—

Naime Dogan, edustajanaan Rechtsanwalt C. Käss,

—

Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze ja J. Möller,

—

Tanskan hallitus, asiamiehinään M. Wolff, C. Thorning ja V. Pasternak Jørgensen,

—

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään J. Langer ja M. Bulterman,

—

Itävallan hallitus, asiamiehenään C. Pesendorfer,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande, M. Kellerbauer ja W. Bogensberger,

1

Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta Euroopan talousyhteisön ja Turkin väliseen assosiointisopimukseen liitettyjen, 23 päivänä marraskuuta 1970 allekirjoitettujen lisä- ja rahoituspöytäkirjojen tekemisestä sekä toimenpiteistä niiden voimaan saattamiseksi 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL L 293, s. 1; jäljempänä lisäpöytäkirja), 41 artiklan 1 kohdan tulkintaa. Tämän sopimuksen allekirjoittivat 12.9.1963 Ankarassa yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö, ja se tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685; jäljempänä assosiaatiosopimus). Ennakkoratkaisupyyntö koskee myös oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (EYVL L 251, s. 12) 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö esitettiin asiassa, jossa asianosaisina ovat Naime Dogan ja Saksan liittotasavalta ja jossa on kyse siitä, että Saksan liittotasavalta oli hylännyt Doganin hakemuksen viisumin myöntämiseksi perheenyhdistämisen perusteella.

3

Assosiaatiosopimuksen 2 artiklan 1 kohdasta seuraa, että assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista siten, että otetaan täysin huomioon tarve turvata Turkin talouden nopeutuva kehitys sekä Turkin kansan työllisyyden ja elinolojen kohentaminen.

4

Assosiaatiosopimuksen 12 artiklan sanamuodon mukaan ”sopimuspuolet tukeutuvat [EY 39], [EY 40] ja [EY 41] artiklaan toteuttaakseen välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden”, ja sen 13 artiklan mukaan sopimuspuolet ”tukeutuvat [EY 43]–[EY 46] ja [EY 48] artiklaan poistaakseen väliltään sijoittautumisvapauden rajoitukset”.

5

Lisäpöytäkirja ja sen liitteet ovat lisäpöytäkirjan 62 artiklan mukaan erottamaton osa assosiaatiosopimusta.

6

Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.”

7

Direktiivin 2003/86 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tavoitteena on vahvistaa edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.”

8

Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava tämän direktiivin nojalla seuraavien perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu:

– –”

9

Kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot voivat evätä perheenjäsenen maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä.”

10

Direktiivin 2003/86 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on:

2.   Jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Jäljempänä 12 artiklassa tarkoitettujen pakolaisten ja/tai pakolaisten perheenjäsenten osalta tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittuja kotouttamistoimenpiteitä voidaan soveltaa vasta, kun asianosaisille henkilöille on myönnetty oikeus perheenyhdistämiseen.”

11

Direktiivin 17 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”

12

Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, haetun viisumin myöntämiseen sovelletaan seuraavia ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), sellaisena kuin laki on 25.2.2008 annetun tiedonannon (BGBl. 2008 I, s. 162) mukaisessa muodossa ja muutettuna 21.1.2013 annetun lain (BGBl. 2013 I, s. 86; jäljempänä ulkomaalaisten oleskelusta annettu laki) 2 §:llä, säännöksiä.

13

Lain 2 §:n 8 momentissa säädetään seuraavaa:

”Yksinkertainen saksan kielen taito vastaa kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen (Euroopan neuvoston ministerikomitean jäsenvaltioille 17.3.1998 antamat suositukset nro R (98) kieliä koskevasta yhteisestä eurooppalaisesta viitekehyksestä) tasoa A1.”

14

Lain 27 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Ulkomaalaisten perheenjäsenten oleskelulupa perheyhteyden luomiseksi ja säilyttämiseksi liittovaltion alueella (perheenyhdistäminen) myönnetään ja sitä jatketaan avioliiton ja perheen suojelemista varten perustuslain 6 §:n mukaisesti.”

15

Saman lain 30 §:n, jonka otsikko on ”Muutto aviopuolison luokse”, sanamuoto on seuraava:

”1.   Ulkomaalaisen aviopuolisolle on myönnettävä oleskelulupa, jos

Ensimmäisen virkkeen 1 ja 2 kohtaa ei sovelleta oleskelulupaa myönnettäessä, jos

Ensimmäisen virkkeen 2 kohtaa ei sovelleta oleskelulupaa myönnettäessä, jos

– –”

16

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain 30 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 2 kohta lisättiin lakiin Euroopan unionin oleskelu- ja turvapaikkaoikeutta koskevien direktiivien täytäntöönpanosta 19.8.2007 annetulla lailla (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) (BGBl. 2007 I, s. 1970).

17

Pääasian kantaja on vuonna 1970 Turkissa syntynyt ja siellä asuva Turkin kansalainen. Hän hakee viisumia perheenyhdistämisen perusteella saadakseen luvan muuttaa 1964 syntyneen aviomiehensä luokse, joka on niin ikään Turkin kansalainen ja joka on asunut vuodesta 1998 lähtien Saksassa.

18

Pääasian kantajan aviopuolisolla on ollut vuodesta 2002 lähtien oleskelulupa, joka on sittemmin muuttunut sijoittautumisluvaksi. Hän toimii sellaisen rajavastuuyhtiön johtajana, jossa hän on enemmistöosakkaana. Pääasian kantajan aviopuoliso harjoittaa edelleen tätä toimintaa.

19

Dogan haki 18.1.2011 Saksan Ankaran (Turkki) suurlähetystöstä viisumia puolisoita ja lapsia koskevan perheenyhdistämisen perusteella itselleen ja aluksi kahdelle lapselleen. Hakemuksensa tueksi hän esitti muun muassa Goethe-instituutin todistuksen, jonka mukaan hän oli läpäissyt 28.9.2010 tason A1 mukaisen kielitestin arvosanalla välttävä (62/100). Hän oli saanut kokeiden kirjallisessa osassa 14,11 pistettä 25 pisteestä.

20

Saksan suurlähetystön mukaan pääasian kantaja on kuitenkin luku- ja kirjoitustaidoton. Hän oli läpäissyt kokeen ruksaamalla umpimähkään monivalintatehtävälomakkeista eri vastauksia ja opettelemalla ja toistamalla ulkoa kolme vakiolausetta.

21

Saksan suurlähetystö hylkäsi pääasian kantajan hakemuksen 23.3.2011 tekemällään päätöksellä puuttuvan saksan kielen taidon takia. Pääasian kantaja ei valittanut tästä päätöksestä, vaan jätti samaan suurlähetystöön 26.7.2011 uuden viisumihakemuksen, jossa hän haki viisumia perheenyhdistämisen perusteella pelkästään hänelle itselleen; suurlähetystö hylkäsi jälleen hakemuksen 31.10.2011 tekemällään päätöksellä.

22

Pääasian kantaja vaati 15.11.2011 asianajajansa välityksellä päätöksen uudelleen käsittelyä (Remonstration). Saksan Ankaran suurlähetystö kumosi sen jälkeen alkuperäisen päätöksensä ja korvasi sen ”Remonstrationin” johdosta 24.1.2012 tekemällään kielteisellä päätöksellä, jossa olevien perustelujen mukaan pääasian kantajalla ei ollut vaadittavaa kielitaitoa siitä syystä, että hän oli luku- ja kirjoitustaidoton.

23

Pääasian kantaja katsoi, että hänellä oli vaadittava kielitaito ja että saksan kielen taitoa koskevalla todistuksella loukataan assosiaatiosopimukseen perustuvaa reformatio in peius -kieltoa. Pääasian kantaja nosti sen takia 24.1.2012 tehdystä päätöksestä kanteen Verwaltungsgericht Berlinissä.

24

Verwaltungsgericht Berlin on päättänyt tässä yhteydessä lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

25

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään sitä, onko lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että siihen sisältyvä standstill-lauseke on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden säännökselle, joka on otettu käyttöön lisäpöytäkirjan tultua voimaan kyseisessä jäsenvaltiossa ja jossa kyseisessä jäsenvaltiossa asuvien Turkin kansalaisten sellaisille puolisoille, jotka haluavat tulla kyseiseen jäsenvaltioon perheenyhdistämisen perusteella, asetetaan edellytys, että heidän on todistettava etukäteen, että he ovat hankkineet yksinkertaiset taidot jäsenvaltion virallisessa kielessä.

26

Aluksi on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa oleva standstill-lauseke estää yleisesti toteuttamasta uusia toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan tai joiden vaikutuksesta rajoitetaan Turkin kansalaisen sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä jäsenvaltion alueella siten, että nämä rajoitukset ovat tiukempia kuin ne, joita häneen sovellettiin kyseisen lisäpöytäkirjan voimaan tullessa tässä jäsenvaltiossa (tuomio Dereci ym., C‑256/11, EU:C:2011:734, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

27

Samoin on tunnustettu, että tällä säännöksellä kielletään siitä alkaen, kun kyseinen oikeudellinen asiakirja, jonka osa kyseinen määräys on, tulee voimaan vastaanottavan jäsenvaltion osalta, ottamasta käyttöön uusia sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämiseen kohdistuvia rajoituksia, mukaan lukien rajoitukset, jotka koskevat Turkin kansalaisille, joiden tarkoituksena on käyttää kyseisessä jäsenvaltiossa edellä mainittuja taloudellisia vapauksia, tämän jäsenvaltion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan aineellisia ja/tai menettelyllisiä edellytyksiä (tuomio Oguz, C‑186/10, EU:C:2011:509, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

28

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan standstill-lauseke, liittyypä se sitten sijoittautumisvapauteen tai palvelujen tarjoamisen vapauteen, voi koskea edellytyksiä Turkin kansalaisten jäsenvaltioihin pääsylle tai niissä oleskelulle vain taloudellisen toiminnan harjoittamisen yhteydessä (tuomio Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, 55 kohta).

29

Tässä asiassa on selvää, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännös on otettu käyttöön 1.1.1973 jälkeen eli sen päivän jälkeen, jona lisäpöytäkirja tuli voimaan kyseisessä jäsenvaltiossa, ja että sillä tiukennetaan tässä jäsenvaltiossa asuvien ulkomaalaisten henkilöiden puolisoiden osalta aikaisemmin olemassa olleita maahantulon edellytyksiä perheenyhdistämisen alalla ja vaikeutetaan näin ollen perheenyhdistämistä.

30

Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Dogan ei halua tulla kyseiseen jäsenvaltioon käyttääkseen siellä palvelujen vapautta tai sijoittautumisvapautta vaan muuttaakseen kyseisessä jäsenvaltiossa asuvan puolisonsa luokse ja viettääkseen tämän kanssa perhe-elämää.

31

Ennakkoratkaisupyynnöstä käy myös ilmi, että pääasian kantajan puoliso on Turkin kansalainen, joka on asunut kyseisessä jäsenvaltiossa vuodesta 1998 lähtien ja joka saa rajavastuuyhtiön, jonka enemmistöosakas hän on, johtajana tuloja itsenäisestä ammatinharjoittamisesta (ks. vastaavasti tuomio Asscher, C‑107/94, EU:C:1996:251, 26 kohta). Pääasian kantajan puolison tilanne kuuluu siten sijoittautumisvapauden periaatteen alaisuuteen.

32

Näin ollen sitä, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännös yhteensopiva lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa mainitun standstill-lausekkeen kanssa, on tarkasteltava pääasian kantajan puolison käyttämän sijoittautumisvapauden perusteella.

33

Siten on tutkittava, voiko perheenyhdistämisen yhteydessä sellaisen uuden lainsäädännön käyttöönottaminen, jolla tiukennetaan jäsenvaltiossa asuvien Turkin kansalaisten puolisoiden ensimmäiselle maahantulolle asetettuja edellytyksiä niihin edellytyksiin verrattuina, joita sovellettiin kyseisen lisäpöytäkirjan tullessa voimaan tässä jäsenvaltiossa, olla lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu näiden Turkin kansalaisten sijoittautumisvapauden käyttämiseen kohdistuva ”uusi rajoitus”.

34

Unionin tuomioistuin on jo todennut, että perheenyhdistäminen on jäsenvaltioiden työmarkkinoille kuuluvien turkkilaisten työntekijöiden perhe-elämän kannalta välttämätöntä ja se auttaa sekä parantamaan näiden työntekijöiden oleskelun laatua että helpottamaan heidän kotoutumistaan näihin valtioihin (ks. tuomio Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, 42 kohta).

35

Turkin kansalaisen päätökseen sijoittautua jäsenvaltioon harjoittaakseen siellä pysyvästi taloudellista toimintaa voidaan nimittäin vaikuttaa kielteisesti silloin, jos kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä vaikeutetaan perheenyhdistämistä tai tehdään se mahdottomaksi siten, että kyseinen Turkin kansalainen voi mahdollisesti joutua valitsemaan kyseisessä jäsenvaltiossa harjoittamansa toiminnan ja Turkissa vietettävän perhe-elämän välillä.

36

Näin ollen on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jolla perheenyhdistäminen tehdään vaikeammaksi tiukentamalla kyseisessä jäsenvaltiossa asuvien Turkin kansalaisten puolisoiden ensimmäiselle tulolle kyseisen jäsenvaltion alueelle asetettuja edellytyksiä niihin edellytyksiin verrattuina, joita sovellettiin kyseisen lisäpöytäkirjan tullessa voimaan, on lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kyseisten Turkin kansalaisten sijoittautumisvapauden käyttämiseen kohdistuva ”uusi rajoitus”.

37

On korostettava, että rajoitus, jonka tarkoituksena tai vaikutuksena on se, että Turkin kansalaisen sijoittautumisvapauden käyttämiselle jäsenvaltion alueella asetetaan sellaisia edellytyksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin ne, joita sovellettiin lisäpöytäkirjan tullessa voimaan, on kielletty paitsi, jos se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä taikka sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (ks. anologisesti tuomio Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, 40 kohta).

38

Silloinkin kun lähdetään siitä, että Saksan hallituksen esittämät syyt – eli pakkoavioliittojen estäminen ja kotoutumisen edistäminen – voivat olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella säännöksellä ylitetään se, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi, koska todistuksen puuttuminen riittävän kielitaidon hankkimisesta johtaa automaattisesti perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämiseen ilman, että arvioinnissa otettaisiin huomioon yksittäistapauksen erityisiä olosuhteita.

39

Kaikkien edellä esitettyjen toteamusten perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siihen sisältyvä standstill-lauseke on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden säännökselle, joka on otettu käyttöön lisäpöytäkirjan tultua voimaan kyseisessä jäsenvaltiossa ja jossa siellä asuvien Turkin kansalaisten sellaisille puolisoille, jotka haluavat tulla kyseiseen jäsenvaltioon perheenyhdistämisen perusteella, asetetaan edellytys, että heidän on todistettava etukäteen, että he ovat hankkineet yksinkertaiset taidot jäsenvaltion virallisessa kielessä.

40

Ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.

41

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta Euroopan talousyhteisön ja Turkin väliseen assosiointisopimukseen liitettyjen, 23 päivänä marraskuuta 1970 allekirjoitettujen lisä- ja rahoituspöytäkirjojen tekemisestä sekä toimenpiteistä niiden voimaan saattamiseksi 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72, 41 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siihen sisältyvä standstill-lauseke on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden säännökselle, joka on otettu käyttöön lisäpöytäkirjan tultua voimaan kyseisessä jäsenvaltiossa ja jossa siellä asuvien Turkin kansalaisten sellaisille puolisoille, jotka haluavat tulla kyseiseen jäsenvaltioon perheenyhdistämisen perusteella, asetetaan edellytys, että heidän on todistettava etukäteen, että he ovat hankkineet yksinkertaiset taidot jäsenvaltion virallisessa kielessä.