EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0586
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL THE EU APPROACH TO RESILIENCE: LEARNING FROM FOOD SECURITY CRISES
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:N LÄHESTYMISTAPA: SELVIYTYMISKYVYN KEHITTÄMINEN HYÖDYNTÄMÄLLÄ RUOKATURVAKRIISEISTÄ SAATUJA KOKEMUKSIA
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:N LÄHESTYMISTAPA: SELVIYTYMISKYVYN KEHITTÄMINEN HYÖDYNTÄMÄLLÄ RUOKATURVAKRIISEISTÄ SAATUJA KOKEMUKSIA
/* COM/2012/0586 final */
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:N LÄHESTYMISTAPA: SELVIYTYMISKYVYN KEHITTÄMINEN HYÖDYNTÄMÄLLÄ RUOKATURVAKRIISEISTÄ SAATUJA KOKEMUKSIA /* COM/2012/0586 final */
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN
PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:N LÄHESTYMISTAPA: SELVIYTYMISKYVYN
KEHITTÄMINEN
HYÖDYNTÄMÄLLÄ RUOKATURVAKRIISEISTÄ SAATUJA KOKEMUKSIA 1. TARVE PUUTTUA KROONISEEN
HAAVOITTUVUUTEEN Viime aikojen toistuvat elintarvikekriisit Sahelin
alueella ja Afrikan sarvessa, missä yli 30 miljoonaa ihmistä näkee nälkää, ovat
muistuttaneet tarpeesta löytää pitkän aikavälin järjestelmällinen
lähestymistapa haavoittuvien maiden ja väestöjen selviytymiskyvyn
kehittämiseen. Talouden häiriöt, elintarvikkeiden hintojen
nousu ja vaihtelu, väestönkasvu, ilmastonmuutos, aavikoituminen, ympäristön
tilan huononeminen, luonnonvaroihin kohdistuvat paineet,
epätarkoituksenmukaiset maanomistusjärjestelmät ja riittämättömät investoinnit
maatalouteen ovat johtaneet riskialttiuden, erityisesti
luonnononnettomuusriskin, lisääntymiseen eri puolilla maailmaa. Näiden
maailmanlaajuisten kehityssuuntausten vaikutukset näkyvät
luonnononnettomuuksien ja kriisien määrän lisääntymisenä ja niiden vaikutusten
voimistumisena. Köyhimmät kotitaloudet ovat kaikkein haavoittuvimpia, ja
poliittinen epävakaus ja konfliktit usein lisäävät haavoittuvuutta. Ruokaturvan
parantamisessa on saavutettu jonkin verran edistystä, mutta yhä edelleen
miljardi ihmistä näkee nälkää. Erityisen vaikea tilanne on kuivuudelle
alttiilla alueilla, joiden väestöstä valtaosa on suoraan riippuvainen
maataloudesta ja laiduntamisesta. EU on yksi maailman suurimmista avunantajista,
ja sen erityyppisissä kriisitilanteissa antamalla avulla pelastetaan ihmishenkiä.
Avun tarve on viime vuosina lisääntynyt huomattavasti, ja kysyntä ylittääkin
reippaasti käytettävissä olevat resurssit. Apu on elintärkeää. Se on kuitenkin
tarkoitettu lähinnä hätätilanteista selviämiseen ja siksi sitä pitäisikin
täydentää tuella, jolla riskiryhmiä autetaan selviytymään toistuvista
vastoinkäymisistä ja pitkäkestoisesta stressistä ja sopeutumaan niihin. Selviytymiskyvyn kehittäminen on pitkän
aikavälin tehtävä, jonka on oltava kiinteä osa kansallisen tason politiikkaa ja
suunnittelua. Se on osa maan kehitysprosessia; jotta kehitys olisi aidosti
kestävää, prosessissa on puututtava toistuvien kriisien perimmäisiin syihin
eikä vain niiden seurauksiin. Haavoittuvien väestöryhmien selviytymiskyvyn
kehittäminen on myös olennainen osa köyhyyden vähentämistä, joka on EU:n
kehitysyhteistyöpolitiikan perimmäinen, muun muassa EU:n muutossuunnitelmassa[1]
vahvistettu tavoite. Selviytymiskykyä kehittävillä strategioilla
olisi voitava edistää eri politiikkoja, erityisesti ruokaturvan[2],
ilmastonmuutokseen sopeutumisen[3]
ja katastrofiriskin vähentämisen[4]
aloilla. Tässä yhteydessä EU on johdonmukaisesti tukenut kriisien ehkäisyä ja
niihin valmistautumista kaikkein haavoittuvimmissa maissa ja havainnut, että
katastrofiriskin vähentäminen ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen on syytä
sisällyttää sekä kehitysyhteistyöhön että humanitaariseen toimintaan. Selviytymiskykyyn investoiminen on
kustannustehokasta. Toistuvien kriisien perimmäisiin syihin puuttuminen sen
sijaan, että reagoitaisiin ainoastaan kriisien seurauksiin, on varsinkin
kriiseistä kärsivien näkökulmasta parempi mutta myös paljon halvempi
toimintatapa. Tilanteessa, jossa maailmantalous ja julkiset taloudet taantuvat,
sekä kumppanimailla että avunantajilla on suuremmat paineet osoittaa, että
niiden vastaanottamilla ja myöntämillä talousarviovaroilla on mahdollisimman
suuri vaikutus. Komissio on hiljattain perustanut kaksi
aloitetta vastauksena Afrikan valtaisiin elintarvikekriiseihin: Afrikan sarven
selviytymiskyvyn tukeminen (Supporting Horn of Africa Resilience, SHARE)[5] ja
Sahelin alueen selviytymiskyvyn kehittämisaloitetta tukeva maailmanlaajuinen
yhteenliittymä (Alliance Globale pour l'Initiative Résilience Sahel, AGIR)[6]. Niissä
esitetään uusi lähestymistapa haavoittuvassa asemassa olevien väestönosien
selviytymiskyvyn kehittämiseksi. Tämän tiedonannon tarkoituksena on hyödyntää
saatuja kokemuksia niin, että katastrofeille alttiiden kehitysmaiden
haavoittuvuuden vähentämiseen myönnettävän EU:n tuen tuloksellisuutta voidaan
lisätä määrittelemällä selviytymiskyky yhdeksi keskeiseksi tavoitteeksi. Lisäksi tiedonannolla pyritään edistämään kansainvälistä keskustelua
ruokaturvan ja selviytymiskyvyn parantamisesta laajemmassa merkityksessä,
erityisesti G8:n, G20:n, Maailman ruokaturvakomitean, SUN-aloitteen (Scaling Up
Nutrition), Rion yleissopimuksia[7]
koskevien neuvottelujen ja Afrikan sarven hyväksi perustetun maailmanlaajuisen
yhteenliittymän puitteissa. 2. SELVIYTYMISKYVYN KEHITTÄMINEN Selviytymiskyvyllä
tarkoitetaan henkilön, kotitalouden, yhteisön, maan tai alueen kykyä selviytyä
stressitilanteista ja häiriöistä, sopeutua niihin ja toipua niistä nopeasti. Selviytymiskyvyn käsitteellä on kaksi
ulottuvuutta: toisaalta toimijan (henkilö, kotitalous, yhteisö tai laajempi
kokonaisuus) luontainen kyky kestää stressiä ja häiriötä ja toisaalta sen kyky
toipua nopeasti stressin/häiriön vaikutuksista. Selviytymiskykyä voidaan siis kehittää (ja
haavoittuvuutta vähentää) parantamalla toimijan luontaista kykyä tai
lieventämällä vaikutusten voimakkuutta taikka molemmin tavoin. Tilanne vaatii moniulotteisen
strategian ja laajan systeemisen näkökulman, joiden avulla pyritään
vähentämään lukuisia kriisiin liittyviä riskejä ja samalla parantamaan nopeita
selviytymis- ja sopeutumismekanismeja paikallisella, kansallisella ja
alueellisella tasolla. Selviytymiskyvyn vahvistaminen sijoittuu
humanitaarisen avun ja kehitysavun välimaastoon. Selviytymiskyvyn parantaminen edellyttää pitkän aikavälin lähestymistapaa, joka perustuu
kriisien perimmäisten syiden lievittämiseen sekä niiden valmiuksien
lisäämiseen, joita tarvitaan tulevaisuuden epävarmuustekijöiden ja muutosten
hallitsemiseksi paremmin. 3. EU:N KOKEMUKSET SELVIYTYMISKYVYSTÄ JA
ELINTARVIKEKRIISEISTÄ AFRIKASSA Saharan eteläpuolisessa Afrikassa köyhimmät
kotitaloudet, yhteisöt ja maat ovat kärsineet heikentyneistä valmiuksistaan
toipua ilmastonmuutoksen pitkän aikavälin vaikutuksista, varsinkin usein
toistuvasta ja vakavasta kuivuudesta, sekä talouskriiseistä ja sisäisistä
konflikteista. EU on jo vuosien ajan auttanut Afrikkaa sen
elintarvikekriiseissä toimittamalla humanitaarista apua ja kehitysapua. EU:n
muutossuunnitelmassa etusijalle nostetaankin kestävän maatalouden alalla
tehtävä yhteistyö, joka kattaa myös ekosysteemipalvelujen turvaamisen sekä
ruoka- ja ravitsemusturvasta huolehtimisen osana EU:n tulevaa pitkän aikavälin
kehitysapua. Maataloudelle ja siihen liittyville
kansallisille ja alueellisille politiikoille, muun muassa
maankäyttöpolitiikalle, myönnettävällä tuella olisi vahvistettava tuotantoa,
huolehdittava elintarvikemarkkinoiden paremmasta toiminnasta sekä tuettava
haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien ja kansalaisyhteiskunnan
vaikutusmahdollisuuksia. Tämä on linjassa selviytymiskyvyn kehittämistavoitteen
kanssa. Tätä taustaa vasten EU suunnittelee ja toteuttaa
innovatiivisia keinoja vastata Afrikan sarven ja Sahelin alueen kriiseihin.
Niiden avulla on tarkoitus saada hyödyllisiä kokemuksia sellaista
systemaattisempaa pitkän aikavälin lähestymistapaa varten, jota voidaan
soveltaa kriisistä kärsivien väestönosien selviytymiskyvyn kehittämiseen. Tässä
yhteydessä on tärkeää tunnustaa naisten rooli kriisien heikentämien
kotitalouksien ja yhteisöjen selviytymiskyvyn kehittäjinä. Epävakaissa ja
hauraissa maissa, joissa selviytymiskyky on usein heikoin, on myös tärkeää
varmistaa, että poliittisissa aloitteissa otetaan huomioon turvallisuuden ja
kehityksen välinen kytkös. Näin voidaan tukea politiikan johdonmukaisuutta ja
täydentävyyttä edistävää lähestymistapaa. 3.1. Afrikan sarven
selviytymiskyvyn tukeminen (SHARE) Afrikan sarvessa pitkään jatkuneen
elinkeinojen haavoittuvuuden taustalla on useita eri tekijöitä: väestönkasvu,
luonnonvaroihin kohdistuvien paineiden lisääntyminen, maaseudun köyhyys,
alhainen tuottavuus, kaupan ehtojen heikkeneminen, maankäyttöön ja
vedensaantiin liittyvä epävarmuus, heikko hallinto, turvattomuus ja pitkittynyt
geopoliittinen epävakaus. EU:lla on runsaasti kokemusta yhteistyön tekemisestä
Afrikan sarven kehityskumppaneiden kanssa maatalouden ja ruokaturvan aloilla,
ja sillä on hyvä käsitys siitä, millaisilla lähestymistavoilla voidaan päästä
parhaisiin tuloksiin. Aluetta vuonna 2011 vaivannut kuivuus oli
pahin 60 vuoteen. Sen johdosta lähtökohtaisesti huono tilanne kärjistyi
kriisiksi (ja Somalian puolella nälänhädäksi). Ruokaturvaa koskevista
varhaisvaroitusjärjestelmistä saatujen ilmoitusten ansiosta EU ja sen
jäsenvaltiot laativat toimintalinjan, joka olisi riittävän kattava kriisiin
laajuuden huomioon ottaen. Toimintalinja muodostui seuraavista: –
laadittiin yhteinen analyyttinen kehys, jonka
avulla humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön toimijat voivat työskennellä
yhteisymmärryksessä ja määritellä yhteiset painopisteet; –
EU antoi kaikkiaan 790 miljoonaa euroa
humanitaarista apua vuosina 2011 ja 2012. Komissio yksin myönsi tarkoitukseen
181 miljoonaa euroa. Ihmishenkiä pelastavien toimien lisäksi avulla voitiin
käynnistää toipumisprosessi esimerkiksi toimittamalla siemeniä ja työkaluja,
parantamalla vesihuoltoa ja kasvattamalla karjakantaa; –
lyhyen aikavälin kehitysrahoituksen määrää
lisättiin nopeasti toipumisprosessin ensivaiheen tukemiseksi. Komissio tukee
maatalous- ja kotieläintuotantoa, ravitsemusta, karjan terveyttä, vedenjakelua
ja luonnonvarojen hoitoa 250 miljoonalla eurolla vuosina 2012 ja 2013. Lyhyen aikavälin toimien lisäksi EU on ottanut
käyttöön pitkän aikavälin jäsennellyn lähestymistavan maiden ja yhteisöjen
auttamiseksi toipumaan kuivuudesta ja kehittämään valmiuksiaan selviytyä
tulevista kuivuusjaksoista. Lähestymistapa kattaa seuraavat: –
sitoumus tehdä työtä alueellisten kumppaneiden
kanssa ja niiden välityksellä. EU ja muut kahdenväliset avunantajat avustavat
Afrikan sarven alueen maiden yhteistyöjärjestön (IGAD) sihteeristöä sen
valmiuksien parantamisessa sekä rajatylittävien aloitteiden koordinoinnissa ja edistämisessä
karjatalouden kehittämisen ja luonnonvarojen hallinnan kaltaisilla aloilla; –
sitoumus tehdä tiivistä yhteistyötä muiden alueella
toimivien avunantajien kanssa. Avunantajayhteisö on perustanut kevyen
koordinointifoorumin[8]
selviytymiskykyä ja kasvua edistäviä toimia varten (Global Alliance for Action
for Resilience and Growth). Foorumi tekee tiivistä yhteistyötä IGAD:n kanssa,
ja se toimii kumppanimaiden ja kuivuudensietokykyä tukevien avunantajien
kohtauspaikkana. Lisäksi tarvitaan pitkäkestoinen sitoumus
ratkoa rakenteellisia kysymyksiä ja kehittää pitkän aikavälin selviytymiskykyä.
Kansallisista ja paikallisista lähtökohdista riippuen EU:n rahoituksen
painopisteiksi on vuosina 2014–2020 tarkoitus valita useita eri aihepiirejä ja
aloja. Painopisteitä voivat olla karjan terveys ja karjatalouden kehittäminen,
luonnonvarojen hallinta, katastrofiriskin vähentäminen, kansallinen ja
alueellinen kauppa, ravitsemus, hallintotapa, tutkimus ja teknologian siirto
sekä väestöliikkeet. 3.2. AGIR Sahel: alueen
selviytymiskyvyn kehittämisaloitetta tukeva EU:n maailmanlaajuinen
yhteenliittymä (Alliance globale pour l’Initiative Résilience) Sahelin alueella on ollut viimeisten yhdeksän
viljelykauden aikana kuusi erillistä elintarvikekriisiä. Alueen väestö on kärsinyt
aliravitsemuksesta, jota koskevat indikaattorit ovat reilusti yli hälyttävän
tason. Tällä hetkellä aliravitsemus uhkaa 12:ta miljoonaa ihmistä eli 20:tä
prosenttia väestöstä. Naiset ja lapset ovat kaikkein alttiimpia ravinnonsaannin
ja talouden häiriöille, erityisesti satokausien välisinä niukkoina aikoina. Länsi-Afrikassa on viime vuosina tapahtunut
edistystä, mikä on alan toimielinten ja foorumien, esimerkiksi
elintarvikekriisien ehkäisyverkoston (Réseau de Prévention des Crises
Alimentaires, RPCA) ja Sahelin alueen kuivuutta torjuvan valtioidenvälisen
pysyvän komitean (Comité permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au
Sahel, CILSS), työn ansiota. Lähestymistapoja on kehitetty saatujen kokemusten
perusteella, jotta niillä voitaisiin vastata paremmin elintarvikekriiseihin.
Varhaisvaroitusjärjestelmien parantuneen toiminnan ansiosta maat ja avunantajat
ovat pystyneet valmistautumaan paremmin nyt käynnissä olevaan kriisiin. EU:n vastaa Sahelin alueen vuoden 2012
kriisiin toimintasuunnitelmalla, jonka määrärahat ovat noin 500 miljoonaa euroa
(123 miljoonaa euroa humanitaariseen apuun ja 372 miljoonaa euroa
kehitysyhteistyöohjelmiin). Kolmivaiheinen lähestymistapa kytkee EU:n
humanitaarisen avun ja kehitysavun tiiviisti yhteen. Suunnitelmaan sisältyy
monenlaisia toimia, kuten ravinnonsaantimahdollisuuksien parantamista,
kumppanimaiden varhaisvaroitusjärjestelmien tukemista, markkinoiden toimintaa
ja ekosysteemien suojelua. Siinä yhdistyvät hätäapu- ja kehitysohjelmat sekä
lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin rahoitus, jolla selviytymiskykyä
parannetaan integroidusti. Samanaikainen hätätilanteisiin reagoiminen ja
selviytymiskyvyn kehittäminen edellyttää avustustoiminnan koordinointia
aluejärjestöjen kanssa. Tavoitteena on varmistaa johdonmukaisuus ja
täydentävyys, vähentää köyhimpien kotitalouksien haavoittuvuutta
häiriötilanteissa sekä puuttua puutteellisen ruoka- ja ravitsemusturvan
taustatekijöihin. Komission 18. kesäkuuta 2012 alulle panemaan
AGIR-kumppanuuteen sisältyy etenemissuunnitelma, jolla selviytymiskykyä
kehitetään olemassa olevien alueellisten strategioiden pohjalta ja niitä
vahvistaen. Yksi esimerkki tällaisesta strategiasta on Länsi-Afrikan valtioiden
talousyhteisön (ECOWAS), Länsi-Afrikan talous- ja rahaliiton (UEMOA) ja CILSS:n
yhteinen aluestrategia, jota Sahelin ja Länsi-Afrikan klubi (Sahel and West
Africa Club, SWAC) tukee. Länsiafrikkalaisten aluejärjestöjen
avunantajayhteisön tuella laatima alueellinen toimintasuunnitelma Sahelin
selviytymiskyvyn kehittämiseksi pysyvästi on tarkoitus esittää kaikkien
asianomaisten maiden korkean tason kokouksessa, joka järjestetään
Ouagadougoussa joulukuun 2012 alussa. 4. KOKEMUSTEN HYÖDYNTÄMINEN SHARE- ja AGIR-aloitteet parantavat
humanitaarisen avun ja kehitysavun vuorovaikutusta, sillä ne lisäävät avun
määrää lyhyellä aikavälillä ja helpottavat hätäavun, kunnostustoimien ja
kehitysyhteistyön niveltämistä. Ne ovat myös osoitus siitä, että EU on
pidemmällä aikavälillä sitoutunut ratkomaan puutteellisen ruokaturvan
perimmäisiä syitä. Aloitteissa keskitytään ruokaturvaan Saharan
eteläpuolisessa Afrikassa, mutta lähestymistapaa voidaan soveltaa myös muihin
alueisiin ja muuntyyppiseen haavoittuvuuteen (esim. tulvat, hirmumyrskyt,
maanjäristykset, kuivuus, myrskyhyökyaallot ja tsunamit, ilmastonmuutos ja
elintarvikkeiden hinnannousu). Lähestymistapaan sisältyy joitakin yhteisiä
osia, joita EU aikoo soveltaa kaikkein haavoittuvimmissa kehitysmaissa.
Lähestymistapa muodostuu seuraavista kolmesta osatekijästä, joita käsitellään
jäljempänä yksityiskohtaisemmin: ·
kriisien ennakoiminen riskejä arvioimalla ·
ennaltaehkäisyyn ja valmiuteen keskittyminen ·
kriisitoiminnan tehostaminen. 4.1. Kriisien ennakoiminen riskejä
arvioimalla Sekä Afrikan sarven että Sahelin alueella
varhaisvaroitusjärjestelmät ovat antaneet viitteitä lähestyvistä kriiseistä.
Ruokaturvaan liittyvät varhaisvaroitusjärjestelmät (esim. yhtenäiseen
luokitteluun perustuva lähestymistapa) ovat parantuneet, joten kumppanimaat ja
alueelliset laitokset voivat valmistella etukäteen asianmukaisen tavan reagoida
kriisiin. Myös muita riskejä (esim. tsunami) koskevat tai muilla alueilla
käytössä olevat varhaisvaroitusjärjestelmät toimivat aiempaa paremmin. Nämä tietojärjestelmät on liitettävä yhteen
asiaankuuluvien maailmanlaajuisten aloitteiden, kuten G20-ryhmän perustaman
maatalouden markkinatietojärjestelmän, kanssa. Järjestelmien tuottamat tiedot sekä maa- ja
aluetasolla tapahtuva politiikan- ja päätöksenteko on myös kytkettävä toisiinsa
järjestelmällisemmin. Esimerkiksi (lasten) aliravitsemusta, maataloustuotantoa
(ml. varastot) ja markkinoita (ml. elintarvikkeiden hinnat) koskevat tiedot
olisi otettava paremmin huomioon ruokaturvaa ja kestävää maataloutta koskevassa
politiikanteossa. Tämän pitäisi näkyä varsinkin maiden vastuulla
olevissa politiikoissa ja prosesseissa, joista yksi esimerkki on Afrikan
maatalouden kokonaisvaltainen kehittämisohjelma (CAADP). CAADP:n
investointisuunnitelmissa ei rajoituta vallitseviin ongelmiin vaan ennakoidaan
myös tulevia häiriö- ja stressitiloja. Suunnitelmilla maita autetaan
lieventämään häiriö- ja stressitilojen vaikutuksia, toimimaan kyseisissä
tilanteissa ja kehittämään niiden sietokykyä. Alueellinen
varhaisvaroitusjärjestelmä (CILSS/ECOWAS/UEMOA):
Elintarvikekriisien ehkäisyverkosto (RCPA) on foorumi, jossa kumppanimaat,
avunantajat, YK ja kansalaisjärjestöt jakavat tietoa voidakseen laatia yhteisen
analyysin Länsi-Afrikassa vallitsevasta puutteellisesta ruokaturvasta. Se oli
ensimmäisenä soittamassa hälytyskelloja vuonna 2012 puhjenneessa kriisissä. Samaten EU on perustanut maailmanlaajuisen
ilmastonmuutosliittouman tehostaakseen poliittista vuoropuhelua ja yhteistyötä
niiden maiden kanssa, joita ilmastonmuutos koskettaa eniten.
Varhaisvaroitusjärjestelmät ja katastrofihallinta ovat tässä yhteydessä tärkeitä
osatekijöitä. Nepalin
varhaisvaroitusjärjestelmät: Elokuussa 2010
Chitwan alueella sijaitsevan Rapt-joen tulvatasot ylittivät varoituskynnyksen.
Radio- ja puhelinverkon välityksellä joen varrella toimivan
varhaisvaroitusjärjestelmän ansiosta vaaravyöhykkeellä sijaitsevien yhteisöjen
katastrofihallintakomiteat pystyivät siirtämään keskeisen irtaimen omaisuutensa
korkeammalla sijaitseviin turvallisempiin paikkoihin. Tulvan levitessä kyliin
niiden asukkaat olivat jo turvassa. Varhaisvaroittamisen avulla voitiin siis
minimoida ihmishenkien ja omaisuuden menetykset. Bangladesh: Dhakassa yliopistosairaalan rahoituksessa painopiste on lukuisia
uhreja vaativien tilanteiden hallinnassa, joka kattaa myös valmiussuunnittelun,
lääkinnälliset laitteet, lääkevarastot ja koulutuksen. Sen ansiosta sairaalan
onnistui pelastaa kesäkuussa 2010 sattuneen ja 120 ihmishenkeä vaatineen
tulipalon uhreista yli 250. ASEAN: Aluetasolla komissio tukee katastrofihallintaa ja toimintaa
hätätilanteissa koskevaa ASEANin sopimusta (ASEAN Agreement on Disaster
Management and Emergency Response, AADMER), jolla pyritään parantamaan
paikallisyhteisöjen ja toimielinten selviytymiskykyä ja vähentämään niiden
haavoittuvuutta edistämällä strategioita, joiden avulla ne voivat paremmin
valmistautua luonnononnettomuuksiin, lieventää niiden vaikutuksia ja toimia
sellaisen sattuessa. 4.2. Ennaltaehkäisyyn ja
valmiuteen keskittyminen Kansainvälisen yhteisön ja asianomaisten
maiden toiminta Afrikan sarven ja Sahelin alueen kriiseissä osoittaa, että
valmiudet puuttua kriisien seurauksiin ovat kehittyneet huomattavasti. Kriisit
ovat myös korostaneet ennaltaehkäisyn (eli kriisin puhkeamisen
estämisen) ja valmiuden (eli siitä huolehtimisen, että
henkilö/kotitalous/maa/alue pystyy selviytymään vastoinkäymisen vaikutuksista)
ensiarvoisuutta. Tämän vuoksi on olennaista, että –
pitkällä aikavälillä kansallisissa ja
alueellisissa ohjelmissa puututaan haavoittuvuuden taustatekijöihin. Alttiutta
erilaisille häiriöille on mahdollista vähentää vain, jos tavoite sisältyy
kumppanimaiden kehityspolitiikkoihin. Näiden prosessien kehittämiseksi on
välttämätöntä ottaa riskianalyysi, myös katastrofiriskien ja
elintarvikekriisien hallinta, osaksi kansallisia/alueellisia politiikkoja. Myös
sopeutuminen ilmastonmuutokseen ja kansallisten sopeutumisohjelmien (NAPA)
kaltaiset toimintapuitteet olisi sisällytettävä kansallisiin politiikkoihin; –
SHAREn ja AGIRin kaltaisista aloitteista tai esimerkiksi komission katastrofivalmiusohjelmasta (DIPECHO)
tuettavista, katastrofiriskien hallintaa koskevista onnistuneista pilottihankkeista
saaduista kokemuksista olisi tiedotettava paremmin. Yhtenä haasteena on
selvittää, miten yhteisöperustaisia, alhaalta ylöspäin eteneviä ja
tavoitteissaan onnistuneita hankkeita voitaisiin paremmin hyödyntää valtion- ja
aluehallinnon politiikoissa; –
katastrofihallintaan suunniteltua hallintotapaa samoin
kuin sidosryhmien valmiuksia on vahvistettava paikallisella ja
kansallisella tasolla. Vahvat paikallisrakenteet ovat olennaisen tärkeitä, kun
pyritään lieventämään riskejä ja varmistamaan ehkäisy-, valmius- ja ensitoimien
tuloksellisuus; –
julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia olisi hyödynnettävä sopivissa yhteyksissä täysipainoisesti, kuten G8:n
tuoreessa New Alliance for Food and Nutrition Security -aloitteessa. Elintarvikekriisien tapauksessa tarvitaan
yhdennettyä lähestymistapaa puutteellisen ruokaturvan perimmäisten syiden
ratkomiseen. Elintarvikkeiden saatavuuden osalta tämä tarkoittaa
elintarviketuotannon monipuolistamista, jolle ympäristön tilan huonontuminen ja
ilmastonmuutos saattavat aiheuttaa omat haasteensa. Elintarvikkeiden saanti
edellyttää toimivia markkinoita ja turvaverkkoja. Tässä yhteydessä tärkeitä
osatekijöitä ovat varannot, vakuutusjärjestelmät, varastointivälineet,
viljelijöiden markkinoille pääsy ja heille tarjolla olevat rahoituspalvelut
sekä varmuusvarastot. Elintarvikkeiden saanti pitää sisällään myös investoinnit
maaseudun infrastruktuuriin sekä tutkimukseen ja teknologiasiirtoihin. Pitkällä
aikavälillä tarkasteltuna tuki kestävälle maataloudelle on erittäin tärkeää,
jotta selviytymiskykyä voidaan kehittää Saharan eteläpuolisessa Afrikassa,
missä 60 prosenttia väestöstä, mukaan lukien sen heikoimmassa asemassa oleva
osa, saa toimeentulonsa maataloudesta. Etiopiassa toteutettava tuotannon turvaverkkoa
koskeva ohjelma (PSNP) on monella tapaa opettavainen. Sen puitteissa
haavoittuvimmat kotitaloudet saavat elintarvikkeita tai käteistä vastineeksi
osallistumisesta julkisiin töihin. PSNP on mittavin sosiaalisten tulonsiirtojen
järjestelmä Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Se on myös kustannustehokas
humanitaarisiin avustusoperaatioihin verrattuna (noin kolmannes operaatioiden
kustannuksista). Puuttumalla
lasten aliravitsemukseen voidaan vähentää heidän haavoittuvuuttaan aikuisina. Lähes 2,6 miljoonaa lasta kuolee vuosittain nälkään ja
aliravitsemukseen. Kehitysmaiden lapsista kolmannes kärsii aliravitsemuksesta.
Ongelma alkaa usein jo ennen syntymää, koska todennäköisesti myös odottava äiti
kärsii aliravitsemuksesta. Aliravitsemus on yksi haavoittuvuuden
pääsyy varsinkin alle 2-vuotiaiden keskuudessa. Se heikentää lasten
henkistä ja fyysistä kehitystä ja heidän valmiuksiaan selvitä vastoinkäymisistä
aikuisina. Lisäksi aliravitsemuksen aiheuttamat kustannukset ovat monissa
kehitysmaissa vuositasolla jopa 2–3 prosenttia bruttokansantuotteesta, mikä
pitkittää köyhyyden kierrettä ja jarruttaa talouskasvua. EU tukee kumppaneiden
ponnisteluja aliravitsemuksen vähentämiseksi lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.
Monilla eri aloilla, esimerkiksi terveydenhuollossa, maataloudessa,
vesihuollossa, talouskasvussa ja koulutuksessa, tarvitaan oma lähestymistapa.
EU tukee SUN-aloitetta, joka tarjoaa kehyksen kumppanimaiden johtajuudelle. Kuivuudesta
selviäminen Pohjois-Keniassa. Vuoden 2011 kuivuus
aiheutti sen, että 3,7 miljoonaa kenialaista tarvitsi välitöntä apua
elintarvikkeiden, juomaveden ja perussanitaation muodossa. SHARE-aloitteella EU
tehostaa elpymisen vauhdittamiseen ja selviytymiskyvyn kasvattamiseen
tarkoitettua tukeaan avustamalla Kenian varhaisvaroitusjärjestelmän
modernisoinnissa, antamalla institutionaalista tukea Pohjois-Kenian asioita
hoitavalle ministeriölle, tukemalla kriisejä ja kuivuutta varten perustettua
vararahastoa (Disaster and Drought Contingency Fund, NDDCF) hallinnoivaa kansallista
kuivuudenhallintavirastoa (National Drought Management Authority, NDMA),
parantamalla paikallisviranomaisten valmiuksia johtaa ensitoimia
kriisitilanteessa sekä tukemalla yhteisötasolla toteutettavaa
elinkeinohanketta, jonka tavoitteena on monipuolistaa
toimeentulomahdollisuuksia. Instituutioita vahvistamalla ja Kenian hallituksen
kuiville alueille tekemiä investointeja lisäämällä voidaan parantaa maan
valmiuksia lieventää vastaavien kriisien vaikutuksia. 4.3. Kriisitoiminnan tehostaminen Seuraavassa luetellaan muun muassa Afrikan
sarvesta ja Sahelin alueelta saatuihin kokemuksiin perustuvia keinoja parantaa
kriisitilanteissa toteuttavien toimien vaikuttavuutta: –
Humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön toimijat
valmistelevat yhteisen analyysikehyksen, jonka avulla ·
yksilöidään kriisin perussyyt ja sen
yksityiskohtaiset vaikutukset eniten kärsiviin väestönosiin; ·
arvioidaan meneillään olevia toimia sen
selvittämiseksi, puututaanko niillä kriisin perussyihin ja onko
avustustoiminnassa puutteita; ·
yksilöidään alat ja alueet, joilla selviytymiskyvyn
parantamisella olisi eniten merkitystä; ·
määritellään sekä lyhyen aikavälin
(toipumisprosessin alkuvaihe) että pitkän aikavälin strategiset painopisteet
selviytymiskykyyn sovellettavan johdonmukaisen lähestymistavan puitteissa. –
Lyhytaikaisen rahoituksen määrää on lisättävä toipumisprosessin
alkuvaiheen tukemiseksi. Viimeaikaisissa aloitteissa on korostunut tarve
lisätä ohjelmoinnin joustavuutta, jotta nopeasti muuttuviin tarpeisiin voidaan
reagoida ilman, että käynnissä olevia, kriisin perussyihin pureutuvia
keskipitkän/pitkän aikavälin toimia joudutaan karsimaan. Hätätilanteita tai
niiden jälkeisiä tilanteita silmällä pitäen olisi mietittävä uusia
avustustoiminnan muotoja, esimerkiksi EU:n erityisrahastoja. –
Useimmat suuret kriisit ulottuvat maiden rajojen
yli. Alueellisten järjestöjen valmiuksia on vahvistettava, jotta ne
voivat laatia rajatylittäviä aloitteita ja edistää alueellista yhdentymistä. –
Suuria kriisejä varten olisi perustettava kevyitä
rakenteita avunantajien toiminnan koordinointiin ja jäsennellyn vuoropuhelun
käymiseen kumppanimaiden ja alueellisten järjestöjen kanssa. On tarpeen
määritellä ja sopia, kuka tekee mitäkin sen perusteella, mikä on kunkin
toimijan suhteellinen etu määrätyssä tilanteessa. Sekä kehitysyhteistyön että
humanitaarisen avun toimijoilla olisi oltava siinä aktiivinen rooli. –
Tavoitteena on toteuttaa kestoltaan lyhyitä mutta
pitkään vaikuttavia toimia. Vaikka lyhyen aikavälin toimissa, varsinkin
humanitaarisessa avussa, pääpaino on ihmishenkien pelastamisessa ja omaisuuden
suojelussa, niillä voi olla myös pitkäkestoisia vaikutuksia. Esimerkiksi sillä,
että elintarvikeavusta siirrytään käteisvarojen siirtoihin, voi olla
pitkäkestoinen vaikutus, joka näkyy paikallismarkkinoiden piristymisenä ja
sellaisten julkisten töiden rahoituksena, joiden avulla voidaan vähentää uusien
kriisien todennäköisyyttä tai lieventää niiden vaikutuksia. Tämäntyyppisiä
toimia olisi kehitettävä ja suosittava. –
Väkivaltaisissa konfliktitilanteissa
selviytymisstrategian ja EU:n laajemman poliittisen ja turvallisuuteen
sovellettavan lähestymistavan pitäisi tukea toisiaan ja olla keskenään
johdonmukaisia. Samoin pitäisi pyrkiä eri välineiden, lähinnä yhteisen
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan välineiden ja vakautusvälineen, väliseen
synergiaan. Joustavaa
rahoitusta EU:n miljardin euron elintarvikerahoitusvälineestä sekä AFSI-aloitteen
ja V-FLEX-järjestelyn määrärahoista. Elintarvikkeiden
hintakriisi vuosina 2007 ja 2008 kirvoitti kansainvälisen yhteisön ennennäkemättömiin
suorituksiin. EU oli avunantajista ensimmäinen, joka toteutti ennakoivia
toimenpiteitä ja ilmoitti miljardin euron elintarvikerahoitusvälineen
perustamisesta todistaen siten, että EU:lla on valmiudet reagoida nopeasti ja
laajassa mittakaavassa. Vuotta myöhemmin eli vuonna 2009 avunantajat lupasivat
22 miljardia Yhdysvaltain dollaria kestävän maatalouden ja elintarviketurvan
tukemiseen (L’Aquila Food Security Initiative, AFSI). EU kasvatti
avustuspottiaan vielä 3,8 miljardilla Yhdysvaltain dollarilla. Afrikan,
Karibian ja Tyynenmeren (AKT) maille on tarjolla kaksi muuta järjestelyä:
FLEX-välineellä hallituksia avustetaan selviytymään äkillisistä vientitulojen
menetyksistä ja haavoittuville maille tarkoitetulla V-FLEX-järjestelyllä
autetaan maita, jotka heikon selviytymiskykynsä vuoksi ovat kärsineet eniten
vuoden 2009 talouden taantumasta. Verotulojen tappioennusteisiin perustuva
järjestely on toiminut ennalta ehkäisevästi ja suhdanteita tasaavasti;
haavoittuvuuden huomioon ottavilla mukautuksilla on voitu paikata kansallisia
rahoitusvajeita. 5. KYMMENEN KEINOA PARANTAA
SELVIYTYMISKYKYÄ PUUTTEELISESTA RUOKATURVASTA JA KATASTROFEISTA KÄRSIVISSÄ
MAISSA 1. Selviytymiskykyä voi kehittää
vain alhaalta ylöspäin. Siksi selviytymiskykyyn sovellettavan EU:n lähestymistavan
lähtökohtana on kumppanimaiden johtoaseman varaukseton tunnustaminen. EU
sovittaa tukensa kumppanimaiden politiikkoihin ja painopisteisiin avun
tuloksellisuutta koskevien periaatteiden mukaisesti. 2. Selviytymiskykyä vahvistavien
toimien on perustuttava luotettaviin riskien ja haavoittuvuuden
arviointimenetelmiin. Arvioita olisi puolestaan käytettävä lähtökohtana
kansallisia selviytymisstrategioita laadittaessa sekä tietyntyyppisiä hankkeita
ja ohjelmia suunniteltaessa. EU tukee kansallisten selviytymisstrategioiden
laatimista laajempien kehitysstrategioiden tueksi. EU tekee kumppanimaiden ja
tärkeimpien kansainvälisten toimijoiden kanssa yhteistyötä näiden strategioiden
taustalla olevien arvioiden laadintamenetelmien kehittämiseksi. Tuloksellisuuden
varmistamiseksi EU ottaa lisäksi käyttöön kehyksen, jolla se voi mitata
selviytymiskyvyn kehittämiseen antamansa tuen vaikutusta ja tuloksia. 3. Toistuvista kriiseistä
kärsivissä maissa EU:n ulkoisen avun keskeisenä tavoitteena on parantaa niiden
selviytymiskykyä. EU:n rahoittamat ohjelmat perustuvat humanitaarisen avun ja
kehitysyhteistyön toimijoiden yhdessä laatimaan toiminta-arvioon, joka kattaa
keskipitkän ja pitkän aikavälin toimet. Niissä pureudutaan kriisien
perimmäisiin syihin ehkäisy- ja valmiustoimia tukemalla. EU tekee
kumppanimaiden kanssa tiivistä yhteistyötä, jonka puitteissa luodaan valmiudet
laatia ja panna täytäntöön strategiat ja katastrofihallintasuunnitelmat maa- ja
aluetasolla. 4. Komissio sisällyttää
selviytymiskyvyn kehittämisen systemaattisesti osaksi humanitaarisen avun
täytäntöönpanosuunnitelmia. Lisäksi komissio pyrkii yhteisohjelmointiin
humanitaariseen apuun ja kehitysapuun sisältyvissä selviytymiskykyyn
liittyvissä toimissa varmistaakseen niiden mahdollisimman suuren keskinäisen
täydentävyyden sekä sen, että lyhyen aikavälin toimilla luodaan perusta
keskipitkän ja pitkän aikavälin toiminnalle. 5. Joustavuus on erittäin
tärkeää vastattaessa katastrofista kärsivien maiden tarpeisiin. Komissio pyrkii
jatkossakin turvaamaan mahdollisimman suuren jouston humanitaaristen
avustusohjelmiensa täytäntöönpanossa. Kehitysrahoituksen osalta komissio pyrkii
mahdollisimman suureen joustoon, kun odottamattomissa kriiseissä ja
suuronnettomuuksissa otetaan käyttöön ohjelmoimattomia varoja. Myös
ohjelmasuunnittelussa komissio pyrkii joustavuuteen nopean ja oikea-aikaisen
toiminnan mahdollistamiseksi. EU harkitsee erityisrahastojen käyttöä
hätätilanteissa tai välittömästi niiden jälkeen. 6. Pyrkiessään parantamaan
hauraiden tai konfliktin koettelemien maiden selviytymiskykyä EU soveltaa
edelleen lähestymistapaa, jolla puututaan myös turvallisuusnäkökohtiin ja
siihen, mikä vaikutus niillä on väestöryhmien haavoittuvuuteen. Tähän kuuluu
aktiivinen poliittinen vuoropuhelu kumppanimaiden ja -järjestöjen kanssa
asianomaisella alueella. 7. EU pitää SHAREn ja AGIRin
kaltaisia aloitteita sekä menestykseksi osoittautuneita katastrofiriskin
vähentämishankkeita malleina uutta toimintaa suunnitellessaan. Se vaihtaa
kumppaniensa kanssa kokemuksia moninkertaistaakseen ja laajentaakseen hyviksi
osoittautuneita lähestymistapoja, jotta ne voitaisiin sisällyttää kansallisiin
selviytymisstrategioihin. Komissio tarkastelee säännöllisesti selviytymiskyvyn
kehittämisohjelman edistymistä, varsinkin ohjelman suunnittelua, menetelmiä ja
tuloksia. 8. EU tukee innovatiivisia
lähestymistapoja riskinhallintaan. Sen puitteissa tehtävä yhteistyö vakuutus-
ja jälleenvakuutusyhtiöiden kanssa on erityisen lupaavaa. Komissio esittää
vuoden 2013 alussa vihreän kirjan vakuuttamisen merkityksestä
katastrofihallinnassa. 9. Toistuvista kriiseistä
kärsivissä maissa EU tekee kumppanimaiden hallitusten, muiden avunantajien,
alueellisten ja kansainvälisten järjestöjen sekä muiden sidosryhmien kanssa
yhteistyötä sellaisten foorumien perustamiseksi maatasolla, joilla voidaan
vaihtaa tietoja oikea-aikaisesti ja koordinoida lyhyen, keskipitkän ja pitkän
aikavälin humanitaarisia ja kehitysyhteistyötoimia selviytymiskyvyn
kehittämiseksi. 10. EU puhuu selviytymiskyvyn
puolesta kansainvälisillä foorumeilla, muun muassa G8- ja G20-ryhmissä ja
Maailman ruokaturvakomiteassa sekä Rion yleissopimusten, vuosituhannen
kehitystavoitteiden tarkistuksen, kestävän kehityksen tavoitteiden määrittelyn
sekä Hyogon toimintaohjelman (2005–2015) jatkosta käytävien keskustelujen
yhteydessä. Selviytymiskyvystä tehdään painopiste sen kumppanuuksissa FAO:n,
IFAD:n, WFP:n, UNISDR:n, Maailmanpankin ja kansalaisjärjestön kaltaisten
tahojen kanssa. Komissio laatii vuoden 2013 ensimmäisellä
neljänneksellä toimintasuunnitelman siitä, miten näitä periaatteita tullaan
panemaan täytäntöön. [1] KOM(2011)
637, jonka neuvosto hyväksyi päätelmissään 14.5.2012. [2] KOM(2010)
127 lopullinen. [3] Valkoinen
kirja Ilmastonmuutokseen sopeutuminen: kohti eurooppalaista
toimintakehystä, KOM(2009) 147 lopullinen. [4] EU:n
tukistrategia kehitysmaiden katastrofiriskin vähentämiseksi, KOM(2009) 84,
23.2.2009. EU:n toimet epävakaissa tilanteissa – kestävää kehitystä, vakautta
ja rauhaa edistävät toimet vaikeissa olosuhteissa, KOM(2007) 643, 25.10.2007. [5] Komission yksiköiden
valmisteluasiakirja SEC(2012) 102, 11.4.2012. [6] Alliance globale pour
l'Initiative Résilience (Sahel), ks.
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/613&format=HTML&aged=0&language=EN&. [7] Ilmastonmuutosta
koskeva YK:n puitesopimus, biologista monimuotoisuutta koskeva YK:n
yleissopimus ja aavikoitumisen estämistä koskeva YK:n yleissopimus. [8] Foorumin
toiminta kattaa Afrikan sarven alueen eli Etiopian, Kenian, Ugandan, Somalian,
Djiboutin sekä Sudanin ja Etelä-Sudanin. USAID vastaa sen sihteeritehtävistä.