EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 30.6.2022

COM(2022) 331 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

vastuuvapauden myöntämistä koskevasta seurannasta varainhoitovuoden 2020 osalta

Kertomus Euroopan parlamentin vastuuvapauden myöntämistä koskevissa päätöslauselmissaan ja neuvoston vastuuvapauden myöntämistä koskevassa suosituksessaan varainhoitovuoden 2020 osalta esittämien pyyntöjen seurannasta

1.Johdanto

Vuosi 2020 oli EU:n talousarvion kannalta ratkaisevan tärkeä vuosi. Covid-19-pandemian alussa käyttöön otettujen budjettijoustojen ja -välineiden ansiosta EU:n varoja voitiin käyttää lääkinnällisten laitteiden tarjoamiseen, hoitojen ja rokotteiden tutkimuksen tukemiseen sekä työpaikkojen ja yritysten pelastamiseen. EU:n talousarviosta rahoitettiin edelleen myös unionin horisontaalisia painopisteitä ja erityisesti vihreää ja digitaalista siirtymää. Vuonna 2020 hyväksyttiin myös kaikkien aikojen suurin EU:n rahoittama elvytyspaketti NextGenerationEU (NGEU).

Euroopan parlamentti päätti 4. toukokuuta 2022 neuvoston suosituksen perusteella kyseisen ennennäkemättömän vuoden päätökseen saattamiseksi myöntää komissiolle vastuuvapauden EU:n talousarvion toteuttamistavasta vuonna 2020.

Vuoden 2020 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä Euroopan parlamentti ja neuvosto esittivät komissiolle myös useita pyyntöjä. Komissio yhtyy näiden pyyntöjen sisältämiin päätavoitteisiin:

·Tuloksellisuuden asettaminen talousarvion toteuttamisen keskiöön. Varat olisi käytettävä EU:n painopisteiden mukaisesti ja niillä olisi päästävä odotettuihin tuloksiin sekä saatava siten aikaan konkreettisia tuloksia ja myönteisiä muutoksia suurelle yleisölle ja muille edunsaajille.

·EU:n talousarvion suojaaminen. Komissio käsittelee väitteet tai epäilyt EU:n varojen väärinkäytöstä tai huonosta hallinnoinnista. Se toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet EU:n talousarvion suojaamiseksi. Niihin kuuluvat tarvittaessa maksujen keskeyttäminen, rahoitusoikaisut ja komission valvontajärjestelmää vahvistavat sääntelytoimenpiteet, kuten varainhoitoasetuksen mukauttaminen ja asetus yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi (jäljempänä ’ehdollisuusasetus’).

·Kaiken kaikkiaan komissio pyrkii löytämään tasapainon useiden eri tavoitteiden välillä. Näitä tavoitteita ovat esimerkiksi virheiden minimointi, vahva suoja varojen väärinkäyttöä vastaan, nopeat maksut, viranomaisten ja edunsaajien valvontakustannusten ja -taakan pitäminen kohtuullisella tasolla ja lisäarvon tuottaminen EU:n varainkäytön avulla.

Tässä vuoden 2020 vastuuvapausmenettelyn seurantaa koskevassa kertomuksessa esitetään osana integroitua talous- ja vastuuvelvollisuusraportointia (IFAR) yhteenveto toimista, joita komissio on toteuttanut vastauksena joihinkin näistä pyynnöistä, jotka on esitetty vastuuvapauden myöntämistä koskevan päätöslauselman poliittisia painopisteitä koskevassa jaksossa. Komissio toimittaa yksityiskohtaisempia ja ajantasaisempia tietoja vastauksena yksittäisiin suosituksiin, kun vuoden 2021 vastuuvapausmenettely alkaa myöhemmin tänä vuonna.

2.Covid-19-pandemian vaikutus EU:n varojen hallinnointiin 

Komissio otti käyttöön uusia välineitä ja tarjosi joustavuutta covid-19-pandemian aiheuttaman kriisin ratkaisemiseksi, mutta pandemia aiheutti myös uusia haasteita ja riskejä EU:n talousarviolle.

Ensinnäkin tarjottuun joustoon ei sisältynyt helpotuksia valvontaan. Esimerkiksi hankkeiden toteuttamisen sekä ehdotusten ja tarjousten jättämisen määräaikojen pidentäminen ei käsittänyt valvontatoimia. Jäsenvaltioiden valvontamenettelyissä käyttöön otetut sääntömuutokset olivat ajallisesti ja soveltamisalaltaan rajoitettuja.

Lisäksi covid-19-pandemia teki paikan päällä suoritettavista tarkastuksista ja valvonnasta mahdotonta. Näin ollen komissio sovelsi tehokkaita riskiä vähentäviä toimenpiteitä, kuten asiakirjatarkastuksia, etäauditointeja ja tietoteknisten ratkaisujen käyttöä (esimerkiksi paikkamerkityt valokuvat, satelliittikuvat, videokokoukset).

3.Vahvistettu valvontajärjestelmä uutta ja laajempaa talousarviota varten

Vuosien 2021–2027 monivuotinen rahoituskehys ja suurin osa meno-ohjelmien perustamista koskevista perussäädöksistä hyväksyttiin vuonna 2020. Vuonna 2020 päästiin sopuun myös kaikkien aikojen suurimmasta EU:ssa rahoitetusta elvytyspaketista, NextGenerationEU-välineestä. Tämä uusi, laajennettu talousarvio sai komission mukauttamaan ja vahvistamaan valvonta- ja tarkastusjärjestelmäänsä.

Komissio tiedottaa jatkossakin Euroopan parlamentille suorittamistaan tarkastuksista ja valvonnasta – myös NextGenerationEU-välineen osalta.

·3.1. Elpymis- ja palautumistukivälineen valvonta- ja raportointijärjestelmä

Elpymis- ja palautumistukiväline perustuu tuloksellisuuteen. Elpymis- ja palautumistukivälineen varoja maksetaan, kun jäsenvaltiot ovat saavuttaneet keskeisiä vaiheita (välitavoitteet ja tavoitteet) kansallisiin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvien uudistusten ja investointien täytäntöönpanossa. Vuonna 2021 tätä varten perustettiin erillisiä hallintorakenteita, sisäisiä prosesseja ja valvontastrategioita. Komissio luottaa jäsenvaltioiden suorittamiin tarkastuksiin ja täydentää niitä tarvittaessa omilla tarkastuksillaan.

Elpymis- ja palautumistukivälineen varojen vapauttamisen ehtona on, että jäsenvaltiot saavuttavat tyydyttävästi kansallisissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa asetetut asiaankuuluvat välitavoitteet ja tavoitteet. Komissio huolehtii, että sillä on kohtuullinen varmuus siitä, että maksun perusteena olevat välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettu tyydyttävästi. Jäsenvaltiot varmistavat, että elpymis- ja palautumistukivälineestä saadut varat käytetään asiaa koskevan EU:n ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Kansalliset valvontajärjestelmät ovat näin ollen tärkein väline EU:n taloudellisten etujen varmistamiseksi.

Arvioidessaan kansallisia elpymis- ja palautumissuunnitelmia komissio tarkistaa, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön sisäisen valvonnan järjestelmiä, joissa otetaan riittävästi huomioon kaikki olennaiset ja erityisesti eturistiriitoihin, petoksiin, korruptioon ja kaksinkertaiseen rahoitukseen liittyvät riskit. Jos valvontajärjestelmissä havaitaan puutteita, niiden korjaamiseksi voidaan määritellä erityisiä välitavoitteita, joiden saavuttaminen on edellytys elpymis- ja palautumistukivälineestä suoritettaville maksuille (ennakkomaksuja lukuun ottamatta). Komissio voi puuttua asiaan, jos jäsenvaltiot eivät täytä omia valvontavelvollisuuksiaan. Komissiolla on oikeus periä rahoitusta takaisin, jos

·se havaitsee petoksia, korruptiota tai eturistiriitoja, jotka vaikuttavat EU:n taloudellisiin etuihin ja joihin asianomainen jäsenvaltio ei ole puuttunut

·se havaitsee rahoitus- tai lainasopimuksen mukaisten velvoitteiden vakavia rikkomisia (mukaan lukien kaksinkertainen rahoitus) tai

·se havaitsee, että välitavoitteita ja tavoitteita ei ole saavutettu tyydyttävästi.

Lisäksi komissio suorittaa välitavoitteita ja tavoitteita koskevia tarkastuksia. Se tarkastaa myös jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiä määrittääkseen, voidaanko niiden avulla riittävästi ehkäistä, havaita tai korjata petoksia, korruptiota, eturistiriitoja ja kaksinkertaista rahoitusta sekä selvittääkseen, onko velvoitteita rikottu tai rikontaanko niitä vakavasti. Komissio voi myös suorittaa riskiperusteisia tarkastuksia ja valvontaa epäselvissä tapauksissa. Se ei tarkasta, ovatko jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumistukivälineeseen liittyvät menot EU:n ja kansallisen lainsäädännön (esimerkiksi julkisia hankintoja tai valtiontukia koskevien sääntöjen) mukaisia. Tarvittaessa Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF), Euroopan tilintarkastustuomioistuin ja Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO) käyttävät omaa toimivaltaansa.

Lisäksi OLAF esitteli kansallisille viranomaisille elpymis- ja palautumistukivälineen petosriskiä käsittelevän kehysmallin komission kansallisille viranomaisille tarjoamien tukikoulutustoimien yhteydessä. Myös jäsenvaltioita kannustetaan käynnistämään kohdennettuja riskinhallintatoimia, jotka liittyvät elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanoon.

Komissio on myös tietoinen siitä, että sen uudet NextGenerationEU-välineeseen liittyvät lainanotto- ja lainanantotoimet ovat lisänneet tarvetta antaa suurelle yleisölle ja sijoittajille riittävän läpinäkyvää tietoa elpymis- ja palautumistukivälineen saavutuksista ja EU:n rahoitustilanteesta.

Saavutusten osalta komissio on perustanut elpymisen ja palautumisen tulostaulun, josta voi seurata, miten elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanossa on edistytty. Siinä esitetään tietoja välitavoitteiden ja tavoitteiden tilasta, ja se sisältää tuloksia, jotka on koottu yhteen EU:n tasolla hyödyntämällä jäsenvaltioiden säännöllisessä raportoinnissa käytettäviä yhteisiä indikaattoreita. Komissio on myös luonut NextGenerationEU-välineen vihreiden joukkolainojen tulostaulun, joka tarjoaa yleisölle reaaliaikaisen yleiskatsauksen niistä ilmaston kannalta merkityksellisistä toimenpiteistä, joita rahoitetaan NextGenerationEU-välineen vihreiden joukkovelkakirjojen avulla kerätyillä varoilla – näistä suuri osa kohdennetaan elpymis- ja palautumistukivälineeseen. Tulostaulun avulla sijoittajat voivat analysoida investointimahdollisuuksia ja seurata NextGenerationEU-välineen vihreillä joukkolainoilla rahoitettavien käynnissä olevien toimenpiteiden täytäntöönpanoa.

Rahoitusriskin osalta varainhoitoasetuksen 250 artiklassa edellytetään jo, että komissio toimittaa vuosittain yhteenvetokertomuksen rahoitusvälineistä, talousarviotakuista ja rahoitusavusta. NextGenerationEU-välineen myötä komissio on lisäksi sitoutunut toimittamaan vuosittain, puolivuosittain ja neljännesvuosittain kertomuksia, joissa käsitellään nimenomaisesti tämän uuden elvytysvälineen lainanotto- ja lainanantotoimista syntyviä varoja ja vastuita.

·3.2. Tiivis yhteistyö kansallisten täytäntöönpanoelinten kanssa yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin puitteissa 

Kun komissio on varmistanut, että kansalliset täytäntöönpanoelimet (eli koheesiopolitiikan hallinto- ja tarkastusviranomaiset, maksajavirastot ja yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) todentamisviranomaiset) toimivat asianmukaisesti, se hyödyntää niiden työtä varojen käyttöönotossa yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin puitteissa. Komissiolla on tarkkaa ja yksityiskohtaista tietoa järjestelmien toiminnasta, joten se pystyy havaitsemaan heikkouksia kansallisessa hallinnoinnissa ja valvonnassa ja hyödyntämään kaikkia käytettävissään olevia välineitä EU:n varojen suojaamiseksi. 

Koheesiopolitiikan alalla komissio toteuttaa vuosittain toimia, joilla parannetaan hallinto- ja valvontajärjestelmien tehokkuutta virhetason alentamiseksi. Se tukee ohjelmaviranomaisia kokousten, ohjeiden ja koulutuksen avulla sekä koordinoimalla valtioiden rajat ylittäviä verkostoja, joiden tarkoituksena on jakaa hyviä käytäntöjä ja kannustaa viranomaisia yksinkertaistamaan menettelyjä sekä välttämään tarpeetonta hallinnollista taakkaa.

Kun komissio havaitsee tapauksia, joissa hallintoviranomaisilta on jäänyt huomaamatta virheitä tai yksittäiset tarkastusviranomaiset eivät havaitse virheitä asianmukaisesti, tyhjentävästi tai nopeasti, komissio edellyttää niiltä kohdennettuja korjaavia toimia valvontajärjestelmänsä parantamiseksi. Komissio voi kehottaa jäsenvaltioita korjaamaan virheitä, jos ne eivät ole korjanneet niitä ensimmäisellä kerralla. Komissio voi tietyissä olosuhteissa myös keskeyttää maksut tai lopettaa ne toistaiseksi, kunnes sillä on näyttöä siitä, että tarvittavat järjestelmäparannukset on tehty ja/tai asianmukaisia rahoitusoikaisuja on sovellettu.

YMP:n alalla komissio on auttanut jäsenvaltioita pitämään virhetason alhaisena ottamalla käyttöön useita sääntöjen yksinkertaistamistoimia viimeisten kuuden vuoden aikana. 

Lisäksi komissio järjestää maksajavirastojen kanssa kokouksia, joissa jaetaan hyviä käytäntöjä YMP:n täytäntöönpanossa ja tiedotetaan strategisista ongelmakohdista, jotka liittyvät varmentamiseen, tarkastuksiin ja täytäntöönpanoon, mukaan lukien pinta-alamonitorointijärjestelmän täytäntöönpanoon, sekä petostentorjuntaan ja eturistiriitoihin liittyviin asioihin. Myös todentamisviranomaisten kanssa järjestetään säännöllisesti asiantuntijaryhmien kokouksia, joissa jaetaan parhaita käytäntöjä ja annetaan ohjeistusta eri aiheista.

Komissio on niin ikään käynnistänyt uuden YMP-lainsäädäntökehyksen pohjalta jäsennellyn vuoropuhelun jäsenvaltioiden kanssa. Tähän sisältyy kirjeitä, kokouksia ja suosituksia, jotka auttavat jäsenvaltioita laatimaan YMP:n strategiasuunnitelmansa. 

Komissio voi tarvittaessa käyttää sekä ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä (kuten maksujen lakkauttamista, keskeyttämistä ja vähentämistä) että korjaavia toimenpiteitä (nettomääräisten rahoitusoikaisujen muodossa). Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn puitteissa havaitaan vakavia puutteita, komissio voi pyytää jäsenvaltioita laatimaan ja panemaan täytäntöön toimintasuunnitelmia, joihin sisältyy korjaavia toimia ja selkeä aikataulu.

Lisäksi komissio jatkaa petosten torjumiseen tarkoitettujen välineidensä kehittämistä ja parantamista. Komission petostentorjuntastrategia antaa komissiolle paremmat analyysivalmiudet ehkäistä ja havaita petoksia sekä parantaa petostentorjuntayhteistyötä.

·3.3. Riittävän rahoituksen osoittaminen komission tarkastuksille ja valvonnalle 

Maksettavien varojen määrän lisääntyminen tulevina vuosina edellyttää lisää komission sisäistä valvonta- ja tarkastuskapasiteettia. Tässä yhteydessä rekrytoidaan noin 190 kokoaikavastaavaa NextGenerationEU-välineeseen liittyviin tehtäviin, valvonta ja tarkastus mukaan lukien, ja näihin tehtäviin on jo siirretty 94 kokoaikavastaavaa muualta komissiosta.

Henkilöstökapasiteetin lisäämisen ohella komissio myös parantaa tarkastusten laatua. Esimerkiksi tutkimus- ja innovaatiopolitiikan alalla komissio on käynnistänyt tarkastajille suunnattuja tiedotuskampanjoita ja intensiivikoulutusta, parantanut tehtävänkuvausta ulkoisten tilintarkastusyhteisöjen kanssa tehdyssä uudessa puitesopimuksessa ja suorittanut yhteisiä tarkastuskäyntejä, joihin osallistuvat sekä komission tarkastusyksiköt että ulkoiset tilintarkastusyhteisöt.

·3.4. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen, OLAFin ja EPPOn vahvistaminen

Ottaen huomioon tilintarkastustuomioistuimen työmäärän lisääntymisen, joka liittyy uusiin meno-ohjelmiin, budjettivallan käyttäjä on hyväksynyt 20 ylimääräisen viran perustamisen tilintarkastustuomioistuimeen tilapäisesti vuoteen 2027 saakka.

Myös OLAFille on varattu vuonna 2022 seitsemän ulkopuolisen henkilöstön lisäpaikkaa, jotka auttavat vastaamaan sen työtaakan kasvuun. Vuoden 2023 talousarvioesitystä koskevassa ehdotuksessa esitetään, että OLAFille siirretään komission muista yksiköistä kuusi lisävirkaa ylimääräistä työtaakkaa, mukaan lukien NextGenerationEU-välineeseen liittyvää työtä, varten.

Lisäksi EPPOn henkilöstö lähes kaksinkertaistuu varainhoitovuoden 2022 aikana: uusia virkoja/toimia tulee 118toimea. Komissio ehdottaa, että nämä EPPOn merkittävästi vahvistetut resurssit vakiinnutetaan säilyttämällä tämä uusi henkilöstömäärä vuoden 2023 talousarvioesityksessä.

·3.5. Talousarvion suojaamista pidemmälle: varojen laillisten edunsaajien suojelu sekä EU:n varojen väärinkäytön estäminen ja väärinkäytösten selvittäminen 

EU on kehittänyt monitasoisen (EU:n taso, kansallinen taso, alueellinen taso) hallinto- ja valvontajärjestelmän, jolla varmistetaan sen talousarvion turvaaminen. EU:n on paitsi suojeltava talousarviotaan myös varmistettava, että varojen laillisia edunsaajia suojellaan eikä synny sellaista vaikutelmaa, että petoksista tai korruptiosta ei rangaista.

Tätä varten EU on vahvistanut oikeudellisia valmiuksiaan. Hiljattain toimintansa aloittanut EPPO voi nostaa suoraan syytteitä rikoksissa, jotka kohdistuvat EU:n taloudellisiin etuihin. EPPOn saapuminen EU:n petostentorjuntaympäristöön auttaa merkittävästi ehkäisemään EU:n varojen väärinkäyttöä ja lisää kansalaisten varmuutta siitä, että petoksentekijät ja korruptoituneet poliitikot eivät ole lain ulottumattomissa.

EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjuntaa koskeva nykyinen kehys jää voimaan niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka eivät osallistu EPPOon. OLAFia on vahvistettu hiljattain tarkistetulla asetuksella, ja se jatkaa hallinnollisia tutkimuksiaan kaikissa jäsenvaltioissa sekä yhteistyön tekemistä kansallisten viranomaisten kanssa samoin kuin se tekee jo nyt.

Jotta voidaan varmistaa, että EU:n yritykset eivät joudu kärsimään epäreilusta kilpailusta, EU on lisäksi laatinut julkisia hankintoja koskevia sääntöjä varmistaakseen, että julkisia hankintoja koskevat sopimukset myönnetään läpinäkyvissä, syrjimättömissä ja kilpailuun perustuvissa tarjouspyyntömenettelyissä. Lisäksi kansainvälisten julkisten hankintojen välineen pitäisi Euroopan parlamentin ja neuvoston (lainsäätäjien) hyväksyttyä sen valtuuttaa komissio antamaan päätöksen, joka tekisi EU:n hankintasopimusten saamisesta vaikeampaa sellaisille EU:n ulkopuolisten maiden tarjoajille, jotka eivät noudata samoja sääntöjä.

Komissio myös ehdotti vuonna 2021 asetusta, jolla puututaan ulkomaisten tukien aiheuttamaan kilpailun vääristymiseen sisämarkkinoilla.

Uusi yleinen ehdollisuusjärjestelmä täydentää näitä uusia välineitä.

4.Oikeusvaltioperiaate ja perusarvot 

Asetus yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi 1 (’ehdollisuusasetus’), on ollut voimassa ja sitä on sovellettu 1. tammikuuta 2021 alkaen. Se kattaa kaikki asiaankuuluvat jäsenvaltioissa tapahtuvat oikeusvaltioperiaatteisiin kohdistuvat rikkomukset, jotka vaikuttavat tai uhkaavat vakavasti vaikuttaa riittävän suorasti EU:n talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen.

Ehdollisuusasetuksen avulla EU voi toteuttaa toimenpiteitä (esimerkiksi maksujen keskeyttäminen tai rahoitusoikaisut) EU:n talousarvion suojaamiseksi ja varmistaa samalla, että EU:n varojen lopulliset edunsaajat saavat edelleen maksunsa suoraan asianomaisilta jäsenvaltioilta.

Unkari ja Puola riitauttivat ehdollisuusasetuksen Euroopan unionin tuomioistuimessa maaliskuussa 2021. Euroopan unionin tuomioistuin hylkäsi 16. helmikuuta 2022 niiden kanteet ja vahvisti ehdollisuusasetuksen pätevyyden 2 . Komissio julkaisi 2. maaliskuuta 2022 asetuksen soveltamista koskevat suuntaviivat, joissa otetaan huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio.

Komissio lähetti 27. huhtikuuta 2022 Unkarille kirjallisen ilmoituksen. Tämä on ensimmäinen askel ehdollisuusasetuksessa säädetyssä menettelyssä EU:n talousarvion suojaamiseksi joko siten, että asianomainen jäsenvaltio saadaan toteuttamaan tehokkaita korjaavia toimenpiteitä tai että neuvosto toteuttaa toimenpiteitä.

Ehdollisuusasetuksella täydennetään muita EU:n lainsäädännössä talousarvion suojaamiseksi vahvistettuja välineitä ja menettelyjä. Näihin kuuluvat OLAFin tutkimukset, tarkastukset ja rahoitusoikaisut.

Näihin muihin välineisiin ja menettelyihin lukeutuvaan varainhoitoasetukseen sisältyy velvoitteita ja mekanismeja, joilla varmistetaan, että ulkoisiin toimiin kohdistettavia EU:n varoja ei päädy oikeusvaltion ja demokratian periaatteita rikkoville yhteisöille tai henkilöille.

Oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen edunsaajamaissa sekä EU:n perusarvot sisältyvät myös perussäädöksiin, jotka liittyvät ulkoisen rahoituksen välineisiin, mukaan lukien naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline – Globaali Eurooppa (NDICI-GE) ja liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA III). NDICI-GE-välineessä EU:n rahoituksen ulkopuolelle suljetaan kaikki toimet tai toimenpiteet, jotka voivat johtaa ihmisoikeuksien rikkomiseen kumppanimaissa. IPA III -tukivälineen yhteydessä komissio tarkastelee olemassa olevia perusoikeuksien takeita edunsaajamaassa päättäessään annettavasta avusta.

Molempiin välineisiin sisältyy mahdollisuus mukauttaa avustusta demokratian periaatteiden, ihmisoikeuksien tai oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen varmistamiseksi.

Lisäksi komissio myöntää varoja EU:n rajoittavien toimenpiteitä (pakotteita) noudattaen ja niitä soveltaen.

5.Komission ehdotukset EU:n varojen seurannan, valvonnan ja tarkastusten digitalisoinnin tehostamiseksi mukauttamalla kohdennetusti varainhoitoasetusta 

Komissio on tehnyt vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen ja NextGenerationEU-välineen osalta ehdotuksia EU:n rahoituksen saajia koskevien tietojen laadun ja yhteentoimivuuden parantamiseksi silloin, kun talousarvio toteutetaan yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia noudattaen ja elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa.

Lainsäätäjät hyväksyivät komission ehdotuksen, jonka mukaan jäsenvaltioita edellytetään kirjaamaan ja säilyttämään tiedot EU:n rahoituksen saajista ja saajien edunsaajaomistajista. YMP:n osalta jäsenvaltiot keräävät tarvittaessa tietoja ryhmistä, joihin edunsaajat kuuluvat.

Komissio haluaa mukauttaa varainhoitoasetusta kohdennetusti parantaakseen edelleen varojen käytön seurantaa ja läpinäkyvyyttä. Komissio on ehdottanut, että EU:n talousarviota toteuttavien jäsenvaltioiden (ja muiden yhteisöjen) on toimitettava komissiolle vähintään kerran vuodessa tiedot EU:n rahoituksen saajista jäsenvaltiossaan (tai muiden yhteisöjen osalta niiden vastuualueilla). Komissio täydentäisi näitä tietoja suoraa hallinnointia koskevilla tiedoillaan ja vastaisi tietojen yhdistämisestä, keskittämisestä ja julkaisemisesta tietokannassa keskitetyllä verkkosivustolla, joka kattaisi kaikki hallinnointitavat. Tämä keskitetty verkkosivusto olisi parannettu versio varainhoidon avoimuuden järjestelmästä, joka on tällä hetkellä käytössä suorassa hallinnoinnissa.

Varainhoitoasetuksen kohdennettu mukauttaminen tarjoaa myös tilaisuuden suojata EU:n talousarviota paremmin sääntöjenvastaisuuksilta, petoksilta, korruptiolta ja eturistiriidoilta.

-Komissio on ehdottanut, että tietojen louhintaan ja riskien pisteytykseen olisi käytettävä yhtä keskitettyä ja integroitua tietoteknistä järjestelmää. Järjestelmällä pystytään tunnistamaan sellaiset toimenpiteet, sopimukset ja edunsaajat, jotka ovat alttiita sääntöjenvastaisuuksille, petoksille, korruptiolle ja eturistiriidoille. Komissio on kehittänyt ja toimittanut tämän Arachne-nimisen tietoteknisen välineen jäsenvaltioille, jotka toteuttavat EU:n talousarviota yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia noudattaen ja elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa. Arachnen käyttäminen on tällä hetkellä vapaaehtoista. Sitä käytetään jo laajalti koheesiopolitiikan alalla ja sitä ollaan ottamassa käyttöön maatalousmenojen yhteydessä, mutta sen käyttöön velvoittaminen olisi tärkeä edistysaskel.

-Toiseksi komissio ehdottaa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän soveltamisalan laajentamista ja tehostamista. Järjestelmä sisältää erilaisia toimenpiteitä vilpillisiltä tai epäluotettavilta talouden toimijoilta suojautumiseksi. Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän avulla tulojen ja menojen hyväksyjät voivat havaita ja mahdollisesti asettaa mustalle listalle (sulkea pois) vilpillisiä tai epäluotettavia talouden toimijoita varhaisessa vaiheessa. Komissio on ehdottanut, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää käytettäisiin kohdennetummin sekä yhteistyössä että suoraan hallinnoitavien varojen yhteydessä, kun varoja maksetaan jäsenvaltioille rahoitusosuuksina, esimerkiksi elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa (eli komissio voisi puuttua nopeasti vakavimpiin poissulkemisperusteiden rikkomisiin). Tavoitteena on myös varmistaa, että EU:n tasolla tehdyt poissulkemispäätökset pannaan täytäntöön kansallisella tasolla yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin yhteydessä. Komissio on myös ehdottanut, että mahdollistettaisiin poissuljetun ensisijaisen yhteisön sidosyhteisöjen ja/tai edunsaajaomistajien sulkeminen julkisia hankintoja koskevien tarjouskilpailujen ulkopuolelle ja että niiltä viime kädessä voitaisiin evätä mahdollisuus saada EU:n varoja.

-Kolmanneksi, jos lainsäätäjät hyväksyvät varainhoitoasetukseen ehdotetun mukautuksen, se parantaa valvonnan ja tarkastusten tehokkuutta ja laatua hyödyntämällä digitalisaatiota ja nousevia teknologioita, kuten koneoppimista, ohjelmistorobotiikkaa ja tekoälyä. Tämän pitäisi puolestaan auttaa varmistamaan paremmin EU:n varojen asianmukainen käyttö ja samalla vähentää tarkastusten ja valvonnan kustannuksia.

6.EU:n talousarvion tuloksellisuus 

Kuten 8. kesäkuuta 2021 annetussa tiedonannossa ( COM(2021) 366 ) korostetaan, komissio pitää erittäin tärkeänä EU:n menojen tehokkuuden maksimointia ja on sitoutunut varmistamaan edelleen, että EU:n varoilla saadaan aikaan tuloksia – ja että nämä tulokset auttavat EU:ta toteuttamaan tavoitteitaan. 

Vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen kohdalla on jo edistytty huomattavasti tuloksellisuuden seurannassa. Komissio on virtaviivaistanut EU:n eri meno-ohjelmien keskeiset tulosindikaattorit ja sisällyttänyt ne niihin liittyviin perussäädöksiin. Se on myös parantanut tuloksellisuustietojen saatavuutta esimerkiksi erityisten tuloksellisuutta käsittelevien verkkosivustojen avulla. Lisäksi menetelmiä, joilla voidaan arvioida paremmin EU:n eri meno-ohjelmien vaikutusta horisontaalisiin painopisteisiin, päivitetään tai kehitetään. Vuoden 2021 vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa kerrotaan, missä määrin vuosien 2014–2020 ja 2021–2027 monivuotisella rahoituskehyksellä edistetään ilmaston kannalta merkityksellisiä toimia. Vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä ilmaston kannalta merkityksellisten menojen seuraamisen menetelmää on päivitetty, jotta sitä sovellettaisiin johdonmukaisesti eri meno-ohjelmissa, elpymis- ja palautumistukiväline mukaan luettuna, ja sitä vahvistetaan yleisellä vaatimuksella, jonka mukaan rahoitetut toimet eivät saa aiheuttaa merkittävää haittaa EU:n ympäristötavoitteille. Menetelmä on kuvattu yksityiskohtaisesti komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa 3 ”Climate Mainstreaming Architecture in the 2021-2027 MFF” (SWD(2022) 225 final).

Samanaikaisesti monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen kanssa hyväksytyn toimielinten välisen sopimuksen mukaisen sitoumuksen mukaisesti komissio on edistynyt myös biodiversiteetin kannalta merkityksellisten menojen seurantamenetelmän laatimisessa. Sen avulla komissio seuraa menositoumuksiensa noudattamista tällä osa-alueella vuosien 2024, 2026 ja 2027 talousarvioiden osalta.

Myös sukupuolten tasa-arvon sisällyttämisessä EU:n toimintapolitiikkoihin ja talousarvioon on edistytty huomattavasti. Komissio on kehittänyt useita välineitä, joilla varmistetaan, että tasa-arvo (myös sukupuolten tasa-arvo) otetaan aina huomioon EU:n toimintapolitiikkojen, lainsäädännön ja rahoitusohjelmien suunnittelussa, täytäntöönpanossa, seurannassa ja arvioinnissa. Lisäksi kaikki komission yksiköt ovat nimittäneet sukupuolten tasa-arvostrategian mukaisesti tasa-arvokoordinaattorin.

Vastaavasti vuosien 2020–2025 sukupuolten tasa-arvostrategiansa mukaisen sitoumuksen ja vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä koskevan toimielinten välisen sopimuksen mukaisesti komissio on kehittänyt menetelmää, jolla seurataan sukupuolten tasa-arvoon liittyviä merkityksellisiä menoja EU:n talousarviossa. Komissio ehdottaa vuoden 2023 talousarvioesityksessään, että tätä menetelmää testattaisiin ensimmäistä kertaa kaikissa ohjelmissa. Tältä pohjalta vuoden 2021 vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa raportoidaan, missä määrin vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä edistetään sukupuolten tasa-arvoa.

Komissio järjesti vuonna 2021 henkilöstölle koulutuskursseja siitä, miksi ja miten sukupuolten tasa-arvo olisi otettava asianmukaisesti huomioon EU:n toimien kaikissa vaiheissa, myös EU:n talousarviossa. Komissio aikoo jatkaa tällaisten erikoiskurssien tarjoamista vuonna 2022.

Komissio on myös erikseen alkanut kehittää kokeiluluontoisesti menetelmiä, joilla mitataan EU:n meno-ohjelmien kokonaisvaikutusta ilmastoon ja digitaaliseen siirtymään liittyviin EU:n tavoitteisiin.

7.EU:n varojen hakijoita koskevien sääntöjen ja menettelyjen yksinkertaistaminen 

Yksinkertaiset rahoitussäännöt ja -menettelyt ovat avainasemassa, jotta hakijat voivat saada EU:n rahoitusta. Tämä koskee erityisesti niitä hakijoita, joilla on rajallinen kokemus ja rajalliset hallinnolliset valmiudet, kuten pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk-yritykset). Komission toteuttamalla sääntöjen yksinkertaistamisella pitäisi olla myönteinen vaikutus myös virhetason vähentämiseen. Varainhoitoasetuksen vuoden 2018 tarkistuksessa otettiin käyttöön lisää yksinkertaistuksia, joihin kuuluvat hakijoilta vaadittavien tietojen vähentäminen, päällekkäisten tarkastusten poistaminen ja yksinkertaistettujen avustusmuotojen käytön lisääminen.

Komissio on tehnyt viime vuosina useita muita yksinkertaistamisaloitteita. Lähes kaikki komission suoraan hallinnoimat ohjelmat ovat siirtyneet sähköisten avustusten järjestelmään vuoteen 2022 mennessä, joten kaikki EU:n avustusten hakijat voivat käyttää sähköistä keskitettyä palvelupistettä. Hakijat käyttävät samaa sähköistä dokumentointia ja samoja saumattomia sähköisiä menettelyjä koko avustusprosessin ajan. Lisäksi komissio päivittää selityksin varustettua avustussopimusta, joka asetetaan avustusrahoituksen hakijoiden ja edunsaajien saataville, jotta ne kaikki saavat johdonmukaista käytännön ohjausta.

Komissio lisää myös yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä avustuksia myönnettäessä. Tämä perustuu siihen, että yksinkertaistetut rahoitusmuodot, kuten yksikkökustannukset ja kertakorvaukset, voivat vähentää huomattavasti hallinnollista taakkaa ja liittyvät läheisemmin rahoitettujen toimien tosiasialliseen toteutumiseen.

Kertakorvauksiin perustuvaa rahoitusmallia ollaan ottamassa asteittain käyttöön Horisontti Eurooppa ‑puiteohjelmassa: sen käyttö aloitetaan vuonna 2022, ja ensimmäinen merkittävä aalto on suunniteltu vuodelle 2023. Komissio kehittää myös yksikkökustannusjärjestelmää henkilöstökustannuksia varten. Tämä toimenpide tarjoaa valtavasti mahdollisuuksia, koska henkilöstökustannukset ovat yli 60 prosenttia keskimääräisen avustuksen budjetista ja ylivoimaisesti suurin virheiden lähde. Näiden yksinkertaistamistoimien lisäksi komissio tukee Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaan hakevia tiedotuskampanjoilla, joihin kuuluu myös työpajoja, ja kohdentamalla tukea ”virhealttiimmille” edunsaajille, kuten pk-yrityksille ja tukea ensi kertaa hakeville.

Komissio myös edistää yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä jäsenvaltioissa koheesiopolitiikan ja maatalouspolitiikan alalla auttamalla kansallisia viranomaisia valmistelemaan ja arvioimaan yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja koskevia järjestelmiä vuosien 2021–2027 ohjelmia varten. Tämä vähentää ajan myötä monien yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piirissä olevien hakijoiden hallinnollista taakkaa.

Myös YMP:n uusi täytäntöönpanomalli tarjoaa jäsenvaltioille joustoa, jotta ne voivat suunnitella maataloutta koskevat toimensa maataloutensa todellisuuden ja tarpeiden mukaisesti noudattaen samalla unionin yleisiä sääntöjä. Uuden mallin pitäisi auttaa vähentämään monimutkaisuutta ja virheitä.

8.Maksamatta olevat talousarviositoumukset – ”Reste à Liquider” (RAL)

Monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027 ja sen edeltäjistä peräisin olevien maksattamatta olevien sitoumusten (joista käytetään ranskan kielen sanoista reste à liquider tulevaa lyhennettä ’RAL’) määrä laski vuoden 2021 aikana. Tämä johtui suurelta osin käynnissä oleville koheesiopolitiikan ohjelmille suoritetuista nopeutetuista maksuista, kun taas koheesiorahastojen uuden sukupolven odotetaan käynnistyvän vasta vuonna 2022. Koheesiorahoituksen osuus on suurin maksamatta olevista sitoumuksista, joten sillä on erityinen vaikutus maksamatta olevien sitoumusten meneillään olevaan kehitykseen kokonaisuudessaan.

Sitä vastoin maksamatta olevien sitoumusten arvo kasvoi nimellisesti vuoden 2021 aikana, kun NextGenerationEU otetaan huomioon. NextGenerationEU nostaa väliaikaisesti maksamatta olevien sitoumusten kokonaistasoa, joka saavuttaa huippunsa vuoden 2023 loppuun mennessä (viimeinen vuosi NextGenerationEU-välineeseen liittyvien sitoumusten tekemiselle). NextGenerationEU-välineeseen liittyviä maksamatta olevia sitoumuksia aletaan maksaa vuonna 2024, ja tämä jatkuu vuoden 2026 loppuun, joka on NextGenerationEU-välineen maksujen suorittamisen määräaika.

Komissio ehdotti kaudeksi 2021–2027 useita yksinkertaistamistoimenpiteitä koheesiopolitiikan täytäntöönpanon helpottamiseksi ja nopeuttamiseksi. Vaikka monet ehdotukset hyväksyttiin, komissio pitää valitettavana, että paluuta sitoumusten vapauttamista koskevaan n+2-sääntöön ei hyväksytty lukuun ottamatta YMP:n maaseuturahastoa, jonka kohdalla sitoumusten vapauttamista koskeva sääntö muuttuu n+3-säännöstä n+2-säännöksi.

Uuden talousarviosyklin varhaisessa vaiheessa komissio katsoo, että seuraavat kolme tekijää saavat maksamatta olevien sitoumusten nimellisen kasvusuuntauksen jatkumaan monivuotisen rahoituskehyksen kaudella 2021–2027: 1) päätös säilyttää sitoumusten vapauttamista koskeva n+3-sääntö suurimmassa osassa menoja, 2) se, että useimpia yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piirissä olevia rahastoja koskeva lainsäädäntö hyväksyttiin vasta myöhäisessä vaiheessa, ja 3) kansallisten viranomaisten keskittyminen NextGenerationEU-välineeseen tulevina vuosina.

Erityisesti vuosien 2021–2027 koheesiopolitiikan alan kansallisten ja alueellisten ohjelmien valmisteluun vaikutti paitsi vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen myöhäinen hyväksyminen myös se, että jäsenvaltioiden valmistelut tapahtuivat samanaikaisesti kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmistelun kanssa. Tämä oli joillekin jäsenvaltioille toiminnallinen haaste. Komissio kuitenkin odottaa, että kaikki ohjelmat hyväksytään vuoden 2022 loppuun mennessä.

Maksamatta olevia sitoumuksia arvioitaessa merkityksellinen lisämittari on niiden vertaaminen EU:n talouden kokoon (mitattuna esimerkiksi bruttokansantulon eli BKTL:n perusteella). Maksamatta olevien sitoumusten (lukuun ottamatta NextGenerationEU-välineeseen liittyviä maksamatta olevia sitoumuksia) ennustetaan laskevan vuoden 2021 lopun ja vuoden 2027 lopun välillä 1,7 prosentista 1,6 prosenttiin EU:n BKTL:sta. Tämä osoittaa, että EU:n talouden nimellinen kasvu ylittää maksamatta olevien sitoumusten nimellisen kasvun. Maksamatta olevien sitoumusten olemassaolo ei sinänsä viittaa siihen, että talousarviota ei ole toteutettu, vaan se liittyy tiiviisti sitoumusten ja maksujen väliseen viiveeseen.

Lopuksi komissio muistuttaa yhtäältä, että talousarvion hyväksyminen kuuluu viime kädessä budjettivallan käyttäjän toimivaltaan, johon kuuluu maksumäärärahojen riittävä myöntäminen, ja toisaalta, että täytäntöönpanoa hallinnoivat useimpien rahastojen kohdalla kansalliset viranomaiset ja että se riippuu pitkälti lainsäädäntövallan käyttäjien asiaankuuluvissa perussäädöksissä vahvistamista säännöistä. Komissio jatkaa tiivistä yhteistyötä Euroopan parlamentin ja neuvoston sekä kansallisten täytäntöönpanoelinten kanssa.

9. Vastuuvapausmenettelyn lyhentäminen 

Komissio kannattaa ajatusta lyhyemmästä vastuuvapausmenettelystä. Se toimitti vuosien 2020 ja 2021 konsolidoidun EU:n tilinpäätöksen kuukautta ennen lakisääteistä määräaikaa, joka vuosina 2021 ja 2022 oli 31. heinäkuuta. Komissio aikaisti myös vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen julkaisemista muutamalla viikolla näinä kahtena vuotena. Vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen julkaiseminen vieläkin aikaisemmin on haastavaa, koska joidenkin vuotuisten toimintakertomusten, jotka muodostavat vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen perustan, on sisällettävä jäsenvaltioilta saatavia tietoja. Komissio saa nämä tiedot aikaisintaan helmikuussa ja tarvitsee aikaa niiden arviointiin.

Lisäksi vastuuvapausmenettelyn merkittävä lyhentäminen edellyttäisi sitä, että tilintarkastustuomioistuin julkaisisi vuosikertomuksensa aiemmin, sekä sitä, että neuvosto hyväksyisi vastuuvapauden myöntämistä koskevan suosituksensa aikaisemmin.

10.Katse eteenpäin

Komissio on sitoutunut saavuttamaan tuloksia Euroopan parlamentin ja neuvoston vuoden 2020 vastuuvapausmenettelyn päätteeksi korostamien painopisteiden suhteen. Se on myös valmis kohtaamaan uusia haasteita, joita ei aina pystytä ennakoimaan ja jotka yleensä vaativat komissiota reagoimaan nopeasti ja erittäin joustavasti. Viimeisimpänä näistä on Venäjän hyökkäys Ukrainaan. Komissio esitteli 18. toukokuuta 2022 paketin, jolla vastataan sodan aiheuttamiin haasteisiin, kuten energian toimitusvarmuuteen, EU:n puolustusalan investointivajeeseen ja Ukrainan pidemmän aikavälin jälleenrakentamiseen. Ne kaikki vaikuttavat EU:n talousarvioon.

On syytä odottaa, että valtava epävarmuus ja valtavat haasteet jatkuvat tulevina kuukausina.

Komissio varmistaa joka tapauksessa, että veronmaksajien rahoja käytetään jatkossakin sääntöjen mukaisesti ja siten, että niillä on mahdollisimman suuri konkreettinen vaikutus.

Komissio luottaa Euroopan parlamentin ja neuvoston tukeen. Sen ehdotukset voidaan toteuttaa vain niiden avulla. Tulevat keskustelut, erityisesti varainhoitoasetuksen tarkistamisesta, ovat avainasemassa EU:n talousarvion turvaamismekanismien parantamisessa sekä EU:n varojen seurannan, valvonnan ja tarkastamisen tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämisessä.

* * *

(1)

  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2020/2092, annettu 16 päivänä joulukuuta 2020, yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi (EUVL L 433 I, 22.12.2020, s. 1).

(2)

 Unionin tuomioistuimen tuomio C-156/21, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, ja unionin tuomioistuimen tuomio C-157/21, Puola v. parlamentti ja neuvosto.

(3)

Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2022) 225 final, Climate Mainstreaming Architecture in the 2021-2027 Multiannual Financial Framework .