52013DC0166

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Kohti tiivistä ja aitoa talous- ja rahaliittoa Merkittävien talouspolitiikan uudistussuunnitelmien ennalta yhteensovittaminen

1. Johdanto

Viimeaikaisen talous-, finanssi- ja valtionvelkakriisin yhteydessä saadut kokemukset ovat johtaneet Euroopan unionin ja talous- ja rahaliiton talousohjausjärjestelmän merkittävään uudistamiseen. Talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon kootulla talous-, finanssi- ja rakennepolitiikkojen valvonnalla talous- ja rahaliittoa on vahvistettu verrattuna tilanteeseen kriisin alkaessa, ja sille on luotu parempia välineitä tulevaisuuden haasteisiin vastaamiseksi. Valvonnan soveltamisalaa on laajennettu kattamaan kilpailukyky sekä sisäinen ja ulkoinen epätasapaino uuden makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn perusteella.

Uudet ohjauspuitteet on suunniteltu auttamaan unionia nousemaan kriisistä vahvempana tehostetun kilpailukyvyn, tuottavuuden, kasvupotentiaalin, sosiaalisen koheesion ja talousohjauksen ansiosta. Tämä auttaa EU:ta sisäisesti ja vahvistaa sen kansainvälistä roolia maailmantalouden keskeisenä toimijana.

EU:n ja erityisesti euroalueen uuteen talouden valvonnan rakenteeseen sisältyy jäsenvaltioiden eriyttäminen niiden talouden tilan mukaan. Tämä ilmenee erilaisina poliittisina välineinä, kuten talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson kautta toteutettava ennakkovalvonta[1], korjaava valvonta[2] ja sellaisen jäsenvaltion kriisivalvonta, joka haluaa hyödyntää suojamekanismeja.

Komissio katsoo, että näiden ohjauspuitteiden täydentämiseksi on tärkeää arvioida EU:n tasolla kaikkia merkittäviä kansallisia talouspoliittisia uudistuksia ja keskustella niistä ennen kuin kansallisella tasolla tehdään lopullisia päätöksiä. Näin myös varmistettaisiin, että jäsenvaltiot sisällyttävät keskeisiä uudistuksia koskeviin kansallisiin päätöksentekomenettelyihinsä EU:ta koskevan ulottuvuuden. Tätä kutsutaan ennalta yhteensovittamiseksi, ja se on myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 121 artiklan 1 kohdan[3] hengen mukaista.

Ennalta yhteensovittamisen käsite tapauksissa, joissa talouspolitiikkaa uudistetaan merkittävästi, otettiin käyttöön talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta, ohjauksesta ja hallinnasta tehdyllä sopimuksella[4], jäljempänä ’vakaussopimus’. Vakaussopimuksen 11 artiklaan sisältyy sitoumus, jonka mukaan merkittävistä kansallisista talouspoliittisista uudistuksista on keskusteltava etukäteen ja tarvittaessa tällaiset suunnitelmat on sovitettava yhteen. Vakaussopimuksessa määrätään, että sen sisältö on tarkoitus sisällyttää osaksi Euroopan unionin oikeutta viiden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta. Vaikka nykyisiin EU:n taloudellisen valvonnan puitteisiin sisältyy prosessi talouspolitiikan yhteensovittamiseksi, niissä ei edellytetä, että merkittävistä talouspoliittisista uudistussuunnitelmista käydään jäsenneltyä keskustelua etukäteen eikä että ne sovitetaan yhteen ennalta, kuten vakaussopimuksen 11 artiklassa määrätään. Myös neuvoston suosituksessa euroa rahayksikkönään käyttävien jäsenvaltioiden talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen täytäntöönpanosta on vahvistettu sitoutuminen keskusteluun merkittävistä uudistuksista, joilla on mahdollisesti heijastusvaikutuksia[5].

Komissio esitti ennalta yhteensovittamista koskevaa pohdintaa jo marraskuussa 2012 hahmotelmassaan tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi[6]. Lisäksi 13. ja 14. joulukuuta 2012 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti Eurooppa-neuvoston ja komission puheenjohtajia edistämään työtä, joka koskee kansallisten uudistusten koordinointia, talous- ja rahaliiton sosiaalista ulottuvuutta (sosiaalinen vuoropuhelu mukaan lukien), keskinäisesti hyväksyttyjen kilpailukykyyn ja kasvuun liittyvien sopimusjärjestelyjen toteuttamistapaa ja yksityiskohtia sekä solidaarisuusmekanismeja, joilla tällaisiin järjestelyihin osallistuvien jäsenvaltioiden työtä voidaan mahdollisesti tehostaa [7].

Tämä tiedonanto on panos keskeisten sidosryhmien – erityisesti Euroopan parlamentin, jäsenvaltioiden ja kansallisten parlamenttien – parhaillaan käymään keskusteluun seuraavista askelista tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi. Siinä keskitytään tapoihin, joilla ennalta yhteensovittaminen merkittävien talouspoliittisten uudistusten yhteydessä voidaan toteuttaa nykyisten perussopimusten nojalla.

2. Millaisia uudistuksia ennalta yhteensovittaminen koskee?

Komissio katsoo, että ennalta yhteensovittamista olisi sovellettava ainoastaan merkittäviin kansallisiin talouspoliittisiin uudistussuunnitelmiin ja että se olisi tehtävä varhaisessa vaiheessa ennen toimenpiteiden hyväksymistä. Ennalta yhteensovittaminen on perusteltua sen varmistamiseksi, että kansallisessa päätöksenteossa otetaan huomioon myös yhdessä jäsenvaltiossa toteutettujen merkittävien taloudellisten uudistusten mahdolliset heijastusvaikutukset muihin jäsenvaltioihin ja/tai euroalueelle tai EU:hun laajemmin. Tapa, jolla uudistukset toteutetaan, voi vaikuttaa EMUn häiriöttömään toimintaan.

Positiivisten heijastusvaikutusten maksimoimiseksi ja negatiivisten minimoimiseksi komissio harkitsee ehdottavansa, että yhteensovitettavien uudistusten on oltava keskeisiä ja niissä otetaan huomioon seuraavat tekijät:

· Kauppa ja kilpailukyky ovat pääasialliset kanavat, joita pitkin heijastusvaikutukset leviävät. Tuote-, palvelu- ja työmarkkinauudistukset samoin kuin tietyt verouudistukset voivat vaikuttaa työllisyyteen ja kasvuun uudistuksen toteuttavassa jäsenvaltiossa ja sen myötä toisen jäsenvaltion tuotteiden ja palvelujen kysyntään. Tämä johtuu siitä, että uudistus voi myös vaikuttaa myönteisesti tai kielteisesti uudistuksen toteuttavan jäsenvaltion hintakilpailukykyyn ja muuhun kilpailukykyyn.

· Niin ikään rahoitusmarkkinat ovat kanava, jota pitkin tulevat heijastusvaikutukset välittyvät. Osa uudistuksista voi tuottaa heijastusvaikutuksia rahoitusmarkkinoiden kautta, kun uudistukset parantavat jäsenvaltion kykyä kestää ulkoisia häiriöitä ja rajoittavat riskilisiin liittyvien ongelmien leviämistä silloin, kun velan kestävyys on kyseenalainen.

· Myös talouteen liittyvät poliittiset näkökohdat on otettava huomioon. Vaikka on kunkin jäsenvaltion edun mukaista vaalia kilpailukykyä edistäviä uudistuksia, onnistuneessa täytäntöönpanossa on otettava huomioon uudistuksen mahdollinen vastustus kyseisen maan sisällä. Uudistusten yhteensovittaminen eri jäsenvaltioissa voi auttaa viestimään rakenneuudistuksen laajemmista vaikutuksista hyvinvointiin. Jäsenvaltiot voivat esimerkiksi oppia toistensa toimintapolitiikasta. Vertaileva analyysi, vastavuoroinen oppiminen ja parhaiden käytäntöjen vaihto, jotka perustuvat yksilöllisiin kokemuksiin tai toteutettujen uudistusten monialaiseen tarkasteluun, voi olla hyödyllistä, kuten monissa neuvoston komiteoissa tehty työ on jo osoittanut.

Kysymyksiä kuulemista varten

· Oletteko samaa mieltä siitä, että merkittävien talousuudistusten virallinen ennalta yhteensovittaminen EU:n tasolla olisi rajattava tilanteisiin, joissa on kyse keskeisistä uudistuksista?

· Oletteko samaa mieltä siitä, että näiden keskeisten uudistusten olisi koskettava erityisesti kilpailukykyä, työllisyyttä, tuote- ja palvelumarkkinoiden ja verkkotoimialojen toimintaa, verojärjestelmiä sekä rahoitusvakautta ja julkisen talouden kestävyyttä? Vai olisiko jokin näistä aloista jätettävä pois? Olisiko tähän sisällytettävä muita aloja?

· Ovatko edellä esitetyt tekijät tarkoituksenmukaisia vai pitäisikö harkita vielä muita tekijöitä?

3. Puitteet merkittävien talouspoliitttisten uudistussuunnitelmien ennalta yhteensovittamsielle 3.1. Minkä jäsenvaltioiden olisi osallistuttava?

Vaikka heijastusvaikutukset ovat mahdollisia kaikkien EU:n jäsenvaltioiden välillä, euroalueella tällaiset vaikutukset korostuvat, koska sen jäsenvaltiot ovat voimakkaammin riippuvaisia toisistaan. Tästä syystä komissio harkitsee sellaisten sitovien oikeudellisten puitteiden ehdottamista, joita sovelletaan merkittävien talouspoliittisten uudistussuunnitelmien yhteydessä kaikkiin euroalueen jäsenvaltioihin. Olisi lisäksi löydettävä keinot osallistaa muita jäsenvaltioita. Tämä olisi myös kaikkiin jäsenvaltioihin sovellettavan SEUT-sopimuksen 121 artiklan 1 kohdan hengen mukaista.

Komissio katsoo, että jäsenvaltiot, joihin sovelletaan makrotalouden sopeutusohjelmaa, vapautetaan ennalta yhteensovittamista koskevista raportointi- ja keskusteluvelvoitteista, koska niihin sovelletaan jo tiukkoja raportointivaatimuksia ja valvontaa kyseisen ohjelman puitteissa[8], mutta komissio harkitsee niiden osalta vapaaehtoista osallistumista koskevia säännöksiä.

Kysymyksiä kuulemista varten

· Oletteko samaa mieltä siitä, että merkittävien talousuudistusten ennalta yhteensovittamisen EU:n tasolla olisi oltava pakollista kaikille euroalueen jäsenvaltioille?

· Jos olette eri mieltä, perustelkaa kantanne. Jos olette eri mieltä, minkä jäsenvaltioiden osalta sitä olisi sovellettava?

· Oletteko samaa mieltä siitä, että olisi löydettävä tapoja osallistaa muut kuin euroalueen jäsenvaltiot?

· Oletteko samaa mieltä siitä, että makrotalouden sopeutusohjelmaan osallistuvat jäsenvaltiot olisi vapautettava? Pitäisikö niillä olla mahdollisuus osallistua vapaaehtoisesti?

3.2. Menetelmä

Komissio harkitsee seuraavaa ennalta yhteensovittamisen prosessia:

· Ennalta yhteensovittaminen kuuluisi olennaisena osana talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon.

· Osallistuvat jäsenvaltiot toimittavat komissiolle tietoja merkittävistä talouspoliittisista uudistussuunnitelmistaan.

· Koska jäsenvaltioilla on erilaisia kansallisia päätöksentekokäytäntöjä uudistusehdotusten hyväksymiseksi, tietojen lähettämisen tarkka ajoitus todennäköisesti vaihtelee jäsenvaltioittain. Tiedot olisi kuitenkin aina toimitettava ajoissa, jotta niitä ehditään arvioida ja niistä voidaan keskustella oikea-aikaisesti joko euroalueen tai EU:n tasolla. Muissa kuin kiireellistä toimintaa vaativissa tilanteissa jäsenvaltiot yrittävät hyödyntää edellä mainittujen tietojen toimittamiseen niin pitkälle kuin mahdollista olemassaolevia välineitä, kuten kansallisia uudistusohjelmia.

· Silloin, kun taloustilanteen kiireellisyys edellyttää välitöntä toimintaa, voitaisiin harkita erityistä kiireellisyyslauseketta. Komissio voisi esimerkiksi antaa pikaisen vahvistuksen rajoitetuksi ajaksi, joka riittää normaalin menettelyn suorittamiseen.

· Jäsenvaltioiden odotettaisiin toimittavan omasta aloitteestaan tietoja merkittävistä taloudellisista uudistussuunnitelmista, mutta komissio tai neuvosto voisi tarvittaessa pyytää niitä toimittamaan tietoja talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa esimerkiksi valmisteltaessa uusia poliittisia toimenpiteitä sen jälkeen, kun uusi hallitus aloittaa tehtävänsä. Kun jäsenvaltio raportoi merkittävästä talouspoliittisesta uudistussuunnitelmasta, sen olisi toimitettava komissiolle yksityiskohtainen laadullinen kuvaus, joka sisältää uudistuksen pääasialliset taloudelliset tavoitteet, aikataulun ja arvion sillä saavutettavista eduista ja sen talousarviovaikutukset.

· Komission on tarkoitus arvioida vastaanottamansa suunnitelmat ja antaa niistä lausunto kohtuullisen lyhyen ajan kuluessa tietojen vastaanottamisesta jäsenvaltiolta. Suunnitelmien asianmukaiselle arvioinnille on varattava riittävästi aikaa, mutta samalla on otettava huomioon kansallinen päätöksentekoprosessi. On tärkeää varmistaa, että arviointi ja sitä seuraavat EU:n tason keskustelut voidaan asianmukaisesti sisällyttää kansalliseen päätöksentekoprosessiin, jossa ovat osallisina kansalliset parlamentit tai asiaankuuluvat sidosryhmät, kuten työmarkkinaosapuolet. Prosessissa on kunnioitettava kansallista päätäntävaltaa täysimääräisesti, ja jäsenvaltiolla on edelleen valta päättää uudistussuunnitelmasta.

· Komission arvioinnissa tarkasteltaisiin sitä, onko todennäköistä, että ehdotettu uudistus täyttää sille asetetun tavoitteen ja edistääkö se kyseisen jäsenvaltion kilpailu- ja sopeutumiskykyä. Komissio voisi ehdottaa muutoksia sen varmistamiseksi, että ehdotetuilla uudistuksilla päästään niille asetettuihin tavoitteisiin. Koska joillakin talousuudistuksilla voi olla sosiaalisia vaikutuksia, uudistuksen sosiaalinen ulottuvuus[9] otettaisiin asianmukaisesti huomioon. Arvioinnissa kiinnitettäisiin erityistä huomiota uudistuksen vaikutuksiin euroalueen toimintaan ja muihin jäsenvaltioihin mahdollisesti kohdistuviin heijastusvaikutuksiin. Komissio ottaisi lausunnossaan huomioon myös uudistusten liitännäistoimenpiteet, jotta niiden kielteiset sosiaaliset vaikutukset ja mahdolliset muut kielteiset lyhytaikaiset vaikutukset jäisivät mahdollisimman vähäisiksi.

· Komission arvio ja lausunto esitettäisiin neuvostolle ja euroryhmälle. Asian kannalta keskeiset neuvoston kokoonpanot voisivat osallistua suunnitelmia koskevaan keskusteluprosessiin. Neuvosto voisi ehdottaa muutoksia kansallisiin uudistussuunnitelmiin tapauksissa, joissa muutokset saattaisivat olla perusteltuja talous- ja rahaliiton toiminnan kannalta tai siksi, että niillä oletetaan olevan muihin jäsenvaltioihin kohdistuvia vaikutuksia. Komission lausunnot sekä neuvostossa ja euroryhmässä käytävien keskustelujen tulokset olisi sen jälkeen otettava huomioon toimintapoliittisissa ohjeissa, joita jäsenvaltiolle annetaan talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa.

· Tarvittaessa komissio korostaisi muiden jäsenvaltion kannalta keskeisinä pitämiään uudistuksia (tai niiden osia). Vertailevaa analyysia ja vastavuoroista oppimista tapahtuisi myös neuvostossa ja sen komiteoissa, kun ne tarkastelisivat kansallista politiikkaa yksittäisillä politiikan aloilla.

Kysymyksiä kuulemista varten

· Oletteko samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioiden pitäisi voida ilmoittaa komissiolle merkittävistä kansallisista talouspoliittisista uudistuksista ennakkoon muulloinkin kuin kansallisten uudistusohjelmien vuosittaisten määräaikojen yhteydessä?

· Oletteko samaa mieltä siitä, että komissiolla olisi oltava oikeus pyytää tietoja ja esittää muutoksia ehdotettuihin toimenpiteisiin, jotka saattavat vaikuttaa toisten jäsenvaltioiden, euroalueen tai koko EU:n etuihin?

3.3. Demokraattisen legitimiteetin takaaminen

Se, että tärkeimpien kansallisten uudistussuunnitelmien ennalta yhteensovittamiselle on puitteet, voi kannustaa toteuttamaan uudistuksia ja parantaa uudistusten suunnittelua, taata niiden tehostavan luonteen sekä varmistaa, että muihin maihin kohdistuvat heijastusvaikutukset otetaan huomioon kansallisessa prosessissa.

Prosessin demokraattisen legitimiteetin ja vastuuvelvollisuuden on lähdettävä kansallisista demokraattisista instituutioista. Käyttöönotettavassa uudessa prosessissa kunnioitetaan kansallista päätäntävaltaa, ja päätös uudistussuunnitelmasta on edelleen jäsenvaltioiden itsensä tehtävänä. Edellä 3.2 jaksossa kuvattu menettely on yksi tapa täyttää tämä vaatimus. EU:n tason ennalta yhteensovittaminen olisi järjestettävä helpottamaan uudistusprosessia jäsenvaltioissa ja tuomaan lisäarvoa paremmin suunniteltujen uudistusten avulla. EU:n tasolla voitaisiin laatia talouspoliittisen vuoropuhelun prosessi, jossa esimerkiksi Euroopan parlamentin asiaa käsittelevä valiokunta kutsuu komission, neuvoston puheenjohtajan tai euroryhmän puheenjohtajan keskustelemaan lausunnosta, jonka komissio on antanut jäsenvaltion uudistussuunnitelmista, sekä neuvoston keskustelun päätelmistä. Euroopan parlamentin asiasta vastaava komitea voisi myös kutsua jäsenvaltioita osallistumaan mielipiteiden vaihtoon suunnitteilla olevista merkittävistä talouspoliittisista uudistuksista.

Kysymyksiä kuulemista varten

· Kuinka kansallinen päätöksenteko voidaan ottaa osaksi ennalta yhteensovittamista?

· Oletteko samaa mieltä siitä, että tarvitaan EU:n tason vuoropuheluprosessia, johon Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio osallistuvat?

4. Seuraavat vaiheet

Tämän kuulemisen ja muiden Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa käytävien keskustelujen perusteella komissio antaa nykyisten perussopimusten mukaisen virallisen lainsäädäntöehdotuksen vuoden 2013 aikana.

[1]               Toteutetaan Eurooppa 2020 -strategian sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ja makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn ennaltaehkäisevien osioiden kautta.

[2]               Vakaus- ja kasvusopimuksen ja makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn ennaltaehkäisevien osioiden kautta.

[3]               ”Jäsenvaltiot pitävät talouspolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana.”

[4]               http://european-council.europa.eu/media/639155/21_-_tscg.fi.12.pdf. Tšekkiä ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot allekirjoittivat sopimuksen, Sopimus tuli voimaan 1. tammikuuta 2013. Kaikki jäsenvaltiot lukuun ottamatta Belgiaa, Luxemburgia, Maltaa ja Alankomaita olivat ratifioineet sopimuksen 20. maaliskuuta 2013 mennessä. Myös Tanska ja Romania ovat ratifioineet sopimuksen ja ilmoittaneet aikomuksensa soveltaa sitovasti sopimuksen talous- ja finanssipoliittisia säännöksiä (III ja IV osastot), mukaan lukien 11 artikla. Muihin euroalueen ulkopuolisiin maihin, jotka ovat allekirjoittaneet sopimuksen, näitä säännöksiä sovelletaan sen jälkeen, kun ne ovat ratifioineet sopimuksen ja kun päätös niitä koskevan poikkeuksen tai vapautuksen kumoamisesta tulee voimaan tai kun ne antavat vastaavan julkilausuman.

[5]               EUVL C 219, 24.7.2012, s. 95.

[6]               http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0777:REV1:FI:HTML.

[7]               http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fi/ec/134366.pdf, 12 kohta.

[8]               Jäsenvaltioihin, joihin sovelletaan makrotalouden sopeutusohjelmaa, kohdistuu tiukkoja raportointivaatimuksia ja seurantaa ohjelman puitteissa – Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevien tai vakavien vaikeuksien uhasta kärsivien jäsenvaltioiden talouden ja julkisen talouden valvonnan tiukentamisesta euroalueella, · http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0819:FIN:FI:PDF.

[9]               Komission on tarkoitus antaa ehdotuksia talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseksi entisestään luomatta kuitenkaan uusia menettelyjä.