EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 13.5.2015

COM(2015) 246 final

KOMISSION KERTOMUS

Suomi

Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus

KOMISSION KERTOMUS

Suomi

Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus

1.Johdanto

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 126 artiklassa määrätään liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä. Menettelystä säädetään lisäksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97 1 , joka on osa vakaus- ja kasvusopimusta. Asetuksessa (EU) N:o 473/2013 2 on erityissäännöksiä, joita sovelletaan euroalueen jäsenvaltioihin, jotka ovat liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä.

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 2 kohdan mukaan komission on tarkasteltava talousarviota koskevan kurinalaisuuden noudattamista seuraavilla kahdella arviointiperusteella: a) ylittääkö ennakoitu tai toteutunut julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon (paitsi jos alijäämä on pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, taikka jos viitearvon ylittäminen on vain poikkeuksellista ja väliaikaista ja alijäämä on edelleen lähellä viitearvoa) ja b) ylittääkö julkinen velka suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin viitearvon (paitsi jos velkasuhde pienenee riittävästi ja lähestyy riittävän nopeasti viitearvoa).

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos jäsenvaltio ei täytä jommankumman tai kummankaan edellä mainitun arviointiperusteen mukaisia vaatimuksia, komissio laatii asiasta kertomuksen. Komissio voi laatia kertomuksen silloinkin, kun arviointiperusteiden mukaiset vaatimukset täyttyvät, jos se katsoo, että jäsenvaltiossa on liiallisen alijäämän vaara. Viimeksi mainitulla tarkoitetaan SEUT-sopimuksen 126 artiklan 2 kohdassa määriteltyä tilannetta. Kertomuksessa ”otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”.

Tässä kertomuksessa, joka on liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn ensimmäinen vaihe, analysoidaan syitä, joiden vuoksi Suomi ei noudata alijäämää ja velkaa koskevia SEUT-sopimuksen arviointiperusteita, ottaen huomioon taloudellinen tausta ja muut merkitykselliset tekijät.

Vakaus- ja kasvusopimukseen vuonna 2011 tehtyjen muutosten seurauksena velkaa koskeva arviointiperuste on nostettu yhtä tärkeäksi kuin alijäämää koskeva, jotta voidaan varmistaa, että niissä maissa, joissa velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon, velkasuhde alennetaan viitearvoa pienemmäksi (tai sitä alennetaan riittävästi kohti viitearvoa).

Tässä kertomuksessa päivitetään 27. helmikuuta 2015 tehtyä aiempaa komission arviota 3 velkasuhteen viitearvon ylittymisestä. Helmikuun raportissa todettiin, että Suomi noudattaa velkakriteeriä, kun huomioon otetaan Suomen osallistuminen solidaarisuustoimenpiteisiin. Alijäämäkriteerin noudattamista ei tarkasteltu yksityiskohtaisesti, koska edellisten ennusteiden mukaan alijäämä jäisi alle viitearvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tässä kertomuksessa otetaan huomioon komission kevään 2015 talousennuste ja arvio sen jälkeisestä kehityksestä, jotta voitaisiin tutkia, tarvitaanko liiallista alijäämää koskevassa menettelyssä lisätoimenpiteitä, kun kaikki asiaan vaikuttavat tekijät on otettu huomioon. Tämän kertomuksen 2 jaksossa tarkastellaan, onko alijäämäkriteeriä noudatettu, ja 3 jaksossa tarkastellaan, onko velkakriteeriä noudatettu. Kertomuksen 4 jaksossa käsitellään julkisia investointeja ja muita merkityksellisiä tekijöitä.

Suomen viranomaisten 30. maaliskuuta 2015 antamien ja Eurostatin sittemmin vahvistamien tietojen mukaan julkisen talouden alijäämä oli Suomessa 3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014 eli se ylitti 3 prosentin viitearvon, kun taas julkinen velka oli 59,3 prosenttia suhteessa BKT:hen eli alle viitearvon, joka on 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Suomen 2. huhtikuuta 2015 toimittaman vakausohjelman mukaan alijäämä kasvaa vuonna 2015 edelleen 3,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja supistuu alle SEUT-sopimuksessa asetetun 3 prosentin viitearvon vasta vuonna 2018. Nämä ennusteet perustuvat oletukseen politiikan säilymisestä muuttumattomana siihen asti, kun 19. huhtikuuta pidettyjen vaalien jälkeen muodostetaan uusi hallitus. Myös komission kevään 2015 talousennusteen mukaan julkisen talouden alijäämä pysyy yli 3 prosentissa vuosina 2015 ja 2016.

Sekä vakausohjelman että komission kevään talousennusteen mukaan bruttovelkasuhde ylittää SEUT-sopimuksessa asetetun 60 prosentin viitearvon vuoden 2015 loppuun mennessä ja vuonna 2016. Vakausohjelmassa ennustetaan, että tämän jälkeen bruttovelkasuhde säilyy yli 60 prosentissa koko ohjelmakauden ajan.

Ilmoitettu vuoden 2014 alijäämä ja ennakoitu vuoden 2015 alijäämä ja velkasuhde ovat lähtökohtaisesti näyttönä siitä, että sekä alijäämä- että velkakriteerin perusteella Suomessa on vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitettu liiallinen alijäämä. Tässä arviossa ei kuitenkaan ole vielä otettu huomioon kaikkia jäljempänä esitettyjä merkityksellisiä tekijöitä.

2.Alijäämäkriteeri

Suomen viranomaisten 30. maaliskuuta 2015 tekemän ja Eurostatin 21. huhtikuuta 2015 vahvistaman ilmoituksen mukaan Suomen julkisen talouden alijäämä oli 3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014, kun se vuonna 2013 oli 2,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Alijäämä oli suurempi kuin komission talven 2015 talousennusteessa odotettiin (2,7 prosenttia suhteessa BKT:hen), mikä johtui yllättävistä kielteisistä tekijöistä, jotka vaikuttivat sekä tulojen että menojen kehitykseen. Erityisesti välillisistä veroista saadut tulot osoittautuivat odotettua vähäisemmiksi samoin kuin valtion kiinteistöistä saadut tulot. Lisäksi välituotekäyttöön liittyvät menot osoittautuivat suunniteltua suuremmiksi.

Vakausohjelmassa ennustetaan, että alijäämä kasvaa 3,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2015, ja jos oletetaan, että politiikka säilyy muuttumattomana, se supistuu 3,2 prosenttiin vuonna 2016. Alijäämän kasvu johtuu lähinnä siitä, että menojen ennustetaan kasvavan ennakoitua enemmän suhteessa BKT:hen. Suurin osa menojen kasvusta liittyy sosiaalisiin tulonsiirtoihin. Korkomenot ovat vähenemässä, mutta tämä vaikutus enemmän kuin kumoutuu valtion omaisuuden myynnistä peräisin olevien tulojen vähenemisen seurauksena.

Tässä vaiheessa ei ole viitteitä siitä, että uusi hallitus toteuttaisi toimenpiteitä, jotka vaikuttavat julkisen talouden toteutumaan vuonna 2015, mutta ennen varsinaisen hallitusohjelman julkistamista tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan voida sulkea pois. Suomen viranomaisten mukaan syksyllä saadaan viimeisteltyä vuotta 2015 koskeva täydentävä lisätalousarvio. Tällaisella vuoden loppupuolella annettavalla lisätalousarviolla odotetaan olevan vain vähäinen vaikutus vuoden 2015 toteutumaan.

Vakausohjelmassa, joka toimitettu olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana, julkisen talouden alijäämän ei ennusteta supistuvan alle 3 prosenttiin ennen vuotta 2018. Uuden hallituksen odotetaan hyväksyvän uuden julkisen talouden suunnitelman vuosiksi 2016–2019 sekä vuoden 2016 valtion talousarvioesityksen alkusyksystä.

Vaikka julkisen talouden alijäämä on yli 3 prosenttia, se on lähellä SEUT-sopimuksen mukaista viitearvoa vuonna 2014 ja sen ennustetaan säilyvän lähellä viitearvoa myös vuosina 2015 ja 2016.

Sitä, että alijäämä ylittää 3 prosentin viitearvon vuonna 2014, voidaan pitää poikkeuksellisena, koska kyseisen vuoden alijäämää heikensi siirtyminen EKT 2010:n mukaisten menetelmien käyttöön ja etenkin muutokset swap-sopimusten käsittelyssä. EKT-95:n yhteydessä sovellettu liiallista alijäämää koskevan menettelyn mukainen alijäämän käsite jäi pois käytöstä siirryttäessä EKT 2010:n käyttöön. EKT-95:n mukaisesti määritelty liiallista alijäämää koskevan menettelyn mukainen alijäämän käsite sisälsi swap-sopimusten ja korkotermiinisopimusten korkovirtojen nettovaikutuksen. Sen jälkeen kun EKT 2010 otettiin käyttöön vuonna 2014, swap-sopimuksia ei liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn liittyvissä tilastoissa ole enää käsitelty korkoina vaan johdannaisiin suunnattuina rahoitustransaktioina. Tämän seurauksena vuoden 2013 alijäämää tarkistettiin ylöspäin 0,3 prosentilla suhteessa BKT:hen. Osa tästä lisäyksestä kompensoitui EKT 2010:n käyttöönotosta seurauksena olleella nimellisen BKT:n kasvulla, mikä johti siihen, että alijäämä suhteessa BKT:hen supistui 0,1 prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen 4 . Suomi käyttää edelleen swap-sopimuksia, ja vuonna 2014 niistä saadut tulot olivat 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Jos laskennassa olisi sovellettu aikaisemmin käytössä ollutta käsitettä, alijäämä olisi jäänyt alle 3 prosentin viitearvon vuonna 2014. Tämän jälkeen eli vuosina 2015 ja 2016 EKT 2010:een siirtymisen vaikutuksia swap-sopimusten kirjaamiseen ei enää voida pitää poikkeuksellisina, koska kyseiset vaikutukset ovat kaikilta osin tiedossa ja ne voidaan ottaa huomioon talousarviosuunnittelussa.

Tässä tarkasteltu 3 prosentin viitearvon ylittyminen suhteessa BKT:hen ei ole väliaikainen perustamissopimuksessa sekä vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitetulla tavalla. Erityisesti komission laatimien julkista taloutta koskevien ennusteiden ja vakausohjelman mukaan alijäämä ei supistu alle viitearvon ennen vuotta 2017.

Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikka alijäämä on vuosina 2014, 2015 ja 2016 lähellä 3 prosentin viitearvoa, se on tämän viitearvon yläpuolella. Viitearvon toteutunut ja suunniteltu ylittyminen ei ole perustamissopimuksessa ja vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitetulla tavalla poikkeuksellista eikä väliaikaista. Alijäämää ei voida pitää poikkeuksellisena koko kaudella 2014–2016. Edellä esitetty analyysi viittaa näin siihen, että SEUT-sopimuksessa ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97 tarkoitettu alijäämäkriteeri vaikuttaa vuoden 2015 vakausohjelman ja komission kevään 2015 ennusteen perusteella jäävän lähtökohtaisesti täyttymättä. Tässä arviossa ei kuitenkaan vielä ole otettu huomioon kaikkia jäljempänä esitettyjä merkityksellisiä tekijöitä.

3.Velkakriteeri

Julkisen talouden bruttovelka suhteessa BKT:hen on kasvanut viime vuosina nopeasti: vuosien 2008 ja 2014 välisenä aikana se kasvoi 32,7 prosentista 59,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämän kasvun taustalla olivat alijäämät (jotka olivat seurausta tulojen vähentymisestä talouden vakavan taantuman seurauksena ja suurina säilyneistä menoista) ja velkakannan korjauserät. Alijäämillä ja velkakannan korjauserillä oli edellä mainitulla jaksolla jokseenkin yhtä suuri vaikutus nimellisen velan kasvuun.

Suomen vuoden 2015 vakausohjelman mukaan velkasuhde kasvaa 62,5 prosenttiin vuonna 2015 ja jatkaa kasvuaan koko ohjelmakauden ajan niin, että se on 67,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2019. Komission kevään 2015 ennusteen mukaan velkasuhteen odotetaan ylittävän 60 prosentin viitearvon siten, että se on 62,6 prosenttia vuonna 2015 ja 64,8 prosenttia vuonna 2016 (taulukko 1).

Suomen suhdannekorjattu julkinen velka on ennusteiden mukaan alle 60 prosenttia vuonna 2015 mutta ylittää tämän viitearvon vuonna 2016. Solidaarisuustoimet, jotka ovat 2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen, selittävät velan viitearvon ylittymisen vuonna 2015, mutta eivät enää koko ylitystä vuonna 2016.

Edellä esitetty analyysi viittaa näin siihen, että SEUT-sopimuksessa ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97 tarkoitettu velkakriteeri vaikuttaa vuoden 2015 vakausohjelman ja komission kevään 2015 ennusteen perusteella jäävän lähtökohtaisesti täyttymättä. Tässä arviossa ei kuitenkaan vielä ole otettu huomioon kaikkia jäljempänä esitettyjä merkityksellisiä tekijöitä.

Taulukko 1: Velan kehitys

4.Merkitykselliset tekijät

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komission kertomuksessa ”otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”, jotta voidaan päättää, edellyttääkö arviointiperusteen rikkominen liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamista kyseisen jäsenvaltion osalta”. Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös ”muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti alijäämä- ja velkaperusteiden noudattamista ja jotka jäsenvaltio on esittänyt neuvostolle ja komissiolle”. 

Jäljempänä olevissa alajaksoissa tarkastellaan seuraavia seikkoja: 1) keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne; 2) julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema (julkiset investoinnit mukaan lukien); 3) julkisen talouden keskipitkän aikavälin velka-asema, sen kehitys ja kestävyys; 4) muut jäsenvaltion esittämät tekijät; ja 5) muut komission merkityksellisinä pitämät tekijät.

Kertomuksessa otetaan huomioon edellä mainitut tekijät, jotka perustuvat ilmoitettuihin tietoihin ja komission kevään 2015 ennusteeseen.

4.1. Keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne

Suhdanteet ja potentiaalinen kasvu. Vuonna 2009 Suomen reaalinen BKT romahti 8,3 prosenttia, minkä jälkeen maan talous elpyi vähitellen vuosina 2010 ja 2011. Vuosina 2012–2014 oltiin kuitenkin taas taantumassa. Vuonna 2014 BKT supistui hieman eli 0,1 prosenttia. Kasvunäkymät ovat hitaasti paranemassa vuosina 2015 ja 2016 (ks. taulukko 2). Kriisi on vaikuttanut Suomen potentiaaliseen kasvuun negatiivisesti. Komission yksiköiden yhteisesti sovitulla menetelmällä arvioima potentiaalisen tuotannon kasvuvauhti Suomessa on viimeksi kuluneiden neljän vuoden aikana ollut keskimäärin 0 prosenttia. Vuosina 2013 ja 2014 se oli negatiivinen (-0,1 prosenttia). Potentiaalisen tuotannon supistuminen johtuu työpanosten vaikutuksen vähenemisestä ja kokonaistuottavuuden arvioidusta negatiivisesta vaikutuksesta, joka heijastaa käynnissä olevaa talouden rakenneuudistusta. Lisäksi pääoman myönteinen vaikutus väheni kriisin aikana investointien niukkuuden vuoksi. Kaiken kaikkiaan reaalinen BKT vuonna 2014 oli 5,5 prosenttia alle vuonna 2008 saavutetun ennätyksellisen korkean tason, ja potentiaalinen tuotanto on kasvanut vain 0,6 prosenttia tänä aikana. Potentiaalisen kasvun heikkeneminen vaikuttaa negatiivisesti velanhoitokykyyn.

Koska reaalinen BKT supistui vuosina 2012–2014, tuotantokuilu laajeni –2,9 prosenttiin suhteessa potentiaaliseen BKT:hen vuonna 2014 ja sen odotetaan kaventuvan hieman eli
–2,7 prosenttiin vuonna 2015, sillä BKT:n arvioidaan kasvavan yli potentiaalisen kasvun (0,1 prosenttia). Kasvun ennustetaan ylittävän potentiaalisen kasvun myös vuonna 2016, jolloin tuotantokuilu kapenee –1,9 prosenttiin suhteessa potentiaaliseen BKT:hen.

Taulukko 2: Makrotalouden ja julkisen talouden kehitys a

Tällä negatiivisella suhdannekehityksellä on ollut merkittävä vaikutus julkisen talouden alijäämään ja velkasuhteeseen, mutta tulevaisuudessa talouden odotetaan kasvavan sen potentiaalista kasvuvauhtia nopeammin. Suhdannekorjattuna kolmen viime vuoden ajalta velkasuhde pysyisi vuonna 2015 sekä komission että kansallisten viranomaisten mukaan SEUT-sopimuksen viitearvon alapuolella, mutta näin ei enää olisi vuonna 2016. Suhdannekorjattu velka olisi komission kevään ennusteen perusteella 57,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 ja 61,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2016 (ks. taulukko 3).

Taulukko 3. Julkisen talouden alijäämä ja velka (% suhteessa BKT:hen)

Viimeaikaiset rakenneuudistukset. Vuonna 2013 Suomessa hyväksyttiin laaja rakennepoliittinen ohjelma kasvun edellytysten parantamiseksi ja kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi 5 . Hallitus suunnitteli toimenpiteitä kuntatalouden tasapainottamiseksi, julkisen sektorin tehokkuuden lisäämiseksi, työurien pidentämiseksi kahdella vuodella sekä kilpailun lisäämiseksi ja kilpailukyvyn parantamiseksi.

Merkittävin rakennepoliittisen ohjelman tulos on työmarkkinaosapuolten syyskuun lopulla 2014 sopima eläkeuudistus. Uudistuksessa eläkeikä kytketään elinajanodotteeseen, kuten neuvosto heinäkuussa 2014 suositteli. Eduskunnan odotetaan hyväksyvän asiaa koskevan lainsäädännön vuonna 2015, ja tavoitteena on toteuttaa uudistus vuodesta 2017 lukien. Kansallisten viranomaisten mukaan uudistus parantaa julkisen talouden kestävyyttä noin 1 prosentin suhteessa BKT:hen, mutta vaikutus julkiseen talouteen ei tule näkyviin ennen vuotta 2017. Lähellä eläkeikää olevien työntekijöiden laajennettuja työttömyysetuja (ns. työttömyysputki) koskevaa päätöstä ei ole tehty.

Toisaalta kuntien tehtävien ja velvoitteiden rajoittamisessa, jolla oli tarkoitus tasapainottaa kuntataloutta, näyttää tapahtuneen vain vähäistä edistymistä. Sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmää koskevia uudistuksia on lykätty ja ne edellyttävät lisävalmistelua. Toimenpiteet rakenteellisen työttömyyden vähentämiseksi ja työurien pidentämiseksi kannustamalla nuoria aiemmin työelämään eivät ole tähän mennessä tuottaneet selviä tuloksia.

Tulevan hallituksen rakenneuudistuksia koskevat tavoitteet ja aikeet ovat vielä selventämättä.

4.2.Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema

Rakenteellinen alijäämä ja julkisen talouden vakauttaminen

Suomen julkisen talouden alijäämä on vuonna 2014 yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja edellisen hallituksen vakausohjelman mukaan se pysyy 3 prosentin yläpuolella vuoteen 2017 asti (jos politiikka ei muutu). Sovellettavien komission ennusteiden mukaan Suomi saavutti keskipitkän aikavälin tavoitteensa (0,5 prosentin rakenteellinen alijäämä suhteessa BKT:hen) vuonna 2013. Suomi on päätynyt keskipitkän aikavälin tavoitteeseen, joka on vähiten vaativalla tasolla, alentaen aiempaa tavoitetta, joka vuonna 2013 oli 0,5 prosentin rakenteellinen ylijäämä suhteessa BKT:hen.

Julkisen talouden menot suhteessa BKT:hen ovat kasvaneet huomattavasti viime vuosina. Vuosien 2006–2010 keskiarvo oli 50,6 prosenttia. Vuonna 2014 suhdeluku oli 58,7 prosenttia, ja komission kevään 2015 talousennusteessa sen arvioidaan pysyvän pitkälti samalla tasolla vuosina 2015 ja 2016. Vuonna 2014 menot suhteessa BKT:hen olivat EU:n suurimmat.

Koska Suomi oli vuoden 2014 alussa keskipitkän aikavälin tavoitteessaan, ja talous oli taantumassa, vuonna 2014 ei vaadittu tavoitteeseen tähtäävää sopeutusta. Suomi näyttää itse asiassa kuitenkin erkaantuneen keskipitkän aikavälin tavoitteesta 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä on rakenteellisen rahoitusaseman pilarissa merkittävä poikkeama. Sen sijaan menojen kasvulle asetettuun vertailuarvoon jää positiivinen marginaali, 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kaiken kaikkiaan voidaan katsoa, että osa rakenteellisen rahoitusaseman heikkenemisestä (¼ prosenttia suhteessa BKT:hen 6 ) johtuu odotettua hitaammasta inflaatiosta, ja siksi keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävä sopeutus ei näytä poikenneen merkittävästi vuoden 2014 vaatimuksista. Koska inflaatio on ollut hitaampaa kuin talousarviota laadittaessa suunniteltiin, tulot ovat jääneet budjetoitua pienemmiksi, mikä näkyy rakenteellisen rahoitusaseman heikentymisessä.

Vaadittava rakenteellisen rahoitusaseman sopeutus vuonna 2015 on 0,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komission kevään 2015 talousennusteen perusteella Suomen rakenteellinen rahoitusasema sen sijaan heikkenee 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015. Kun lasketaan rakenteellisen rahoitusaseman keskimääräinen muutos vuosina 2014–2015, Suomi ylittää 0,25 prosentin (merkittävän) poikkeaman rajan. Toisaalta positiivinen marginaali suhteessa menojen kasvulle asetettuun vertailuarvoon kasvaa 0,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2015. Kaiken kaikkiaan riskinä on, että keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta poiketaan vuonna 2015 merkittävästi.

Komission kevään talousennusteen perusteella (joka perustuu olettamukseen, että politiikka ei muutu) vuonna 2016 tarvittaisiin 0,5 prosentin sopeutus suhteessa BKT:hen, sillä kasvu ylittää potentiaalin ja velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Menojen kasvulle asetettua vertailuarvoa ei ennusteen mukaan enää saavutettaisi, vaan poikkeama olisi –0,4 prosenttia vaatimuksesta. Rakenteellisen rahoitusaseman pilariin perustuva poikkeama olisi –0,9 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja poikkeama pysynee merkittävänä kahden vuoden ajan. Kokonaisarviointi osoittaa, että riskinä on merkittävä poikkeaminen keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta vuonna 2016.

Vuoden 2015 vakausohjelman mukaan myös rakenteellinen rahoitusasema heikkenee jatkuvasti vuosina 2015 ja 2016, mikä sekin viittaa merkittävään poikkeamaan edellytetyltä sopeutusuralta. Ohjelman mukaan keskipitkän aikavälin tavoitetta ei saavuteta vuoteen 2019 mennessä.

Jo vuoden 2014 vakausohjelman arvioinnissa havaittiin jonkinasteinen poikkeama keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta. Hallitus ei toteuttanut toimenpiteitä vastatakseen vuoden 2014 maakohtaiseen suositukseen, jossa kehotettiin toteuttamaan vuosina 2014 ja 2015 toimia, joilla rajoitetaan keskipitkän aikavälin tavoitteeseen nähden syntymässä olevaa eroa ja varmistetaan palaaminen tavoitteeseen vuonna 2015.

Julkiset menot ja investoinnit

Julkisten investointien BKT-osuus on kasvanut kriisin alusta lukien. Vuonna 2008 julkisen sektorin aikaansaama kiinteän pääoman bruttomuodostus oli 3,6 prosenttia BKT:sta. Vuonna 2013 se oli 4,2 prosenttia BKT:sta ja vuonna 2014 supistui hieman, 4,1 prosenttiin BKT:sta. Vakausohjelman mukaan vuosina 2015 ja 2016 investointien odotetaan olevan 4,3 prosenttia BKT:sta. Julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen on koko kauden sekä suhdannekorjaamattomin että rakenteellisin luvuin pienempi kuin julkisten investointien BKT-osuus. Kaiken kaikkiaan julkisten investointien BKT-osuus on euroalueen suurimpia.

Suomen julkinen talous on vuodesta 2012 ollut perusalijäämäinen. Vakausohjelman mukaan tilanteen odotetaan jatkuvan vuosina 2015–2016. Korkomenot ovat pysyneet vakaina, sillä velasta maksettu efektiivinen korko on alentunut huomattavasti viime vuosina. Korkomenojen ennustetaan laskevan ennustejaksolla suhteessa BKT:hen.

Juoksevat menot, ilman korkomenoja, ovat olleet kasvussa. Suhteessa BKT:hen ne ovat kasvaneet 43,0 prosentista vuonna 2008 53,9 prosenttiin vuonna 2014. Menojen kasvu johtuu lähinnä sosiaaliturvamenojen kasvusta. Muut menoerät ovat pysyneet suhteellisen vakaina.

Julkisen talouden laatu

Suomi on ottanut kansalliseen lainsäädäntöönsä finanssipoliittiseen sopimukseen sisältyvän rakenteellisen budjettitasapainon säännön ja antanut sekundäärilainsäädännössä asiaa koskevia täytäntöönpanosäännöksiä. Suomen julkisen talouden kehys on sidottu monivuotisiin menokattoihin. Sitä on äskettäin vahvistettu velvoittamalla valtionhallinto tarkastelemaan politiikkatoimenpiteiden vaikutusta kuntien ja sosiaaliturvarahastojen budjettitasapainoon. Joustavuutta reagoida kuluvan vuoden aikana esiin tuleviin haasteisiin näyttää kuitenkin olevan vain vähän. Jos kasvuennustetta tarkistetaan merkittävästi alaspäin vuoden aikana, kuten vuosina 2013 ja 2014 tehtiin, menokehyksien vastaavaan mukautukseen ei ole menettelyä.

Vuoden 2015 talousarviossa rakenteellisen tasapainon sääntö tulee testattua. Vuoden 2015 alustavan talousarviosuunnitelman taustalla olevan ennusteen mukaan Suomi erkanisi rakenteelliselle alijäämälle asetetusta tavoitteestaan, joka on 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Hallitus päätti sopeutustoimien olevan välttämättömiä, mutta vuoden 2015 budjettiesityksen muuttamisen sijaan se päätti, että rakennepoliittisen ohjelman toimenpiteet olivat riittäviä.

4.3.Julkisen talouden keskipitkän aikavälin velka-asema

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys

Vuonna 2014 julkisen talouden sulautettu bruttovelka suhteessa BKT:hen oli 59,3 prosenttia. Komission kevään 2015 talousennusteen perusteella velan odotetaan kasvavan vuoteen 2025 mennessä lähes 80 prosenttiin suhteessa BKT:hen (olettaen, että politiikka ei muutu ja että rakenteellinen perusjäämä kehittyy komission kevään 2015 ennusteen mukaan vuoteen 2016) eli se pysyy SEUT-sopimuksessa suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin rajan yläpuolella. Nousun taustalla ovat väestön ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset.

Suomessa arvioidaan olevan lyhyellä aikavälillä vähäinen julkisen talouden rahoituspaineen riski, mutta keskipitkällä aikavälillä kestävyysriski on suuri ja pitkällä aikavälillä keskisuuri, mikä johtuu väestön ikääntymisen vaikutuksesta julkiseen talouteen. Siksi olisi keskityttävä hillitsemään ikääntymiseen liittyvien menojen kasvua edelleen, jotta julkisen talouden kestävyys parantuisi keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Arvioissa ei kuitenkaan ole mukana viimeisintä eläkeuudistusta, josta sovittiin syksyllä 2014 mutta josta eduskunta ei ole vielä antanut lainsäädäntöä.

Vuoden 2014 kehitysarvioihin verrattuna sekä S2- että S1-indikaattori on heikentynyt.

Velkakannan korjauserä

Velkakannan korjauserällä on suuri vaikutus Suomen julkisen velan muutoksiin. Tämä johtuu siitä, että julkiseen sektoriin kuuluva työeläkejärjestelmä on osittain ennakkoon rahastoiva ja ylijäämäinen. Vuonna 2013 ylijäämä oli 1,9 prosenttia ja vuonna 2014 1,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vakausohjelmassa ylijäämän ennustetaan vuonna 2015 supistuvan 0,8 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Ylijäämä sisällytetään julkisen talouden rahoitusasemaan, mutta sitä ei käytetä julkisen velan maksamiseen. Eläkerahastot näkyvät varojen nettokertymänä velkakannan korjauserässä. Suomen julkisyhteisöjen nettorahoitusvarojen ennustetaan olevan 51,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014, kun ne vuonna 2013 olivat 54,6 prosenttia suhteessa BKT:hen 7 . OECD ennustaa nettovarojen olevan vuoden 2016 loppuun mennessä 45,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Suomen nettorahoitusasema on OECD-maiden parhaimpia.

Valtion takaama velkakanta 

Vuonna 2014 Suomen valtion antamien takausten määrä oli 19,0 prosenttia suhteessa BKT:hen. Näistä rahoitussektoriin liittyviä takauksia oli 1,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Valtaosa takauksista (12 prosenttia suhteessa BKT:hen) myönnetään yrityksille, pääasiassa valtion omistaman rahoitusyhtiön Finnveran kautta. Kun otetaan huomioon rahoitussektorin vahva asema 8 ja takauksien perusteella suoritettujen maksujen vähäisyys, valtion takaamiin velkoihin liittyvät riskit eivät vaikuta merkittäviltä.

4.4.Muut komission merkityksellisinä pitämät tekijät

Rahoituksenvakautusoperaatiot

Niiden muiden tekijöiden joukossa, joita komissio pitää merkityksellisinä, kiinnitetään huomiota erityisesti rahoitusosuuksiin, jotka on tarkoitettu kansainvälisen solidaarisuuden edistämiseen ja unionin poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen, jäsenvaltioiden välisen kahden- ja monenvälisen tuen muodossa rahoitusvakauden turvaamisen yhteydessä syntyneeseen velkaan sekä suurten rahoituksellisten häiriöiden aikana toteutettuihin rahoituksenvakautusoperaatioihin liittyvään velkaan (asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohta).

Euroalueen jäsenvaltioille myönnetyn rahoitustuen velkaa kasvattava vaikutus on otettu huomioon arvioitaessa velkakriteerin noudattamista. Komission kevään 2015 talousennusteen mukaan vuonna 2015 tämän rahoitustuen kumulatiivinen vaikutus on 2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Jos rahoituksenvakautusoperaatioihin liittyvää velkaa ei oteta huomioon, julkinen bruttovelka vuonna 2015 on 58,3 prosenttia suhteessa BKT:hen ja vuonna 2016 61,9 prosenttia suhteessa BKT:hen.

4.5.Muut jäsenvaltion esittämät tekijät

Komission 5. toukokuuta 2015 vastaanottamassa kirjeessä Suomen viranomaiset korostivat, että vakausohjelma perustuu teknisiin oletuksiin eikä tulevan hallituksen todellisiin suunnitelmiin. Tätä kertomusta laadittaessa hallituksen muodostaminen on käynnissä 19. huhtikuuta pidettyjen vaalien tulosten pohjalta.

Viranomaisten mukaan suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon ylittyminen ei ollut suunniteltua, sillä asiaa koskevissa ennusteissa sen tapahtuminen ei ollut ilmeistä. Samoin vuoden 2015 suurempi alijäämä johtuu vuoden 2014 alijäämän vertailuajankohdan vaikutuksesta. Kun vuoden 2015 talousarviota laadittiin, ennusteet näyttivät alijäämän olevan alle 3 prosenttia vuonna 2015. Tilastokeskus on ilmoittanut alijäämän kehittymisestä, mutta siihen ei ole ollut mahdollista reagoida vaalien vuoksi. Lisäksi viranomaiset toteavat, että vuoden 2014 tiedot saattavat vielä muuttua.

Kuten jo kertomuksen 2 jaksossa todettiin, Suomen mukaan EKT 2010:n vaikutuksen ja kolme vuotta jatkuneen negatiivisen kasvun vuoksi on perusteltua katsoa, että suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon ylittyminen vuonna 2014 oli poikkeuksellista. Jos käytettäisiin EKT 95:n määritelmää, alijäämän ennustettaisiin jäävän alle 3 prosentin suhteessa BKT:hen vuonna 2015.

Lisäksi Suomen viranomaisten näkemys on, että kokonaisarvioinnin perusteella maan olisi katsottava noudattaneen edellytettyä keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävää sopeutusta vuonna 2014. Rakenteellisen rahoitusaseman pilariin perustuva poikkeama voidaan kytkeä nimellisen rahoitusaseman tuottamaan yllätykseen, odotettua hitaampaan inflaatioon ja korkotulojen vähenemiseen. Viranomaisten mukaan korkojen alenemisen nettovaikutus itse asiassa lisää Suomen julkisen talouden alijäämää 0,15 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun julkisen sektorin hallussa olevista omaisuuseristä saatavat tulot ovat vähentyneet. Vuoden 2015 osalta viranomaisten näkemys on, että kokonaisarvioinnin perusteella maan olisi katsottava pitkälti noudattaneen edellytettyä keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävää sopeutusta.

Velkasuhteen osalta viranomaiset korostavat suhdannetilanteen ja solidaarisuustoimenpiteiden roolia velkaantumisessa. Suomi otti esiin myös päätetyt vuotta 2015 ja sen jälkeistä aikaa koskevat vakauttamistoimenpiteet ja totesi, että suurien nettosaamisten vuoksi Suomi ei nettomääräisesti hyödy alhaisista koroista.

Valtiovarainministeriön laskelmien mukaan (perustuvat vuoden 2015 vakausohjelmaan) vuonna 2015 suhdannekorjattu velka olisi 56,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ilman solidaarisuustoimenpiteitä velka olisi 58,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja siksi velkakriteerin olisi katsottava täyttyvän vuonna 2015.

Lopuksi Suomi toteaa, että vuotta 2016 koskevien päätelmien tekeminen ei tässä vaiheessa ole perusteltua, koska vuoden 2016 talousarviota ei ole.

5.Päätelmät

Alijäämäkriteeri. Suomen julkisen talouden alijäämä kasvoi 3,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2014, ja suunnitelmien mukaan se pysyy ennustejakson ajan suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon yläpuolella, kun oletetaan, että politiikka ei muutu. Viitearvon ylittyminen ei näin ollen ole väliaikaista, vaikka alijäämä onkin lähellä viitearvoa. Alijäämää ei voida vuosina 2014–2016 pitää vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitettuna poikkeuksellisena alijäämänä. Kun tarkastellaan vuotta 2014 koskevia merkityksellisiä tekijöitä, on todettava, että rakenteellinen rahoitusasema heikkeni tuona vuonna huomattavasti. Kaiken kaikkiaan merkitykselliset tekijät viittaavat kuitenkin siihen, että viitearvon ylittymisen taustalla on lieventäviä tekijöitä vuonna 2014. Suuressa julkisen talouden alijäämässä näkyy siirtyminen EKT 2010:n käyttöön. Vaikka alijäämän kasvua vuonna 2014 ei voida kytkeä julkisten investointien kasvuun, Suomen julkiset investointimenot ovat suuremmat kuin alijäämä. Vuosina 2015 ja 2016 velka ylittää SEUT-sopimuksen viitearvon, joka on 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja alijäämä pysyy suurempana kuin 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema, joka ilmenee rakenteellisessa rahoitusasemassa, viittaa vahvasti siihen, että Suomi on erkanemassa keskipitkän aikavälin tavoitteestaan, kun suhdannetilanne kohenee vuosina 2015–2016. Näin ollen SEUT-sopimuksen alijäämäkriteerin ei katsota täyttyneen.

Velkakriteeri. Vuonna 2014 julkisen talouden bruttovelka oli alle 60 prosentin, mutta vakausohjelman mukaan se vuonna 2015 kasvaa 62,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen eli yli 60 prosentin viitearvon. Myös komission kevään 2015 talousennusteen mukaan bruttovelka ylittää viitearvon: vuonna 2015 se on 62,6 prosenttia ja vuonna 2016 64,8 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kuten tässä kertomuksessa on osoitettu, vuonna 2015 velkakriteerin suunniteltu ylittyminen selittyy kokonaisuudessaan Suomen rahoitustuella euroalueen rahoitusvakauden turvaamiseksi, mutta vuonna 2016 näin ei enää ole. Velan määrään ovat vaikuttaneet sosiaaliturvarahastojen mittava rahoitusvarojen hankinta, jonka seurauksena varoja on kertynyt samaan aikaan kun velka on lisääntynyt. On huomattava, että Suomen tämänhetkisen suhdannetilanteen vaikutukset heijastuvat velkasuhteeseen, mutta tämäkään tekijä ei voi yksinään selittää suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin viitearvon ylittymistä vuonna 2016. Kertomuksessa esitetty analyysi viittaa siihen, että velkakriteerin ei voida katsoa täyttyneen.

Vuoden 2015 vakausohjelman mukaan huhtikuun 2015 vaalien jälkeen muodostettava hallitus laatii syyskuuhun 2015 mennessä uuden julkisen talouden suunnitelman / vakausohjelman vuosiksi 2016–2019. Suunnitelma antaa mahdollisuuden arvioida toimenpiteitä, joita olisi suunniteltava, jotta alijäämä saadaan alle 3 prosentin viitearvon ja velkasuhde asianmukaiselle lasku-uralle.

(1) EYVL L 209, 2.8.1997, s. 6. Kertomuksessa otetaan myös huomioon ”Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset sekä vakaus- ja lähentymisohjelmien muotoa ja sisältöä koskevat ohjeet”, jotka on hyväksytty Ecofin-neuvostossa 3. syyskuuta 2012. Saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) EUVL L 140, 27.5.2013, s. 11: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 473/2013 alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä.

(3)  COM(2015) 114 lopullinen - http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-03_commission/2015-02-27_fi_126-3_en.pdf

(4)  Vuoden 2013 alijäämää tarkistettiin paitsi liiallista alijäämää koskevaan menettelyyn liittyvien muutosten huomioon ottamiseksi, myös muista EKT 2010:n käyttöönottoon liittyvistä syistä. Tämän seurauksena alijäämä kasvoi 0,1 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen.

(5)  Rakennepoliittinen ohjelma talouden kasvuedellytysten vahvistamiseksi ja julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi:
http://valtioneuvosto.fi/etusivu/rakenneuudistus395285/tiedostot/rakennepoliittinen-ohjelma-29082013/fi.pdf

(6)  Tämä inflaatiota koskeva negatiivinen ”yllätys” voidaan laskea vuoden 2014 BKT-deflaattorin ja komission kevään 2014 talousennusteen BKT-deflaattorin välisenä erotuksena. Tässä tapauksessa arvioidaan, että vaikutus rakenteelliseen rahoitusasemaan on –¼ prosenttia. Jos negatiivinen ”yllätys” lasketaan vuoden 2014 BKT-deflaattorin ja vuoden 2014 kevään ja syksyn talousennusteiden keskiarvon erotuksena, arvioitu vaikutus on noin –1/3 prosenttia suhteessa BKT:hen.

(7)  OECD Economic Outlook nro 93, liite, taulukko 33.

(8)  Ks. vuoden 2015 maaraportti.
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_finland_fi.pdf