52013DC0912

KOMISSION KERTOMUS

Suomi Perustamissopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus

1.           OIKEUDELLINEN TAUSTA

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 126 artiklassa määrätään liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä. Menettelystä säädetään lisäksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97[1], joka on osa vakaus- ja kasvusopimusta. Asetuksessa (EU) N:o 473/2013[2] on erityissäännöksiä, joita sovelletaan euroalueen jäsenvaltioihin, jotka ovat liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä.

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 2 kohdan mukaan komission on tarkasteltava talousarviota koskevan kurinalaisuuden noudattamista seuraavilla kahdella arviointiperusteella: a) ylittääkö ennakoitu tai toteutunut julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon (paitsi jos alijäämä on pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, taikka jos viitearvon ylittäminen on vain poikkeuksellista ja väliaikaista ja alijäämä on edelleen lähellä viitearvoa) ja b) ylittääkö julkinen velka suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin viitearvon (paitsi jos velkasuhde pienenee riittävästi ja lähestyy riittävän nopeasti viitearvoa).

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos jäsenvaltio ei täytä jommankumman tai kummankaan edellä mainitun arviointiperusteen mukaisia vaatimuksia, komissio laatii asiasta kertomuksen. Komissio voi laatia kertomuksen silloinkin, kun arviointiperusteiden mukaiset vaatimukset täyttyvät, jos se katsoo, että jäsenvaltiossa on liiallisen alijäämän vaara. Viimeksi mainitulla tarkoitetaan SEUT-sopimuksen 126 artiklan 2 kohdassa määriteltyä tilannetta. Kertomuksessa ”otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”.

Tässä kertomuksessa, joka on liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn ensimmäinen vaihe, analysoidaan, noudattaako Suomi velkaa koskevaa SEUT-sopimuksen arviointiperustetta, ottaen huomioon taloudellinen tausta ja muut merkitykselliset tekijät.

Velkakriteeristä on vakaus- ja kasvusopimukseen vuonna 2011 tehdyillä muutoksilla tehty alijäämäkriteerin kanssa samanarvoinen, jotta voidaan varmistaa, että maissa, joissa velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon, velka supistetaan tuon suhdeluvun alapuolelle (tai riittävästi kohti sitä).

Komissiolle 15 päivänä lokakuuta 2013 toimitetun alustavan talousarviosuunnitelman mukaan julkisen talouden alijäämän ennustetaan vuonna 2014 kasvavan 1,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen, ja bruttovelkasuhde kasvaisi vuoden 2014 loppuun mennessä 60,7 prosenttiin eli yli 60 prosentin BKT-viitearvon. Komission syksyn 2013 talousennusteen mukaan velkasuhde kasvaisi 61,0 prosenttiin suhteessa BKT:hen.

Sekä komission ennusteessa että vuoden 2014 alustavassa talousarviosuunnitelmassa ennakoitu luku tarjoaa velkakriteerin perusteella alustavaa näyttöä siitä, että Suomessa on vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitetun liiallisen alijäämän vaara. Siksi komissio on laatinut seuraavan kertomuksen arvioidakseen kattavasti viitearvon ylittymisen, jotta voidaan todeta, edellyttääkö velkakriteerin rikkominen liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamista. Kertomuksen 2 jaksossa tarkastellaan velkakriteeriä ja velan määrän kehittymiseen vaikuttavia merkityksellisiä tekijöitä. Kertomuksessa otetaan huomioon komission syksyn 2013 talousennuste, joka julkistettiin 5 päivänä marraskuuta 2013.

2.           Velkakriteeri

Julkisen talouden bruttovelkasuhde on kasvanut nopeasti viime vuosina. Vuonna 2010 se oli 48,7 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja sen arvioidaan vuonna 2013 kasvavan 58,3 prosenttiin. Komission syksyn 2013 talousennusteen mukaan vuonna 2014 velka kasvaisi 61,0 prosenttiin. Suomen alustavassa talousarviosuunnitelmassa sen ennustetaan vuonna 2014 kasvavan 60,7 prosenttiin. Ero johtuu siitä, että komissio ennustaa vuodeksi 2014 pienempää perusjäämää ja BKT:n kasvun vähäisempää positiivista vaikutusta. Velkasuhteen ennustetaan kasvavan myös vuonna 2015, komission ennusteen mukaan 62,5 prosenttiin ja kansallisen ennusteen mukaan 62,0 prosenttiin.

Taulukko 1: Velan kehitys

3.           Merkitykselliset tekijät

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komission kertomuksessa ”otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”, jotta voidaan päättää, edellyttääkö arviointiperusteen rikkominen liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamista kyseisen jäsenvaltion osalta. Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös ”muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti ja laadullisesti viitearvon ylitystä ja jotka jäsenvaltio on toimittanut komissiolle ja neuvostolle”.

Edellä todetun perusteella seuraavissa jaksoissa tarkastellaan seuraavia tekijöitä: 1) keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne, 2) keskipitkän aikavälin talousarviotilanne (julkiset investoinnit mukaan luettuina), 3) julkisyhteisöjen keskipitkän aikavälin velka-asema, sen kehitys ja kestävyys, 4) muut jäsenvaltion esittämät tekijät ja 5) muut komission merkityksellisinä pitämät tekijät.

3.1.        Keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne

Suhdanteet ja potentiaalinen kasvu. Vuonna 2009 Suomen BKT supistui 8,5 prosenttia, minkä jälkeen maan talous elpyi vuosina 2010 ja 2011 tyydyttävää vauhtia. Vuosina 2012 ja 2013 koettiin kuitenkin uusi taantuma. Kriisi on vaikuttanut Suomen potentiaaliseen kasvuun negatiivisesti. Ennen kriisiä, vuonna 2007, potentiaalinen kasvu arvioitiin 2,3 prosentiksi, mutta se laski 0,4 prosenttiin vuonna 2012. Pääomanmuodostus on ainoa potentiaalisen tuotannon kasvuun positiivisesti vaikuttava tekijä. Potentiaalisen kasvun ennustetaan kohentuvan vain vähän, 0,6 prosenttiin vuonna 2015.

Reaalinen BKT supistui vuonna 2012, ja sen ennustetaan supistuvan myös vuonna 2013, mikä aiheuttaa huomattavan tuotantokuilun. Kasvun ennustetaan ylittävän potentiaalisen kasvun vuosina 2014–15. Tämä ei riitä sulkemaan tuotantokuilua, mutta sen odotetaan kaventuvan vuodesta 2013, jolloin se oli –2,7 prosenttia suhteessa potentiaaliseen BKT:hen, –1,6 prosenttiin vuonna 2015.

Taulukko 2: Makrotalouden ja julkisen talouden kehitys a

Asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 1 a kohdassa säädetään, että velkakriteerin mukaisessa vaatimuksessa on otettava huomioon suhdannekierron vaikutus velan supistamisvauhtiin.

Tässä suhteessa näyttää siltä, että viime vuosien negatiivisella suhdannekehityksellä on ollut merkittävä vaikutus velkasuhteeseen. Itse asiassa suhdannekorjattuna viimeisten kolmen vuoden ajalta velkasuhde pysyisi vuonna 2014 SEUT-sopimuksen viitearvon alapuolella.

Taulukko 3. Julkisen talouden alijäämä ja velka (% suhteessa BKT:hen)[3]

Viimeaikaiset rakenneuudistukset. Niiden uudistustoimien arviointi, joita Suomen viranomaiset ovat toteuttaneet vastatakseen talouspolitiikan EU-ohjausjakson yhteydessä heinäkuussa 2012 annettuihin neuvoston suosituksiin, oli yleisesti ottaen myönteinen. Suomen katsottiin toteuttaneen suunnitellut julkisen talouden vakauttamistoimenpiteet. On valmisteltu kuntarakenteen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen kattavaa uudistamista, on laajennettu nuorisotakuuta, on kavennettu varhaisen eläkkeelle siirtymisen väyliä, on uudistettu kilpailuviranomaista ja on tarjottu tilapäisiä kannustimia T&K:n ja investointien tukemiseksi.

Suomi uudistaa yhteisöverojärjestelmää vuodesta 2014 lukien alentamalla yhteisöverokantaa ja kiristämällä osinkoverotusta. Tarkoituksena on tehdä verojärjestelmästä paremmin kasvua tukeva.

Neuvoston annettua Suomelle heinäkuussa 2013 uusia suosituksia hallitus on hyväksynyt laajan rakenneuudistusohjelman kasvun edellytysten parantamiseksi ja kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi. Hallitus suunnittelee toimenpiteitä kuntatalouden tasapainottamiseksi, julkisen sektorin tehokkuuden lisäämiseksi, työurien pidentämiseksi kahdella vuodella sekä kilpailun lisäämiseksi ja kilpailukyvyn parantamiseksi.

Toteutuksen yksityiskohdista on vielä päätettävä, mutta toimenpiteillä voi olla keskipitkällä aikavälillä huomattava myönteinen vaikutus julkiseen talouteen kasvun vauhdittumisen ja menojen vähenemisen kautta.

3.2.        Keskipitkän aikavälin talousarviotilanne

Rakenteellinen alijäämä ja julkisen talouden vakauttaminen. Talouden elpyessä vuosina 2009–2010 Suomi kohensi merkittävästi rakenteellista rahoitusasemaansa niin, että se oli vuoden 2011 lopussa –0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Talouskasvun hidastuessa vuosina 2012–2013 myös rakenteellinen rahoitusasema alkoi heiketä, ja vuonna 2012 se oli –0,7 prosenttia. Suomen alijäämä on kaikkina vuosina ollut alle 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja sen ennustetaan pysyvänkin sellaisena koko ennustejakson. Suomen keskipitkän aikavälin tavoite oli +0,5 prosenttia vuoteen 2013, jolloin tavoitteeksi asetettiin –0,5 prosenttia. Näin ollen Suomi ei saavuttanut keskipitkän aikavälin tavoitetta vuonna 2012, mutta alustavan talousarviosuunnitelman mukaan se suunnittelee saavuttavansa tavoitteen vuonna 2013.

Suomen alustavassa talousarviosuunnitelmassa rakenteellista rahoitusasemaa pyritään kohentamaan hieman, kun talouden kasvun odotetaan jälleen alkavan vuonna 2014. Komission syksyn 2013 talousennusteen mukaan rakenteellinen rahoitusasema kuitenkin heikkenee edelleen, ja vaarana on, että poikkeama keskipitkän aikavälin tavoitteesta on merkittävä.

Asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 1 a kohdassa säädetään, että velkakriteerin mukaista vaatimusta katsotaan myös noudatetun, jos komission talousarvioennusteet osoittavat, että vaadittu eron pieneneminen suhteessa viitearvoon tapahtuu kolmen vuoden jakson aikana, johon sisältyvät sitä viimeistä vuotta seuraavat kaksi vuotta, jolta tiedot ovat saatavilla.

Komission ennusteet sekä viranomaisten suunnitelmat ja ennusteet osoittavat, että velka on ollut kasvussa ja sen odotetaan kasvavan koko ennustejakson. Velan sopeuttamista koskeva ennakoiva vertailuarvo osoittaa sekä komission että viranomaisten tämänhetkisten ennusteiden perusteella, että velkasuhde ei tule pienenemään riittävästi, jos politiikka pysyy muuttumattomana.

3.3.        Julkisen talouden keskipitkän aikavälin velka-asema

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys. Suomessa ei näytä lyhyellä aikavälillä olevan julkisen talouden rahoituspaineen riskiä, mutta keskipitkällä aikavälillä kestävyysriski on keskisuuri ja pitkällä aikavälillä suuri, mikä johtuu väestön ikääntymisen vaikutuksesta julkiseen talouteen. Siksi olisi keskityttävä hillitsemään ikääntymiseen liittyvien menojen kasvua edelleen, jotta julkisen talouden kestävyys parantuisi keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

EU:n vuonna 2012 julkaiseman ikääntymisraportin viiteskenaarion mukaan Suomen julkiset terveydenhuoltomenot kasvavat vuoteen 2060 mennessä merkittävästi, 6,0 prosentista 7,0 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Monien ehdotettujen toimenpiteiden joukossa on jo toteutettavien uudistustoimien vahvistaminen esimerkiksi lisäämällä sairaalojen tehokkuutta, parantamalla pitkäaikaishoitopotilaiden jatkohoidon tarjontaa, jotta näiden potilaiden tarpeeton akuuttihoitopalvelujen käyttö vähenisi, parantamalla terveydenhuollon organisointia ja johtamista tai ottamalla järjestelmällisesti käyttöön sairaanhoidon parhaita käytäntöjä.

Virta-varantokorjauserä. Virta-varantokorjauserällä on suuri vaikutus Suomen julkisen velan muutoksiin. Tämä johtuu siitä, että julkiseen sektoriin kuuluva työeläkejärjestelmä on ennakkoon rahastoiva ja ylijäämäinen. Ylijäämä oli 2,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2012, ja kansalliset viranomaiset ennustavat sen olevan 2,1 prosenttia vuosina 2013 ja 2014. Vaikka ylijäämät kohentavatkin julkisen talouden rahoitusasemaa, ne eivät vähennä julkisen talouden velkaa. Eläkerahastot näkyvät rahoitusvarojen nettokertymänä virta-varantokorjauserässä. Näin ollen Suomen julkisyhteisöjen nettorahoitusvarojen ennustetaan olevan 47,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014[4]. Suomen nettorahoitusasema on OECD-maiden parhaimpia.

Valtion takaama velkakanta. Vuonna 2012 Suomen valtion antamien takausten määrä oli 17,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ainoastaan 0,5 prosenttia takauksista liittyi rahoitussektoriin. Näin ollen ehdollisiin vastuisiin, takauksiin, rahoituslaitosten pelastusoperaatioihin ja velan siirtämiseen liittyvät riskit ovat vähäisiä.

3.4.        Muut jäsenvaltion esittämät tekijät

Suomi mainitsi 8 päivänä marraskuuta 2013 vastaanotetussa kirjeessä VM/2494/04.00.05.01/2013 solidaarisuustoimenpiteiden roolin velkaantumisessa, Suomen ja komission kasvuennusteiden erot sekä elokuussa 2013 sovitun hallituksen rakennepoliittisen ohjelman tekijöinä, jotka olisi otettava huomioon.

Solidaarisuustoimenpiteiden vaikutuksia käsitellään 3.5 jaksossa. Viimeaikaisia rakenneuudistuksia ja rakennepoliittista ohjelmaa käsitellään 3.1 jaksossa, ja kasvuennusteiden eroja käsitellään 2 jaksossa. Velkasuhde ylittää viitearvon vuonna 2014 myös kansallisessa ennusteessa, vaikka kasvuskenaario on positiivisempi. Näin ollen ennakoitu viitearvon ylittyminen ei perustu pelkästään komission negatiivisempaan kasvuennusteeseen.

3.5.        Muut komission merkityksellisinä pitämät tekijät

Rahoituksenvakautusoperaatiot. Niiden muiden tekijöiden joukossa, joita komissio pitää merkityksellisinä, kiinnitetään huomiota erityisesti rahoitusosuuksiin, jotka on tarkoitettu kansainvälisen solidaarisuuden edistämiseen ja unionin poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen, jäsenvaltioiden välisen kahden- ja monenvälisen tuen muodossa rahoitusvakauden turvaamisen yhteydessä syntyneeseen velkaan sekä suurten rahoituksellisten häiriöiden aikana toteutettuihin rahoituksenvakautusoperaatioihin liittyvään velkaan (asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohta).

Euroalueen jäsenvaltioille myönnetyn rahoitustuen velkaa kasvattava vaikutus on otettu huomioon arvioitaessa velkakriteerin noudattamista. Rahoituksenvakausoperaatioihin osallistumisen kumulatiivinen vaikutus Suomen velkaan vuosina 2010–2012 on 2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen (vuoden 2012 lopussa). Komission syksyn 2013 talousennusteen mukaan julkinen bruttovelka olisi 58,1 prosenttia vuonna 2014, jos rahoituksenvakautusoperaatioihin liittyvää velkaa ei oteta huomioon.

4.           Päätelmät

Suunnitelmien mukaan julkinen bruttovelka nousee 60,7 prosenttiin vuonna 2014 eli se ylittää suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin viitearvon. Viitearvon ylittymisriski vahvistetaan komission syksyn 2013 talousennusteessa, jossa bruttovelan ennustetaan olevan 61,0 prosenttia suhteessa BKT:hen. Velan supistamista koskevan vertailuarvon soveltaminen osoittaa, että nykypolitiikalla velkasuhde ei tulevaisuudessa pienene riittävästi. Viime vuosien negatiivinen suhdannetilanne on kuitenkin vaikuttanut merkittävästi nykyiseen velkasuhteeseen, ja jos velka korjataan suhdannetekijöillä, velkasuhde jää alle SEUT-sopimuksen viitearvon. Velan määrää on lisännyt myös rahoitustuki jäsenvaltioille rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi euroalueella ja sosiaaliturvarahastojen mittava rahoitusvarojen hankinta.

Kertomuksessa esitetyn analyysin perusteella voitaneen arvioida, että SEUT-sopimuksen velkakriteeri täyttyy.

[1]               EYVL L 209, 2.8.1997, s. 6. Kertomuksessa otetaan myös huomioon ”Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset sekä vakaus- ja lähentymisohjelmien muotoa ja sisältöä koskevat ohjeet”, jotka on hyväksytty Ecofin-neuvostossa 3 päivänä syyskuuta 2012. Saatavilla osoitteessa             http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

[2]               EUVL L 140, 27.5.2013, s. 11: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 473/2013 alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä.

[3]               Suhdannekorjattu velka lasketaan seuraavalla kaavalla                  jossa Bt on velka, Yt on kiinteähintainen BKT, ypot on potentiaalinen kasvu, pt on BKT:n hintadeflaattori ja Ct on rahoitusaseman suhdannekomponentti. Suhdannekomponentit ja potentiaalinen kasvu lasketaan yhteisesti sovituilla menetelmillä.

[4]               OECD Economic Outlook nro 93, liite, taulukko 33.