EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 30.11.2016

COM(2016) 760 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta 6 päivänä toukokuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/43/EY arviointi

{SWD(2016) 398 final}

Yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta 6 päivänä toukokuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/43/EY arviointi

1.Johdanto

Direktiivi 2009/43/EY 1   annettiin 6. toukokuuta 2009, ja sen tavoitteena on parantaa EU:n puolustustarvikemarkkinoiden toimintaa, edistää EU:n puolustusalan toimitusketjujen yhdentymistä ja lisätä toimitusvarmuutta yksinkertaistamalla unionin sisällä tapahtuviin puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoihin sovellettavia sääntöjä ja menettelyjä.

Direktiivin 17 artiklan mukaan komission on raportoitava Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin täytäntöönpanon arvioinnista. Kertomukseen olisi tarvittaessa liitettävä säädösehdotus. Tätä varten komissio on arvioinut direktiiviä ja sitä, missä määrin direktiivin tavoitteet on saavutettu, ottaen huomioon muun muassa sisämarkkinoiden toiminnan. Kuten 17 artiklassa edellytetään, komissio arvioi direktiivin kaikkien keskeisten säännösten, myös luotettavuustodistusten antamista (9 artikla), vientirajoituksia (10 artikla), tullimenettelyjä (11 artikla), tiedonvaihtoa (12 artikla) ja suojatoimenpiteitä (15 artikla) koskevan säännöksen, soveltamista.

Kuten 17 artiklassa edellytetään, komissio arvioi direktiivin vaikutusta Euroopan puolustustarvikemarkkinoiden (EDEM) ja Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan (EDTIB) kehitykseen ja ottaa huomioon pienten ja keskisuurten yritysten tilanteen. Direktiivin arviointi toteutetaan vain kolme vuotta kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevan määräajan jälkeen, minkä vuoksi on vaikea arvioida, onko direktiivin pitkän aikavälin tavoitteet saavutettu. Tässä arvioinnissa keskitytään pikemminkin direktiivin täytäntöönpanoon ja siihen, ollaanko direktiivissä asetettuja tavoitteita saavuttamassa.

Työnsä tueksi komissio teetti ulkoisen selvityksen 2 , jossa analysoitiin direktiivin täytäntöönpanoa ja arvioitiin sen toimivuutta.

Arvioinnissa kerättiin tietoja jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta, puolustusalan yrityksiltä, teollisuusjärjestöiltä ja muilta sidosryhmiltä ja analysoitiin ne. Euroopan laajuisia sidosryhmien seminaarisarjoja on järjestetty helpottamaan saatavilla olevien tietojen puutetta ja vähäisiä vastauksia julkiseen kuulemiseen. Kaikki jäsenvaltiot, erityisesti aiesopimusmaat 3 , ja teollisuusjärjestöt antoivat lisäpalautetta alustavista tuloksista. Ehdotetuista seurantatoimenpiteistä keskusteltiin direktiivin 14 artiklan nojalla perustetun puolustukseen liittyvien tuotteiden EU:n sisäisiä siirtoja käsittelevän komitean ja teollisuuden edustajien kanssa.

Tässä kertomuksessa esitetään arvioinnin tärkeimmät tulokset ja ehdotetaan jatkotoimia. Tämän kertomuksen liitteenä on komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa esitetään yksityiskohtaisemmin arvioinnin tulokset.

2.Direktiivin tavoite ja keskeiset säännökset

Ennen direktiiviä jäsenvaltioiden lupapolitiikassa ei suurelta osin tehty eroa tällaisten tuotteiden EU:n ulkopuolelle tapahtuvan viennin ja niiden EU:n sisäisen liikkuvuuden välillä. Molemmissa tapauksissa toimittajien oli haettava samantyyppistä yksittäistä lupaa. Tällaisia lupia arvioitiin myönteisesti lähes kaikissa EU:n sisäisiä siirtoja koskevissa tapauksissa.

Tämän vuoksi direktiivillä otettiin käyttöön välineitä, joilla yksinkertaistetaan puolustustuotteiden liikkuvuutta EU:n markkinoilla. Puolustukseen liittyvien tuotteiden siirto jäsenvaltioiden välillä edellyttää toimittajavaltion ennakkolupaa, ja koko EU:n sisällä tapahtuviin siirtoihin tarvitaan vain yksi lupa, toisin sanoen kuljetukseen muiden jäsenvaltioiden kautta tai saapumiseen muiden jäsenvaltioiden alueelle ei tarvita muita lupia. Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapauttaa siirrot ennakkolupavelvoitteesta tietyissä tilanteissa, kuten seuraavissa:

jos toimittaja tai vastaanottaja on valtion viranomainen tai osa puolustusvoimia,

kyseessä on EU:n, Naton, IAEAn tai muun hallitustenvälisen järjestön tehtäviensä suorittamista varten tekemä hankinta,

siirto liittyy jäsenvaltioiden yhteisiin puolustusmateriaalihankkeisiin tai humanitaariseen apuun.

Direktiivissä otetaan käyttöön kolmentyyppisiä EU:n sisäisiä siirtolupia:

Yleiset siirtoluvat. Nämä ovat ”avoimia lupia”, jotka perustuvat jälkikäteistarkistuksiin ja kattavat ennalta määritellyt tuotteet tietyille vastaanottajille tai tiettyyn tarkoitukseen. Ennakkopyyntöä ei tarvita. Toimittajien on kuitenkin ilmoitettava jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille aikeestaan käyttää yleistä siirtolupaa ensimmäisen kerran.

Koontisiirtoluvat. Nämä perustuvat etukäteistarkistuksiin, ja sama lupa voi kattaa tuoteluokan useita lähetyksiä yhdelle tai useammalle vastaanottajalle toisissa jäsenvaltioissa tietyn ajanjakson kuluessa.

Yksittäiset siirtoluvat. Näitä myönnetään tiettyjen tuotteiden yhden tietyn suuruisen siirron toteuttamiseksi yhdelle vastaanottajalle toisessa jäsenvaltiossa.

Direktiivissä edellytetään, että jäsenvaltioissa on julkaistava ainakin neljäntyyppisiä yleisiä siirtolupia. Nämä koskevat siirtoja i) puolustusvoimille, ii) luotettavuustodistuksen saaneille puolustusalan yrityksille, iii) esittely-, arviointi- ja näyttelytarkoitusta varten, ja iv) huoltoa tai korjausta varten.

Toimittaja voi käyttää edellä mainittua toista yleisen siirtoluvan tyyppiä ainoastaan, jos puolustukseen liittyvien tuotteiden vastaanottajalle on myönnetty direktiivin 9 artiklan mukainen luotettavuustodistus. Muut vaatimukset on esitetty luotettavuustodistusten antamista koskevassa suosituksessa 4 . Luotettavuustodistuksen antamisella varmistetaan vastaanottajan luotettavuus vientivalvontaviranomaisiin nähden jäsenvaltiossa, joka vastaa jälkikäteen tarkistetun yleisen siirtoluvan myöntämisestä. Se osoittaa, että yrityksellä on tarvittavat sisäiset järjestelmät ja henkilöstö vientivalvontasääntöjen noudattamista varten. Komissio on luonut CERTIDER-nimisen keskusrekisterin vastaanottajista, joille jäsenvaltiot ovat myöntäneet luotettavuustodistuksen, ja se on yleisön saatavilla 5 .

Direktiivin 10 artiklassa säädetään, että jos puolustukseen liittyvien tuotteiden vastaanottaja hakee vientilupaa, sen on ilmoitettava toimivaltaisille viranomaisille alkuperäiseen siirtolupaan liittyvät mahdolliset vientirajoitukset ja että se on noudattanut niitä (tarvittaessa myös sen, onko se saanut alkuperäjäsenvaltion suostumuksen). Direktiivin 11 artiklan mukaan viejien on esitettävä tulliviranomaisille tarvittavat vientiluvat. Tämän artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat tietyissä olosuhteissa keskeyttää sellaisten puolustukseen liittyvien tuotteiden, jotka on vastaanotettu siirtoluvalla toisesta jäsenvaltiosta ja sisällytetty toiseen puolustukseen liittyvään tuotteeseen, vienti alueeltaan tai tarvittaessa muilla keinoilla estää tällaisten tuotteiden vienti yhteisöstä alueeltaan. Direktiivin 12 artiklassa viitataan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten väliseen yhteistyöhön ja tiedonvaihtoon. Direktiivin 15 artikla koskee suojatoimenpiteitä, joiden mukaan toista jäsenvaltiota voidaan pyytää tarkistamaan, että vastaanottaja noudattaa luvan ehtoja, jos tästä on epäilyjä.

Direktiivin aineellinen soveltamisala määritellään sen liitteessä esitetyn puolustukseen liittyvien tuotteiden luettelon avulla.

3.Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpano

Direktiivi tuli voimaan vuonna 2009, ja se oli määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 30. kesäkuuta 2011. Sitä on sovellettu 30. kesäkuuta 2012 alkaen. Tähän mennessä kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet sen osaksi kansallista lainsäädäntöä, jotkin tosin myöhässä. Vuoteen 2012 mennessä ainoastaan 20 jäsenvaltiota oli ilmoittanut komissiolle kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevista toimenpiteistä 6 .

Uusien lupavaihtoehtojen ja luotettavuustodistusten antamisen käyttöönotto on ollut odotettua hitaampaa. Saatavilla olevien tietojen mukaan vain 19 jäsenvaltiota on julkaissut direktiivissä vaaditut yleiset siirtoluvat, ja ainakin kahdessa jäsenvaltiossa ei tällä hetkellä ole tarjolla yleisiä siirtolupia ja ainakin neljässä ei ole tarjolla kaikkia neljää yleisen siirtoluvan tyyppiä. Lisäksi noin puolella jäsenvaltioista ei ole kokemusta luotettavuustodistusten antamismenettelystä (eli niissä ei ole yrityksiä, joille olisi annettu luotettavuustodistus) ja ainakin yksi ei ole vielä ottanut käyttöön täysin toimivaa järjestelmää luotettavuustodistusten antamiseksi puolustusalan yrityksille 7 . Jäsenvaltioiden välillä on myös huomattavia eroja sen osalta, missä määrin jäsenvaltiot ovat myöntäneet vapautuksia ennakkoluvasta, vaikka direktiivin mukaan vapautuksia ei tarvitse saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Erot siinä, miten direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ovat merkittäviä esteitä sen tehokkaalle soveltamiselle, kuten jäljempänä osoitetaan. Tämä ilmenee seuraavilla tavoilla:

hidas tai puutteellinen soveltaminen yksittäisissä jäsenvaltioissa,

vaatimusten ja menettelyjen yhdenmukaistamisen puuttuminen jäsenvaltioissa,

jäsenvaltioiden julkaisemien yleisten siirtolupien hyvin erilaiset ehdot ja rajoitukset.

4.Arvioinnin tärkeimmät tulokset

a.Direktiivin tehokkuus – Yleinen käyttöönotto, keskeisten säännösten soveltaminen ja tehokkaan soveltamisen esteet

Koontisiirtoluvan ja yleisen siirtoluvan, jotka ovat direktiiviin tärkeimmät uudet välineet, käyttö on lisääntynyt direktiivin tultua voimaan. Käyttö on kuitenkin jäänyt vaikutustenarvioinnissa alun perin yksilöityjä odotuksia pienemmäksi, ja jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja.

Esimerkiksi vuosina 2012–2014 myönnettiin vuosittain 500–600 koontisiirtolupaa 21 jäsenvaltiossa (joista on saatavilla täydelliset tiedot). Viisi jäsenvaltiota ei kuitenkaan myöntänyt yhtään koontisiirtolupaa arviointiajanjakson aikana, kun taas neljä myönsi lähes tai yli 200 koontisiirtolupaa kukin.

Yleisen siirtoluvan osalta 24 jäsenvaltiossa, joista on saatavilla täydelliset tiedot, annettiin 1 475 ensimmäistä käyttöä koskevaa ilmoitusta arviointijakson aikana, vaikka jäsenvaltioiden välillä oli merkittäviä eroja: 11 jäsenvaltiota ei antanut yhtään ilmoitusta, kun taas kolme jäsenvaltiota antoi yli 100 ilmoitusta. Yleisten siirtolupien nojalla toteutettujen toimien määrä on ajan mittaan kasvanut merkittävästi (vaikka ainoastaan kahdeksan jäsenvaltiota pystyi antamaan tätä koskevia tietoja). Esimerkiksi Saksassa ilmoitetut yleisten siirtolupien nojalla toteutetut toimet lisääntyivät 71:stä (vuonna 2012) 1 769:ään (vuonna 2013) ja 4 884:ään (vuonna 2014).

Direktiivissä säädetyn neljän yleisen siirtoluvan osalta on myös erilaisia suuntauksia. Esittelytarkoitusta ja korjausta varten myönnetyn yleisen siirtoluvan ensimmäistä käyttöä koskevat ilmoitukset ovat lisääntyneet merkittävästi, kun taas puolustusvoimille myönnettävien yleisten siirtolupien kasvu on hidastunut. Ainoastaan luotettavuustodistuksen saaneille vastaanottajille myönnettyjen yleisten siirtolupien rekisteröinnit vähenivät vuodesta 2013 vuoteen 2014. Luotettavuustodistuksen saaneille vastaanottajille myönnettyjä yleisiä siirtolupia käytettiin myös vähiten verrattuna kolmeen muuhun yleiseen siirtolupaan.

Valtaosa siirroista (noin 89 prosenttia) tehdään yhä yksittäisten siirtolupien perusteella, kun taas pieni osa siirroista tehtiin koontisiirtoluvan (alle 5 prosenttia) ja yleisen siirtoluvan (alle 10 prosenttia) perusteella. Yksittäinen siirtolupa oli tarkoitus korvata uusilla välineillä, mutta se on yhä käytetyin siirtoluvan muoto Euroopassa.

Ennakkoluvasta vapauttamisen käyttö vaihtelee merkittävästi: jotkin jäsenvaltiot käyttävät kaikki mahdollisuudet direktiivin tarjoamiin vapautuksiin, jotkin käyttävät ainoastaan muutamaa vaihtoehtoa ja jotkin eivät käytä mitään vaihtoehtoa.

Luotettavuustodistusten antamisen käyttöönotto oli hitaampaa ja vähäisempää kuin odotettiin, ja se on suunnattu lähinnä komponenttien kokoonpanijoille (eikä komponenttien toimittajille). Vaikka luotettavuustodistuksen saaneiden yritysten määrä on noussut tasaisesti vuodesta 2012, ainoastaan 55 yritystä on saanut luotettavuustodistuksen koko Euroopassa. Puolet näistä sijaitsee vain kahdessa jäsenvaltiossa: Saksassa (14) ja Ranskassa (12), kun taas puolet jäsenvaltioista ei ole antanut lainkaan luotettavuustodistuksia. Teollisuus katsoo, että luotettavuustodistusten antamismenettely on kallis ja aikaavievä. Luotettavuustodistuksen saaneiden yritysten kustannus-hyötysuhdetta 8 heikentää väistämättä yleisten siirtolupien vähäinen käyttöönotto luotettavuustodistuksen saaneiden yritysten kauppakumppaneiden keskuudessa. Joissakin tapauksissa toimittaja on sijoittautunut jäsenvaltioon, jossa luotettavuustodistuksen saaneille vastaanottajille tarkoitettua yleistä siirtolupatyyppiä ei ole saatavilla tai siihen liittyy tiukkoja lupaehtoja (esimerkiksi jälleenviennin osalta).

Luotettavuustodistusten antamista koskevan järjestelmän täytäntöönpanon erot voivat myös estää sen käyttöönottoa, sillä ne aiheuttavat sekaannusta ja epävarmuutta alalla. Yritykset haluavat ehkä mieluummin soveltaa tuttuja menettelyjä, jotka olivat niiden saatavilla ennen direktiivin voimaantuloa, kuin melko tiukkaa luotettavuustodistusten antamismenettelyä.

Arvioinnissa yksilöitiin lukuisia direktiivin tehokkaan soveltamisen esteitä, jotka johtuivat joko direktiivin säännöksistä tai sen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Sidosryhmien mukaan suuri ongelma oli yleisten siirtolupien täytäntöönpanon yhdenmukaistamisen puute jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden julkaisemissa yleisissä siirtoluvissa on merkittäviä eroja, jotka koskevat yleisen siirtoluvan nojalla siirrettäviä tuotteita ja komponentteja sekä niiden siirtojen ehtoja. Tämä heikentää niiden houkuttelevuutta teollisuuden kannalta. Toinen este on vastuun siirtyminen (viranomaisilta talouden toimijoille). Tämä merkitsee, että erityisesti pienet ja keskisuuret yritykset pitävät uusia yleisiä siirtolupia suurempana riskinä. Vaatimus, jonka mukaan johtajat vastaavat henkilökohtaisesti viennin/siirtojen valvonnasta, on merkittävä luotettavuustodistusten antamisen este.

Esteenä on myös erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten vähäinen tietämys direktiivin tarjoamista välineistä ja niiden eduista teollisuudelle yksittäisissä jäsenvaltioissa. Yritykset voisivat esimerkiksi säästää aikaa ja vähentää hallinnollista rasitusta käyttämällä yleisiä siirtolupia tuotteiden siirtämiseen luotettavuustodistuksen saaneelle yritykselle.

Yksi puolustukseen liittyvien tuotteiden liikkuvuutta unionissa epäsuorasti rajoittava tekijä on jäsenvaltioiden vientivalvontajärjestelmä, jota säännellään yhteisessä kannassa 2008/944/YUTP 9 . Jäsenvaltiot kieltävät yleensä myöhemmät viennit kansallisissa yleisissä siirtoluvissa, minkä vuoksi tämä väline on teollisuuden kannalta vähemmän houkutteleva.

Direktiivillä on kaiken kaikkiaan kunnianhimoiset tavoitteet, jotka edellyttävät toisinaan jo vakiintuneiden työskentelytapojen muuttamista. Sen onnistunutta soveltamista on helpotettu jäsenvaltioissa, joissa muutokset senhetkiseen lupajärjestelmään olivat vähäisiä (esim. jos avoin lupajärjestelmä oli jo käytössä), joissa oltiin erittäin kiinnostuneita ja tietoisia tapahtuvista muutoksista ja joissa oli saatavilla tietoja ja neuvoja siirtymisen tukemiseksi. Koska direktiivin keskeisiä osia ei kuitenkaan ole vielä pantu täytäntöön joissakin jäsenvaltioissa, on vaikea arvioida sen tehokasta soveltamista koko EU:ssa.

Komissio on saanut teollisuudelta epämääräisiä viittauksia direktiivin 11 artiklassa tarkoitettuihin tullimenettelyihin liittyvistä käytännön vaikeuksista. Arviointitutkimuksessa ei kuitenkaan ole saatu näyttöä tästä.

Mitään erityisiä kysymyksiä ei tullut esiin 10, 12 ja 15 artiklan täytäntöönpanon yhteydessä.

b. Vaikutus Euroopan puolustustarvikemarkkinoihin ja Euroopan puolustuksen tekniseen ja teolliseen perustaan

Samalla kuin direktiivi tarjoaa kehyksen yhdenmukaistamiselle ja auttaa luomaan rakenteellisesti samanlaisia kansallisia lupajärjestelmiä, se on riittävän avoin ja mahdollistaa joustavan tulkinnan, jotta voidaan todeta, että Euroopassa on yhä 28 erilaista lupajärjestelmää. Esimerkki tästä on erilaiset kansalliset tulkinnat ”vähemmän arkaluonteisista tuotteista”, jotka on sisällytettävä yleisten siirtolupien soveltamisalaan. Tämä ja muut eroavuudet soveltamisessa eivät osaltaan edistä avointen Euroopan puolustustarvikemarkkinoiden saavuttamista.

On vaikea arvioida direktiivin vaikutusta Euroopan puolustuksen teknisen ja teollisen perustan ja Euroopan puolustustarvikemarkkinoiden kehitykseen. Useimmissa jäsenvaltioissa siirrot ovat pieni mutteivät kuitenkaan merkityksetön osa puolustustarvikkeiden kokonaiskauppaa. Vuonna 2013 siirtojen osuus oli 26 prosenttia EU:n puolustustarvikkeiden kokonaiskaupasta.

Koska direktiiviä on sovellettu vasta vähän aikaa, sen vaikutus Euroopan puolustuksen teknisen ja teollisen perustan kehitykseen ei ole vielä nähtävissä. Tarvitaan enemmän aikaa tällaisten etujen havaitsemiseksi.

Myös muilla tekijöillä, kuten puolustusinvestointien tasaisella vähenemisellä 10 EU:ssa rahoitus- ja talouskriisin takia, on voimakas vaikutus. Jotkin sidosryhmät totesivat, että odotusten vastaisesti tämä edisti toimitusketjujen uudelleenkansallistamista, joka olisi direktiivin markkinoiden eheyttämistä koskevan alkuperäisen tavoitteen vastaista.

Lisäksi puolustusliiketoiminnalle ovat ominaista syklit ja muutokset, jotka eivät välttämättä toteudu säännöllisesti, ja usein niille on enemmän kuin yksi syy. Näin ollen on syytä suhtautua erittäin varovaisesti näkemykseen, jonka mukaan muutokset johtuvat direktiivistä, joka on ollut voimassa kolme vuotta (tai vähemmän joissakin jäsenvaltioissa). Lisäksi toimitusketjut muuttuvat yleensä melko hitaasti. Päähankkijoilla on oltava hyvä syy ja aikaa toimittajien vaihtamiseen. Pelkästään siirtomenettelyjen yksinkertaistamista ei pidetä riittävän hyvänä syynä, jotta harkittaisiin tällaista muutosta.

Jotkin toimivaltaiset viranomaiset ovat korostaneet, että direktiivin säännöksillä – niiden epätäydellisyydestä huolimatta – täytetään yritysten tarpeita ja lisätään tuottavuutta yleisesti ottaen vähentämällä hallinnollista rasitusta. Lähinnä pienet maat katsovat, että direktiivillä on myönteinen vaikutus Euroopan puolustuksen tekniseen ja teolliseen perustaan. Useat vastaajat mainitsivat myös, että (vähemmän arkaluonteisten) tarvikkeiden sisämarkkinoita on helpotettu, mutta huipputeknologian tuotteet eivät edelleenkään kuulu niihin.

Maailmanlaajuisella näkökulmalla kilpailukykyyn, erityisesti transatlanttisella kehityksellä, on myös merkitystä. Monet puolustusalan yritykset katsovat, että Yhdysvaltojen vientivalvontaa koskevat viimeaikaiset uudistukset, jotka helpottavat lukuisen puolustustuotteiden ja -komponenttien vientiä, ovat tuoneet yhdysvaltalaiset ja eurooppalaiset yritykset epätasa-arvoiseen asemaan ja antaneet yhdysvaltalaisille viejille lainsäädännöllistä etua.

Vastaavasti direktiivillä oli vähäinen myönteinen vaikutus puolustukseen liittyvien tuotteiden toimitusvarmuuteen. Direktiivillä voitaisiin kuitenkin edistää toimitusvarmuutta lisäämällä avoimuutta, eli kun muiden jäsenvaltioiden lupajärjestelmät tunnetaan, hankkijat tai ostajat saadaan vakuuttuneiksi muiden jäsenvaltioiden toimitusten luotettavuudesta. Yleisten siirtolupien käyttö yksittäisten siirtolupien sijasta voisi vähentää toimitusaikaa ja hallinnollisia kustannuksia ja lisätä joustavuutta (toimitusketjun molemmin puolin, kun kyse on luotettavuustodistuksen saaneille vastaanottajille myönnettävistä yleisistä siirtoluvista).

c.Tehokkuus

Direktiivin kokonaisvaikutuksista eri osapuolten kustannuksiin ei vielä ole muodostunut selkeää kuvaa. Alustavien tietojen ja hajanaisen näytön mukaan kustannukset vähenevät. Toimivaltaiset viranomaiset katsovat, että alkukustannukset ovat olleet suuret, mutta ne odottavat, että pienentyneet päivittäiset kustannukset, kun yritykset siirtyvät yhä enemmän yksittäisistä siirtoluvista koontisiirtolupiin ja yleisiin siirtolupiin, enemmän kuin korvaavat nämä. Uusiin järjestelmiin perehtymisestä ja siirtymisestä aiheutui myös alkuvaiheessa kustannuksia, mutta yritykset odottavat säästävänsä aikaa ja rahaa uusien lupien avulla.

Koontisiirtolupien ja yleisten siirtolupien käyttö lisääntyy, ja ajan myötä tämän pitäisi merkittävästi vähentää yksittäisten siirtolupien käyttöä ja siten vähentää edelleen kustannuksia, myös hallinnollista rasitusta. Parempi perehtyneisyys, paremmin integroidut prosessit ja mittakaavaedut voivat myös lisätä etuja ajan mittaan.

Vaikka direktiiviin soveltaminen edellytti aluksi toimivaltaisilta viranomaisilta ja yrityksiltä suuria ponnistuksia ja aiheutti suuria kustannuksia, kaikki todisteet osoittavat, että vaatimukset olivat kohtuullisia. Vastaavasti uuden lupajärjestelmän suorat kustannukset näyttävät olevan kohtuullisempia kuin aiempien vaihtoehtojen. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että direktiivillä saadaan aikaan hyödyllisiä kustannussäästöjä ja vähennetään hallinnollista rasitusta pidemmällä aikavälillä.

Keskeisin alue, jonka kustannuksia ei pidetä oikeasuhteisina, on luotettavuustodistuksen antaminen. Sidosryhmien mielestä tämän vaihtoehdon mahdolliset edut ovat tällä hetkellä erittäin rajalliset. Kannustimien puute vaikuttaa luotettavuustodistuksen saaneiden yritysten vähäiseen määrään ja näin ollen siihen, että luotettavuustodistuksen saaneille yrityksille myönnettävien yleisten siirtosopimusten käyttöönotto ja käyttö on vähäistä.

d.Yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus

Direktiivin 13 artiklassa todetaan, että liitteessä olevan puolustukseen liittyvien tuotteiden luettelon on vastattava tarkasti EU:n yhteistä puolustustarvikeluetteloa (CML), 11 jota neuvosto päivittää vuosittain. Liitteen muuttaminen, jotta se vastaisi yhteisen puolustustarvikeluettelon muutoksia, vie kuitenkin useita kuukausia, ja jäsenvaltioiden on tämän jälkeen saatettava ajantasaistettu puolustukseen liittyvien tuotteiden luettelo osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kansallinen lainsäädäntö ja erityisesti valvonnan piiriin kuuluva tuotevalikoima eivät näin ollen todennäköisesti vastaa kulloinkin voimassa olevaa yhteistä puolustustarvikeluetteloa, ja ne voivat myös erota muiden maiden vastaavasta tuotevalikoimasta. Tämä aiheuttaa teollisuudelle sekaannusta siitä, mitä tuoteluetteloa sovelletaan viennin vs. siirtojen valvontaan tai siirtoihin eri jäsenvaltiosta, ja johtaa oikeudelliseen epävarmuuteen. Tämä puolestaan heikentää puolustustarvikkeiden tehokasta liikkuvuutta EU:ssa ja estää siten yleisten siirtolupien kaltaisten yksinkertaistettujen välineiden käytön.

Monet liitteen tuoteluokat kuuluvat siirtolupajärjestelmän piiriin siltä osin kuin tuotteet on erityisesti suunniteltu sotilaskäyttöön. Koska ilmaisulle ”erityisesti sotilaskäyttöön suunniteltu” ei ole annettu yhteistä määritelmää, puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtojen soveltamisalaa koskevat lähestymistavat vaihtelevat eri jäsenvaltioissa.

Direktiivin ja muiden puolustukseen liittyviä tuotteita tai yhteisön sisäisiä siirtoja koskevien säädösten, kuten ampuma-aseasetuksen 12 , ampuma-asedirektiivin 13 , YK:n asekauppasopimuksen vuodelta 2013, kaksikäyttötuoteasetuksen 14 ja yhteisen kannan 2008/944/YUTP, välillä on useita mahdollisia ja melko rajallisia päällekkäisyyksiä tai epäjohdonmukaisuuksia. Direktiivin ja ampuma-aseasetuksen välisiä ristiviittauksia käsitellään, kun jälkimmäisestä on tehty arviointi. Puolustusalan hankintoja koskevan direktiivin 15 kanssa ei ole havaittu epäjohdonmukaisuuksia.

Jotkin toimivaltaiset viranomaiset korostivat, että on tärkeää, että päällekkäisyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia tarkastellaan jatkuvasti, koska eri lainsäädäntöjä muutetaan jatkuvasti sekä EU:ssa että sen ulkopuolella.

e.Merkityksellisyys ja EU:n lisäarvo

Arvioinnissa vahvistettiin, että kaikki direktiivin alkuperäiset tavoitteet ovat yhä päteviä Euroopassa. Nämä ovat pitkän aikavälin tavoitteita, joita direktiivillä on alustavasti edistetty. Nyt tarvitaan lisätoimia, jotta direktiivi voidaan pannan täytäntöön kaikilta osin ja jotta voidaan parantaa sen käytännön ja yhdenmukaista soveltamista Euroopan puolustusmarkkinoiden pirstaloitumisen vähentämiseksi edelleen.

Ennen direktiivin antamista kullakin jäsenvaltiolla oli oma puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtojen valvontajärjestelmä, vaikka monikansallinen kehityssuuntaus olikin vahvistunut, esimerkiksi yhteistyötä koskevan aiesopimuksen muodossa. Erilaisilla kansallisilla lähestymistavoilla tai paikallistason monenvälisillä aloitteilla on saatu aikaan (jonkin verran) edistystä, mutta ne eivät todennäköisesti ole olleet yhtä kunnianhimoisia kuin direktiivi pyrkimyksissä uudistaa Euroopan siirtojärjestelmien rakennetta tai niissä ei ole samalla tavalla edistytty yksilöityjen tarpeiden ja riskien huomioonottamisessa. Näin ollen eurooppalainen lähestymistapa edistää todennäköisemmin direktiivin tavoitteiden saavuttamista, vaikka sen nykyisellä soveltamisasteella ei näitä tavoitteita saavutetakaan.

5.Päätelmät ja jatkotoimet

Kaiken kaikkiaan direktiivi tarjoaa edelleen tarkoituksenmukaisen perustan puolustukseen liittyvien tuotteiden EU:n sisäisiä siirtoja koskevien tarpeiden ja kysymysten käsittelemiseksi. Koska täytäntöönpano on kestänyt odotettua pitempään ja vaihdellut eri puolella Eurooppaa, tehokkaiden sisämarkkinoiden luomista, toimitusvarmuuden parantamista ja kilpailukyvyn parantamista koskevat laajemmat ja pidemmän aikavälin tavoitteet on saavutettu vain osittain.

Jäsenvaltioiden viranomaiset ja sidosryhmät vahvistivat laajalti, että direktiivi ja sen välineet vastaavat yhä alun perin yksilöityihin tarpeisiin ja riskeihin. Se on antanut rajallisen mutta arvokkaan panoksensa Euroopan puolustusmarkkinoiden toiminnan parantamiseksi, vaikka tämän panoksen tehokkuutta oli vaikea mitata tietojen rajallisen saatavuuden takia. Kun otetaan huomioon direktiivin rajallinen soveltamisaika, on olemassa viitteitä siitä, että direktiivi on jossain määrin vähentänyt kustannuksia ja hallinnollista rasitusta, ei kuitenkaan luotettavuustodistusten antamisen osalta. EU:n lähestymistapa on edelleen tarkoituksenmukaisin vastaus EU:n puolustusmarkkinoiden lujittamiseksi. Direktiivin sisäistä ja ulkoista johdonmukaisuutta voitaisiin kuitenkin parantaa. Kaiken kaikkiaan direktiivillä ollaan saavuttamassa alun perin yksilöidyt tavoitteet.

Direktiivin muuttamisen sijasta komissio aikoo näin ollen keskittyä sen täytäntöönpanon parantamiseen, ohjeiden ja suositusten laatimiseen sekä sen käytön edistämiseen. Jäsenvaltioiden ajan mittaan saavuttama edistys direktiivin täytäntöönpanossa parantaa käyttöönottoa ja voi parantaa tietojen saatavuutta mahdollista tulevaa arviointia varten.

Arvioinnin tulosten sekä jäsenvaltioiden komiteassa antaman palautteen ja eurooppalaisen teollisuuden palautteen perusteella komissio ehdottaa seuraavia jatkotoimia.

Komissio aikoo parantaa direktiivin täytäntöönpanoa yksittäisissä jäsenvaltioissa aloittamalla vuoropuhelun kansallisten viranomaisten kanssa selventääkseen ja ymmärtääkseen paremmin menettelytapoja, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja syitä joidenkin säännösten täytäntöönpanon laiminlyöntiin tietyissä jäsenvaltioissa sekä ratkaistakseen mahdollisia avoimia kysymyksiä tältä osin. Luotettavuustodistusten antamista koskevaan järjestelmään liittyvien etujen puuttuminen voidaan osittain ratkaista lisäämällä luotettavuustodistuksen saaneille vastaanottajille myönnettävien yleisten siirtolupien saatavuutta ja käyttöönottoa (yksittäisten siirtolupien sijasta).

Direktiivissä mainitun komitean perustaman työryhmän ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tekemän merkittävän työn ja aiesopimusmaiden arvokkaan panoksen perusteella komissio on hyväksynyt kaksi suositusta edistääkseen puolustusvoimille ja luotettavuustodistuksen saaneille vastaanottajille myönnettävien yleisten siirtolupien yhdenmukaista toimivuutta. Molemmat suositukset sisältävät vähemmän arkaluonteisten puolustukseen liittyvien tuotteiden ja komponenttien vähimmäisvalikoiman sekä yksittäisten jäsenvaltioiden yleisten siirtolupien kattamien tuotteiden ja komponenttien siirtoja koskevat yhteiset vähimmäisvaatimukset. Puolustusvoimien yleistä siirtolupaa koskevassa suosituksessa vaatimuksiin sisältyy täydellinen vapauttaminen jälleenvientirajoituksista ja osittainen vapauttaminen luotettavuustodistuksen saaneiden vastaanottajien yleistä siirtolupaa koskevassa suosituksessa. Koska molempiin suosituksiin sisältyvä tuoteluettelo ei ole tyhjentävä, jäsenvaltiot voivat lisätä muita tuotteita ja komponentteja niiden yleisten siirtolupien soveltamisalaan. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi lisätä yleisiin siirtolupiin siirtoehtoja, jotka ovat ristiriidassa suosituksissa mainittujen ehtojen kanssa tai jotka heikentävät niitä.

Komissio on sitoutunut jatkamaan tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja työryhmän kanssa direktiivissä määriteltyjen yleisten siirtolupien eli esittely-, arviointi- tai näyttelytarkoitusta sekä huoltoa ja korjausta varten myönnettävien yleisten siirtolupien yhdenmukaistamiseksi. Tarvittaessa jäsenvaltioille annetaan lisäsuosituksia. Työryhmää pidetään arvokkaana keinona tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtamiseksi sekä jäsenvaltioiden ja komission välisen yhteistyön tukemiseksi.

Komissio vaihtaa edelleen näkemyksiä jäsenvaltioiden kanssa tunnistaakseen konkreettisia alueita, joilla luotettavuustodistusten antamista voidaan edelleen yhdenmukaistaa kaikkialla EU:ssa, mukaan lukien synergioiden luominen kaksikäyttötuotteiden valvonnan kaltaisten järjestelmien kanssa mahdollisuuksien mukaan. Se tutkii, ovatko lisäohjeet tai parhaiden käytäntöjen vaihto jäsenvaltioiden kesken tai jopa nykyisin sovellettavan luotettavuustodistusten antamista koskevan suosituksen tarkistus tai selkeyttäminen paras tapa edistää luotettavuustodistusten antamisen yhdenmukaisuutta tai käyttöönottoa.

Tutkitaan tarkemmin mahdollisuuksia edistää luotettavuustodistusten antamista alalla, esimerkiksi mahdollisia synergioita tullisäädösten mukaisen valtuutetun talouden toimijan käsitteen kanssa, tarkistusmenettelyjen mahdollista yksinkertaistamista ja tiiviimpää yhteistyötä siirtolupia myöntävien toimivaltaisten viranomaisten ja tulliviranomaisten välillä.

Komissio käynnistää työn ilmaisua ”erityisesti sotilaskäyttöön suunniteltu” koskevan määritelmän laatimiseksi määrittääkseen, mitkä tuotteet kuuluvat direktiivin soveltamisalaan ja näin ollen mihin tuotteisiin lupavaatimuksia sovelletaan. Tämä tehtävä edellyttää tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja yleisten siirtolupien käyttäjien eli puolustukseen liittyvien tuotteiden toimittajien ja vastaanottajien kanssa koko EU:ssa. On otettava huomioon eurooppalaisten ja kansainvälisten foorumien puolustukseen liittyvien tuotteiden vientivalvontaa koskeva työ.

Komissio jatkaa näkemysten vaihtoa jäsenvaltioiden kanssa 11 artiklan soveltamisesta jäsenvaltioiden alueella ja seuraa tilannetta.

Komissiolla ja jäsenvaltioilla on tärkeä tehtävä lisätä tietoisuutta direktiivin välineistä ja eduista. Tähän sisältyy tiedotustoimet puolustusalan pienten ja keskisuurten yritysten verkoston (Defence SMEs Network) kokouksissa. Tässä yhteydessä komissio on laatinut erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille tarkoitetun käyttäjäystävällisen käsikirjan, jossa selvitetään direktiivin välineitä ja annetaan ohjeita siitä, miten näitä välineitä, erityisesti luotettavuustodistuksen antamista koskevaa järjestelmää, voidaan parhaiten käyttää. Opas julkaistaan vuoden 2017 alussa.

Jäsenvaltioiden ja puolustusalan yritysten olisi lisättävä direktiivin käyttöönottoa ottamalla se osaksi niiden lupapolitiikkaa. Esimerkiksi toimivaltaisten viranomaisten olisi mahdollisuuksien mukaan rohkaistava toimijoita käyttämään yleisiä siirtolupia yksittäisten siirtolupien sijasta. Luotettavuustodistuksen saaneiden yritysten olisi ostopolitiikassaan tarvittaessa rohkaistava toimittajia hakemaan yleisiä siirtolupia yksittäisten siirtolupien sijasta.

Kaikkien asianosaisten, erityisesti EU:n toimielinten, on tarkasteltava lähemmin direktiivin liitteiden päivityksiä, jotka ovat nykyisin työläitä. Komissio tutkii vaihtoehtoja vuotuisten päivitysten yksinkertaistamiseksi ja nopeuttamiseksi. Tämä voi edellyttää direktiivin rajoitettua tarkistamista, esimerkiksi siten, että liite erotetaan direktiivistä ja vuosittaiset päivitykset hyväksytään komission päätöksellä. Tämä luo oikeusvarmuutta ja yhdenmukaisuutta jäsenvaltioiden välisten siirtojen soveltamisalaan ja niiden sisäiseen siirron tai viennin valvontaan.

Direktiiviä koskevan tietämyksen ja jäsenvaltioiden välisen tiedonvaihdon parantamiseksi voitaisiin harkita CERTIDER-tietokannan laajentamista lisäämällä siihen esimerkiksi kansallisia järjestelmiä koskevat selkeät ja olennaiset tiedot sekä linkit niiden internetsivuille. Tällaisten tietojen julkisella saatavuudella keskitetystä palvelupisteestä edistetään tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden kesken ja, mitä tärkeintä, puolustusalalla.

Komissio tutkii myös kysymyksiä, jotka voivat edellyttää direktiivin tarkistamista pidemmällä aikavälillä, esimerkiksi otetaan käyttöön jäsenvaltioita sitovia vapautuksia ja laajennetaan vapautusten soveltamisalaa; tarkistetaan luotettavuustodistusten antamista koskeva järjestelmä; otetaan käyttöön vaatimus raportoida suoraan komissiolle, jotta varmistetaan tarkoituksenmukainen ja tehokas valvontajärjestelmä, jolla voidaan tukea direktiivin tehokkuuden järkevää määrällistä ja laadullista kustannus-hyötyarviointia; luodaan uudet yleiset siirtoluvat esimerkiksi tuotteiden palauttamista varten näyttelyn tai korjauksen jälkeen, rajatylittävää tutkimusyhteistyötä varten ja yleisluonteisia siirtoja varten (joka kattaa esim. varaosien ostamisen, huollon ja toimituksen). Useat jäsenvaltiot tarjoavat jo muita yleisiä siirtolupia direktiivissä mainitun neljän perussiirtoluvan lisäksi. Edellä mainitut yleisiä siirtolupia koskevat suositukset voidaan myös muuttaa sitoviksi säännöksiksi.

Komissio on sitoutunut huolehtimaan siitä, että direktiivi pannaan kaikilta osin täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa. Direktiivi on asianmukainen ja välttämätön ensimmäinen toimenpide, jolla vähennetään Euroopan puolustustarvikkeiden siirtoja koskevan lupajärjestelmän hajanaisuutta ja edistetään toimitusketjujen parasta mahdollista käyttöä, mikä lopulta edistää Euroopan puolustuksen teknisen ja teollisen perustan kilpailukyvyn parantamista. Euroopan puolustusalan toimintasuunnitelman mukaisesti tässä kertomuksessa esitettyjen jatkotoimien tarkoituksena on:

lisätä puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevan nykyisen lainsäädännön käyttöönottoa,

parantaa yleisten siirtolupien saatavuutta koko EU:ssa,

edistää luotettavuustodistuksen antamista koskevan järjestelmän tähän mennessä vähäistä soveltamista.

Nämä kaikki aloitteet edistävät lopulta Euroopan puolustustarvikemarkkinoiden ja Euroopan puolustuksen teknisen ja teollisen perustan kehitystä direktiivin tavoitteiden mukaisesti ja parantavat siten puolustustuotteiden sisämarkkinoiden toimintaa.

(1)

EUVL L 146, 10.6.2009, s. 1.

(2)

  http://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/defence-firearms-directives_fi .

(3)

Ranskan, Saksan, Italian, Espanjan, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan puolustusministerien vuonna 2000 allekirjoittaman aie- ja puitesopimuksen (LoI-puitesopimus) tarkoituksena oli luoda poliittinen ja oikeudellinen kehys teollisen rakenneuudistuksen helpottamiseksi ja kilpailukykyisemmän ja vahvemman Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan edistämiseksi maailmanlaajuisilla puolustusmarkkinoilla.

(4)

EUVL L 11, 15.1.2011, s. 62.

(5)

https://webgate.ec.europa.eu/certider/.

(6)

COM/2012/359.

(7)

Täydellisiä tietoja ei ole saatavilla kaikkien jäsenvaltioiden osalta.

(8)

Kuten minkä tahansa verkoston osalta, suorituskyky ja kustannus-hyötysuhde ovat alkuvaiheessa heikompia, ja niiden pitäisi parantua geometrisesti sen jälkeen, kun käyttäjien kriittinen raja on ylittynyt.

(9)

Neuvoston yhteinen kanta 2008/944/YUTP, vahvistettu 8 päivänä joulukuuta 2008, sotilasteknologian ja puolustustarvikkeiden viennin valvontaa koskevien yhteisten sääntöjen määrittämisestä, EUVL L 335, 13.12.2008, s. 99.

(10)

Suuntauksen alussa kokonaisinvestoinnit vähenivät jyrkästi (11,6 prosenttia) vuonna 2011, jonka jälkeen ne vähenivät jälleen merkittävästi (9,1 prosenttia) vuonna 2014; vrt. Euroopan puolustusviraston vuonna 2014 julkaisemat puolustusta koskevat tiedot.

(11)

EU:n yhteinen puolustustarvikeluettelo vastaa yhteisen kannan 2008/944/YUTP mukaisen puolustukseen liittyvien tuotteiden viennin valvonnan aineellista soveltamisalaa.

(12)

EUVL L 94, 30.3.2012, s. 1.

(13)

EYVL L 256, 13.9.1991, s. 51.

(14)

EUVL L 134, 29.5.2009, s. 1.

(15)

EUVL L 2016, 20.8.2009, s. 76.