EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 27.5.2015

COM(2015) 221 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

KERTOMUS HERKULES II -OHJELMAN TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISESTA

1.Taustaa

Tässä kertomuksessa esitetään yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettavien toimien tukemiseksi vuonna 2007 perustetun, kaudella 2007–2013 toteutetun Herkules II -ohjelman 1 tärkeimmät tulokset. Kertomus perustuu Euroopan komission petostentorjuntaviraston (OLAF) tilaamaan riippumattomaan arviointiin, jonka teki maalis–joulukuussa 2014 ulkopuolinen arvioija 2 , 3 OLAFin virkamiehistä ja komission pääsihteeristöstä muodostuvan ohjausryhmän tuella ja sen valvonnassa.

Ensimmäisessä Herkules-ohjelmassa, joka perustettiin yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi päätöksellä N:o 804/2004/EY, keskityttiin unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavien sääntöjenvastaisuuksien, petosten ja lahjonnan torjumiseen. Sitä seurasi vuonna 2007 päätöksen 804/2004/EY muuttamisesta annetulla päätöksellä 878/2007/EY hyväksytty Herkules II -ohjelma. Vuonna 2014 Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät Herkules III -ohjelmasta kaudelle 2014–2020 annetun asetuksen (EU) N:o 250/2014.

2.    Ohjelma

Herkules II -ohjelman yleisenä tavoitteena oli perustaa yhteisön toimintaohjelma yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavien petosten, mukaan luettuna savukkeiden salakuljetuksen ja väärentämisen, ehkäisemiseksi ja torjumiseksi toteutettavan yhteisön toiminnan tehostamisen edistämiseksi, 4 ja erityisesti:

a.”jäsenvaltioiden viranomaisten, komission ja OLAFin rajat ylittävän ja monialaisen yhteistyön tehostaminen;

b.jäsenvaltioiden, liittyvien valtioiden ja ehdokasvaltioiden alueelle yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti rakennettavat verkostot, jotka edistävät tietojen, kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa siten, että samalla kunnioitetaan kunkin jäsenvaltion omia perinteitä;

c.teknisen ja operationaalisen tuen antaminen jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisille ja erityisesti tulliviranomaisille, kun ne torjuvat rajat ylittävää laitonta toimintaa;

d.maantieteellisen tasapainon varmistaminen toiminnan tuloksellisuutta heikentämättä siten, että kaikki jäsenvaltiot, liittyvät valtiot ja ehdokasvaltiot sisällytetään mahdollisuuksien mukaan yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti ohjelmasta annettavan rahoituksen piiriin; sekä

e.toimien moninkertaistaminen ja tehostaminen herkimmiksi määritetyillä aloilla, erityisesti savukkeiden salakuljetuksen ja väärennösten alalla”. 5

Toimet

Ohjelman perusteella tuetaan kolmenlaisia toimia: 6

kansallisille viranomaisille tarjottava tekninen apu;

koulutus, seminaarit ja konferenssit; sekä

tietotekninen tuki.

Tekninen apu

Tekninen apu oli merkittävin toimi sekä määrärahojen että avustussopimusten määrän osalta. Toimiin sisältyi myös taloudellinen tuki sellaisten laitteiden hankintaan, joita kansalliset ja alueviranomaiset käyttivät EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvissä tutkintatoimissaan. Teknisen avun piiriin kuuluvat hankkeet jakautuivat kahteen ryhmään:

”tutkinnan tuki” yleensä petosten ja lahjonnan torjunnan alalla, sekä

”savukkeet”; näillä toimilla vahvistettiin edunsaajien valmiuksia savukkeiden salakuljetuksen ja väärentämisen torjunnan alalla. Ohjelman avulla rahoitettiin muun muassa unionin ulkorajoilla käytettävien, ajoneuvoissa tai konteissa salakuljetettujen ja väärennettyjen savukkeiden havaitsemiseen tarkoitettujen röntgenläpivalaisulaitteiden hankinta sekä tullikoirien hankinta ja koulutus.

Koulutus, seminaarit ja konferenssit

Tämä toimi jaettiin kahteen osioon:

konferensseihin, seminaareihin ja koulutustoimintaan, toisin sanoen parhaiden käytäntöjen levittämiseen petosten, savukkeiden salakuljetuksen ja väärentämisen torjunnan alalla, yleisen tietouden edistämiseen ja ennaltaehkäisyn tehostamiseen. Taloudellista tukea myönnettiin myös tulliviranomaisille ja poliiseille tarkoitettuun digitaalisen aineiston rikostutkintakoulutukseen; sekä

”oikeusalan koulutukseen”, johon sisältyivät myös politiikkaa koskevien asiakirjojen ja lainsäädäntöehdotusten laatimiseen tarvittavat vertailevan oikeustieteen erityiset opinnot.

Tietotekninen tuki

Ohjelman avulla rahoitettiin komission edunsaajajäsenvaltioille, toisin sanoen niiden tullilaitoksille tai poliisille, hankkima oikeus käyttää tietokantoja niiden tutkimusten yhteydessä. Kyseiset tietokannat sisältävät tietoja yrityksistä, yritysten omistussuhteista, kaupankäynnistä, laivojen liikkeistä ja rahtimanifesteista. Ohjelman avulla tuettiin myös erityisten tietoteknisten välineiden kehittämistä kaupankäyntiä koskevien suurten tietomäärien automaattisia analyysejä varten. Kyseisten analyysien tuloksia käytetään riskianalyysien tekemiseen ja jäsenvaltioiden tullilaitosten avustamiseen toimien kohdistamisessa riskialueille.

Talousarvio

Monivuotisessa rahoituskehyksessä (MRK) kaudelle 2007–2013 varattu talousarvio (maksusitoumusmäärärahat) oli 98 525 000 euroa 7 , toisin sanoen noin 14,3 miljoonaa euroa vuodessa. Kuvassa 1 esitetään määrärahat toimikohtaisesti eriteltyinä.

Kuva 1:    Määrärahat toimikohtaisesti eriteltyinä (kaudella 2007–2013) 8

Varainhoitoasetuksen 9 perusteella Herkules-ohjelman mukainen rahoitus voi olla jompaakumpaa:

ehdotuspyyntöjen perusteella jaettavaa avustusta; tai

tarjouspyyntöjen perusteella myönnettäviä julkisia hankintoja koskevia sopimuksia. 10

Avustuksilla voidaan kattaa enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kuluista tekniseen apuun kuuluvien toimien alalla, 80 prosenttia koulutuksen alalla ja 90 prosenttia oikeusalan koulutuksen alalla. Avustuksia myönnettiin: 11

a)jäsenvaltioiden tai liittyvien valtioiden kansallisille ja alueviranomaisille (tekninen apu rajoitettiin tähän ryhmään);

b)tutkimus- ja koulutuslaitoksille (jotka eivät voineet hakea tekniseen apuun liittyviä avustuksia, vaan koulutuksen, seminaarien, konferenssien, tutkimusten ja tietoteknisen tukitoimien alaan liittyviä); sekä

c)voittoa tavoittelemattomille elimille.

Kaikki sovellettavia oikeudellisia vaatimuksia noudattavat oikeushenkilöt voivat osallistua hankintamenettelyihin ja hakea sopimusta ohjelman puitteissa. Julkisia hankintasopimuksia käytettiin tietokantojen (käyttöoikeuden), erikoiskoulutuksen ja tietoteknisten erityistyökalujen ostoon.

Tietyin edellytyksin ohjelman avustuksilla voitiin kattaa myös kuluja, jotka johtuivat eräiden Euroopan unionin ulkopuolisten valtioiden osallistumisesta koulutustapahtumiin. 12

Määrärahojen kohdistamisen ja avustusten ja sopimusten määrän perusteella voidaan todeta, että 52,8 prosenttia varoista jaettiin avustuksina ja 47,1 prosenttia hankintasopimusten muodossa.

Taulukko 1:    Yhteenveto avustusten ja sopimusten määristä toimikohtaisesti eriteltyinä eri vuosina

Kun arviointi maaliskuussa 2014 aloitettiin, monet avustussopimuksilla tai sopimuksilla tuettavat toimet olivat edelleen kesken, eikä niiden tuloksia koskevia tietoja näin ollen ollut saatavilla. Edunsaajilta ja sopimusosapuolilta kysyttiin kuitenkin niiden mielipidettä ohjelman toteuttamisen tehokkuudesta.

Ohjelman toteuttaminen

Ohjelma toteutettiin vuosittaisten rahoituspäätösten perusteella, joilla hyväksyttiin vuosittainen talousarvio ja työohjelma. Rahoituspäätöksissä esitetään suuntaa antava yhteenveto toimia koskevista painopisteistä kyseisenä vuonna ja kullekin toimelle varatut määrärahat. Vuotuisissa arvioinneissa 13 selvitetään vuosittaisten työohjelmien toteutusta.

3.    Arvioinnin tavoitteet, menetelmät ja tietolähteet

Tavoitteet

Riippumattoman arvioinnin ensisijaisena tavoitteena oli arvioida ohjelman tuloksellisuutta, toisin sanoen sitä, missä määrin ohjelman tavoitteet on saavutettu.

Toisena tavoitteena oli arvioida toteuttamisen tehokkuutta seuraavien kriteerien perusteella:

Taloudellisuus: olivatko tavoitteiden saavuttamiseen tarkoitetut resurssit edunsaajien saatavina määräajassa, sovitun määräisinä ja laatuisina?

Hyöty: missä määrin toteutetuilla toimilla vastattiin ohjelman hyväksymishetkellä tunnistettuihin tarpeisiin, ongelmiin ja kysymyksiin? Havaittiinko haitta- tai sivuvaikutuksia?

Yhteensopivuus: missä määrin asiaan liittyvien politiikkojen aloilla, kuten Tulli- ja Fiscalis-ohjelman 14 aloilla havaitut myönteiset ja kielteiset vaikutukset saatiin maksimoitua/minimoitua?

Hyväksyttävyys: missä määrin sidosryhmät hyväksyivät ohjelman ja kokivat sen hyödylliseksi?

Kolmantena tavoitteena oli arvioida ohjelmasta Euroopan tasolla saatavaa lisäarvoa (täydentävyyttä) ja sen tulosten pysyvyyttä.

Arviointi ei kattanut nimenomaisesti ohjelman merkitystä, koska sitä käsiteltiin komission Herkules III -ohjelmasta (2014–2020) antamaan ehdotukseen liittyvässä vaikutusten arvioinnissa 15 . Arviointi kattoi kaikki ohjelman avulla ohjelmakaudella 2004–2013 toteutetut toimet. Siinä keskityttiin tekniseen apuun, jonka alalla saavutettuja tuloksia pidetään oleellisina koko ohjelman menestyksen kannalta.

Menetelmät

Arviointi suoritettiin arvioijan kehittämän menetelmän (kontribuutioanalyysin) perusteella. Kyseisen menetelmän avulla kerätään tietoja ohjelmasta, sen toteuttamisesta ja sen saavutuksista, jotta saadaan muodostettua hypoteeseja, jotka koskevat ensinnäkin ohjelman taloudellisen tuen ansiosta toteutettuja toimia ja toiseksi toimien tuotosten ja tulosten syy-yhteyttä. Hypoteeseja verrataan myöhemmin tutkimusten, haastattelujen ja tapaustutkimusten avulla kerättyihin uusiin tietoihin. Tulokset syötetään ”muutosteoriaan”, joka kuvaa Herkules-ohjelman avulla rahoitettujen toimien osuutta pitkäaikaisvaikutuksissa tuotoksia ja tuloksia luomalla. Näin voitiin tunnistaa ja selventää ohjelmaan sisältyviä tuotantomekanismeja sekä niihin vaikuttavia, asiayhteyttä koskevia tekijöitä. Ohjelman avulla rahoitettujen toimien sekä toimien tuottamien tulosten heterogeeninen luonne edellytti kattavan lähestymistavan soveltamista ohjelman tavoitteiden saavuttamista tutkittaessa. Arvioijan käyttämän menetelmän ansiosta kvantitatiivisia tuloksia (tuotoksia) sekä pidemmällä aikavälillä saavutettavia tuloksia voitiin arvioida vertaamalla niitä haastattelujen ja kyselytutkimusten aikana kerättyihin asiantuntijoiden ja sidosryhmien käsityksiin ja mielipiteisiin. Haastattelut ja kyselytutkimukset sisälsivät ohjelman tuloksia (tuloksellisuutta) sekä sen toteuttamista koskevaa tapaa (tehokkuutta) koskevia kysymyksiä ja väittämiä. Kyselytutkimusten vastausprosentti oli tyydyttävä, ja vastaukset edustivat ohjelman avustusten saajien maantieteellistä jakaumaa, eri toimisektoreita ja rahoitusvälineitä. Haastatteluihin osallistui riittävä määrä sidosryhmiä kaikilta eri toimisektoreilta ja koko ajanjakson kattavalta ajalta. Haastattelujen ja kyselytutkimusten tulokset johtivat aikaisempien tutkimustulosten vahvistamiseen ja ohjelman tulosten hienosäätöön.

Ohjelman vaatimattoman koon takia täydellisen kustannus-hyötyanalyysin toteuttaminen ei ole perusteltua, koska siitä aiheutuvat kustannukset olisivat ohjelman talousarvioon nähden suhteettomat.

Ohjelman kokonaisvaikutusta unionin taloudellisten etujen suojaamiseen on vaikea arvioida ohjelman rajoitetun koon takia, mutta arvioijan käyttämä menetelmä antaa kuitenkin riittävät perusteet olettaa ulkoisen arvioinnin tulosten olevan paikkansapitäviä, edustavia ja luotettavia.

Tietolähteet

Ulkopuolinen arvioija sai käyttöönsä komission tietokantaan tallennettuja hallinnointiin ja rahoitukseen liittyviä tietoja avustusten ja sopimusten määrästä, suuruudesta ja maantieteellisistä jakaumasta sekä jäljennökset avustusten saajien loppuraporteista. Raportit sisältävät tietoja saavutetuista tuloksista, jotka osaltaan vaikuttivat yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen, kuten röntgenläpivalaisulaitteiden avulla toteutettujen takavarikoiden määristä ja arvoista, tappioista, joilta kansalliset ja unionin talousarviot välttyivät, sekä osallistujien arvioita konferenssien ja koulutusjaksojen tuloksista.

Arvioija sai käyttöönsä myös kertomuksen ohjelman vuoden 2010 väliarvioinnista 16 sekä tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2005 17 ja 2010 18 suorittamien komission (OLAFin) hallinnoimia rahoitusohjelmia koskevien tarkastusten tärkeimmät tulokset ja suositukset.

Arvioinnin tekijät keräsivät tietoja avustusten saajilta 19 ja osallistujilta online-muotoisten kyselytutkimusten, sidosryhmiin kuuluville henkilöille tehdyn 38 haastattelun ja 20 tapaustutkimuksen avulla. Avustusten saajia koskeneessa kyselytutkimuksessa kyselylomake lähetettiin yli 100 järjestölle, joihin kuului kansalaisjärjestöjä sekä oikeus-, tulli-, poliisi- ja koulutuslaitoksia, jotka olivat saaneet avustuksia tai allekirjoittaneet sopimuksen tapahtuman (esimerkiksi konferenssin, seminaarin tai koulutuskurssin) järjestämisestä. Vastausprosentti oli kohtuullisen korkea (65 prosenttia eli 68 vastausta). Suurin osa vastauksista saatiin järjestöiltä, jotka olivat äskettäin saaneet taloudellista tukea ohjelman perusteella. Vain muutama ohjelman ensimmäisten vuosien aikana (2007–2010) tukea saanut järjestö vastasi kyselyyn, ja tuona ajanjaksona tapahtumiin osallistuneita edunsaajia ja muita osallistujia oli vaikea löytää ja päästä haastattelemaan. 20

Osallistujia koskeneen kyselytutkimuksen kyselylomake lähetettiin 1 464 henkilölle, jotka olivat osallistuneet ohjelman puitteissa tuettuun konferenssiin, seminaariin tai koulutuskurssiin. Kolmannen muistutuksen jälkeen vastausprosentiksi saatiin 39 prosenttia (574 vastaajaa). Vastauksista 90 prosenttia liittyi vuonna 2013 tai 2014 järjestettyihin tapahtumiin ja 23 prosenttia (131 vastausta) digitaalisen aineiston rikostutkintakoulutukseen.

Arvioinnin tekijät suorittivat erillisen kyselytutkimuksen tietokantojen käyttäjien keskuudessa, mutta vastausprosentti oli liian alhainen paikkansa pitävien tai luotettavien johtopäätösten tekemiseen. Jäsenvaltioissa olevien käyttäjien määrä on rajoitettu ja näiltä henkilöiltä oli jo kahdesti tiedusteltu heidän mielipidettään tietokantojen hyödyllisyydestä heidän työnsä kannalta. Arvioinnin tekijöiden tietokantojen käyttöä koskevat johtopäätökset perustuvat näin ollen ainoastaan tapaustutkimuksien tuloksiin.

4.    Ulkoisen arvioinnin merkittävimmät tulokset

Tuloksellisuus

Herkules II -ohjelman tuloksellisuutta arvioitiin ohjelman oikeusperustassa 21 (katso edellä) vahvistetun viiden tavoitteen osalta.

Ohjelma tehosti rajat ylittävää ja monialaista yhteistyötä. Kyselytutkimusten ja sidosryhmien haastattelujen tulokset viittaavat siihen, että tämä tapahtui ennen kaikkea petosten torjuntaan ja oikeudellisiin kysymyksiin keskittyvän koulutuksen, seminaarien ja konferenssien ansiosta. Joissakin tapauksissa yhteistyön parantumiseen vaikuttivat myös tekniseen apuun liittyvät toimet (esimerkiksi valtioiden rajat ylittänyt automatisoitujen rekisterikilpien tunnistusjärjestelmien (ANPRS) kehitystyö), mutta yleensä kyseisiä toimia toteutettiin pikemminkin yhden jäsenvaltion alueella kuin kahteen tai useampaan jäsenvaltioon asettuneen toimijan välillä. Ohjelma lisäsi myös tehokkaasti unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien yhteisön ja kansallisten mekanismien tuntemusta; arviointihavainnot viittaavat siihen, että jäsenvaltiot tiedostavat nykyään paremmin tehostuneen yhteistyön hyödyt.

Arviointihavainnot osoittavat myös, että ohjelma toimi tehokkaasti myös unionin taloudellisten etujen suojaamisessa osallisena olevien toimijoiden verkostojen perustamisessa ja lujittamisessa. Sekä virallisia että (pääosin) epävirallisia verkostoja perustettiin jäsenvaltioiden viranomaisten, komission ja OLAFin välille. Kyseiset verkostot muun muassa tukivat nopeampaa tiedonvaihtoa eri valtioiden kansallisten viranomaisten välillä 22 , paransivat tietojen käyttömahdollisuutta ja lisäsivät petosten torjuntaan liittyviä valmiuksia. Lisäksi ohjelma paransi käytännön työtä tekevien ja akateemista työtä tekevien välistä yhteistyötä jäsenvaltioissa. Petosten torjuntaan liittynyt koulutus koettiin kaikista eri toimista tehokkaimmaksi, kun perustettiin verkostoja. Ohjelman tuloksellisuutta voitaisiin parantaa lisäämällä henkilökohtaisempia yhteyksiä viranomaisten välillä, esimerkiksi henkilöstön vaihto-ohjelmien avulla.

Ohjelma edisti tiedon-, kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Useat vastaajat ja haastatellut vahvistivat, että tiedon-, kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihtaminen tehostui erityisesti niiden keskuudessa, jotka osallistuivat petosten torjuntaan liittyvään koulutukseen, seminaareihin tai konferensseihin, ja erityisesti tapahtumien aikana, mutta myös sen jälkeen, kun osallistujat olivat palanneet takaisin tavanomaiseen työympäristöönsä.

Arviointi osoitti, että ohjelma saavutti tavoitteensa tarjoamalla tekniseen apuun liittyvää tukea, ja se vahvisti erityisesti edunsaajien valmiuksia torjua unionin taloudellisiin etuihin haitallisesti vaikuttavia toimia. Kyselytutkimusten, sidosryhmien haastattelujen ja tapaustutkimusten perusteella kerätyt todisteet viittaavat siihen, että kyseisiä laitteita ei todennäköisesti olisi hankittu ilman Euroopan unionin yhteisrahoitusta. Useissa tapauksissa lainvalvontaviranomaisille voitiin tarjota teknisen avun ansiosta korkealaatuisia laitteita, jotka helpottivat lahjontaan, petoksiin ja salakuljetukseen liittyvien todisteiden keräämistä jäsenvaltioissa. 23 Lisäksi tekninen apu lisäsi edunsaajien joustavuutta ja tutkimuskapasiteettia.

Yleisesti ottaen arviointihavainnot osoittivat, että edunsaajat pitivät tietokantojen käyttömahdollisuutta hyödyllisenä työnsä suorittamisen kannalta. Ohjelma paransi tiedon ja tietokantojen käyttömahdollisuutta eräissä jäsenvaltioissa, kun taas toisissa jäsenvaltioissa vaikutus oli rajallinen. Komissio hallinnoi tietokantojen käyttömahdollisuutta kansallisten yhteyspisteiden avulla, jotka puolestaan jakoivat käyttöoikeuksia eteenpäin kansallisella tasolla. Arviointihavainnot kuitenkin viittaavat siihen, että tiedon jakaminen kansallisten yhteyspisteiden kautta ei taannut käyttömahdollisuutta kaikille jäsenvaltion asianosaisille viranomaisille. Tietokantoihin pääsystä oli hyötyä kansallisten viranomaisten tutkimuksissa, joiden tulokset olisivat muutoin jääneet vähäisemmiksi. Tietokantojen käyttö mahdollisti myös huomattavien säästöjen syntymisen edunsaajille.

Ohjelmalla tuettiin suurten tietomäärien analysointiin tarkoitettujen tietoteknisten välineiden kehittämistä. Eräs näistä, "Contraffic"-järjestelmä, antaa tulliviranomaisille konttien liikkeitä koskevia tietoja avoimista lähdekoodeista peräisin olevien CSM-tietojen (konttien liikkeitä koskevien tietojen, Container Status Messages) perusteella. Contraffic-järjestelmä vastaanottaa yli 15 000 tietopyyntöä vuosittain yli 300 tulliviranomaiselta ja on parantanut tulliviranomaisten valmiuksia havaita petoksia. Lisäksi järjestelmä on mahdollistanut sen, että on analysoitu automaattisesti yli kaksi miljoonaa meriliikenteen harjoittajilta saatua yhtenäisen hallinnollisen asiakirjan muodossa olevaa tuonti-ilmoitusta, jotta on paljastettu alkuperämaata koskevat virheelliset ilmoitukset 12 jäsenvaltion toteuttaman pilottihankkeen puitteissa. Toinen tietotekninen väline, automaattinen seurantatyökalu (AMT), luo automaattisia ilmoituksia kauppaan liittyvissä tiedoissa esiintyvistä poikkeamista, ja sitä voidaan käyttää kauppavirtojen seurantaan tiedustelupalvelujen analyysien sekä jäsenvaltioiden tulliviranomaisten kohdistettujen tarkastusten yhteydessä. Automaattinen seurantatyökalu on parantanut viranomaisten valmiuksia havaita arvoltaan liian alhaiseksi määritellyt tuontitavarat ja vapauttanut henkilöresursseja sekä aikaa muuhun tutkintatyöhön. Tämän työkalun odotetaan kuitenkin hyödyntävän koko potentiaalinsa vasta ”väärien positiivisten” ilmoitusten vähentämiseen pyrkivien, Herkules III -ohjelman myötä käyttöön otettujen ja ajanjaksolla 2015–2016 edelleen jatkettavien parannusten ansiosta.

Tekniseen apuun, koulutukseen ja tietotekniseen tukeen liittyviä toimia rahoitettiin tukemaan savukkeiden salakuljetuksen ja väärentämisen torjuntaa. Ohjelman painottuminen tähän tavoitteeseen (aikaisempiin ohjelmiin verrattuna) ja tupakkayritysten kanssa tehdyt sopimukset 24 vauhdittivat ponnisteluja tavoitteen saavuttamiseksi. Myös useiden sellaisten toimien toteuttaminen, joilla rahoitettiin teknisten laitteiden hankintaa, on osoitus ponnistelujen lisäämisestä, jonka myös edunsaajat vahvistavat: 75 prosenttia kyselytutkimuksen vastaajista oli sitä mieltä, että ohjelma oli onnistunut tämän tavoitteen saavuttamisessa.

Edellä mainitun kolmen toimen avulla saavutetut tulokset ovat toisiaan täydentäviä. On mahdotonta arvioida sitä, vaikuttiko jokin tietty toimi muita toimia tehokkaammin ohjelman tuloksiin ja vaikutuksiin. Esimerkiksi teknisen avun sektori tarjosi erittäin tehokkaasti tehostettua teknistä ja operationaalista tukea lainvalvonta- ja tulliviranomaisille sekä paransi tutkintaa sekä seuranta- ja tiedustelutyötä. Sen vaikutus jäsenvaltioiden viranomaisten ja komission välisen rajat ylittävän ja monialaisen yhteistyön tehostamisessa oli vähäinen, mutta se ei myöskään ollut kyseisen sektorin päätavoite. Koulutus, seminaarit ja konferenssit tehostivat jäsenvaltioiden viranomaisten välistä rajat ylittävää yhteistyötä ja vahvistivat verkostoitumista ja tiedonvaihtoa, mutta vaikuttivat vähemmän taitojen ja laitteiden tason sekä jäsenvaltioiden valmiuden yhtenäistämiseen salakuljetettujen ja väärennettyjen tuotteiden havaitsemisen alalla. Tietotekninen tuki teknisen avun alalla paransi tutkintaa sekä seuranta- ja tiedustelutyötä.

Euroopan unionin ulkopuolisten valtioiden kansallisten ja alueviranomaisten ohjelmaan osallistumista koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan puuttumisen takia edunsaajat jakautuivat maantieteellisesti jäsenvaltioiden alueelle. (Tapahtumiin, kuten digitaalisen aineiston rikostutkintakoulutukseen, osallistui kuitenkin osanottajia useista EU:n ulkopuolisista valtioista). Toimia toteutettiin yleensä tasavertaisesti eri jäsenvaltioissa, mutta muutamia selkeitä eroja oli havaittavissa: Belgia, Ranska ja Saksa saivat eniten avustuksia ja toteuttivat eniten hankkeita (avustuksia ja sopimuksia) kaikentyyppisten toimien alalla, mutta tekniseen apuun liittyviä avustuksia myönnettiin kaikissa maissa toimiville edunsaajille. Espanja, Puola ja Unkari olivat suurimpia edunsaajia rahan määrässä mitattuna, ja Belgia, Saksa, Liettua, Alankomaat, Portugal, Romania ja Suomi seurasivat perässä. Kaikille kyseisille jäsenvaltioille on yhteistä se, että niissä sijaitsee joko vilkkaita Euroopan unionin rajanylityspaikkoja tai ne muodostavat unionin itäisen maarajan. Puolalle, Unkarille ja Romanialle myönnettiin eniten avustuksia koulutukseen, seminaarien ja konferenssien järjestämiseen. Belgia sai huomattavissa määrin avustuksia konferenssien järjestämiseen, koska sen alueella toimii eräs elinkeinonharjoittaja, joka järjestää konferensseja ja seminaareja muiden jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten valtioiden alueella. Italialaiset ja saksalaiset yliopistot ja kansalaisjärjestöt saivat rahoitusta pienempien konferenssien ja koulutuskurssien järjestämiseen oikeudellisten asioiden alalla. Tapahtumiin osallistuneet tahot olivat kuitenkin kotoisin useista eri jäsenvaltioista ja kolmansista maista 25 .

Kuva 2:    Yhteenlasketut maksusitoumusmäärärahat (ajanjaksolla 2007–2013) kaikentyyppisten toimien (tekninen apu, koulutus, oikeusalan koulutus ja tietotekninen tuki) osalta jäsenvaltioittain eriteltynä

Tehokkuus

Arvioinnissa arvioidaan ohjelman toteuttamisen tehokkuutta ja todetaan, lähinnä haastattelujen ja kyselytutkimusten perusteella, että on perusteltua olettaa ohjelman saavuttaneen tavoitteensa kohtuullisin kustannuksin. Vaikka tehokkuusetujen saavuttamisesta jäsenvaltioissa ei voida tehdä varmoja johtopäätöksiä, kyselytutkimuksista ja sidosryhmien haastatteluista käy ilmi, että komission (OLAFin) toimet ohjelman hallinnoinnin alalla olivat tehokkaita edunsaajille määräajassa, sovitun määräisinä ja laatuisina jaettujen resurssien osalta. Tehokkuusetuja voitaisiin kuitenkin lisätä, mikäli jäsenvaltiot jakaisivat parhaita käytäntöjään laitteiden ostamisen ja hankinnan alalla.

Ohjelman vuotuinen talousarvio vaihteli 13,7 ja 15 miljoonan euron välillä. Talousarviosta jaetaan rahoitusta 67–91 eri toimelle vuosittain. Avustuksen tai sopimuksen arvo oli näin ollen keskimäärin alle 190 000 euroa. Saajan ja komission maksamat rahansiirtokustannukset olisi kaikissa tapauksissa suhteutettava myönnettyyn summaan. Edunsaajille tehdyssä kyselytutkimuksessa 90 prosenttia vastaajista oli samaa mieltä tai vahvasti samaa mieltä siitä, että toivotut tulokset saavutettiin kohtuullisin kustannuksin.

Ohjelman toteuttamista koskevan kolmen vuosikertomuksen sisältämien tietojen, tapaustutkimuksissa tarkasteltujen teknistä apua koskevien loppuraporttien sisältämien tietojen sekä sidosryhmien haastatteluissa esitettyjen lausuntojen perusteella voitiin laatia karkeita arvioita ohjelman puitteissa ostettujen teknisten laitteiden ja palvelujen avulla toteutettujen takavarikkojen ja estettyjen menetysten taloudellisesta merkityksestä. Tulokseksi saatiin yli 270 miljoonaa euroa, joka vastaa kolme kertaa ohjelman kokonaiskustannuksia (98 miljoonaa euroa). 26

Näin ollen voidaan tulla siihen lopputulokseen, että ohjelman halutut tulokset saavutettiin kohtuullisin kustannuksin. On kuitenkin mahdotonta päätellä, saavuttivatko jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset ohjelman avulla merkittäviä tehokkuusetuja unionin taloudellisten etujen suojaamisen tehostamiseen liittyvissä ponnisteluissaan. Tulokset viittaavat hankkeiden tehokkaaseen hallintaan edunsaajille määräajassa, sovitun määräisinä ja laatuisina jaettujen resurssien osalta. Erilaiset kokemukset kuitenkin viittaavat siihen, että lisähyötyä voidaan vielä saada vertailemalla käytettyjä laitetyyppejä ja niiden hankintaa koskevia muistiinpanoja eri jäsenvaltioiden välillä.

Arviointi osoittaa vuonna 2010 tehdyn ohjelman väliarvioinnin ja vuonna 2008 tehdyn sisäisen tarkastuksen jälkeen käyttöön otettujen seurantaa koskevien lisävaatimusten merkityksen erityisesti tekniseen apuun liittyviä avustuksia koskevien raportointivaatimusten osalta. 27

Kyselytutkimuksiin ja sidosryhmien haastatteluihin annetut vastaukset osoittivat, että ohjelman puitteissa ostetut tekniset laitteet ovat tehokkaita unionin taloudellisten etujen suojaamisessa. Sidosryhmät olivat yleisesti ottaen samaa mieltä siitä, että kyseisten laitteiden avulla saavutettuja tuloksia ei olisi saavutettu tai ne olisivat jääneet vähäisemmiksi kansallisten tai alueviranomaisten tai kumppanien käyttöön antamien välineiden avulla, toimisektorista riippumatta. Tulokset pätevät kaikkien kolmen toimisektorin alalla, vaikka koulutuksella, seminaareilla ja konferensseilla katsotaan olleen keskeisempi rooli kansainvälisen yhteistyön helpottamisessa ja sellaisten verkostojen perustamisessa, jotka muuten olisivat jääneet perustamatta. Tietoteknisen tuen ja teknisen avun avulla kehitetyt ja käyttöön tarjotut välineet tuovat suoraa lisäarvoa kansallisten tulli- ja lainvalvontaviranomaisten tutkimuksille ja vaikuttavat näin ollen unionin taloudellisten etujen suojeluun.

Edunsaajat olivat tyytyväisiä siihen, että ohjelman hallinnointi OLAFissa keskitettiin yhden yksikön tehtäväksi vuonna 2012. Ehdotuspyyntömenettelyt koetaan yleisesti ottaen myönteiseksi (81 prosenttia vastaajista puoltaa tai puoltaa voimakkaasti menettelyjä). Vaikka vastaajat pitävät raportointivaatimuksia suhteellisen helposti noudatettavina (78 prosenttia oli samaa mieltä tai vahvasti samaa mieltä), vaikuttaa kuitenkin siltä, että niitä olisi parannettava. Komissio voisi seurata rahoitettujen toimien tuloksia ja vaikutuksia tehokkaammin, mikäli se pyytäisi oikeanlaisia tietoja edunsaajilta niiden teknisessä loppuraportissa.

Edunsaajat ja osallistujat ovat tyytyväisiä siihen, kuinka hyvin ohjelma on soveltunut heidän tarpeisiinsa jäsenvaltioiden tasolla. Edunsaajille tehdyssä kyselytutkimuksessa suurin osa 68 vastaajasta (86 prosenttia) oli samaa mieltä tai vahvasti samaa mieltä siitä, että hankkeet, joissa kyseiset tahot olivat osallisina, vastasivat maiden tarpeita ja ratkaisivat niiden ongelmia. Erityisesti hankkeita petostentorjuntaan liittyvän koulutuksen alalla pidettiin erittäin hyvin maiden tarpeita vastaavina: 94 prosenttia vastaajista oli samaa mieltä tai vahvasti samaa mieltä siitä, että hankkeet vastasivat maiden tarpeita ja ratkaisivat niiden ongelmia. Toiminnan painopisteenä on kuitenkin yhden jäsenvaltion tarpeita laajempiin tarpeisiin vastaaminen, koska toimilla suojataan myös unionin taloudellisia etuja. Ohjelma saavutti näin ollen sille asetetut tavoitteet ja arvioiden perusteella vaikutti myös unionin talousarvioon vaikuttavien menetysten estämiseen. Ohjelmalla ei kuitenkaan voitu vastata kaikkiin jäsenvaltioiden tulliviranomaisten tarpeisiin 28 toiminnallista valmiutta vahvistavien teknisten laitteiden osalta.

Euroopan unionin lisäarvo ja tulosten pysyvyys

Kaikista lähteistä saadut tiedot vahvistavat, että ohjelma on tuonut lisäarvoa koko unionin tasolla. Sidosryhmät ovat yleisesti ja eri toimisektorien osalta samaa mieltä siitä, että niiden omia tavoitteita ei olisi saavutettu tai saavutettu yhtä suuressa määrin kansallisin tai alueellisin menettelyin. Lisäarvon luonne vaihtelee toimisektoreittain: koulutus ja konferenssit ovat keskeisessä asemassa kansainvälisen yhteistyön helpottamisessa ja verkostojen perustamisessa, kun taas tietotekniset välineet ja tekninen apu tuovat suoraa lisäarvoa kansallisten tulli- ja lainvalvontaviranomaisten tutkimuksille.

Edunsaajat vahvistivat ohjelman osoittautuneen hyödylliseksi erityisesti tulliviranomaisten kannalta, ja korostivat sitä, että hyödyt olivat selvästi osallistumiskustannuksia suuremmat. He myös ilmoittivat selkeästi aikovansa jatkaa teknisten laitteiden käyttöä.

Komissio varmisti tämän tulosten pysyvyyden hyväksymällä ylläpitokustannukset yhteisrahoituksen piiriin. Edunsaajat puolestaan sitoutuivat toimittamaan lopullisen toteutusta koskevan raportin vuoden kuluttua hankkeen päättymisestä sen tuloksellisuuden ja tulosten pysyvyyden osoittamiseksi. Osallistujat luottivat koulutuksen, seminaarien ja konferenssien osalta siihen, että niistä saatuja hyötyjä sovelletaan myös käytännössä, joten tulosten pysyvyys saavutettiin myös niiden alalla. Tämä piti paikkansa erityisesti digitaalisen aineiston rikostutkintakoulutukseen osallistuneiden keskuudessa.

Täydentävyys

Ohjelman valmistelussa ja toteuttamisessa huomioitiin riittävästi toimien välinen täydentävyys. Sidosryhmät ovat yleisesti ottaen samaa mieltä siitä, että ohjelmalla oli oma tehtävänsä unionin taloudellisten etujen suojaamisessa ja että se näin ollen erosi muista (muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston sekä verotuksen ja tulliliiton pääosaston) ohjelmista. Erityisesti teknisen avun korostettiin olleen sellainen ominaisuus, jota muut EU-hankkeet eivät tarjonneet, vaikka teknisen avun piiriin kuuluneet toimet hyötyivät myös muiden EU-hankkeiden synergiavaikutuksesta. Tässä viitataan esimerkiksi ANPRS-järjestelmään, jonka tuloksia voitaisiin parantaa hyödyntämällä olemassa olevien EU:n rahoittamien, useiden muiden unionin hankkeiden puitteissa perustettujen järjestelmien, kuten eurooppalaisen ajoneuvo- ja ajokorttitietojärjestelmän (EUCARIS-verkoston) 29 , maantiekuljetusyritysten eurooppalaisen rekisterin (ERRU) 30 ja ajokorttitietokantajärjestelmän (RESPER) 31 sisältämiä tietoja.

Vaikka Euroopan unionin eri ohjelmien suunnittelun koordinoimista varten on toteutettu toimenpiteitä esimerkiksi tullitoiminnan alalla, komission yksikköjen välistä yhteistyötä voitaisiin edelleen tehostaa, jotta hyödynnetään ohjelmien väliset synergiavaikutukset ja vältetään päällekkäisyyksiä.

5.    Ohjelman tuloksiin vaikuttaneet asiayhteyteen liittyvät seikat

Ohjelman tuloksiin vaikuttaneita asiayhteyteen liittyviä seikkoja on useita, ja niiden vaikutuksen suuruutta on vaikea määritellä:

teknisen avun avustusten alalla kansallisten ja alueviranomaisten osarahoituksen oli oltava vähintään 50 prosenttia. Vuonna 2008 puhjenneen talouskriisin jälkeen budjettirajoitukset ovat huomattavasti pienentäneet hakijoiden ja edunsaajien taloudellisia toimintaedellytyksiä, ja tämä on johtanut joidenkin hakemusten, ja jopa jo myönnettyjen avustusten, peruuttamiseen. Ongelmaan on puututtu uudessa Herkules III -asetuksessa, jonka perusteella rahoitusosuus voidaan nostaa 80 prosenttiin tukikelpoisista kustannuksista (ja poikkeuksellisissa ja asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa jopa 90 prosenttiin);

huomattava osa avustusten avulla rahoitettujen toimien budjetista käytetään arvonlisäverojen maksuun (jopa 25 prosenttia sovellettavien kantojen mukaan), mutta varainhoitoasetuksen perusteella kustannusten sisältämiä arvonlisäveroja ei voida maksaa ohjelman rahoituksella. Näin ollen käytännössä avustukset kattoivat pienemmän prosenttiosuuden kuluista (alle 40 prosenttia teknisen avun alalla) ja vajeen kattaminen jäi edunsaajien vastuulle;

ehdotuspyyntöjen perusteella jätettyjen hakemusten tutkiminen osoitti, että hakijoilla oli vaikeuksia noudattaa hallinnollisia ja lainsäädännöllisiä vaatimuksia kielimuurin takia tai siksi, ettei hakemuksen täyttämiseen tai avustuksen käyttöön liittyviä menettelyjä tunnettu.

maksumäärärahojen puute ohjelman loppuvaiheessa johti huomattaviin viivästyksiin kahden viimeisen vuoden aikana myönnettyjen avustusten loppumaksuissa.

6.    Päätelmät ja jatkotoimet

Ulkoisessa arvioinnissa todettiin 32 , että ohjelma "saavutti sille asetetut tavoitteet sekä [...] tuotti toivottuja vaikutuksia". Arvioinnissa todettiin lisäksi, että kolmentyyppiset toimet tuottivat toisiaan täydentäviä ja pysyviä tuloksia, ohjelma toteutettiin tehokkaasti ja se saavutti halutut tulokset kohtuullisin kustannuksin. Eräitä parannettavia aloja kuitenkin tunnistettiin; kyseiset alat luetellaan jäljempänä yhdessä korjaavia toimia koskevien selostusten kanssa.

1.Ohjelman vaikutusta voitaisiin parantaa lisäämällä henkilökohtaisempia yhteyksiä hallintojen välillä, esimerkiksi henkilöstön vaihto-ohjelmien avulla 33 . Henkilöstövaihtoon liittyvät kustannukset katsotaan jo nyt tukikelpoisiksi menoiksi koulutuksesta annetun määritelmän perusteella, ja menestyksekkäitä vaihto-ohjelmia on jo toteutettu esimerkiksi Italian ja Bulgarian välillä vuonna 2010. Komissio tukee ja edistää henkilöstövaihtoa kansallisen ja aluehallinnon eri tasoilla naapurijäsenvaltioiden välillä parantaakseen rajat ylittäviin operaatioihin ja tutkimukseen liittyvää yhteistyötä. Ohjelman puitteissa rahoitetun koulutuksen kustannustehokkuuden ja laadun parantamiseksi komissio tutkii myös muita koulutusta ja henkilöstövaihtoa koskevia mahdollisuuksia, kuten läheisemmän yhteistyön toteuttamista olemassa olevien kansallisten rikosoikeudellisten laitosten ja oikeusalan koulutusjärjestöjen eurooppalaisten verkostojen puitteissa.

2.Tietokantojen käyttömahdollisuuden jakaminen kansallisten yhteyspisteiden kautta ei ole taannut sitä, että kaikki asianomaiset jäsenvaltion viranomaiset hyötyvät tiedoista. Arviointihavainnot viittaavat siihen, että tämä pätee kaikkiin jäsenvaltioihin, vaikka muutamat mahdollisesti hyötyvät tiedoista enemmän kuin toiset 34 . Ohjelmalla tuettiin pääsyä tietoihin ostamalla tietokantojen käyttömahdollisuus ja hallinnoimalla jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten henkilökunnan käyttöoikeuksia. Koska käyttöoikeuksia on rajoitetusti, kansallisten yhteyspisteiden on asetettava hakijat tärkeysjärjestykseen, kun ne myöntävät kansallisille ja aluehallinnoille käyttöoikeuksia. Tietokantojen käyttöä koskevat arviointihavainnot korostavat tietokantojen hyödyllisyyttä, mutta myös vaikeutta määritellä niiden osuutta unionin taloudellisten etujen suojaamisessa. Komissio aikoo tutkia tarkkaan nykyisten käyttäjien tietopyynnöt ja tarkastella markkinoilla käytettävissä olevia tietolähteitä, jotta edellä mainitut vastaisivat paremmin käytettävissä olevia tietolähteitä. Tämän odotetaan johtavan tietokantojen kustannustehokkaaseen käyttöön erityisesti unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien tarkoitusten kannalta.

3.Erilaiset kokemukset hankkeiden hallinnan tehokkuudesta viittaavat siihen, että lisähyötyä voidaan saada jakamalla käytettyjä laitetyyppejä ja niiden hankintaa koskevia kokemuksia eri jäsenvaltioiden välillä 35 . Edunsaajat hallinnoivat ohjelman puitteissa toteutettavia toimia, joten kansallisen yhteisrahoituksen olisi tarjottava kyseisille tahoille riittävät valmiudet mahdollisimman tehokkaaseen hallinnointiin. Komissio valitsee hakemukset kustannustehokkuuden perusteella, ja se on useaan otteeseen kehottanut hakijoita tarkistamaan kustannuksiaan muissa jäsenvaltioissa sovellettavien parhaiden käytäntöjen ja hintojen valossa, erityisesti kalliiden laitteiden, kuten röntgenläpivalaisulaitteiden tai automatisoitujen rekisterikilpien tunnistusjärjestelmien (ANPRS) osalta. Se tukee yhä päättäväisemmin parhaiden käytäntöjen vaihtoa, erityisesti sellaisten rajat ylittävien hankkeiden yhteydessä, jotka edellyttävät usean jäsenvaltion ponnistelujen yhdistämistä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi.

4.Komission valmiuksia seurata rahoitettujen toimien tuloksia ja vaikutuksia voitaisiin parantaa, mikäli edunsaajia pyydettäisiin toimittamaan oikeanlaisia tietoja teknisissä loppuraporteissaan ja jos jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset parantaisivat niiden asiaa koskevaa seurantaa Herkules-ohjelman avulla rahoitettujen toimien tuoman lisäarvon osoittamiseksi tehokkaammin unionin taloudellisiin etuihin haitallisesti vaikuttavien toimien, erityisesti savukkeiden salakuljettamisen ja väärentämisen torjumisen ja estämisen alalla 36 . Komissio on vuodesta 2013 alkaen pyytänyt edunsaajia toimittamaan tietoja saavutetuista tuloksista vuoden kuluttua avustussopimuksen päättymispäivästä, jotta sille lähetetyt tiedot olisivat jaksolta, jonka aikana laitteet ovat olleet täysin toimintakykyisiä. Pyydetyt tiedot liittyvät tuloksiin, jotka on saavutettu ohjelman taloudellisen tuen avulla hankituilla laitteilla tai palveluilla, joita on käytetty operaatioissa, joilla tuetaan unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyviä tutkimuksia. Tiedot voivat liittyä väitettyihin sääntöjenvastaisuuksiin tai lahjontaan EU:n menojen alalla, petosten tekijöiden käyttämiin petosjärjestelmiin, tehtyihin pidätyksiin (ja tuomioihin, mikäli niitä koskevat tiedot ovat jo saatavilla) tai arvioihin, jotka koskevat kansallisille talousarvioille tai unionin talousarviolle koituvia taloudellisia vaikutuksia. Raportointia koskevien vaatimusten ansiosta komissio voi osoittaa ohjelman vaikutuksen unionin taloudellisten etujen suojaamiseen ja samanaikaisesti auttaa edunsaajia kansallisten raportointivaatimusten noudattamisessa.

5.Vaikka Euroopan unionin eri ohjelmien suunnittelun koordinoimista varten on toteutettu toimenpiteitä esimerkiksi tullitoiminnan alalla, komission yksikköjen välistä yhteistyötä voitaisiin edelleen tehostaa, jotta hyödynnetään ohjelmien väliset synergiavaikutukset ja vältetään päällekkäisyyksiä 37 . Komissio aikoo jatkaa sisäisiä koordinointitoimiaan, jotta hyödynnetään unionin ohjelmien välisiä synergiavaikutuksia ja vältetään päällekkäisiä toimia. Komission sääntelyn parantamista käsittelevän strategian puitteissa aiotaan myös tutkia ohjelman toteuttamisen kannalta välttämätöntä toimien yksinkertaistamista ja selkeyttämistä, jotta vähennetään ohjelman edunsaajien sekä komission yksiköiden ponnistuksia ja kustannuksia.

(1)

   Tässä kertomuksessa ohjelmalla tarkoitetaan päätöksen 804/2004/EY muuttamisesta annetulla päätöksellä 878/2007/EY hyväksyttyä Herkules II -ohjelmaa.

(2)

   Arvioinnin teki Rambøll Management Consulting -yritys. Arviointi tehtiin yhteisön toimintaohjelman perustamisesta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettavien toimien tukemiseksi tehdyn päätöksen N:o 804/2004/EY muuttamisesta ja sen voimassaolon jatkamisesta (Herkules II -ohjelma) 23 päivänä heinäkuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 878/2007/EY (EUVL L 193, 25.7.2007) 7 artiklan perusteella, jonka mukaisesti ”komissio (OLAF) antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen nykyisen ohjelman tavoitteiden saavuttamisesta 31 päivään joulukuuta 2014 mennessä”. Kertomuksen hyväksynnän viivästyminen johtuu Euroopan komission yksikköjen uudelleenjärjestelystä, joka tehtiin vuoden 2014 lopulla.

(3)

   Arvioijan raportti ja sen liitteet ovat saatavilla osoitteessa https://bookshop.europa.eu/en/home/

(4)

   Päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artikla.

(5)

   Päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohta.

(6)

   Päätöksen 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 1a artikla.

(7)

   Päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 6 artiklan 2 kohta, hinnat ovat vuodelta 2007.

(8)

   Luvut perustuvat kautta 2007–2013 koskevilla rahoituspäätöksillä myönnettyihin maksusitoumusmäärärahoihin. Vuonna 2007 ”oikeusalan koulutus” oli osa ”konferenssien, seminaarien ja koulutuksen toimintasektoria”, joka puolestaan oli jaettu osioihin ”koulutus – operatiivinen osaaminen" ja "koulutus – tuomarikunnan ja muiden lakimiesten koulutus”. Jälkimmäiseen oli myönnetty määrärahoja 375 000 euroa.

(9)

   Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002 (varainhoitoasetus) ja komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002 (soveltamissäännöt) kaudella 2007–2012, sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012 (uusi varainhoitoasetus) ja komission delegoitu asetus (EU) N:o 1268/2012, annettu 29 päivänä lokakuuta 2012 (soveltamissäännöt) vuoden 2013 alusta eteenpäin. Arvioinnissa ei huomioitu uuden varainhoitoasetuksen vaikutusta Herkules II -ohjelman täytäntöönpanoon, mutta voidaan kuitenkin todeta, että asetus kevensi hallinnollista taakkaa (esimerkiksi avustusten saajien kohdalla) vähäisiä avustuksia koskevien sääntöjen yksinkertaistamisen ja maksujen määräaikojen lyhentämisen ansiosta.

(10)

   Katso päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artikla ja erityisesti sen 1 kohta, jossa määritellään rahoitusvälineet ja rahoitusta koskevat ehdot.

(11)

   Päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 2a artikla. Kaikkien avustusten saajien oli ”edistettävä yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettavan yhteisön toiminnan tehostamista”. Päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 3 artiklassa luetellaan vaatimukset, jotka ehdokasvaltioiden tai muiden Euroopan unionin ulkopuolisten valtioiden elinten on täytettävä saadakseen ohjelman perusteella myönnettäviä avustuksia. Kyseisille kolmansissa maissa sijaitseville elimille ei myönnetty avustuksia., koska ne eivät täyttäneet vaatimuksia.

(12)

   Katso päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 2a artikla. Tukeen ovat oikeutettuja myös ”b) tutkimus- tai koulutuslaitokset” sekä ”c) voittoa tavoittelemattomat elimet”, jotka ovat olleet oikeushenkilöitä vähintään vuoden ajan, jotka sijaitsevat ja toimivat jossakin 3 artiklassa määritetyssä jäsenvaltiossa tai yhteisön ulkopuolisessa maassa.

(13)

   Komissio hyväksyi Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimitetut vuotuiset arvioinnit päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 artiklan mukaisesti. Viimeisimmät arvioinnit 2011 (SWD(2012) 445 lopullinen, 11.12.2012), 2012 (SWD(2013) 287 lopullinen, 24.7.2013) ja 2013 (SWD(2014) 247 lopullinen, 17.7.2014).

(14)

   Fiscalis oli yhteisön monivuotinen veroalan toimintaohjelma, jolla pyrittiin parantamaan sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien toimivuutta (päätös N:o 1482/2007/EY, EUVL L 330, 15.12.2007). Tulli-ohjelma oli monivuotinen toimintaohjelma, jolla pyrittiin tukemaan ja täydentämään jäsenvaltioiden toteuttamia toimia, jotta parannetaan sisämarkkinoiden tullitoiminnan tehokkuutta (päätös N:o 624/2007/EY, EUVL L 154, 14.6.2007).

(15)

   SEK(2011) 1610 lopullinen ja SEK(2011) 1611, annettu 19 päivänä joulukuuta 2011.

(16)

   (Päivitetty) Herkules II -ohjelman tavoitteiden toteutumisesta laadittu väliarvio. Arvio suoritettiin päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 artiklan toisen kappaleen perusteella. Sisäisestä tarkastuksesta vastaava yksikkö suoritti kauden 2004–2006 Herkules-ohjelmaa koskevan tilintarkastuksen vuonna 2008. Se sisälsi useita suosituksia siitä, kuinka OLAF voisi parantaa ohjelman toteuttamista.

(17)

   Erityiskertomus nro 1/2005 (EUVL C 202, 18.8.2005).

(18)

   Erityiskertomus nro 2/2011; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SRCA:2011:02:FIN:FI:PDF .

(19)

   Ohjelman edunsaajat ovat oikeushenkilöitä, joiden kanssa komissio teki avustussopimuksen tai sopimuksen. Osallistujat ovat yksityishenkilöitä, jotka osallistuivat ohjelman avulla rahoitettuun tapahtumaan (konferenssiin, seminaariin tai koulutukseen). He eivät saa suoraa tukea komissiolta, mutta heidän kulunsa korvataan tapahtumalle myönnetystä budjetista.

(20)

   Teoriassa kyselytutkimukseen osallistuneista edunsaajista koostuva otos ei edustanut koko edunsaajaryhmää, koska tutkimukseen ei osallistunut järjestöjä, jotka olivat aivan ajanjakson alussa saaneet avustuksia, mutta myöhemmin vetäytyneet ohjelmasta pois, koska pitivät sitä merkityksettömänä. Komissiolle ei kuitenkaan koskaan ilmoitettu tällaisista tapauksista. Lisäksi jo jokin aika sitten järjestettyjä tapahtumia koskeviin kysymyksiin ja väittämiin annettuja vastauksia on yleensä pidettävä vähemmän luotettavina. Myös tämä on voinut vääristää kyselytutkimuksen tuloksia. Tutkimusotos sisältää vastauksia järjestöiltä, jotka hyötyivät avustuksista koko ohjelmakauden ajan.

(21)

   Päätöksen N:o 804/2004/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan 2 kohdan a–e alakohta.

(22)

   Tässä ei viitata tietoteknisten välineiden käyttöön, vaan siihen tosiseikkaan, että kansalliset viranomaiset käyttävät verkostoja yhteydenpitoon toisissa jäsenvaltioissa toimivien viranomaisten kanssa vaihtaakseen tietoja oma-aloitteisesti.

(23)

   Kahdeksan 16:sta jäsenvaltion sidosryhmästä ja yksi kansalaisjärjestö vahvistivat, että kansalliset lainvalvontaviranomaiset (erityisesti tulliviranomaiset) saivat ohjelman ansiosta teknistä ja toiminnallista tukea rajat ylittävien laittomien toimien torjuntaan. Esimerkiksi uusien laitteiden ansiosta viranomaiset pystyvät työskentelemään joustavammin – aikaisemmin käytössä olleet läpivalaisulaitteet olivat suurikokoisia ja toiminnoiltaan hitaita, kun taas nykyiset läpivalaisulaitteet ovat nopeampia ja pienempiä.

(24)

   EU teki neljän savukevalmistajan kanssa "sovintosopimukset", jotka liittyivät savukkeiden salakuljetuksen ja väärentämisen torjuntaan. Savukevalmistajat sitoutuivat kyseisissä sopimuksissa maksamaan huomattavia summia EU:lle ja jäsenvaltioille.

(25)

   Avustukset myönnetään ehdotuspyyntöön liittyvien hyväksyttyjen hakemusten perusteella, ja komissio vastaanotti hakemuksia pieneltä määrältä jäsenvaltioita. Hakemusten ja hakemuksen jättäneiden jäsenvaltioiden määrä on lisääntynyt huomattavasti ohjelman viimeisten toteutusvuosien aikana Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistujen ilmoitusten ja aktiivisen, ammattilaisverkostoissa tapahtuneen pyyntöä koskevan tiedonlevityksen jälkeen.

(26)

   Tulokseen on suhtauduttava varauksella, sillä se ei ole lopullinen. Tämä arvio perustuu erityisesti tekniseen apuun liittyvistä toimista hyötyneiden edunsaajien toimittamien vuosiraporttien ja loppuraporttien analyyseihin sekä useisiin toissijaisiin lähteisiin, joita arvioija käytti analyyseissään. Tekniseen apuun liittyvien avustusten saajat ilmoittavat esimerkiksi takavarikoista ja kansallisiin ja unionin talousarvioon vaikuttavista estetyistä menetyksistä ainoastaan sellaisten toimien osalta, jotka voitiin toteuttaa ohjelman puitteissa ostettujen laitteiden tai tietojen ansiosta. Salakuljetettuja tai väärennettyjä savukkeita sisältävän kontin pysäyttämisellä estetään huomattavien menetysten syntyminen. Arviossa ei ole otettu huomioon ennaltaehkäisyn avulla estettyjä menetyksiä tai arvoltaan vaikeasti arvioitavia tuloksia. Tapaustutkimukset eivät kata kaikkia Herkules II -ohjelman piiriin kuuluneita toimia. Taloudellinen vaikutus on todennäköisesti huomattavampi.

(27)

   Tekniseen apuun liittyvien avustusten saajien on toimitettava lopullinen toteutusta koskeva kertomus vuoden kuluttua avustussopimuksen päättymispäivästä. Kyseinen vaatimus otettiin käyttöön laitteiden oston ja sopimuksen päättymispäivän väliin jäävän lyhyen ajan vuoksi, sillä edunsaajat eivät lyhyen käyttöajan takia voineet raportoida konkreettisista tuloksista, joita he olivat laitteen käytön avulla saavuttaneet.

(28)

   Verotuksen ja tulliliiton pääosaston vuonna 2013–2014 toteuttama analyysi, joka toteutettiin jäsenvaltioiden tulliviranomaisten vuosia 2014–2020 koskevien yhteenlaskettujen investointitarpeiden määrittämiseksi, paljasti, että edellä mainittuun tarvittava summa on 30-kertainen Herkules III -ohjelman puitteissa myönnettyyn rahoitukseen nähden.

(29)

   Katso: https://joinup.ec.europa.eu/community/eucaris/description .

(30)

   Katso esimerkiksi: http://ec.europa.eu/transport/modes/road/access/erru_en.htm

(31)

   Katso: http://ec.europa.eu/idabc/en/document/3989/5926.html

(32)

   Arviointiraportti sisältää 16 päätelmää. Arvioijaa ei pyydetty tekemään suosituksia, mutta se laati ehdotuksia kuuden päätelmän muodossa (2, 5, 7, 10, 11 ja 15) mahdollisia jatkotoimia varten. Tässä kappaleessa olevaa, arvioijan lopputuloksiin perustuvaa ”Päätelmät ja jatkotoimet” -kohtaa on täydennetty komission ohjelman toteuttamista koskevilla tuloksilla ja kokemuksilla sekä komission avustusten hakijoilta, avustusten saajilta ja elinkeinonharjoittajilta, komission yksiköiltä ja muilta toimielimiltä saamalla palautteella uuden vuosina 2014–2020 sovellettavan monivuotisen rahoituskehyksen ohjelman seurantaa koskevien neuvottelujen jälkeen.

(33)

   Perustuu arviointiraportin päätelmään nro 2.

(34)

   Perustuu päätelmään nro 5.

(35)

   Perustuu päätelmään nro 10.

(36)

   Perustuu päätelmään nro 7 ja 11.

(37)

   Perustuu päätelmään nro 15.