EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 27.11.2017

COM(2017) 661 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

13, 18 ja 45 artiklan uudelleentarkastelusta sen osalta, miten EPV:n valtuuksia käytetään sitovan sovittelun johtamisessa rahoituspalvelualan lainsäädännön tulevan kehityksen huomioon ottamiseksi

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

13, 18 ja 45 artiklan uudelleentarkastelusta sen osalta, miten EPV:n valtuuksia käytetään sitovan sovittelun johtamisessa rahoituspalvelualan lainsäädännön tulevan kehityksen huomioon ottamiseksi

Johdanto

Euroopan komissio on luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä annetun direktiivin 2014/59/EU, jäljempänä ’pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi’, 129 artiklan mukaisesti ja kuultuaan Euroopan pankkiviranomaista (EPV) laatinut Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän kertomuksen 13 artiklan (konsernin kriisinratkaisusuunnitelma), 18 artiklan (purkamismahdollisuuksien esteet: konsernin käsittely) ja 45 artiklan (omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeva vähimmäisvaatimus) soveltamisen uudelleentarkastelusta sen osalta, miten EPV:n valtuuksia käytetään sitovan sovittelun johtamisessa rahoituspalvelujen kehityksen huomioon ottamiseksi.

Säännökset

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 13, 18 ja 45 artikla perustuvat yleisperiaatteeseen, jonka mukaan konsernien kyseessä ollessa kullakin alalla tehtävät päätökset olisi tehtävä asianomaisten kriisinratkaisuviranomaisten yhteisenä päätöksenä. Kaikissa kolmessa säännöksessä säädetään, että tässä suhteessa on päästävä sopimukseen neljän kuukauden kuluessa. Direktiivin 13 ja 18 artiklassa säädetään, että tänä aikana EPV:n tehtäväksi voidaan antaa viranomaisten auttaminen saamaan aikaan yhteisen päätöksen konsernin kriisinratkaisusuunnitelmista ja purkamismahdollisuuksien esteistä, jos kriisinratkaisuviranomainen tätä pyytää. Lisäksi näissä kolmessa säännöksessä säädetään, että ellei yhteistä päätöstä tehdä, mikä tahansa kriisinratkaisuviranomainen voi neljän kuukauden ajanjakson (joka katsotaan sovittelukaudeksi sovellettaessa EPV-asetuksen 19 artiklan 2 kohtaa) 1 lopussa saattaa asian EPV:n käsiteltäväksi ja pyytää sitä tekemään sitovan sovittelupäätöksen EPV-asetuksen 19 artiklan mukaisesti. Tällaisessa tapauksessa asiasta alun perin vastuullinen kriisinratkaisuviranomainen siirtää vastuun asiaa koskevan päätöksen tekemisestä EPV:lle. Kyseisen asetuksen 19 artiklan 3 kohdan mukaisesti EPV:n on tehtävä päätöksensä yhden kuukauden kuluessa. EPV:n päätös sitoo kyseisiä kriisinratkaisuviranomaisia.

Seuraavassa taulukossa vertaillaan EPV:n neuvoa-antavaa ja sitovaa sovittelua koskevia valtuuksia ja esitetään kunkin säännöksen kohteet.

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 13 artiklan 4 kohdassa säädetään tarkkaan ottaen, että konsernin kriisinratkaisusuunnitelma on hyväksyttävä yhteisellä päätöksellä, jonka tekevät konsernitason kriisinratkaisuviranomainen ja tytäryritysten kriisinratkaisuviranomaiset. EPV:tä voidaan pyytää auttamaan tässä prosessissa. Jos yhteistä päätöstä ei ole tehty neljän kuukauden kuluessa tietojen toimittamisesta, konsernitason viranomainen tekee päätöksensä konsernitasolla ja tytäryritysten kriisinratkaisuviranomaiset tekevät päätöksensä yksittäisten yritysten tasolla (5 ja 6 kohta). Jos jokin kriisinratkaisuviranomainen kuitenkin saattaa asian tämän neljän kuukauden ajanjakson aikana EPV:n käsiteltäväksi, konsernitason viranomaisen tai tytäryrityksestä yksittäisellä tasolla vastaavan kriisinratkaisuviranomaisen on lykättävä omaa päätöstään ja odotettava EPV:n tekemää päätöstä. EPV:n on tehtävä yhden kuukauden kuluessa päätöksensä, joka sitoo asianomaista viranomaista, ja muiden asianomaisten kriisinratkaisuviranomaisten on sovellettava sitä.

Jos kuitenkin konsernitason kriisinratkaisuviranomainen havaitsee kriisinratkaisun esteitä, konsernin kriisinratkaisusuunnitelman valmistelumääräajan kuluminen keskeytyy 2 . Tässä tapauksessa laitoksen on ehdotettava kriisinratkaisuviranomaiselle mahdollisia toimenpiteitä oleellisten esteiden pienentämiseksi tai poistamiseksi neljän kuukauden kuluessa. Kriisinratkaisuviranomaisen on arvioitava, ovatko ehdotetut toimenpiteet tehokkaita.

Jos kriisinratkaisuviranomainen arvioi, etteivät ehdotetut toimenpiteet tosiasiassa pienennä tai poista kyseisiä esteitä, sen on vaadittava laitosta toteuttamaan vaihtoehtoisia toimenpiteitä. Kun kyseessä on konserni, konsernitason kriisinratkaisuviranomaisen on pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 18 artiklan mukaisesti laadittava yhteistyössä konsolidointiryhmän valvojan ja EPV:n kanssa kertomus toimenpiteistä tällaisiin esteisiin puuttumiseksi.

Unionissa emoyrityksenä toimiva yritys voi neljän kuukauden kuluessa siitä päivästä, jona se on vastaanottanut kertomuksen, toimittaa huomautuksia.

Konsernitason kriisinratkaisuviranomaisen ja tytäryritysten kriisinratkaisuviranomaisten on neljän kuukauden kuluessa emoyrityksen huomautusten toimittamisesta tai tätä koskevan määräajan päättymisestä saatava aikaan yhteinen päätös olennaisten esteiden osoittamisesta ja niiden poistamistoimenpiteistä kuultuaan toimivaltaisia viranomaisia ja niiden lainkäyttöalueiden kriisinratkaisuviranomaisia, joissa sijaitsee merkittäviä sivuliikkeitä, ja otettuaan huomioon unionissa emoyrityksenä toimivan yrityksen mahdolliset huomautukset. Direktiivin 18 artiklan 5 kohdan nojalla EPV:tä voidaan pyytää auttamaan yhteisen päätöksen aikaansaamisessa. Jos yhteistä päätöstä purkamismahdollisuuksien esteitä koskevasta kertomuksesta ei saada aikaan, konsernitason viranomainen tekee päätöksensä konsernitasolla ja tytäryritysten kriisinratkaisuviranomaiset tekevät päätöksensä yksittäisten yritysten tasolla. Kyseisen neljän kuukauden ajanjakson aikana EPV:tä voidaan kuitenkin pyytää saamaan aikaan sitova sovittelupäätös 3 oleellisia muutoksia oikeudellisiin tai toiminnallisiin rakenteisiin koskevista toimenpiteistä 4 , holdingyhtiön perustamisesta 5 tai holdingyhtiön perustamisesta valvomaan tytäryritystä 6 . Jos jokin kriisinratkaisuviranomainen kuitenkin saattaa asian tämän neljän kuukauden ajanjakson aikana EPV:n käsiteltäväksi, konsernitason viranomaisen tai tytäryrityksestä yksittäisellä tasolla vastaavan kriisinratkaisuviranomaisen on lykättävä omaa päätöstään ja odotettava EPV:n tekemää päätöstä. EPV:n on tehtävä sitova päätöksensä yhden kuukauden kuluessa.

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin omien varojen ja hyväksyttävien velkojen määrää koskevan vähimmäisvaatimuksen soveltamista koskevan 45 artiklan 9 kohdan mukaisesti konsernitason kriisinratkaisuviranomaisen ja yksittäisistä tytäryrityksistä vastuussa olevien kriisinratkaisuviranomaisten on tehtävä kaikki voitavansa yhteisen päätöksen aikaansaamiseksi konsolidoidulla tasolla sovellettavasta vähimmäisvaatimuksesta. Jollei yhteistä päätöstä konsolidoidulla tasolla sovellettavasta vähimmäisvaatimuksesta saada aikaan, konsernitason kriisinratkaisuviranomaisen on päätettävä konsolidoidusta vähimmäisvaatimuksesta asiaankuuluvan kriisinratkaisuviranomaisen suorittaman tytäryrityksiä koskevan arvioinnin asianmukaisen tarkastelun pohjalta. Jollei tytäryritysten tasolla saada aikaan yhteistä päätöstä, tytäryritysten asianomaisten kriisinratkaisuviranomaisten on tehtävä päätös ottaen asianmukaisesti huomioon konsernitason kriisinratkaisuviranomaisen esittämät näkemykset ja varaukset. Jos jokin kriisinratkaisuviranomainen saattaa asian tämän neljän kuukauden ajanjakson aikana EPV:n käsiteltäväksi, konsernitason viranomaisen tai tytäryrityksestä yksittäisellä tasolla vastaavan kriisinratkaisuviranomaisen on lykättävä omaa päätöstään ja odotettava EPV:n kuukauden kuluessa tekemää päätöstä, joka sitoo asianomaisia kriisinratkaisuviranomaisia. Päätöstä on tarkistettava ja tarpeen mukaan päivitettävä säännöllisesti.

EPV:n sovitteluvaltuuksien soveltamisesta saadut kokemukset

Asetuksella (EU) N:o 1093/2010 tapahtuneesta perustamisestaan lähtien EPV on saanut yhdeksän sovittelupyyntöä, joista kolme koski sitovaa ja kuusi neuvoa-antavaa sovittelua. Näistä yhdeksästä sovittelupyynnöstä kaksi toimitettiin EPV:lle 1 päivänä tammikuuta 2015 voimaan tulleen pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin perusteella 7 . Tähän asti kaikki sovittelumenettelyjä (niin sitovia kuin neuvoa-antavia) koskevat pyynnöt on ratkaistu asianomaisten osapuolten sopimuksella EPV:n antaman ohjauksen ja tuen avulla. Näin ollen toistaiseksi ei ole ollut tarvetta suorittaa sitovaa sovittelua päätöksen aikaansaamiseksi.

Vaikka näistä tapauksista saatu kokemus on suppeaa, se näyttäisi osoittavan, että sovitteluprosessi voi olla tehokas väline toimivaltaisten viranomaisten yhteisten päätösten kannustamiseksi, sillä EPV kykeni ratkaisemaan erimielisyydet sovitteluvaiheessa 8 (tai neuvoa-antavassa sovittelussa 9 ).

Yhteisiä päätöksiä toimenpiteistä oleellisten esteiden pienentämiseksi tai poistamiseksi 10 ja omien varojen ja hyväksyttävien velkojen määrää koskevasta vähimmäisvaatimuksesta 11 ei kuitenkaan tehty.

Tämän suppean kokemuksen perusteella EPV:n sovitteluvaltuuksien tehokkaan soveltamisen haasteet voitaisiin yksilöidä seuraavasti:

-kriisinratkaisuviranomaisten osallistumista sovittelulautakuntiin koskevat rajoitukset

-EPV:n puuttuvat valtuudet aloittaa neuvoa-antava tai sitova sovittelu oma-aloitteisesti

-pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin nykyisten säännösten vaikutukset finanssipoliittisiin suojatoimiin.

Tunnistetut haasteet

1.Sovittelulautakuntien kokoonpano

EPV-asetuksessa rajoitetaan kriisinratkaisuviranomaisten osallistumista sovittelulautakuntiin. Tätä koskevissa säännöksissä rajoitetaan osallistumista erimielisyyksien ratkaisulautakuntiin siten, että niihin saavat osallistua vain EPV:n hallintoneuvoston äänioikeutetut jäsenet 12 .

Näin ollen EPV-asetuksella suljetaan pois useiden yhteisöjen (jotka eivät ole EPV:n hallintoneuvoston äänioikeutettuja jäseniä), kuten yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB), EKP:n ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten 13 , osallistuminen sovittelulautakuntiin. Kriisinratkaisuviranomaisten osallistumisen rajoittaminen saattaa luoda ristiriitaisia tilanteita kriisinratkaisukysymyksiä koskevissa sovitteluissa, koska yhteisöt, joiden oletetaan hallinnoivan kriisinratkaisuasioita, eivät voi tuoda esiin intressejään ja huolenaiheitaan eivätkä antaa panostaan sovittelupäätöksiin.

Toisaalta pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 127 artiklassa edellytetään, että EPV perustaa kriisinratkaisuviranomaisten korkean tason edustajista koostuvan pysyvän sisäisen kriisinratkaisukomitean, joka valmistelee hallintoneuvoston päätökset EPV-asetuksen 41 ja 44 artiklan mukaisesti.

Tämän huomioon ottaen voidaan arvioida, voivatko lautakunnan jäsenet ja varajäsenet erimielisyystapauksissa, joihin liittyy kriisinratkaisuviranomaisia, nimetä sijaisen kriisinratkaisukomiteasta. Konkreettisesti tämä tarkoittaisi sitä, että sovittelulautakunta koostuisi hallintoneuvoston puheenjohtajasta ja kuudesta muusta jäsenestä, joiden olisi oltava hallintoneuvoston jäseniä valvontakysymyksiä koskevissa erimielisyyksissä, ja kriisinratkaisukomitean jäseniä, kun erimielisyys koskee kriisinratkaisuasioita. Tapauksissa, joissa erimielisyys koskee sekä kriisinratkaisua että valvontaa, kuuden muun jäsenen olisi jakauduttava siten, että kolme heistä on hallintoneuvoston jäseniä ja kolme kriisinratkaisukomitean jäseniä.

Tämä kysymys ratkeaa joka tapauksessa, kun komission äskettäinen ehdotus asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisten tarkistamisesta hyväksytään 14 . Komission teksti sisältää muun muassa EPV-asetuksen 41 artiklaa koskevia muutosehdotuksia. Jos ne vahvistetaan lopullisessa asetustekstissä, lautakunnat poistetaan kokonaan EPV-asetuksesta

2.Aloiteoikeus

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 13, 18 ja 45 artiklan mukaisesti EPV:llä on valtuudet puuttua asiaan sovittelun edistämiseksi ja toteuttaa sitovia sovittelutoimenpiteitä vain kriisinratkaisuviranomaisen pyynnöstä.

Voidaan väittää, että EPV:lle annettava mahdollisuus toimia oma-aloitteisesti pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisessa neuvoa-antavassa ja sitovassa sovittelussa lisäisi yhteisten päätösten todennäköisyyttä ja vähentäisi yksittäisten viranomaisten tekemien erillisten päätösten riskiä. Lisäksi valtuus toteuttaa sitovia sovittelutoimenpiteitä oma-aloitteisesti saattaisi helpottaa EPV:n tehtävää sovittelulautakuntien yhteydessä, koska se mahdollistaisi toimenpiteiden toteuttamisen prosessin varhaisemmassa vaiheessa. Näin ollen laajennetut sovitteluvaltuudet saattavat lisätä tehokkuutta ehkäisemällä erimielisyyksiä ja lisäämällä kriisinratkaisuviranomaisten motivaatiota saada aikaa sopimus varhaisessa vaiheessa.

Tähän kysymykseen puututaan komission ehdotuksella asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisten tarkistamisesta, sillä se sisältää EPV-asetuksen 19 artiklaa koskevia muutosehdotuksia 15 ja sillä annetaan EPV:lle valtuudet auttaa toimivaltaisia viranomaisia sopimuksen aikaansaamisessa myös oma-aloitteisesti.

3.Finanssipoliittiset suojatoimet

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 13 artiklan 9 kohdassa säädetään, että EPV voi käyttää sitovia sovitteluvaltuuksiaan vain, jos mikään asianomaisista kriisinratkaisuviranomaisista ei katso, että erimielisyys on asiasisällöltään sellainen, että se saattaisi jollakin tavoin vaikuttaa sen vastuualueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden finanssipoliittiseen vastuuseen.

Tämän säännöksen sisältämä finanssipoliittinen suojalauseke saattaa aiheuttaa eroavaisuuksia EPV-asetuksen 38 artiklan sisältämän vastaavan suojalausekkeen kanssa.

Varsinkin 13 artiklan 9 kohdan nojalla voidaan katsoa, että kriisinratkaisuviranomaisille annetaan valtuudet estää EPV:n suorittama sovittelu väittämällä pelkästään oman arviointinsa perusteella, että sovittelupäätös saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden finanssipoliittiseen vastuuseen.

EPV-asetuksen 38 artikla on täsmällisempi. Siinä velvoitetaan EPV varmistamaan, ettei mikään sovittelupäätös vaikuta jäsenvaltioiden finanssipoliittiseen vastuuseen, ja säädetään, että jäsenvaltiot voivat ilmoittaa jälkikäteen (eli päätöksen hyväksymisen jälkeen) huolenaiheensa niiden finanssipoliittiseen vastuuseen vaikuttavasta sovittelupäätöksestä. Ilmoitus on myös tehtävä sekä EPV:lle että komissiolle tietyn ajan kuluessa päätöksen tiedoksiannosta toimivaltaiselle viranomaiselle.

Päätelmät

Sovittelu on kriisinratkaisuprosessin keskeinen osatekijä, ja se voi olla erittäin hyödyllinen varmistettaessa, että päätökset, jotka koskevat monimutkaisia toimijaryhmiin liittyviä kysymyksiä, kuten kriisinratkaisusuunnitelman hyväksymistä, kriisinratkaisun esteisiin puuttumista ja omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskevien vähimmäisvaatimusten tason määrittämistä, tehdään yhteisten päätösten muodossa. Tämä on pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin perusperiaatteiden mukaista ja voi helpottaa kriisinratkaisuprosessia.

Komission ehdotuksella asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisten tarkistamisesta puututaan joihinkin edellä selostetuista kysymyksistä.

Komissio ottaa muut kysymykset asianmukaisesti huomioon riippuen kyseistä ehdotusta koskevan lainsäädäntöprosessin tuloksesta ja pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin yleisen uudelleentarkastelun yhteydessä saadun lisäkokemuksen pohjalta. Komissio valtuutetaan suorittamaan tämä uudelleentarkastelu pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisesti.  16

(1)

Asetus (EU) N:o 1093/2010 EPV:n perustamisesta.

(2)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 17 artiklan 2 kohta.

(3)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 18 artiklan 9 kohta.

(4)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 17 artiklan 5 kohdan g alakohta.

(5)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 17 artiklan 5 kohdan h alakohta.

(6)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 17 artiklan 5 kohdan k alakohta.

(7)

Yksi tapaus liittyi neuvoa-antavaan sovitteluun, ja toinen koski alun perin sitovaa sovittelua koskevaa pyyntöä, joka sittemmin peruutettiin ja toimitettiin uudelleen neuvoa-antavaa sovittelua koskevana pyyntönä.

(8)

EPV-asetuksen 19 artiklan 2 kohta.

(9)

EPV-asetuksen 31 artiklan c alakohta.

(10)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 18 artikla.

(11)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 45 artikla.

(12)

EPV-asetuksen 41 artiklan 2 ja 3 kohta siten kuin niitä on selvennetty asetuksen (EU) N:o 1022/2013 (jolla muutettiin EPV-asetusta) johdanto-osan 15 kappaleella.

(13)

Kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset voivat osallistua hallintoneuvoston kokouksiin vain kansallisten hallintojen edustajien mukana.

(14)

COM(2017) 536 final.

(15)

Komission ehdotuksen 1 artiklan 9 kohta.

(16)

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 129 artiklassa.