastaan velvoitetaan käyttämään jotain kieltä, jota kaikki osapuolet ymmärtävät, ja tällä haitataan palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän kuin toimenpiteellä, jolla velvoitettaisiin käyttämään yksinomaan kyseisen jäsenvaltiona virallista kieltä tai jotain muuta tiettyä kieltä (ks. vastaavasti tuomio Las, C-202/11, EU:C:2013:239, 32 kohta).

75

Pääasiassa kyseessä olevalla toimenpiteellä ei selvästi myöskään edellytetä korkeatasoista kielitaitoa, koska siinä vaaditaan ainoastaan, että osapuolet voivat ymmärtää toisiaan.

76

Lopuksi on todettava, ettei olemassa ilmeisen selvästi ole vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joilla voitaisiin varmistaa tavoiteltu yleiseen etuun liittyvä syy. Kuten Alankomaiden hallitus on esittänyt, Harmsenin ehdottama ulkopuolisen henkilön osallistuminen asiaan voisi – kun otetaan huomioon kyseessä olevan toiminnan erityispiirteet – aiheuttaa haitallista häiriötä toiminnanharjoittajan ja prostituoitujen välisessä suhteessa, mistä varmistuminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä. Kameravalvonnalla puolestaan ei välttämättä voitaisi havaita rikoksia ennaltaehkäisevästi.

77

Tämän johdosta asiassa C-341/14 esitettyyn kolmanteen kysymykseen on vastattava niin, että direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle toimenpiteelle, jonka mukaan luvan myöntäminen tuossa asiassa kyseessä olevan kaltaisen toiminnan, joka koostuu ikkunaprostituutioyrityksen pitämisestä, harjoittamiseksi vuokraamalla huoneita osapäiväisesti edellyttää sitä, että näiden palveluiden tarjoaja kykenee kommunikoimaan palveluiden vastaanottajien – eli käsiteltävässä asiassa prostituoitujen – ymmärtämällä kielellä, koska tällä edellytyksellä voidaan taata tavoitellun yleiseen etuun liittyvän tavoitteen, joka on prostituutioon liittyvien rikosten ehkäisy, saavuttaminen ja koska sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, mistä varmistuminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä.

78

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: