This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0036
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa
/* COM/2014/036 final */
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa /* COM/2014/036 final */
1.
Johdanto Vuonna 2012 yhteistyö- ja
seurantamekanismia sovellettiin viidettä vuotta. Komissio päätti laatia
pidemmän aikavälin arvioinnin saadakseen kokonaiskuvan Bulgarian edistymisestä.
Heinäkuussa 2012[1]
julkaistun arvioinnin mukaan Bulgaria oli onnistunut merkittävästi mukauttamaan
peruslainsäädäntöään ja institutionaalista kehystään. Arvioinnissa kuitenkin
mainittiin eräitä jäljellä olevia merkittäviä puutteita ja todettiin, että
Bulgarian olisi pantava uudistukset täytäntöön tehokkaammin ja johdonmukaisemmin.
Ratkaisematta oli edelleen huomattavia haasteita. Arvioinnin yhteydessä
päätettiin laatia seuraava kertomus vasta pidemmän ajan (18 kuukauden)
kuluttua, jotta voitaisiin nähdä, miten Bulgarian jo toteuttamat uudistukset
ovat juurtuneet. Lisäksi haluttiin antaa enemmän aikaa arvioida uudistusten
kestävyyttä. Myös ministerineuvosto antoi päätelmissään[2] tukensa
vuoden 2012 kertomukselle, siinä käytetyille menetelmille ja esitetyille
päätelmille. Tässä kertomuksessa
arvioidaan Bulgarian edistymistä yhteistyö- ja seurantamekanismin kannalta
keskeisillä aloilla, jotka ovat oikeuslaitoksen uudistaminen sekä korruption ja
järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Nämä kysymykset ovat olennaisia Bulgarian
yhteiskunnan nykyaikaistamisen kannalta. Uudistusten onnistuminen edellyttää
johdonmukaista ja yhtenäistä lähestymistapaa, jonka tarpeellisuudesta on
saatava aikaan laaja yhteisymmärrys Bulgarian yhteiskunnassa. Tässä
kertomuksessa tarkasteltavalla ajanjaksolla Bulgariassa oli kolme eri
hallitusta, mikä ei ollut omiaan edesauttamaan yhteisymmärryksen syntymistä.
Toisaalta viimeaikaiset tapahtumat ovat myös osoittaneet, että kansalaiset
tukevat laajalti uudistuksia. Komissio uskoo, että
yhteistyö- ja seurantamekanismin valvontamenettely, EU:n rahoituksen tarjoamat
mahdollisuudet sekä komission ja useiden jäsenvaltioiden rakentava tuki ovat jatkossakin
arvokkaita välineitä Bulgarian uudistusten edistämiseksi. Seuraava virallinen
kertomus on tarkoitus antaa noin vuoden kuluttua. 2.
Bulgarian uudistusprosessin nykytilanne 2.1. Oikeuslaitoksen
uudistaminen Riippumattomuus,
lahjomattomuus ja vastuuvelvollisuus Kansalaisten luottamus
Bulgarian oikeuslaitokseen ei ole kovin vahva.[3]
Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on esitetty, että
luottamusta voitaisiin lisätä hallinnoimalla oikeuslaitosta ammattimaisesti,
mikä varmistaisi, että poliitikot eivät voi vaikuttaa tuomareiden nimityksiin
eivätkä tuomioistuinten päätöksiin.[4]
Heinäkuun 2012 jälkeen on
toteutettu joitakin merkittäviä toimenpiteitä. Ylemmän tuomarikunnan
nimityskäytännöt ovat aiempaa avoimemmat, ja lisäksi eräitä tuomioistuinten
hallinnollisia ongelmia, kuten työmäärän epätasaista jakautumista, on pyritty
ratkaisemaan tehokkaammin. Bulgaria on yksilöinyt joitakin vakavia ongelmia, joiden
selvittämiseksi tarvitaan toimenpiteitä. Esimerkiksi järjestelmää, jonka avulla
käsiteltävät asiat jaetaan tuomareille, on suojeltava ulkopuolisten
manipuloinnilta. Täytäntöönpanoviranomaiset eivät ole enää vuoden 2013
jälkipuoliskolla hyökänneet suoraan tuomarikuntaa vastaan.[5] Siitä
huolimatta Bulgarian oikeuslaitoksen riippumattomuuteen kohdistuu edelleen
epäilyksiä, kuten jo aiemmissa kertomuksissa todettiin. Komissio ilmoitti heinäkuussa
2012 odottavansa kovasti, että ylimmän tuomarineuvoston uusi johto nostaisi
elimen keskeiseen asemaan oikeuslaitoksen uudistusten edistämisessä. Vuonna
2012 toteutetuilla uudistuksilla lisättiin ylimmän tuomarineuvoston
vaalimenettelyjen avoimuutta. Syksyllä 2012 järjestetyt ylimmän
tuomarineuvoston vaalit eivät kuitenkaan vaikuttaneet sellaiselta avoimelta
menettelyltä, jossa hakijoiden ammatillinen pätevyys ja lahjomattomuus olisi
asetettu etusijalle. Parlamenttia edustavien jäsenten vaalimenettely oli kyllä
aiempaa avoimempi[6],
mutta poliittisilla puolueilla näytti edelleen olevan huomattava vaikutusvalta.
Tuomarikuntaa edustavien jäsenten vaalia rasitti päätös, jonka mukaan heitä ei
voitu valita suoralla vaalilla.[7]
Tämän takia tuomioistuinten presidenteillä oli vaaleissa suuri vaikutusvalta,
mikä rajoitti mahdollisuutta uudistaa ylimmän tuomarineuvoston kokoonpanoa. Ylin tuomarineuvosto on
määrittänyt ensisijaiset tavoitteensa aiempaa selkeämmin. Lisäksi se on
pyrkinyt toimimaan avoimemmin, lisännyt yhteyksiään ulkomaailmaan ja perustanut
kansalaisasioiden neuvoston välittämään kansalaisyhteiskunnan näkemyksiä
ylimmälle tuomarineuvostolle. Neuvostossa ovat edustettuina keskeiset
kansalais- ja ammattijärjestöt. Kansalaisyhteiskunnan aktiivinen toiminta
oikeusasioissa katsottiin heinäkuun 2012 kertomuksessa merkittäväksi
edistysaskeleeksi Bulgariassa.[8]
Kansalaisyhteiskunnan todellinen vaikutusvalta politiikkaan on kuitenkin
epäselvä. Kansalaisasioiden neuvostolla olisi suurempi vaikutus, jos käyttöön
otettaisiin selkeämpi menettely neuvoston kuulemiseksi ja perustelujen
antamiseksi tapauksissa, joissa neuvoston suosituksia ei noudateta. Ylimmän
tuomarineuvoston olisi yleisesti ottaen pyrittävä toimimaan avoimemmin. Ylin
tuomarineuvosto on toteuttanut joitakin toimenpiteitä hallintonsa
uudistamiseksi. Työmäärän jakamiseen ja resurssien uudelleen kohdentamiseen
sovelletaan käytännöllistä lähestymistapaa, joka näyttää tuottavan jossain
määrin tulosta. Muilla osa-alueilla, kuten puolueettomat arviointi- ja
ylennysmenettelyt tai johdonmukaisemmat kurinpitomenettelyt, ei toistaiseksi
ole juuri toteutettu käytännön toimenpiteitä. [9]
Eettisen komitean voisi olettaa puolustavan lahjomattomuutta, mutta
toistaiseksi ylin tuomarineuvosto ei ole asettanut lahjomattomuutta keskeiseksi
tavoitteeksi.[10]
Sen vuoksi on vaikea hälventää jatkuvia epäilyksiä siitä, että politiikka
vaikuttaa ylimmän tuomarineuvoston päätöksentekoon. Tämän takia ylintä
tuomarineuvostoa ei nykyään yleensä pidetä itsenäisenä ja riippumattomana
viranomaisena, joka kykenisi tehokkaasti puolustamaan tuomarikunnan riippumattomuutta
täytäntöönpanoviranomaisiin ja parlamenttiin nähden. Vastuu oikeuslaitoksen
riippumattomuuden puolustamisesta tai sen varmistamisesta, että poliittisesti
arkaluonteisia tapauksia käsitellään puolueettomasti[11], näyttää usein jäävän
kansalaisyhteiskunnan harteille. Ylimmän tuomarineuvoston olisi asetettava tämä
kysymys etusijalle ja otettava käyttöön avoimet menettelyt ongelmien
käsittelemiseksi johdonmukaisesti sitä mukaa kuin niitä ilmenee. Sitä varten
tarvitaan myös johdonmukaisempaa lähestymistapaa mediaan. Kansalaisten käsityksiin
lainvalvonnasta ja oikeuslaitoksesta vaikuttavat keskeisesti virkanimitykset.
Ne ovat kiinnostaneet suuresti sekä mediaa että politiikkoja. Epäilykset siitä,
että merkittävät virkanimitykset toteutetaan usein kyseenalaisella tavalla ja
että vahvat taloudelliset ja poliittiset eturyhmät vaikuttavat niihin, vahvistuivat
viime vuonna, kun Bulgariassa tehtiin useita korkean tason virkanimityksiä.
Käytännön esimerkkeinä voidaan mainita epäonnistumiset perustuslakituomioistuimen
ja kansallisen turvallisuuden viraston nimitysmenettelyissä.[12] Kummassakin
tapauksessa ehdokkaiden piti lopulta vetää nimensä pois. Tapaukset jättivät
kuitenkin jälkeensä epäilyjä järjestelmän toimivuudesta. Nämä olivat vain
kaikkein ilmeisimmät ongelmatapaukset. Muissa tapauksissa virkanimitykset ovat
olleet vähemmän kiistanalaiset, mutta niistä on silti jäänyt mielikuva, että
avoimuuden lisääntymisestä huolimatta nimityksiin on virallista menettelyä
enemmän vaikuttanut kulissien takainen päätöksenteko.[13] Tällaiset tapaukset
osoittavat, että vaikka avoimet menettelyt ovat tärkeitä julkisten
instituutioiden asiamukaiselle toiminnalle, pelkät muodolliset säännöt eivät
aina riitä. Lisätäkseen luottamusta instituutioihinsa Bulgarian on osoitettava
käytännössä, että nimityspäätökset (myös nimitykset korkean tason virkoihin)
perustuvat todelliseen hakijoiden kilpailuttamiseen selkeiden, ansioihin ja
lahjomattomuuteen perustuvien normien perusteella, kuten aiemmissa yhteistyö-
ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa korostetaan.[14] Tärkeä testi
on oikeuslaitoksen tarkastusviraston päätarkastajan tuleva valinta ja nimitys.
Viivästysten takia on syntynyt vaikutelma, että nimitysten keskeisenä ongelmana
on kyvyttömyys päästä etukäteen sopuun ehdokkaasta, vaikka tällaiset tehtävät
pitäisi täyttää avoimella menettelyllä, jonka tavoitteena on nimittää
mahdollisimman ammattitaitoinen ja täysin puolueeton henkilö. Korkeimman oikeuden
presidentin valinta on toinen tärkeä nimitysmenettely, joka toteutetaan myöhemmin
vuonna 2014. Tärkeä osa oikeuslaitoksen
vastuuvelvollisuuden ja lahjomattomuuden suojelua ovat tuomareihin
sovellettavat kurinpitomenettelyt. Niitä varten tarvitaan järjestelmällisiä
kriteerejä, joiden tavoitteena on kurinpitotoimien johdonmukaisuus.[15]
Jos yksittäisten asioiden arviointia varten ei ole olemassa selkeitä normeja, päätökset
saattavat olla mielivaltaisia. Myös se, että ylin hallinto-oikeus on usein
kumonnut ylimmän tuomarineuvoston päätöksiä, osoittaa, että joko säännöt ovat
epäjohdonmukaiset tai niitä ei tulkita yhdenmukaisesti. Järjestelmällinen
lähestymistapa kurinpitotoimiin on olennainen osa oikeuslaitoksen
riippumattomuutta ja lahjomattomuutta, sillä mielivaltaisista päätöksistä
aiheutuu tuomareille usein kohtuutonta painetta – joko todellista tai
kuviteltua. Tuomareiden tekemiä rikoksia
tutkimaan perustettu uusi yksikkö on vastuussa erityisen arkaluonteisista
asioista. Jos se pystyy osoittamaan toimivansa puolueettomasti ja
tuloksekkaasti, tämä saattaa merkittävästi edistää toimia lahjomattomuuden
lisäämiseksi. Syyttäjälaitoksen nykyisen johdon havaitsemat väärinkäytökset
aiemmassa syyttäjälaitoksen tarkastusvirastossa osoittavat kuitenkin myös,
millaisia riskejä liittyy siihen, että syyttäjälaitoksen sisällä toimii
riippumattomia elimiä.[16]
Tällaisten riskien minimoimiseksi tarvitaan selkeät, avoimet ja vastuulliset
menettelyt. Oikeudellinen kehys Rikoslain uudistamisesta on
jo pitkään käyty keskustelua. Tällä hetkellä tavoitteena on saada päätökseen
neuvottelut ensimmäisestä luonnoksesta. Parlamentille esitettiin asiaa koskeva
ehdotus tammikuussa. Uudella rikoslailla on tarkoitus saada aikaan merkittäviä
parannuksia. Vuodelta 1968 peräisin olevaa rikoslakia on muutettu
säännöllisesti. Vaikka sen uudistamisesta on hyötyä, uudistuksen olisi myös
oltava osa laajempaa lähestymistapaa rikosoikeuteen ja siitä olisi käytävä
perusteellisia keskusteluja alan toimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan kanssa.
On tärkeää, että yhteistyö- ja seurantamekanismin kattamilla aloilla
identifioidaan säännökset, joilla voidaan parantaa korruption ja
järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Lisäksi on tärkeä nähdä, miten
rikoslain muutokset voidaan yhdistää tehokkaammin hallinnoituun oikeus- ja
lainkäyttöjärjestelmään. Tämä saattaa edellyttää muutoksia rikosprosessilakiin.
Lainsäädännön muutostarve ei kuitenkaan saisi hidastaa sellaisia hyödyllisiä
käytänteisiin ja organisaatioon liittyviä toimenpiteitä, jotka voidaan
toteuttaa lyhyellä aikavälillä uudesta laista riippumatta. Tärkeä osa tätä
prosessia on komission suosittama analyysi sellaisista asioista, joiden
käsittely on jostain syystä epäonnistunut[17],
sekä analyysin pohjalta tehtävät päätelmät. Lisäksi on otettava huomioon muut
ongelma-analyysit, kuten rikosoikeudenkäynneissä esiintyviä viiveitä koskeva
analyysi (ks. selvitys jäljempänä). Oikeuslaitoksen
uudistamisen strategiset puitteet Ylimmän tuomarineuvoston
ohella toinen oikeuslaitoksen uudistamisen kannalta keskeinen toimija on
oikeusministeriö. Ministeriön johdossa ja toisaalta parlamentin voimasuhteissa
on tapahtunut muutoksia, jotka ovat vaikeuttaneet lainsäädännön muuttamista.
Sen vuoksi ministeriön on ollut vaikea tarjota tarpeellista uutta näkökulmaa
uudistuksiin. Tosin aktiivinen toiminta sähköisen oikeudenkäytön kaltaisilla
aloilla saattaa tuottaa tulosta jatkossa. Jos ministeriölle annetaan todellista
vastuuta uudistuksista, nykyiset toimenpiteet oikeuslaitoksen uudistamista
koskevan pidemmän aikavälin strategian päivittämiseksi voivat toimia
hyödyllisenä keskipisteenä. Oikeusministeri on pyytänyt
johtavilta kansalaisjärjestöiltä apua laatiakseen analyysin oikeuslaitoksen
uudistuksesta tähän asti. Tarkoituksena on ottaa lähtökohdaksi vuonna 2010
laadittu strategia, joka on pantu täytäntöön vain osittain, sekä käsitellä
monenlaisia kysymyksiä, kuten resurssien ja tarpeiden yhteensovittaminen,
lahjomattomuuteen liittyvät seikat, tuomioistuinten hallintokäytänteiden
yhdenmukaistaminen sekä hallintojohtajien asema. Analyysin piti valmistua
syksyllä 2013, mutta se on viivästynyt. Se on tarkoitus hyväksyä vuonna 2014
sen jälkeen, kun keskeisiä sidosryhmiä on kuultu. Analyysi kattaa seitsemän
vuoden ajanjakson, jonka kuluessa uudistukset pannaan täytäntöön. Kyseinen
ajanjakso on valittu osittain sen vuoksi, että se vastaisi EU:n
rakennerahastojen ohjelmakautta, sillä uudistuksiin saadaan tukea rahastoista.
Strategiasta on tärkeä järjestää mahdollisimman laaja kuuleminen, johon
osallistuu myös kansalais- ja ammattijärjestöjä. Kuulemismenettelyn jälkeen
hallitus ja ylin tuomarineuvosto vahvistavat strategian yhteiseksi
etenemissuunnitelmaksi, johon osapuolten toivotaan sitoutuvan mahdollisimman
laajalla rintamalla. Oikeus- ja
lainvalvontajärjestelmän tehokkuus Käynnissä ovat ensimmäiset
toimenpiteet, joilla pyritään jakamaan työmäärä ja resurssit tasaisemmin tuomioistuinten
ja syyttäjänvirastojen kesken. Nämä toimenpiteet saattavat herättää
asianosaisissa jonkin verran vastarintaa. Niin kauan kuin voidaan kuitenkin osoittaa,
että toimenpiteet perustuvat puolueettomiin ja avoimiin kriteereihin,
oikeuslaitoksen johto voi niiden avulla näyttää kykenevänsä ratkaisemaan
arkaluonteisia kysymyksiä. Nämä toimenpiteet sekä aiemmin keskeytyneiden
kilpailujen käynnistäminen uudelleen parantavat todennäköisesti tilannetta
selvästi.[18]
Ylin tuomarineuvosto on laatinut menettelyohjeita puuttuakseen työmäärän
epätasaiseen jakautumiseen, ja nämä ohjeet muodostavat hyödyllisen perustan
tulevalle toiminnalle. Sen lisäksi, että työmäärän oikeudenmukainen
jakautuminen tehostaa järjestelmää ja palvelee siten paremmin kansalaisia, se
vaikuttaa myös kurinpitomenettelyihin. Tällä hetkellä yleisiä viiveitä voidaan
liian helposti käyttää perusteluna kurinpitotapauksissa, usein
epäjohdonmukaisesti, vaikka viiveistä ovat yksittäisten tuomareiden ja
syyttäjien sijasta vastuussa paremminkin oikeuslaitoksen johto ja
hallintojohtajat. Ylin tuomarineuvosto aikoo
perustaa keskitetyn järjestelmän, jonka avulla seurataan satunnaisperiaatteen
mukaan tapahtuvaa oikeustapausten jakamista kaikissa tuomioistuimissa.
Tavoitteena on poistaa nykyisen järjestelmän manipulointiin liittyvät
epäilykset.[19]
Komissio on tyytyväinen siihen, että tämä ongelma on nyt tunnustettu. Pysyvän järjestelmän
käyttöönotossa olisi hyödynnettävä ulkopuolista asiantuntemusta sekä
sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan panosta, mikäli sen avulla halutaan
palauttaa luottamus järjestelmään. Lisäksi on tärkeä laatia yhteiset
täytäntöönpanosäännöt, jotta kaikki osapuolet tietävät, miten järjestelmä
toimii käytännössä, ja voivat puuttua tapauksiin, joissa näyttää siltä, että
sääntöjä ei noudateta. Toinen tärkeä osa
oikeusjärjestelmän hallinnointia on ylimmän tuomarineuvoston yhteydessä toimiva
tarkastusvirasto. Kuten aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa
kertomuksissa todetaan[20],
tarkastusvirasto voisi olla tärkeä väline tehokkaamman hallintotavan edistämisessä
sekä havaittujen ongelmien ratkaisemisessa, jos se keskittyisi työssään enemmän
tarkastusten laatuun eikä muodolliseen pätevyyteen. Tällä hetkellä
tarkastusvirasto analysoi määräaikojen noudattamista koskevia tilastotietoja ja
tarkistaa, sovelletaanko asioiden jakamiseen satunnaisperiaatetta. Sen sijaan
se tarkastelee vain harvoin asiakirja-aineiston sisältöä eikä ota
järjestelmällisesti huomioon työmäärään liittyviä kysymyksiä. Sen vuoksi
vaikuttaa siltä, että esimerkiksi satunnaisperiaatteella tapahtuvaa asioiden
jakamista koskevissa tarkastusviraston päätelmissä ei käsitellä ongelmia
perusteellisesti. Tarkastusvirasto ei myöskään tarkastele tuomareiden
lahjomattomuuteen tai eettisyyteen liittyviä kysymyksiä, sillä se katsoo, että
ne eivät kuulu sen toimivaltaan. Nämä seikat rajoittavat tarkastusviraston
mahdollisuuksia puuttua Bulgarian oikeusjärjestelmän laajempiin ongelmiin.[21] Syyttäjälaitoksen johto on
sen sijaan toiminut johdonmukaisemmin.[22]
Valtakunnansyyttäjän suorittamassa tarkastuksessa sekä sen pohjalta laaditussa
toimintasuunnitelmassa analysoidaan selkeästi ja usein suorasanaisesti
puutteita ja pyritään löytämään kohdennettuja parannuskeinoja. Jos suunnitelma
pannaan onnistuneesti täytäntöön, sen avulla voidaan saada aikaan merkittäviä
tuloksia. Tämä osoittaa myös, että muutosten käynnistämiseen ei aina tarvita
lisäresursseja. Vaikka syyttäjälaitoksen toimintatapoja ei voida omaksua sellaisenaan
tuomioistuimissa, joiden hallintotapa on vähemmän hierarkkinen, tämä on kuitenkin
hyvä esimerkki halukkuudesta puuttua ongelmiin ja etsiä niihin täsmällisiä
ratkaisuja. Uudistusprosessista olisi kuitenkin tehtävä avoimempi, jotta
voidaan varmistaa vastuun ottaminen prosessin täytäntöönpanosta.
Syyttäjälaitoksen uudistamisessa on lisäksi otettava huomioon oikeuslaitoksen
laajempi uudistusstrategia. Esimerkiksi ongelmat, jotka liittyvät asiantuntijoiden
käyttöön tuomioistuimissa, voidaan ratkaista vain, jos sekä syyttäjälaitos että
ylin tuomarineuvosto suhtautuvat niihin samalla tavalla. Myös
henkilöstöarvioinnin kaltaisia seikkoja voitaisiin uudistaa siten, että
varmistetaan yhdenmukaisen lähestymistavan soveltaminen tuomareihin ja
syyttäjiin. Sisäministeriössä on
toteutettu merkittäviä uudistuksia, joilla on pyritty keskittämään ministeriön
toiminta sen perustehtävään eli lainvalvontaan sekä siirtämään henkilöstöä
hallinnosta operatiivisiin tehtäviin. Ministeriö on ilmoittanut luopuneensa
ongelmia aiheuttaneista lahjoituksista, joita saivat ministeriölle antaa
pelkästään julkiset viranomaiset ja yritykset. Ministeriöllä on kuitenkin
ratkaistavana muitakin haasteita, kuten mielenosoitusten pitäminen
asianmukaisesti hallinnassa sekä Bulgarian ulkorajoihin kohdistuvat paineet. 2.2. Korruptio Laajamittaista korruptiota
pidetään keskeisenä ongelma, ja se on suuri haaste Bulgarian viranomaisille.[23]
Korruptio vaikuttaa selvästi yritysten halukkuuteen tehdä sijoituksia
Bulgariaan.[24]
Edellinen hallitus hyväksyi vuonna 2010 korruptiontorjuntastrategian, jota
päivitetään parhaillaan. Päivityksessä kannattaisi hyödyntää riippumatonta
ulkopuolista asiantuntemusta. Aiemmilla korruptiontorjuntatoimenpiteillä on
yleisesti ottaen saatu aikaan hyvin vähän tuloksia. Yleinen vaikutelma on, että
kyseessä on koko julkishallintoa vaivaava järjestelmällinen ongelma, jonka
poistamiseksi on toteutettu vain vähäisiä ja hajanaisia toimenpiteitä.
Edellisessä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa mainitut
puutteet ovat edelleen ratkaisematta.[25] Viime vuosina on käynnistetty
useita institutionaalisia muutoksia, mutta näiden aloitteiden toteutuksessa on
yleensä esiintynyt ongelmia tai niillä ei ole saatu aikaan näkyviä tuloksia.
Esimerkiksi eturistiriitoja käsittelevä toimikunta, jolla olisi voinut olla
keskeinen rooli julkisen sektorin kaikilla tasoilla esiintyvien
sääntöjenvastaisuuksien poistamisessa, on sen sijaan keskellä vakavaa
skandaalia, johon liittyy epäilyjä vahvasta poliittisesta ohjailusta.
BORKOR-korruptiontorjuntahanke, jonka piti olla keskeinen keino korruptioriskin
havaitsemiseksi ja poistamiseksi, ei edelleenkään ole tuottanut konkreettista
tulosta, vaikka hankkeelle on osoitettu merkittävästi resursseja. Julkisten
hankintojen alalla on monimutkaisen ja jatkuvasti muuttuvan lainsäädännön takia
yhä vaikeampi aikaansaada puolueetonta ja sääntöjä tiukasti noudattavaa toimintakulttuuria.
Osa liike-elämän edustajista on menettämässä uskonsa siihen, että
tarjouskilpailujen peukalointi voidaan kitkeä.[26]
Myönteistä kehitystä on
kuitenkin tapahtunut jonkin verran. Valtionhallinnon sisäisiä tarkastusvirastoja,
jotka toimivat pääministerin kanslian alaisuuteen kuuluvan yleisen
tarkastusviraston ohjauksessa, on lujitettu vuodesta 2007. Niillä voi olla
merkittävä asema sääntöjenvastaisuuksien havaitsemisessa ja ehkäisemisessä sekä
ehdotusten tekemisessä korruptiontorjuntajärjestelmän parantamiseksi edelleen.
Myös tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten yhteiset työryhmät todennäköisesti
tehostavat vakavien korruptiorikosten käsittelyä.
Korruptiontorjuntatoimenpiteet ovat edelleen hajanaisia, eikä yhdelläkään
korruptiontorjunnasta vastaavalla viranomaisella ole valtuuksia itsenäisesti
aikaansaada muutoksia korruption torjunnan alalla. Yleinen tarkastusvirasto
voisi toimia korruption torjunnan keskipisteenä, mutta tällä hetkellä sen
toiminta on liian suppeaa, jotta sillä olisi merkittävää vaikutusta. Kokemusten mukaan vaikuttaa
kuitenkin siltä, että korruptiontorjuntatoimenpiteiden uskottavuuden kannalta
on keskeistä kyetä puuttumaan korkean tason korruptioon ja osoittaa, että
rikoksista joutuu oikeudelliseen vastuuseen. Koska korkean tason
korruptiotapauksiin ei ole kyetty puuttumaan menestyksellä, bulgarialaisia on
vaikea vakuuttaa siitä, että ongelmaan haetaan vakavasti ratkaisua. 2.3. Järjestäytynyt rikollisuus Myös järjestäytyneen
rikollisuuden osalta ongelmana on se, että kaikkein näkyvimpien tapausten
käsittely ei ole edennyt, mikä vaikuttaa väistämättä yleiseen näkemykseen
järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta. Useissa paljon julkisuutta saaneissa
asioissa käsittely on keskeytetty, ja eräistä vakavista rikoksista, kuten
palkkamurhista, ei ole nostettu syytteitä, vaikka asioita on tutkittu useita
vuosia. Erään näkyvän järjestäytyneen
rikollisryhmän jäsenet onnistuivat välttämään oikeustoimet juuri ennen kuin
asiassa oli tarkoitus antaa lopullinen tuomio heinäkuussa 2012, mikä herätti
laajalti huolta[27].
Kukaan ei ottanut vastuuta asiasta, eikä minkäänlaisiin toimiin ole ryhdytty
vastaavan tilanteen ehkäisemiseksi tulevaisuudessa, mikä kuvastaa vielä
selvemmin järjestelmän kyvyttömyyttä ratkaista ongelmia.[28] Uusi hallitus on
ensisijaisesti pyrkinyt vahvistamaan kansallisen turvallisuuden virastoa. Virasto
ei enää käsittele pelkästään vakoilua ja vastavakoilua, vaan se tutkii myös
järjestäytynyttä rikollisuutta ja useita muita rikoksia, joita pidetään valtion
turvallisuuden kannalta merkittävinä. Sen vuoksi järjestäytynyttä rikollisuutta
käsittelevät poliisin erityisyksiköt (GDBOP) siirretään kansallisen
turvallisuuden viraston alaisuuteen. Tämä on aiheuttanut jonkin verran häiriötä
kyseisten yksiköiden toiminnassa. On pyrittävä huolehtimaan siitä, että häiriö on
vain väliaikainen. Lisäksi on huomattava, että päätökseen yksiköiden
siirtämisestä ei sovellettu kuulemismenettelyä eikä päätöstä perusteltu sen
antamishetkellä. Tämä vahingoitti merkittävästi kyseisten yksiköiden sekä uuden
hallituksen mainetta. Asia voidaan korjata ainoastaan siten, että yksiköt
osoittavat muutosten parantavan operatiivisia tuloksia. Kuten edellä on
todettu, vaikutelmaa uudistuksen hätäisestä toteuttamisesta pahensivat ristiriidat,
joita liittyi kansallisen turvallisuuden viraston uuden päällikön nimitykseen. Keskeistä on myös työmäärän
jakautuminen sisäministeriön sisällä. Esimerkiksi kansallisen turvallisuuden
virasto käsittelee huumausaineiden valmistukseen ja kansainväliseen huumausainekauppaan
liittyviä kysymyksiä, kun taas poliisin toimialaan kuuluvat muut
huumausaineisiin liittyvät rikokset. Kansallisen turvallisuuden virasto vastaa
korkean tason korruption ja poliisi kaiken muun korruption tutkinnasta.
Toisinaan asioita voi olla tarpeen siirtää yksiköltä toiselle tutkinnan aikana.
Kansallisen turvallisuuden
virasto ja syyttäjälaitos ovat perustaneet erityisiä työryhmiä käsittelemään
korruptiota, huumausainekauppaa ja talousrikoksia.[29] Organisaatiouudistuksella
saattaa olla joitakin myönteisiä vaikutuksia erityisesti siten, että sen
jälkeen voidaan johdonmukaisemmin ottaa huomioon korruption ja järjestäytyneen
rikollisuuden väliset yhteydet. Uuden viraston on kuitenkin saatava aikaan
huomattavia tuloksia hälventääkseen kielteiset mielikuvat, joita muodostui sen
perustamisen yhteydessä esiintyneiden ristiriitojen johdosta. Erityistä
huomiota on kiinnitettävä yhteistyöhön muiden jäsenvaltioiden
lainvalvontaviranomaisten kanssa.[30] Yhteistyö- ja
seurantamekanismia koskevissa aiemmissa kertomuksissa on yleisesti suositeltu
kattavan analyysin laatimista kaikkien keskeisten valtiollisten ja
oikeusviranomaisten osalta siitä, miksi asioiden käsittely on aiemmin
keskeytetty tai epäonnistunut.[31]
Havaittuja ongelmia, kuten asiantuntijalausuntojen käyttöä tuomioistuimissa,
riittämätöntä todistajien suojelua sekä todisteisiin liittyviä ongelmia, on
tarkasteltava poliisitutkinnan, syytteeseenpanon sekä oikeudenkäynnin kannalta,
jotta voidaan saada aikaan parannuksia. Tällainen analyysi on edennyt hitaasti,
eikä kukaan ole koordinoinut sitä eikä ottanut siitä päävastuuta. Tästä kertoo
se, että sekä syyttäjälaitos että ylin tuomarineuvosto ovat käynnistäneet
rinnakkaisia aloitteita.[32]
Analyysin vauhdittamiseksi tarvitaan avointa keskustelua sidosryhmien ja
kansalaisyhteiskunnan kanssa, minkä jälkeen on laadittava selkeä
toimintasuunnitelma. Varojen takavarikointi on
keskeinen keino estää järjestäytyneitä rikollisryhmiä hyödyntämästä laittomasti
hankkimiaan tuloja. Varojen takavarikoinnista vastaavan toimikunnan (CEPACA)
uusi johto näyttää onnistuneen lisäämään hieman takavarikoitujen varojen
määrää. Varojen takavarikointia koskeva uusi laki on parantanut tilannetta
joiltakin osin, mutta eräät parlamentin siihen tekemät muutokset ovat
aiheuttaneet uusia ongelmia. Erityisesti tämä koskee erittäin suurelle
varallisuudelle asetettua raja-arvoa, jota sovelletaan silloin, kun CEPACA
tutkii asiaa viran puolesta. Uuteen oikeudelliseen kehykseen ja siihen, miten
se vaikuttaa CEPACAn mahdollisuuksiin toimia tehokkaasti, liittyy siis edelleen
eräitä epäilyjä.[33] Erityissyyttäjänviraston ja
erityistuomioistuinten on vielä osoitettava, että ne kykenevät ratkaisemaan
tehokkaasti merkittäviä asioita. Huolta herättää edelleen se, että eräät niiden
rakenteeseen liittyvät seikat saattavat tehdä niiden toiminnasta vähemmän
tehosta. Tämä koskee varsinkin puutteellisia priorisointivaltuuksia, minkä
vuoksi ne joutuvat käsittelemään liikaa vähemmän tärkeitä asioita.
Erityissyyttäjänvirasto mainitsee usein myös teknisen asiantuntemuksen puutteen
vakavasti toimintaa haittaavaksi ongelmaksi. Ongelmaa pahentaa se, että
rahoitustoimien tutkinnalla on yhä suurempi merkitys järjestäytyneen
rikollisuuden selvittämisessä. 3. PÄÄTELMÄT
JA SUOSITUKSET Komission
heinäkuussa 2012 antaman edellisen kertomuksen jälkeen Bulgariassa on
toteutettu joitakin edistysaskelia. Nimitysmenettelyjä on parannettu jossain
määrin, valtakunnansyyttäjä on toteuttanut eräitä hyödyllisiä hallintoon
liittyviä toimenpiteitä, ja ylin tuomarineuvosto on onnistunut hieman tasaamaan
työmääriä. Edistys on
yleisesti ottaen ollut kuitenkin toistaiseksi riittämätöntä ja epävakaata.
Kansalaisten luottamukseen vaikuttavat eniten sellaiset keskeiset ja
merkittävät päätökset tai tapahtumat, jotka ovat herättäneet yleistä huomiota.
Useimmat tällaiset tapahtumat puolentoista viime vuoden aikana (jolloin
Bulgariassa on ollut kolme eri hallitusta) ovat pikemminkin aiheuttaneet huolta
kuin herättäneet luottamusta: nimitysmenettelyjä on täytynyt keskeyttää
lahjomattomuuteen liittyvien syiden takia, tuomion saaneet järjestäytyneiden
rikollisryhmien johtajat ovat välttäneet tuomioiden täytäntöönpanon, ja
poliitikot ovat useissa tapauksissa ulottaneet vaikutusvaltansa
oikeusjärjestelmään. Korruptioon tai järjestäytyneeseen rikollisuuteen
liittyvien rikosten käsittely tuomioistuimissa on vain harvassa tapauksessa
saatu päätökseen. Bulgariassa on
paljon uudistusmielisiä tahoja, jotka ovat turhautuneet muutosten hitauteen ja
jotka tarvitsevat tukea. Yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden
nopeampi saavuttaminen edellyttää, että viranomaiset ryhtyvät yhteistyöhön
uudistusmielisten kanssa ja ottavan vetovastuun uudistusten toteuttamisesta
keskeisten periaatteiden, kuten oikeusvaltion ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden,
pohjalta. Tämä edellyttää poliittista sitoutumista pitkän aikavälin
uudistusstrategiaan sekä lyhyellä aikavälillä toteutettavia käytännön
toimenpiteitä uudistusprosessin edistämiseksi. Komissio kehottaa
Bulgariaa toteuttamaan toimenpiteitä seuraavilla aloilla: 1. Oikeuslaitoksen riippumattomuus, vastuuvelvollisuus ja
lahjomattomuus Nimittämistä
koskevia sääntöjä olisi sovellettava selkeästi ja avoimesti. Kansalaisten
luottamus voidaan palauttaa vain, jos oikeuslaitoksessa tehdään riittävästi
nimityksiä, jotka perustuvat selkeästi ja ensisijaisesti henkilöiden
ammattitaitoon ja lahjomattomuuteen. Erityisesti tämä koskee kaikkein ylimpiä
tehtäviä. Tällä alalla Bulgarian olisi ·
luotava työpanoksen arviointia ja ylennyksiä varten
puolueettomat säännöt, joissa etusijalle asetetaan pätevyys, lahjomattomuus ja
avoimuus, sekä otettava käyttöön järjestelmä kyseisten sääntöjen soveltamisen
seuraamiseksi ja arvioimiseksi; säännöissä olisi otettava
huomioon tuomareiden, syyttäjien ja tutkijoiden työtehtävien erityispiirteet,
ja kumpaankin vaiheeseen on otettava mukaan
ammattijärjestöt ja muut keskeiset sidosryhmät; ·
käynnistettävä ylimmässä tuomarineuvostossa
puolueettomien pätevyys-, lahjomattomuus- ja avoimuusvaatimusten johdonmukainen
soveltaminen kaikkiin nimityksiin, mukaan lukien korkean tason virkamiesten
nimitykset; ·
annettava takeet siitä, että asiat jaetaan kaikissa
tuomioistuimissa lahjomattomuuden ja avoimuuden periaatteiden mukaisesti soveltaen satunnaisperiaatteeseen perustuvaa
järjestelmää, jonka ovat tarkistaneet riippumattomat asiantuntijat, sen
varmistamiseksi, että hallintojohtajat ottavat täyden vastuun kaikista
päätöksistä, joissa poiketaan tästä järjestelmästä; lisäsi tarvitaan yhteisiä
järjestelmän soveltamissääntöjä, jotka koskevat kaikkia tuomioistuimia; ·
painotettava ylimmän tuomarineuvoston
tarkastusviraston toiminnassa jälleen ennaltaehkäisyä, jotta se voisi edistää
lahjomattomuutta ja oikeudenkäytön tehokkuutta; ·
luotava ylintä tuomarineuvostoa varten selkeä
menettely sellaisia tilanteita varten, joissa sen on julkisesti otettava kantaa
oikeus- ja syyttäjälaitokseen kohdistuvaan poliittiseen painostukseen. 2. Oikeusjärjestelmän uudistaminen Päivitettyä oikeusjärjestelmän uudistusstrategiaa olisi hyödynnettävä
uudistusten kohdentamisen ja vauhdittamiseen. Tällä alalla Bulgarian olisi ·
pantava täytäntöön syyttäjälaitosta koskeva
toimintasuunnitelma ehdotetussa aikataulussa ja otettava toimintasuunnitelma
osaksi laajempaa oikeuslaitoksen uudistamista; toteutettava ylimmässä
tuomarineuvostossa käytännön toimenpiteitä, joilla pyritään ratkaisemaan
puolueettomalla tavalla ongelma työtaakan epätasaisesta jakautumisesta
tuomioistuinten ja tuomareiden kesken; ·
sisällytettävä strategiaan ylimmän tuomarineuvoston
vuosittain antama raportti oikeuslaitoksen uudistusten edistymisestä sekä
seuraavan vuoden tavoitteista menettelyn avoimuuden lisäämiseksi;
asetettava
tavoite uutta rikoslakia koskevan työn loppuun saattamiselle ja uuden lain
täytäntöönpanolle;
·
varmistettava, että kaikki keskeiset kansalais- ja
ammattijärjestöt saavat avoimuusperiaatteen pohjalta osallistua
uudistusstrategioiden laatimiseen ja seurantaan. 3. Oikeusjärjestelmän tehokkuus Työmäärän epätasaiseen jakautumiseen ja resurssien kohdentamiseen
liittyvät ongelmat olisi edelleen pyrittävä ratkaisemaan. Sama koskee työpanoksen
arviointia ja ylennyksiä, joiden yhteydessä olisi otettava täysimääräisesti
huomioon lahjomattomuus. Lisäksi Bulgarian olisi tällä alalla ·
otettava käyttöön selkeät menettelyt, säännöt ja
seuraamukset varmistaakseen kurinpitotapauksissa tehtyjen päätösten
johdonmukaisuuden; menettelyt, säännöt ja seuraamukset auttavat
hallintojohtajia toimimaan johdonmukaisesti; ·
julkistettava kokonaisuudessaan
valtakunnansyyttäjän toteuttama syyttäjänvirastojen toimintatarkastus sekä
toimintasuunnitelma ja käynnistettävä julkinen kuuleminen
toimintasuunnitelmasta;
poistettava
tuomioistuinten päätösten tehokasta täytäntöönpanoa haittaavat
porsaanreiät, joiden avulla syytetyt voivat välttää vankeustuomiot tai
joiden takia tuomioistuinten määräämiä taloudellisia seuraamuksia ei voida
panna täytäntöön;
·
edistettävä sähköistä oikeudenkäyttöä
oikeudenkäyntimenettelyn tehostamiseksi ja sen avoimuuden ja johdonmukaisuuden
lisäämiseksi lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. 4. Korruptio Korruption poistamiseksi tarvitaan kestäviä ja johdonmukaisia ennalta
ehkäiseviä toimenpiteitä. Lisäksi on puututtava rikoksiin ja osoitettava, että
väärinkäytöksistä aiheutuu seuraamuksia. Tällä alalla Bulgarian olisi
annettava yhdelle
viranomaiselle tehtäväksi koordinoida korruption torjuntaa sekä tukea ja
sovittaa yhteen eri aloilla toteutettavia toimenpiteitä;
·
tarkistettava ja päivitettävä kansallista
korruptiontorjuntastrategiaa yhteistyössä kansalaisjärjestöjen kanssa ja
sisällytettävä siihen julkishallintoa koskeva vakio-organisaatiorakenne, joka
käsittää riippumattomasti, avoimesti ja vastuuvelvollisesti toimivat sisäiset
tarkastusvirastot; ·
toteutettava toimenpiteitä julkisiin
hankintamenettelyihin liittyvän korruptioriskin vähentämiseksi
yksinkertaistamalla menettelyjä ja lisäämällä niiden avoimuutta; ·
tarkistettava eturistiriitoihin sovellettavia
menettelyjä niiden tuloksellisuuden ja puolueettomuuden sekä seuraamusjärjestelmän
uskottavuuden varmistamiseksi. 5. Järjestäytynyt rikollisuus Tehokkain keino torjua järjestäytynyttä rikollisuutta on tuloksellinen tutkinta
sekä seuraamusten määrääminen. Sen vuoksi suurta julkisuutta saaneiden rikosasioiden
selvittäminen on jatkuvasti tärkeää. Tällä alalla Bulgarian olisi ·
laadittava ja toteutettava toimintasuunnitelma,
joka perustuu kauan odotettuun riippumattomaan ja kattavaan analyysiin oikeuskäsittelyjen
epäonnistumiseen johtaneista syistä, sekä laadittava käytännön toimenpiteille
aikataulu sen varmistamiseksi, että kaikki lainvalvonta- ja oikeusjärjestelmän
osa-alueet ja menettelyvaiheet saadaan käsiteltyä; ·
puututtava erityisesti siihen ongelmaan, että
korkea-arvoiset vastaajat katoavat usein ennen tuomioistuimen lopullista
päätöstä, sekä osoitettava selvästi, mikä taho on vastuussa käsittelyn
epäonnistumisesta; ·
luotava selkeä toimintapolitiikka, joka koskee
kansallisen turvallisuuden viraston suhteita muissa jäsenvaltioissa
järjestäytynyttä rikollisuutta tutkiviin elimiin ja johon sisältyy erityiset
menettelyt kyseisten elinten kanssa tehtävää jatkuvaa ja tehokasta yhteistyötä
varten; ·
huolehdittava siitä, että järjestäytynyttä
rikollisuutta käsittelevä erityistuomioistuin ja sen yhteydessä toimiva
syyttäjänvirasto voivat keskittyä kaikkein merkittävimpiin asioihin; ·
varmistettava tarvittava yhteistyö varojen takavarikoinnista
vastaavan toimikunnan ja keskeisten lainvalvontaelinten välillä sekä
toteutettava riippumaton arviointi uudesta varojen takavarikointia koskevasta
laista ja sen vaikutuksesta viimeistään kesällä 2014. [1] COM(2012) 411 final. [2] 24. syyskuuta 2012. [3] Ks. Maailman talousfoorumin
toimittamat tuoreimmat luvut: http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/. [4] Esimerkiksi COM(2012) 411, s.
6–8. [5] Esimerkiksi aiemmin sovelletusta
käytännöstä, jonka mukaisesti poliisioperaatiot nimettiin niiden tuomareiden
mukaan, jotka eivät onnistuneet antamaan pidätetyille vangitsemismääräyksiä, on
luovuttu. [6] Tekninen raportti, s. 2. [7] COM(2012) 411 final. [8] COM(2012) 411 final, s. 6. [9] Tekninen raportti, s. 13–14. [10] Tekninen raportti, s. 11–12. [11] Tämä periaate joutuu koetukselle
parhaillaan käsiteltävänä olevissa tapauksissa, joissa on kyse väitetystä
salakuuntelusta ja vaalivilpistä. [12] Tekninen raportti, s. 4 ja 25. [13] Tekninen raportti, s. 5. [14] Tätä varten on luotu
kansainvälisesti tunnustettuja normeja, kuten Euroopan tuomarineuvostojen
verkoston (ENCJ) laatimat normit: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf. [15] Kurinpitomenettelyt otetaan
huomioon nimitysten ja ylennysten yhteydessä toisinaan, mutta ei aina. [16] Tekninen raportti, s. 10. [17] COM(2012) 411 final, s. 21. [18] Tekninen raportti, s. 14. [19] Tekninen raportti, s. 6–7. [20] COM(2012) 411 final, s. 7 ja 21. [21] Tekninen raportti, s. 11. [22] Tekninen raportti, s. 9. [23] Center for the Study of
Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013),
selvitys nro 43, marraskuu 2013. Transparency Internationalin vuonna 2013
julkaiseman korruptioindeksin mukaan Bulgariassa on EU:n jäsenvaltioista
toiseksi eniten korruptiota (http://www.transparency.org/cpi2013). [24] Kilpailukykyä mittaavan vuoden 2013
Global Competitiveness Report ‑selvityksen mukaan korruptio on suurin
liiketoimintaa haittaava ongelma Bulgariassa (http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf,
s. 138). [25] COM(2012) 411 final, s. 14. [26] Komission ja elinkeinoelämän
järjestöjen välinen suora yhteydenpito. [27] Samaa rikollisryhmää vastaan
käynnistetyn varojen takavarikointia koskevan asian käsittely on pysähtynyt,
mikä on lisännyt epäilyksiä. [28] Joulukuussa 2013 esiintyi
vastaava tapaus, jossa kahdesta murhasta syytetty henkilö onnistui välttämään
lopullisen tuomion. [29] Edellä mainitun tuomarikuntaan liittyviä
rikoksia tutkivan yksikön lisäksi. [30] Erityinen ongelma yhteistyössä
on turvallisuudesta vastaavien yksiköiden keräämien todisteiden hyväksyttävyys
joillakin oikeudenkäyttöalueilla. [31] COM(2012) 411 final, s. 14 ja
21. [32] Tekninen raportti, s. 24. [33] Tekninen raportti, s. 25–26.