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REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Fortschritte Bulgariens im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Fortschritte Bulgariens im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus
/* COM/2014/036 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Fortschritte Bulgariens im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus /* COM/2014/036 final */
1.
Einführung Im Jahr 2012 und damit dem
fünften Jahr des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus (CVM) beschloss die
Kommission, eine längerfristige Bewertung vorzunehmen, um ein umfassendes Bild
der Fortschritte zu vermitteln. Diese Bewertung wurde im Juli 2012
veröffentlicht.[1] Sie machte deutlich, dass bei der Anpassung des grundlegenden
rechtlichen und institutionellen Rahmens zwar bedeutende Fortschritte erzielt
worden waren, jedoch noch einige große Defizite bestanden und eine wirksame und
konsequente Umsetzung der Reformen vonnöten war. Nach wie vor galt es
beträchtliche Herausforderungen zu meistern. Vor diesem Hintergrund wurde
beschlossen, den nächsten Bericht mit größerem zeitlichen Abstand (d. h.
nach 18 Monaten) zu verfassen, um zu sehen, wie die bereits durchgeführten
Reformen Bulgariens griffen, und um deren Nachhaltigkeit vor der nächsten
Bewertung beurteilen zu können. Der Bericht von 2012 wurde samt seiner Methodik
und seinen Schlussfolgerungen auch in den Schlussfolgerungen des Ministerrates
gebilligt.[2] Im vorliegenden Bericht
werden die Fortschritte Bulgariens in den Kernbereichen des Kooperations- und
Überprüfungsmechanismus bewertet: Justizreform, Korruptionsbekämpfung und
Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Diese Problemfelder stehen im
Zentrum der Modernisierung der bulgarischen Gesellschaft: Soll die Reform ein
Erfolg werden, braucht es einen konsequenten und kohärenten Ansatz, der auf
einem breiten Konsens in der bulgarischen Gesellschaft fußt. Die unsicheren
politischen Verhältnisse in Bulgarien waren einem solchen Konsens nicht gerade
förderlich. Im Berichtszeitraum haben drei Regierungen einander abgewechselt,
wenngleich die Ereignisse im Lande auch vom großen Reformwillen der Bevölkerung
zeugen. Die Kommission ist überzeugt,
dass die Überwachung im Rahmen des Kooperations- und Überprüfungsmechanismus
ebenso wie die durch die EU-Fonds entstehenden Möglichkeiten und das
konstruktive Engagement der Kommission sowie zahlreicher Mitgliedstaaten nach
wie vor eine wertvolle Stütze der Reformen in Bulgarien darstellen. Der nächste
förmliche Bericht soll in etwa einem Jahr vorgestellt werden. 2.
Stand der Reformen in Bulgarien 2.1 Reform des
Justizwesens Unabhängigkeit, Integrität
und Rechenschaftspflicht Die bulgarische Öffentlichkeit
bringt ihrer Justiz nicht viel Vertrauen entgegen.[3] In den CVM-Berichten wurden Wege aufgezeigt, dieses Vertrauen zu
stärken, etwa durch ein professionelles Management des Justizwesens, damit
Ernennungen und Entscheidungen der politischen Einflussnahme entzogen werden.[4] Seit Juli 2012 wurden
einige signifikante Schritte unternommen. Die Verfahren für die Ernennung hoher
Richter wurden öffentlicher gemacht und beständigere Anstrengungen unternommen,
bestimmte Probleme bei der Justizverwaltung, etwa die unausgewogene
Arbeitsbelastung, anzugehen. Bei einer Reihe gravierender Probleme wurde
Handlungsbedarf eingeräumt, etwa die Notwendigkeit, die Verfahrenszuweisung vor
Manipulation zu schützen. Seit der zweiten Jahreshälfte 2013 haben auch
die Fontalangriffe der Exekutive auf die Justiz nachgelassen.[5] Wie schon in früheren Berichten deutlich wurde, bestehen allerdings
nach wie vor Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit der bulgarischen Justiz. Im Juli 2012 hatte die
Kommission die nachdrückliche Hoffnung geäußert, dass sich der Oberste
Justizrat (SJC) unter seiner neuen Leitung zu einer Institution entwickeln
möge, die die Justizreform maßgeblich vorantreiben werde. Mit den Reformen von 2012
wurden die Wahlverfahren für den SJC öffentlicher. Allerdings war die
Durchführung der SJC-Wahl vom Herbst 2012 kein überzeugendes Beispiel für
offenen Wettbewerb, bei dem Verdienste und Integrität im Vordergrund gestanden
hätten. Das Verfahren zur Wahl der vom Parlament bestimmten SJC-Mitglieder war
zwar offener als früher,[6] ließ jedoch auf erhebliche parteipolitische Einflussnahme schließen.
Die Wahl der von der Justiz bestimmten SJC-Mitglieder krankte daran, dass keine
direkte Wahl durch die Richter zugelassen wurde.[7]
Dadurch erhielt die etablierte Führungsspitze der Gerichte großen Einfluss, was
die Chancen auf einen Neustart schmälerte. Der SJC hat seine Prioritäten
klarer festgelegt als früher. Auch ist er um mehr Offenheit bemüht. So wurden
Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit angestoßen und ein Zivilrat eingerichtet,
der den SJC aus der zivilgesellschaftlichen Perspektive beraten soll und in dem
maßgebliche NRO sowie Berufsverbände vertreten sind. Im Bericht vom Juli 2012
wurde eine starke Zivilgesellschaft in diesem Bereich als wichtiger Fortschritt
für Bulgarien bezeichnet.[8] Ihr tatsächlicher Einfluss auf die Politik bleibt jedoch unklar; die
Wirkkraft des Zivilrates würde erhöht, wenn das Verfahren für die Konsultation
des Zivilrates klarer geregelt und die Nichtbefolgung seiner Empfehlungen
begründet würde. Generell sollte der SJC weitere Schritte in Richtung
Transparenz unternehmen. Der SJC hat gewisse
Maßnahmen zur Management-Reform ergriffen. Im Hinblick auf die Verteilung von
Arbeitsbelastung und Ressourcen wird ein praxisorientierter Ansatz verfolgt,
der in gewissem Umfang voranzukommen scheint. In anderen Bereichen, etwa bei
objektiven Beurteilungs- und Beförderungsverfahren oder konsequenteren
Disziplinarverfahren, gibt es bislang wenig konkrete Schritte. [9]
Vom Ethikausschuss wäre zu erwarten, dass er in Sachen Integrität als Autorität
auftritt, doch hat sich der SJC nicht so aufgestellt, dass Integrität zur
oberen Priorität erhoben würde.[10]
Insofern tut er sich schwer, die anhaltenden Bedenken hinsichtlich der
politischen Beeinflussung seiner Entscheidungen zu zerstreuen. Folge ist, dass der SJC heute
allgemein nicht als eigenständige und unabhängige Autorität angesehen wird, die
in der Lage wäre, die Unabhängigkeit der Justiz gegenüber der Exekutive und der
Legislative wirksam zu verteidigen. Wenn es darum geht, die Unabhängigkeit der
Justiz zu verteidigen oder zu hinterfragen, ob politisch heikle Fälle
unparteiisch behandelt werden,[11] ist, wie es scheint, oft die Zivilgesellschaft gefragt. Der SJC sollte
dies als wichtige Priorität anerkennen und transparente Verfahren einrichten,
damit aufkommende Probleme umgehend auf konsequente Weise gehandhabt werden
können. Dies erfordert wohl auch eine konsequentere Politik gegenüber den
Medien. Die öffentliche Wahrnehmung
von Strafverfolgung und Justiz wird vor allem auch durch die Ernennungen
geprägt, die das Interesse von Medien und Politik auf sich ziehen. Die Sorge,
dass über wichtige öffentliche Ernennungen hinter verschlossenen Türen und
unter dem Einfluss starker Interessengruppen aus Wirtschaft und Politik beschlossen
werde, hat sich im vergangenen Jahr durch verschiedene Besetzungen hoher Ämter
verschärft. Konkrete Beispiele waren die fehlgeschlagenen Besetzungen des
Chefpostens des Verfassungsgerichts und der Staatsagentur für Nationale
Sicherheit (SANS).[12] In beiden Fällen mussten die Kandidaten letztlich den Rückzug antreten
– doch die Bedenken, wie das System funktioniert, blieben. Dies waren nur die
aufsehenerregendsten Beispiele. In anderen Fällen waren die Entscheidungen
weniger umstritten, doch ließen die Verfahren dennoch den Eindruck zurück, dass
Verhandlungen hinter verschlossenen Türen eine größere Rolle spielen als die
offiziellen Verfahren, auch wenn sich die Transparenz verbessert hat.[13] Derartige Vorkommnisse
zeigen, dass transparente Verfahren für die ordnungsgemäße Funktionsweise
öffentlicher Einrichtungen zwar wichtig sind, förmliche Regeln aber oftmals
nicht ausreichen. Damit Vertrauen in Bulgariens Institutionen entstehen kann,
muss das Land über längere Zeit unter Beweis stellen, dass den Entscheidungen
über Berufungen auch in hohe Ämter ein echter Wettbewerb zwischen den
Kandidaten vorausgeht, bei dem klare Standards für die Verdienste und die
Integrität gelten, wie auch in früheren CVM-Berichten unterstrichen wurde.[14] Eine wichtige Probe wird die bevorstehende Nominierung und Wahl des
Chefinspekteurs der Justizinspektion sein. Wie die auftretenden Verzögerungen
nahelegen, liegt das Hauptproblem offenbar darin, dass man sich im Vorfeld
nicht auf einen Kandidaten einigen kann. Ein solcher Posten sollte jedoch im
Anschluss an ein offenes Verfahren besetzt werden, das darauf angelegt ist,
einen fachlich hochqualifizierten Kandidaten zu benennen, der vollkommene
Unparteilichkeit an den Tag legen kann. Eine weitere 2014 anstehende wichtige
Ernennung ist die des Präsidenten des Obersten Kassationsgerichtshofs. Bei der Wahrung der
Rechenschaftspflicht und Integrität der Justiz spielen die für Richter
geltenden Disziplinarverfahren eine wichtige Rolle. Hierfür braucht es
systematische Kriterien, die die Kohärenz bei Disziplinarmaßnahmen
sicherstellen.[15] Gibt es für die Bewertung einzelner Fälle keine klaren Standards,
eröffnen sich Möglichkeiten für willkürliche Entscheidungen. Dass
Entscheidungen des SJC häufig vom Obersten Verwaltungsgericht gekippt werden,
lässt ebenfalls entweder auf mangelnde Konsequenz oder uneinheitliche
Regelauslegung schließen. Eine systematische disziplinarrechtliche Praxis ist
ein zentraler Faktor für die Unabhängigkeit und Integrität der Justiz, denn
willkürliche Entscheidungen in diesem Bereich bereiten den Grund dafür, dass
Richter – objektiv oder subjektiv – unzulässig unter Druck gesetzt werden
können. Die neu eingerichtete
Dienststelle, die Straftaten von Richtern untersuchen soll, wird für einen
besonders heiklen Bereich zuständig sein. Erweist sie sich über längere Zeit
als unparteiisch und effektiv, könnte dies die Bemühungen um Integrität in
erheblichem Maße unterstützen. Die von der derzeitigen Leitung der
Staatsanwaltschaft aufgedeckten Missbräuche innerhalb der letzten
Staatsanwaltschaftsinspektion machen allerdings auch deutlich, welche Risiken
eigenständige Stellen innerhalb der Staatsanwaltschaft bergen.[16] Um diese Risiken auszugleichen, bedarf es der Einführung und Anwendung
klarer, transparenter und auf dem Grundsatz der Rechenschaftspflicht beruhender
Verfahren. Rechtsrahmen Die aktuellen Diskussionen
über die Reform des Strafgesetzbuches zielen darauf ab, die langwierigen
Gespräche über einen ersten Entwurf zum Abschluss zu bringen, und im Januar
wurde dem Parlament ein Vorschlag vorgelegt. Das neue Strafgesetzbuch dürfte
entscheidende Verbesserungen mit sich bringen. Allerdings darf nicht vergessen
werden, dass eine Reform des – regelmäßig geänderten – Strafgesetzbuches von 1968
zwar hilfreich sein wird, sich jedoch in ein breiter angelegtes Konzept für die
Strafgerichtsbarkeit einfügen und mit Vertretern aus Praxis und
Zivilgesellschaft gründlich erörtert werden sollte. In den vom Kooperations-
und Überprüfungsmechanismus abgedeckten Bereichen wird es wichtig sein,
Bestimmungen, die die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität
verbessern sollen, festzulegen und zu erläutern; es wird aber auch wichtig
sein, Wege zu finden, wie sich die entsprechenden Änderungen mit einem besser
geführten Justiz- und Strafverfolgungswesen kombinieren lassen. Dies könnte
Änderungen an der Strafprozessordnung erfordern. Zugleich sollten die
notwendigen Gesetzesänderungen kein Hinderungsgrund für zweckmäßige praktische
und organisatorische Schritte sein, die unabhängig von dem neuen Gesetz schon
kurzfristig durchgeführt werden können. Eine wichtige Rolle sollten dabei die
Ergebnisse einer von der Kommission empfohlenen Analyse[17] der erfolglosen Fälle spielen sowie andere Analysen von Problemen wie
Verzögerungen von Strafverfahren (siehe unten). Strategischer Rahmen für
die Justizreform Der andere maßgebliche Akteur
bei der Justizreform ist neben dem SJC das Justizministerium. Angesichts der
Veränderungen in der Leitung des Ministeriums und der mathematischen Mehrheitsverhältnisse
im Parlament, die Gesetzesänderungen schwierig machen, tut sich das Ministerium
schwer, die nötige Perspektive vorzugeben, auch wenn sich die Priorisierung von
Themenfeldern wie E-Justiz später noch auszahlen könnte. Übernehmen die
Beteiligten echte Eigenverantwortung, könnten die derzeitigen Bemühungen um
eine Aktualisierung der längerfristigen Strategie für die Justizreform als
hilfreicher Fokus wirken. Der Justizminister hat
führende NRO um Unterstützung bei der Analyse des aktuellen Stands der
Justizreform gebeten. Angedacht ist, auf der nur teilweise umgesetzten
Strategie von 2010 aufzubauen und verschiedenste Themenfelder abzudecken, unter
anderem eine bedarfsgerechte Umverteilung der Ressourcen, Integritätsaspekte,
die Harmonisierung der Verwaltungspraxis der Gerichte und die Rolle der
Verwaltungsleiter. Diese Analyse sollte bereits im Herbst 2013
fertiggestellt sein, hat sich jedoch verzögert. Sie soll 2014 nach Konsultation
der einschlägigen Interessenträger angenommen werden und sich auf einen
Reformumsetzungszeitraum von sieben Jahren erstrecken, teils um Übereinstimmung
mit dem Planungszeitraum für Hilfen aus den EU-Strukturfonds herzustellen. Es
ist wichtig, dass zu dieser Strategie breit angelegte Konsultationen
durchgeführt werden, an denen auch die Zivilgesellschaft und die Berufsverbände
beteiligt werden, dass sie dann aber als einvernehmliche Leitschnur von der
Regierung und vom SJC verabschiedet wird, um ein Maximum an Eigenverantwortung
sicherzustellen. Effizienz von Justiz und
Strafverfolgung Erste Schritte werden
unternommen, um schwierige Fragen in Bezug auf die Arbeitsbelastung und die
Umverteilung von Ressourcen zwischen Gerichten und Staatsanwaltschaften
anzugehen. Dies könnte bei bestimmten Akteuren zwar auf gewissen Widerstand
stoßen, doch wenn diese Schritte nachweislich auf objektiven und transparenten
Kriterien beruhen, kann damit auch unter Beweis gestellt werden, dass die
Verantwortlichen in der Justiz in der Lage sind, heikle Fragen anzugehen.
Zusammen mit der Wiederaufnahme ausgesetzter Auswahlverfahren dürfte dies nun
zu einigen echten Verbesserungen führen.[18]
Die Arbeiten des SJC an methodischen Leitlinien für eine ausgewogenere
Verteilung der Arbeitsbelastung dürften ebenfalls eine gute Grundlage für die
Zukunft bieten. Eine gerechte Verteilung der Arbeitsbelastung wird nicht nur
ein effizienteres System hervorbringen, das der bulgarischen Öffentlichkeit
bessere Dienste leistet, sondern wird auch Konsequenzen für die
Disziplinarverfahren haben. Die Realität der weit verbreiteten Verzögerungen
lässt sich gegenwärtig nur allzu leicht – oft in nicht stimmiger Weise – für
Disziplinarverfahren nutzen, während die Verantwortung für das Problem eher bei
den Führungsspitzen der Justiz und bei den Verwaltungsleitern liegen könnte. Was die Verfahrenszuweisung
angeht, so will der SJC ein zentrales System einführen, mit dem die
Verfahrenszuweisung nach dem Zufallsprinzip in allen Gerichten nachverfolgt
werden kann, um Bedenken über die Manipulationsanfälligkeit des heutigen Systems
zu zerstreuen.[19] Dass das Problem inzwischen anerkannt wird, ist zu begrüßen. Um wieder
Vertrauen zu schaffen, sollte eine dauerhafte Regelung auch auf externe
Gutachten und die Beteiligung von Interessenträgern und Zivilgesellschaft
setzen. Wichtig sind auch gemeinsame Durchführungsbestimmungen, damit sich alle
Beteiligten über die praktische Regelumsetzung im Klaren sind und mutmaßliche
Regelverstöße untersucht werden können. Ein weiterer wichtiger
Bestandteil der Justizverwaltung ist die dem Obersten Justizrat angegliederte
Justizinspektion. Wie schon in früheren CVM-Berichten[20] angemerkt, könnte die Justizinspektion entscheidend dazu beitragen,
ein rigoroseres Management-Konzept voranzutreiben und ermittelte Schwachstellen
gezielt anzugehen, indem sie ihren Prüfungsansatz von formalen hin zu
qualitativen Aspekten umorientiert. Gegenwärtig wertet die Justizinspektion
Statistiken über die Einhaltung von Fristen aus oder prüft die Anwendung der
Verfahrenszuweisung nach dem Zufallsprinzip; sie kontrolliert jedoch kaum die
Qualität der Fallakten noch berücksichtigt sie systematisch die mit der
Arbeitsbelastung zusammenhängenden Aspekte. Infolgedessen scheinen die
Schlussfolgerungen, zu denen die Justizinspektion beispielsweise in einem
Bereich wie der Verfahrenszuweisung nach dem Zufallsprinzip gelangt, den
Problemen nicht in vollem Umfang gerecht zu werden. Hinzu kommt, dass sich die
Justizinspektion nicht mit Fragen der Integrität oder dem ethisch einwandfreien
Verhalten von Richtern befasst, da sie sich hierfür nicht zuständig sieht.
Darunter leidet die Wirkung, die die Justizinspektion bei der Behebung der
allgemeinen Schwächen des bulgarischen Justizwesens erzielt.[21] Ein Beispiel für einen
Bereich, in dem die Leitung systematischer vorgeht, ist die Staatsanwaltschaft.[22] Die vom Generalstaatsanwalt durchgeführte Prüfung und der daran
anschließende Aktionsplan bieten eine klare und oft schonungslose Analyse der
bestehenden Schwachstellen und versuchen, gezielte Abhilfemaßnahmen zu nennen.
Wird der Aktionsplan erfolgreich umgesetzt, könnte er signifikante Ergebnisse
bringen und dabei auch deutlich machen, dass Veränderungen nicht immer
zusätzliche Ressourcen erfordern. Zwar lässt sich ein solches Vorgehen in der
Staatsanwaltschaft angesichts der weniger hierarchischen Strukturen nicht eins
zu eins auf die Justiz übertragen, doch ist es im Hinblick auf die
Bereitschaft, Probleme anzugehen und geplante Lösungen beim Namen zu nennen,
beispielhaft. Indes wäre es wünschenswert, den Prozess transparenter zu gestalten,
um bei seiner Umsetzung eine wirksame Rechenschaftspflicht sicherzustellen. Im
Rahmen der allgemeinen Strategie für die Justizreform muss auch die Reform der
Staatsanwaltschaft weitergehen – Probleme z. B. mit der Heranziehung von Sachverständigengutachten
vor Gericht erfordern ein gemeinsames Vorgehen von Staatsanwaltschaft und SJC.
Aspekte wie Leistungsbewertungen könnten ebenfalls in einer Weise
vorangetrieben werden, die ein übereinstimmendes Vorgehen bei Richtern und
Staatsanwälten sicherstellt. Ganz allgemein hat das
Innenministerium eine Reihe wichtiger Reformen durchlaufen, um die
Rechtsdurchsetzung als Hauptgegenstand seiner Tätigkeit wieder in den
Mittelpunkt zu rücken und Personal von administrativen auf operative Posten
umzuschichten. Die problematische Praxis, Behörden und öffentlichen Unternehmen
Spenden an das Ministerium zu ermöglichen, wurde, wie es heißt, eingestellt.
Zugleich steht das Ministerium vor Herausforderungen wie dem angemessenen
Umgang mit Demonstrationen und dem Druck an den Grenzen. 2.2 Korruption Die weit verbreitete
Korruption wird als großes Problem betrachtet und stellt für die bulgarischen
Behörden eine erhebliche Herausforderung dar.[23] Sie wirkt sich ganz klar auf die Bereitschaft der Unternehmen aus, in
Bulgarien zu investieren.[24] 2010 beschloss die damalige Regierung eine
Korruptionsbekämpfungsstrategie, die derzeit aktualisiert wird – es bietet sich
an, hierbei auch unabhängige externe Sachverständige heranzuziehen. Alles in
allem halten sich die Ergebnisse früherer Anstrengungen sehr in Grenzen.
Generell entsteht das Bild einer schwachen und unkoordinierten Antwort auf ein
Problem, das den gesamten Staatsapparat betrifft. Die im vorherigen CVM-Bericht
aufgezeigten Schwächen bleiben.[25] In den letzten Jahren hat es
verschiedene institutionelle Veränderungen gegeben, doch besteht die Tendenz,
dass derartige Initiativen auf Probleme stoßen oder einfach keine sichtbaren
Ergebnisse bringen. So hätte beispielsweise die Kommission für
Interessenkonflikte maßgeblich dazu beitragen können, irreguläre Praktiken auf
allen Ebenen des öffentlichen Sektors auszumerzen. Doch stattdessen geriet sie
in einen schwerwiegenden Skandal wegen mutmaßlicher politischer Einflussnahme.
Das Antikorruptionsprojekt BORKOR, das als maßgebliches Instrument zur
Aufdeckung und Ausschaltung von Korruptionsrisiken beworben wurde, hat noch
immer keine konkreten Ergebnisse gebracht, trotz der hierfür aufgewandten
Ressourcen. Im Bereich des öffentlichen Auftragswesens ist es durch einen
komplexen und ständig im Wandel begriffenen Rechtsrahmen noch schwieriger
geworden, eine Kultur der Objektivität und der Stringenz zu etablieren.
Unternehmensstimmen bezweifeln allmählich, ob der weitverbreiteten Manipulation
von Ausschreibungen überhaupt Einhalt geboten werden kann.[26] Allerdings sind auch positive
Entwicklungen festzustellen. Die internen Inspektionen des staatlichen
Verwaltungsapparats, die unter Leitung der dem Ministerpräsidentenamt
unterstellten Generalinspektion tätig sind, wurden seit 2007 gestärkt. Sie könnten
eine wichtige Rolle dabei spielen, Unregelmäßigkeiten aufzudecken und
abzuwenden sowie weitere Verbesserungen am Antikorruptionssystem vorzuschlagen.
Die Praxis, gemeinsame Kommissionen aus Angehörigen von Ermittlungsbehörden und
Staatsanwaltschaft zu bilden, dürfte die Handlungsfähigkeit bei schweren
Korruptionsdelikten ebenfalls erhöhen. Die Anstrengungen zur
Korruptionsbekämpfung bleiben diffus, da es keine zentrale Behörde mit der
nötigen Befugnis und Unabhängigkeit gibt, die den Wandel vorantriebe. Die
Generalinspektion könnte als Zentrum dieser Arbeiten wirken, bewegt sich
momentan aber nicht in einer ausreichenden Größenordnung, um große Wirkung zu
entfalten. Erfahrungsgemäß hängt die
Glaubwürdigkeit der Korruptionsbekämpfung allerdings hauptsächlich von der
erfolgreichen Verfolgung von Korruption auf hoher Ebene ab, durch die sichtbar
wird, dass Vergehen gerichtlich geahndet werden. Angesichts der noch immer
mauen Erfolgsbilanz bei der Verfolgung von Korruption auf hoher Ebene ist die
bulgarische Öffentlichkeit nach wie vor schwer von der Ernsthaftigkeit der
Antikorruptionsanstrengungen zu überzeugen. 2.3 Organisierte
Kriminalität Ebenso wirken sich die
fehlenden allgemeinen Fortschritte bei spektakulären Fällen organisierter
Kriminalität unweigerlich darauf aus, wie deren Bekämpfung wahrgenommen wird.
Mehrere aufsehenerregende Fälle wurden fallengelassen, während es bei anderen
Schwerverbrechen wie Auftragsmorden nach mehrjährigen Ermittlungen letztlich
doch nicht zur Anklage kam. Dass wichtigen Köpfen der
organisierten Kriminalität am Vorabend ihrer rechtskräftigen Verurteilung im
Juli 2012 die Flucht vor der Justiz gelang, gab weithin Anlass zur Sorge.[27] Ein noch deutlicheres Signal für die Unfähigkeit des Systems, der
Probleme Herr zu werden, ist aber, dass niemand die Verantwortung hierfür
übernehmen wollte und keine Schritte unternommen wurden, um sicherzustellen,
dass sich so etwas nicht wiederholen kann.[28] Die wichtigste Maßnahme, die
die neue Regierung ergriffen hat, war die Stärkung der Staatsagentur für
Nationale Sicherheit (SANS), die sich künftig nicht mehr nur mit Spionage und
Spionageabwehr befassen soll, sondern auch mit organisierter Kriminalität und
verschiedenen anderen Straftaten, die als staatssicherheitsrelevant angesehen
werden. Dies beinhaltet auch die Verlagerung der für organisierte Kriminalität
zuständigen Sondereinheiten der Polizei (GDBOP) in den Staatssicherheitsdienst
(SANS). Beim Betrieb der betroffenen Dienststellen ist es dadurch zu gewissen
Störungen gekommen; wichtig ist, dafür zu sorgen, dass sie vorübergehender
Natur bleiben. Schwerer noch wiegt aber, dass durch die Art und Weise, wie
diese Entscheidung damals getroffen wurde – ohne Konsultation oder Begründung –
der Ruf der betroffenen Dienste und der neuen Regierung erheblichen Schaden
genommen hat, der nur behoben werden kann, indem die betreffenden Dienste unter
Beweis stellen, dass die Veränderungen auch bessere operative Ergebnisse
hervorbringen. Wie vorstehend erläutert, wurde das allgemeine Bild von einer überhastet
durchgeführten Reform in diesem Fall noch zusätzlich durch die Kontroverse um
die Ernennung des neuen Chefs der Sicherheitsagentur getrübt. Problematisch ist auch die
Arbeitsteilung innerhalb des Innenministeriums. So wird beispielsweise für Drogenherstellung
und internationalen Drogenhandel die SANS zuständig sein, für andere
Drogendelikte jedoch die Polizei. Die SANS soll sich mit Korruption auf hoher
Ebene fassen, die Polizei mit allen anderen Formen der Korruption. Mitunter
wird es notwendig sein, Fälle im Laufe der Ermittlungen neu zuzuweisen. SANS und Staatsanwaltschaft
haben Spezialeinheiten für Korruption, illegalen Handel und Finanzkriminalität
gebildet.[29] Angesichts der Zusammenhänge
zwischen Korruption und organisierter Kriminalität könnte diese Neuordnung
insbesondere aufgrund ihres eher ganzheitlichen Ansatzes zwar gewisse positive
Entwicklungen bewirken, doch wird der neue Dienst eine überzeugende
Erfolgsbilanz aufstellen müssen, wenn er den negativen Eindruck, den die
kontroversen Umstände seiner Errichtung zurückgelassen haben, ausmerzen will.
Besonderes Augenmerk muss auf die Zusammenarbeit mit den
Strafverfolgungsbehörden der anderen Mitgliedstaaten gerichtet werden.[30] Ganz allgemein war in den
CVM-Berichten eine umfassende Analyse der Gründe empfohlen worden, aus denen
Verfahren in der Vergangenheit zum Stillstand kamen oder ins Leere liefen,
wobei alle einschlägigen Regierungs- und Justizbehörden einbezogen werden
sollten.[31] Sollen Verbesserungen herbeigeführt werden, müssen die erkannten
Probleme wie die Nutzung von Sachverständigengutachten vor Gericht, der
unzureichende Zeugenschutz und Schwierigkeiten mit Beweismitteln aus der
Perspektive der polizeilichen Ermittlung, der Strafverfolgung und der
Gerichtsverhandlung ausgeleuchtet werden. Die Analyse kommt jedoch nur
schleppend voran und die Parallelvorstöße von Staatsanwaltschaft und SJC legen
einen Mangel an Koordinierung und bis zu einem gewissen Grade auch an
Eigenverantwortung nahe.[32] Um diesem Prozess neuen Schwung zu verleihen, braucht es offene
Gespräche mit den Interessenträgern und der Zivilgesellschaft, an die sich ein
klarer Aktionsplan anschließt. Die Einziehung von Vermögen
ist ein zentrales Instrument, um die illegalen Einnahmen organisierter krimineller
Gruppen abzuschöpfen. Der neuen Leitung der CEPACA (Kommission zur Einziehung
von Erträgen aus Straftaten) ist es offenbar gelungen, die Höhe des
eingezogenen Vermögens leicht zu steigern. Allerdings sind in das neue Gesetz –
auch wenn es einige Veränderungen zum Besseren gebracht hat – gewisse
Änderungen des Parlaments eingeflossen, durch die neue Stolpersteine entstanden
sind, insbesondere eine überaus hohe, ungerechtfertigte Vermögensschwelle, ab
der die CEPACA erst von Amts wegen tätig werden darf. Was den neuen Rechtsrahmen
und seine Auswirkungen auf die Handlungsfähigkeit der CEPACA angeht, bleiben
also einige Fragen offen.[33] Auch die
Sonderstaatsanwaltschaften und -gerichte müssen erst noch beweisen, dass sie
wichtige Fälle erfolgreich zu bewältigen wissen. Die Sorge bleibt, dass ihre
Wirkkraft durch gewisse Merkmale der Gesamtkonstruktion geschmälert wird,
insbesondere die mangelnde Befugnis zur Priorisierung, die dazu führt, dass die
Institutionen mit kleineren Fällen überlastet werden. Das Fehlen technischer Expertise
wird von der Sonderstaatsanwaltschaft oft als gravierendes operatives Problem
genannt, dem angesichts der wachsenden Bedeutung finanztechnischer Ermittlungen
bei der organisierten Kriminalität besondere Bedeutung zukommt. 3. FAZIT
UND EMPFEHLUNGEN Seit dem letzten
Bericht der Kommission vom Juli 2012 hat Bulgarien einige begrenzte
Fortschritte erzielt. Zu nennen sind gewisse Verbesserungen bei den
Ernennungsverfahren, eine Reihe zweckmäßiger Managementmaßnahmen seitens des
Generalstaatsanwalts und einige konkrete Fortschritte des Obersten Justizrats
beim Problem der Arbeitsbelastung. Der Gesamtfortschritt
ist jedoch noch nicht ausreichend und bleibt unsicher. Das Vertrauen der
Öffentlichkeit wird in hohem Maße durch besonders öffentlichkeitswirksame
punktuelle Entscheidungen oder Ereignisse bestimmt. Statt Vertrauen zu wecken,
gaben solche Ereignisse in den letzten 18 Monaten jedoch meist Anlass zur
Sorge: Ernennungen mussten wegen Integritätszweifeln zurückgezogen werden,
überführten Köpfen des organisierten Verbrechens gelang die Flucht vor der
Justiz und immer mehr Enthüllungen über eine politische Einflussnahme auf die
Justiz kamen ans Licht. In nur sehr wenigen Fällen wurden Gerichtsverfahren
wegen Korruptionsdelikten oder organisierter Kriminalität abgeschlossen. In Bulgarien gibt
es Reformbefürworter, die Ermutigung verdienen, und Angehörige der
Justizbranche, die dieses Gesamtbild nicht länger hinnehmen wollen. Um sich den
CVM-Vorgaben schneller anzunähern, müssen die bulgarischen Behörden diese
Kräfte stärken und ausgehend von einer Vision, bei der Grundprinzipien wie die
Rechtsstaatlichkeit und die Unabhängigkeit der Justiz im Mittelpunkt stehen,
ihrer Führungsrolle gerecht werden. Dies würde eine feste politische
Verpflichtung auf eine langfristige Reformstrategie sowie kurzfristig konkrete
und praktische Maßnahmen erfordern, um den Prozess voranzutreiben. Die Kommission fordert
Bulgarien auf, in den nachstehenden Bereichen tätig zu werden: 1. Unabhängigkeit, Rechenschaftspflicht und Integrität des
Justizwesens Die für Ernennungen
geltenden Vorschriften sollten klar und transparent angewandt werden.
Professionalität und Integrität müssen in Ernennungsverfahren durchgängig
ausschlaggebend sein, damit die Öffentlichkeit wieder Vertrauen fasst; dies
gilt insbesondere für Ernennungen in höchste Ämter. In
diesem Bereich sollte Bulgarien ·
objektive Standards für Beurteilungen und
Beförderungen aufstellen, bei denen Verdienste, Integrität und Transparenz im
Mittelpunkt stehen, und ein System einführen, mit dem die praktische Anwendung
dieser Standards überwacht und evaluiert werden kann; dabei
sollte den Besonderheiten der Aufgaben von Richtern, Staatsanwälten und
Ermittlern Rechnung getragen werden. Berufsverbände und
andere relevante Interessenträger sollten in beiden Phasen einbezogen werden; ·
die konsequente Anwendung objektiver Verdienste-,
Integritäts- und Transparenzstandards für die Ernennung auch von hohen Beamten
durch den SJC gewährleisten; ·
Garantien für die Integrität und Transparenz der
Verfahrenszuweisung nach dem Zufallsprinzip schaffen,
indem ein von unabhängigen Experten geprüftes
Softwaresystem für die Verfahrenszuweisung eingeführt wird, das sicherstellt,
dass die Verwaltungsleiter bei allen vom System abweichenden Entscheidungen in
vollem Umfang rechenschaftspflichtig sind. Gemeinsame Regeln für die Anwendung
des Systems sind notwendig und sollten für alle Gerichte gelten; ·
die Arbeit der SJC-Inspektion neu ausrichten, damit
sie künftig aktiv die Integrität und Effizienz der Justiz fördert; ·
klar festlegt, wie der SJC in Fällen der
politischen Einflussnahme auf Justiz und Staatsanwaltschaft künftig gegenüber
der Öffentlichkeit zu verfahren hat. 2. Reform des Justizwesens Die aktualisierte Strategie zur Justizreform sollte genutzt werden, um
die Reformrichtung vorzugeben und Reformdynamik zu erzeugen. In diesem Bereich sollte Bulgarien ·
den Aktionsplan für die Staatsanwaltschaft in der
vorgeschlagenen Zeit umsetzen; den Aktionsplan in die breiter angelegte Reform
des Justizwesens einbetten; derweil im SJC konkrete Maßnahmen treffen, um das
Problem der ungleichen Arbeitsbelastung der Gerichte und Richter objektiv
anzugehen; ·
die Strategie sollte einen jährlichen
Fortschrittsbericht des SJC über die Reformmaßnahmen im Bereich der Justiz und
die Ziele für das kommende Jahr beinhalten, um den Prozess transparenter zu
machen; ·
ein Ziel für den Abschluss der Arbeiten am neuen
Strafgesetzbuch und für dessen Einführung festlegen; ·
eine offene Beteiligung aller maßgeblichen NRO und
Berufsverbände an der Festlegung und Kontrolle von Reformstrategien
sicherstellen. 3. Effizienz des Justizwesens Das Problem der ungleichen Arbeitsbelastung und Ressourcenverteilung
sollte weiterhin angegangen werden; ebenso Aspekte wie Beurteilungen und
Beförderungen, wobei dem Prinzip der Integrität in vollem Umfang Rechnung zu
tragen ist. In diesem Bereich sollte Bulgarien außerdem ·
klare Verfahren, Standards und Strafen festlegen,
um konsequente Disziplinarentscheidungen sicherzustellen. Diese sollten als
Grundlage für einen übereinstimmenden Ansatz der Verwaltungsleiter dienen; ·
die vom Generalstaatsanwalt durchgeführte
funktionale Prüfung der Staatsanwaltschaften und den Aktionsplan in vollem
Umfang veröffentlichen und eine öffentliche Konsultation zum Aktionsplan
durchführen; ·
Schlupflöcher bei der tatsächlichen Umsetzung von
Gerichtsentscheidungen schließen, wie z. B. die Möglichkeit zur Flucht vor
Gefängnisstrafen oder die Nichtdurchsetzung gerichtlich festgelegter
Geldstrafen; ·
konkrete Fortschritte im Bereich E-Justiz erzielen,
um damit die Effizienz, Transparenz und Kohärenz der Gerichtsverfahren auf
kurze bis mittlere ebenso wie auf lange Sicht zu verbessern. 4. Korruption Die Korruptionsbekämpfung erfordert beständige und konsequente
Anstrengungen zur Prävention, aber auch dabei, Vergehen zu verfolgen und zu
zeigen, dass Fehlverhalten geahndet wird. In diesem
Bereich sollte Bulgarien ·
die Aufgabe der Korruptionsbekämpfung in einer
Behörde bündeln, um die in verschiedenen Sektoren unternommenen Anstrengungen zu
unterstützen und zu koordinieren; ·
die nationale Antikorruptionsstrategie in
Konsultation mit den Organisationen der Zivilgesellschaft überprüfen und
aktualisieren; diese Strategie sollte ein Standardmodell für öffentliche
Verwaltungen beinhalten, die über unabhängige, transparente und
rechenschaftspflichtige interne Inspektionen verfügen sollten; ·
Schritte unternehmen, um das Korruptionsrisiko bei
öffentlichen Vergabeverfahren zu verringern, indem diese vereinfacht und
transparenter gestaltet werden; ·
die Verfahren für Interessenkonflikte überprüfen,
um deren Wirksamkeit und Objektivität sowie die Glaubwürdigkeit des
Sanktionsmechanismus sicherzustellen. 5. Organisierte Kriminalität Die erfolgreiche Ermittlung und Bestrafung organisierter Kriminalität ist
und bleibt der wirksamste Weg nach vorn; Fortschritte bei Fällen mit
Signalwirkung sind daher nach wie vor von zentraler Bedeutung. In diesem Bereich sollte Bulgarien ·
einen Aktionsplan aufstellen und umsetzen, der auf
der lang erwarteten unabhängigen und umfassenden Analyse der fehlgeschlagenen
Fälle aufbaut und einen Zeitplan mit konkreten Maßnahmen für alle Aspekte und
alle Stufen des Strafverfolgungs- und Justizwesens enthält; ·
insbesondere das Problem angehen, dass sich
hochrangige Angeklagte vor einer endgültigen Gerichtsentscheidung der Justiz
entziehen, wobei die Verantwortlichkeit für etwaige Fehlschläge klar zugewiesen
werden sollte; ·
ein klare Politik für die Beziehungen zwischen der
Staatsagentur für Nationale Sicherheit (SANS) und den für organisierte
Kriminalität zuständigen Stellen anderer Mitgliedstaaten formulieren, wobei die
operativen Abläufe genau festgelegt werden sollten, um sicherzustellen, dass
die Zusammenarbeit fortgeführt und verbessert wird; ·
dafür sorgen, dass sich das Sondergericht für
organisierte Kriminalität und die zugehörige Staatsanwaltschaft auf
hochkarätige Fälle konzentrieren können; ·
die nötige Zusammenarbeit zwischen der Kommission
zur Einziehung von Vermögen und den einschlägigen Strafverfolgungsbehörden
sicherstellen; bis zum Sommer 2014 eine unabhängige Evaluierung des neuen
Gesetzes zur Einziehung von Vermögen und dessen Auswirkungen durchführen. [1] COM(2012) 411 final. [2] 24. September
2012. [3] Siehe jüngste Zahlen des
Weltwirtschaftsforums http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/. [4] Z.B. COM(2012) 411,
S. 6-8. [5] Mittlerweile ist man
beispielsweise von der Praxis abgerückt, Polizeieinsätze nach Richtern zu
benennen, die von einer Inhaftierung festgenommener Verdächtiger abgesehen
hatten. [6] Technischer Bericht, S. 2. [7] COM(2012)
411 final, [Verweis einfügen] [8] COM(2012) 411 final,
S. 6. [9] Technischer Bericht, S. 13-14. [10] Technischer Bericht, S. 11-12. [11] In diesem Zusammenhang werden
die aktuellen Fälle, bei denen es um mutmaßliche Abhörvorgänge und
Wahlmanipulationen geht, ein Test sein. [12] Technischer Bericht, S. 4
und 25. [13] Technischer Bericht, S. 5 [14] Für entsprechende Verfahren gibt
international anerkannte Standards, etwa jene des Europäischen Netzes der Räte
für das Justizwesen: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf. [15] Bei
Beurteilungen und Beförderungen werden Disziplinarverfahren bisweilen
berücksichtigt, bisweilen aber nicht. [16] Technischer Bericht, S. 10. [17] COM(2012) 411 final, S. 21. [18] Technischer Bericht, S. 14. [19] Technischer Bericht, S. 6-7. [20] COM(2012) 411 final, S. 7
und 21. [21] Technischer Bericht, S. 11. [22] Technischer Bericht,
S. 9. [23] Center for the Study
of Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013), Policy
Brief No. 43, November 2013. Nach
dem von Transparency International veröffentlichten
Korruptionswahrnehmungsindex für 2013 rangiert Bulgarien unter den
EU-Mitgliedstaaten bei der Korruptionswahrnehmung auf dem zweithöchsten Platz
(http://www.transparency.org/cpi2013). [24] Im Global Competitiveness Report
2013 wird die Korruption als größtes Hindernis für unternehmerisches Engagement
in Bulgarien genannt. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf
S. 138. [25] COM(2012) 411 final, S. 14. [26] Direkte
Kontakte zwischen Kommission und Unternehmensverbänden. [27] Diese Sorge verschärft sich
dadurch, dass ein Verfahren zur Einziehung von Vermögen gegen dieselbe
kriminelle Gruppe inzwischen stillsteht. [28] Tatsächlich gab es im Dezember 2013
einen ähnlichen Fall mit einem des zweifachen Mordes Angeklagten. [29] Diese kommen zu der vorerwähnten
Dienststelle, die für Straftaten von Richtern zuständig ist, hinzu. [30] Ein besonderes Problem ist die
Zulässigkeit der von den Sicherheitsdiensten zusammengetragenen Beweismittel
vor den Gerichten bestimmter Länder. [31] COM(2012) 411 final, S. 14
und 21. [32] Technischer Bericht, S. 24. [33] Technischer Bericht,
S. 25-26.