52012DC0476

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE

poikkeuslausekkeesta (henkilöstösääntöjen liitteessä XI oleva 10 artikla)

Tiivistelmä

Tässä kertomuksessa komissio esittää kolmannen arvioinnin (vuodesta 2011 alkaen) poikkeuslausekkeen soveltamisen ehdoista. Komissio muistuttaa periaatteista, joihin menetelmä perustuu, ja poikkeuslausekkeen oikeudellisesta tulkinnasta, joka pohjautuu unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-40/10. Sen jälkeen komissio arvioi unionin taloudellista ja sosiaalista tilannetta 1 päivästä heinäkuuta 2011 vuoden 2012 toukokuun puoliväliin asti, jolloin vuoden 2012 Euroopan taloutta koskeva kevätennuste annettiin.

Marraskuun 24. päivänä 2010 asiassa C-40/10 antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin korosti, että poikkeuslausekkeen perusteella voidaan ottaa huomioon taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen heikkeneminen silloin, kun se on sekä vakava että äkillinen ja kun virkamiesten palkkojen mukauttaminen ”normaalia menetelmää” soveltamalla ei tapahtuisi riittävän nopeasti. Unionin tuomioistuin selvensi, että henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa säädetty menettely on ainoa mahdollisuus talouskriisin huomioon ottamiseen palkkojen mukauttamisessa ja kyseisessä liitteessä olevan 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettujen perusteiden soveltamisen sivuuttamiseen tässä tarkoituksessa.

Menetelmällä mitataan perusteellisesti, rinnastettavuuden periaatetta noudattaen, unionin taloudellista ja sosiaalista tilannetta sellaisena kuin se näkyy jäsenvaltioiden päätöksissä kansallisten virkamiesten palkoista. Lainsäätäjä valitsi huolellisesti perusteet, jotka on otettava huomioon palkkojen ja eläkkeiden mukautuksessa; näitä perusteita voidaan soveltaa sekä talouden lasku- että noususuhdanteessa.

Poikkeuslauseke ei ole suhdannelauseke. Siksi sitä on määrä käyttää ainoastaan silloin, kun EU:ssa tapahtuu jotakin hyvin poikkeuksellista, ja vain, jos menetelmällä ei voida mitata näitä tapahtumia. Sitä ei ole tarkoitus käyttää aina, kun EU:n taloudessa vallitsee laskusuhdanne.

Komissio on arvioinut 15 indikaattorin avulla, onko poikkeuslauseketta tarpeen käyttää vuonna 2012. Talouden ja rahoituksen pääosaston viimeisimmät ennusteet osoittavat, että EU:n talous pysyy todennäköisesti ennallaan vuonna 2012 (0,1 prosentin kasvu suhteessa BKT:hen) ja talouskasvu vauhdittuu vuonna 2013 (1,3 prosentin kasvu suhteessa BKT:hen). Kokonaistalouden palkkojen odotetaan nousevan 2,1 prosentilla vuosina 2012 ja 2013. Kansallisten virkamiesten ja EU:n henkilöstön odotetaan menettävän ostovoimaansa vuonna 2012. Toukokuun loppuun mennessä yksikään jäsenvaltio ei ollut ennakoinut palkkojen leikkauksia vuoden 2012 toisella puoliskolla. Komissio on myös noudattanut neuvoston pyyntöä tarkastella niiden jäsenvaltioiden lukumäärää, joissa on meneillään liiallisia alijäämiä koskeva menettely, ja arvioinut tämän indikaattorin yhteyttä julkistalouden alijäämään ja julkiseen velkaan.

Kertomuksessa todetaan, että Euroopan unionin taloudellisessa ja sosiaalisessa tilanteessa ei ole tapahtunut mitään sellaista äkillistä ja vakavaa heikkenemistä, jota ei voitu ottaa huomioon tavanomaisessa menetelmän soveltamisessa viiteajanjaksolla eli heinäkuun 1. päivän 2011 ja vuoden 2012 toukokuun puolivälin välisenä aikana, ja että ei ole perusteltua jättää ehdotusta henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan mukaisesti.

Komissio muistuttaa, että vaikean yleisen taloudellisen tilanteen huomioon ottaen se on jo antanut Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotusluonnoksen, jonka johdosta saavutettaisiin tulevina vuosina merkittäviä säästöjä ja pitkällä aikavälillä jopa suurempia säästöjä. Ehdotus sisältää uuden ja tarkistetun menetelmän sekä muutoksia poikkeuslauseketta koskevaan mekanismiin.

1.           Johdanto

Maaliskuussa 2012 neuvosto esitti komissiolle seuraavan pyynnön[1]:

”NEUVOSTO

PALAUTTAA MIELIIN, että henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan poikkeuslausekkeen tulkintaa siltä osin kuin se koskee virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen ja eläkkeiden mukautusta 1. päivästä heinäkuuta 2011 alkaen käsitellään parhaillaan unionin tuomioistuimessa.

TOTEAA, että EU:n taloudellinen ja sosiaalinen tilanne antaa edelleen aihetta huoleen.

PYYTÄÄ sen vuoksi komissiota SEUT 241 artiklan mukaisesti seuraamaan tiiviisti taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen kehittymistä sekä esittämään henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan perusteella kertomuksen, jossa arvioidaan komission toimittamien objektiivisten tietojen pohjalta, onko EU:n taloudellinen ja sosiaalinen tilanne heikentynyt vakavasti ja äkillisesti, sekä esittämään asianmukaisia ehdotuksia kyseisessä tilanteessa, mutta joka tapauksessa hyvissä ajoin, jotta Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tarkastella ehdotuksia ja hyväksyä ne ennen vuoden 2012 loppua.

PYYTÄÄ komissiota ottamaan sen vuoden 2011 kertomuksessa käytettyjen tietojen lisäksi huomioon muun muassa niiden jäsenvaltioiden lukumäärän, joissa on meneillään liiallisia alijäämiä koskeva menettely.”

SEUT-sopimuksen 241 artiklan mukaan neuvosto, joka tekee ratkaisunsa yksinkertaisella enemmistöllä, voi pyytää komissiolta tutkimuksia, joita se pitää yhteisten tavoitteiden toteuttamiseksi tarpeellisina, ja se voi pyytää komissiota tekemään sille aiheellisia ehdotuksia. Jollei komissio tee ehdotusta, se ilmoittaa neuvostolle perustelunsa.

Tämä kertomus käsittelee neuvoston pyyntöä ja se on SEUT-sopimuksen 241 artiklan mukainen. Lisäksi vuonna 2011 komissio sitoutui jälleen kerran tarkastelemaan poikkeuslausekkeen soveltamista vuonna 2012. Tämä on poikkeuslausekkeessa säädettyjen soveltamisehtojen kolmas arviointi. Kaksi edellistä arviointia esitettiin 13. heinäkuuta 2011 (KOM (2011) 440) ja 13. joulukuuta 2011 (KOM (2011) 829).

Arvioinnin kattama ajanjakso alkaa palkkojen ja eläkkeiden viimeisen vuosittaisen mukautuksen voimaantulopäivästä (1. heinäkuuta 2011) ja päättyy hetkeen, jolloin tämän kertomuksen laatimista varten saatiin viimeisimmät tiedot (toukokuun 2012 puoliväli). Lisäksi se tarjoaa katsauksen taloudelliseen ja sosiaaliseen tilanteeseen vuonna 2012 ja ennusteen vuodelle 2013. Pyynnössään neuvosto kehotti komissiota erityisesti ottamaan huomioon niiden jäsenvaltioiden lukumäärän, joissa on meneillään liiallisia alijäämiä koskeva menettely. Komissio ottaa tämän pyynnön huomioon julkisen talouden yleisessä arvioinnissaan.

2.           Oikeusperusta

Henkilöstösääntöjen 65 artikla kuuluu seuraavasti: ”Neuvosto suorittaa vuosittain unionin virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen tason [tarkistuksen]. Tarkistus suoritetaan syyskuussa komission esittämän yhteisen kertomuksen perusteella, joka perustuu Euroopan unionin tilastotoimiston yhteistyössä jäsenvaltioiden kansallisten tilastotoimistojen kanssa laatiman yhteisindeksin mukaiseen tilanteeseen 1 päivänä heinäkuuta unionin kussakin jäsenvaltiossa.

Tarkistuksen yhteydessä neuvosto tutkii, onko palkkojen mukauttaminen aiheellista unionin talous- ja sosiaalipolitiikan kannalta. Tätä varten otetaan huomioon erityisesti palkkojen mahdollinen nousu julkishallinnossa ja palvelukseenottamisen tarpeet.”

Henkilöstösääntöjen 65 a artiklan mukaan 64 ja 65 artiklan soveltamista koskevat säännöt vahvistetaan liitteessä XI.

Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa todetaan seuraavaa:

1. Neuvosto päättää henkilöstösääntöjen 65 artiklan 3 kohdan mukaisesti ennen kunkin vuoden loppua komission ehdottamasta palkkojen ja eläkkeiden mukauttamisesta tämän liitteen 1 jaksossa säädettyjen tekijöiden perusteella; päätös tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta.

2. Mukautuksen arvo saadaan kertomalla Brysselin kansainvälinen indeksi erityisindikaattorilla. Mukautus vahvistetaan nettomääräisenä ja se ilmaistaan yhtenä kaikkia koskevana prosenttilukuna.

Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa (poikkeuslausekkeessa) säädetään seuraavaa:

Jos unionissa todetaan komission toimittamien objektiivisten tietojen perusteella taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen vakava ja äkillinen heikkeneminen, komissio esittää asiaa koskevat ehdotukset, joista Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät päätöksen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 336 artiklan mukaisesti.

Unionin tuomioistuin tarkasteli liitteessä XI olevan 3 artiklan ja poikkeuslausekkeen välistä suhdetta asiassa C-40/10 komissio v. neuvosto antamassaan tuomiossa. Se totesi, että poikkeuslausekkeen ”perusteella henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 3 artiklassa säädetystä menetelmästä on poikkeuksellisessa tilanteessa mahdollista poiketa tapauskohtaisesti mutta kuitenkaan muuttamatta tai kumoamatta menetelmää seuraavien vuosien osalta” (74 kohta, alleviivaus lisätty).

Lisäksi tuomioistuin totesi, että ”kuten komissio on katsonut poikkeuslausekkeen soveltamisen edellytyksistä 27.6.1994 antamassaan kertomuksessa (SEC(94) 1027 lopullinen, II.3 jakso, s. 5 ja 6), lausekkeen perusteella voidaan ottaa huomioon taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen heikkeneminen silloin, kun se on sekä vakava että äkillinen ja kun virkamiesten palkkojen mukauttaminen ’normaalia menetelmää’ soveltamalla ei tapahtuisi riittävän nopeasti” (75 kohta, alleviivaus lisätty).

Tuomioistuin selvensi, että ”[henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa] 10 artiklassa säädetty menettely on ainoa mahdollisuus talouskriisin huomioon ottamiseen palkkojen mukauttamisessa ja kyseisessä liitteessä olevan 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettujen perusteiden soveltamisen sivuuttamiseen tässä tarkoituksessa” (77 kohta, alleviivaus lisätty).

”Se, että henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan soveltaminen edellyttää komission ehdotusta, ei muuta tätä johtopäätöstä. Erityisesti SEU-sopimuksen 17 artiklan 2 kohdasta johtuu, että tämä on perussopimuksissa määrätyn toimielinten välisen tasapainon mukaista, koska perussopimuksissa komissiolle annetaan lainsäädäntömenettelyissä lähtökohtaisesti yksinomainen aloiteoikeus” (78 kohta).

3.           Menetelmän tavoitteet ja taustalla vaikuttavat periaatteet

Komissio katsoo, että on aiheellista kerrata palkkojen ja eläkkeiden mukautusmenetelmän tavoitteet ja taustalla vaikuttavat periaatteet.

On syytä mainita, että poikkeuslausekkeen ala ja soveltaminen on parhaillaan unionin tuomioistuimen käsiteltävänä asiassa C-66/12.

Palkkojen ja eläkkeiden nykyisen mukautusmenetelmän sääntöjä sovelletaan heinäkuun 1. päivästä 2004 joulukuun 31. päivään 2012 ja ne vahvistetaan henkilöstösääntöjen 64, 65 ja 65 a artiklassa ja liitteessä XI.

Menetelmän tärkeimmät tavoitteet ovat seuraavat:

– automaattinen palkkojen mukautus, jolla vältetään kaikkien unionin toimielinten ja erillisvirastojen työn häiriintyminen vuotuisten neuvottelujen ja mahdollisten lakkojen vuoksi

– kaikkien EU:n toimielinten virkamiesten ja muun henkilöstön palkkojen mukauttamista koskevien sääntöjen avoimuus, tehokkuus ja suhteellinen selkeys jäsenvaltioiden kansallisia virkamiehiä koskevien poliittisten päätösten perusteella.

Jotta menetelmä toimisi hyvin, on vahvistettu seuraavat periaatteet:

– EU:n virkamiesten yhdenmukainen ostovoima eri toimipaikoissa

– rinnastettavuus kansallisten virkamiesten ostovoiman muutoksiin.

Menetelmän kahta seuraavaa näkökohtaa on tarkasteltava lähemmin:

– rinnastettavuuden periaate

– viive.

3.1.        Rinnastettavuuden periaate

Liitteessä XI olevan 1 artiklan 4 kohdan mukaisesti lasketaan (yhteinen) erityisindikaattori, joka kuvaa julkishallinnon palveluksessa olevien kansallisten virkamiesten reaalinettopalkkojen keskimääräistä muutosta, toisin sanoen palkkakehitystä sen jälkeen, kun huomioon on otettu inflaatio siinä maassa, jossa he työskentelevät. Tämän jälkeen, kuten liitteessä XI olevan 3 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan, Brysselin kansainvälisellä indeksillä (BII) mitataan kuluttajahintojen inflaatio Brysselissä. Brysseliä käytetään viitepaikkana, koska suurin osa EU:n virkamiehistä työskentelee siellä. Lopuksi EU:n virkamiesten peruspalkkojen nimellinen vuotuinen mukautus lasketaan kertomalla Brysselin kansainvälinen indeksi yhteisellä erityisindikaattorilla. Mukautus voi olla joko positiivinen tai negatiivinen.

Yhteinen erityisindikaattori ratkaisee siis täysin EU:n virkamiesten ostovoiman kehityksen ja takaa rinnastettavuuden kansallisten virkamiesten ostovoiman kehitykseen. Tätä kutsutaan rinnastettavuuden periaatteeksi.

3.2.        Menetelmään luontaisesti liittyvä viive

Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 1 artiklan 2 ja 4 kohdan mukaan Brysselin kansainvälisessä indeksissä on otettava huomioon kuluttajahintojen muutokset edellisen vuoden kesäkuun ja kuluvan vuoden kesäkuun välisenä aikana, ja Eurostat laskee erityisindikaattorit, jotka kuvaavat otokseen kuuluvien maiden julkishallinnon virkamiesten reaalipalkkojen kehitystä edellisen vuoden heinäkuun 1. päivän ja kuluvan vuoden heinäkuun 1. päivän välisenä aikana. Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti neuvosto tekee ennen kunkin vuoden loppua komission ehdottamasta palkkojen ja eläkkeiden mukauttamisesta päätöksen, joka tulee voimaan 1. heinäkuuta. Siksi vuosittaista mukautusta sovelletaan enintään yhden vuoden viiveellä. Tämän lisäksi tulee enintään kuuden kuukauden viive, joka johtuu palkkojen mukauttamista koskevan asetuksen hyväksymisestä. Asetus on hyväksyttävä ennen joulukuun 31. päivää, ja sitä sovelletaan takautuvasti.

Lainsäätäjä katsoi, että menetelmä voisi toimia tällä viiveellä ja että EU:n virkamiehet ja muut työntekijät voisivat kestää vuotuisen inflaation vaikutuksen. Siksi 65 artiklassa vahvistetaan palkkojen mukauttamiselle vain yksi vuosittainen määräaika. Palkkoja on kuitenkin mahdollista mukauttaa väliaikaisesti henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevien 4–8 artiklan nojalla, jos elinkustannukset muuttuvat merkittävästi kesäkuun ja joulukuun välillä.

4.           Poikkeuslauseke

Lainsäätäjä hyväksyi poikkeuslausekkeen, joka on olennainen osa menetelmää. Siinä asetetaan ehtoja, joiden on täytyttävä, ennen kuin toimiin voidaan ryhtyä:

– Tilanteen on heikettävä sekä vakavasti että äkillisesti, sen on vaikutettava unionin taloudelliseen ja sosiaaliseen tilanteeseen, ja sitä on arvioitava komission toimittamien objektiivisten tietojen valossa.

– Tilanteen täytyy heiketä siten, ettei muutosta voida ottaa menetelmässä kunnolla huomioon, koska se on ajoitukseltaan ja voimakkuudeltaan poikkeuksellinen.

Poikkeuslausekkeessa säädetään, että jos sen soveltamiselle on objektiivisia syitä, komission on esitettävä asiaa koskevat ehdotukset, joista Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät päätöksen SEUT-sopimuksen 336 artiklan mukaisesti. Unionin tuomioistuimen asiassa C-40/10 antaman tuomion mukaan poikkeuslausekkeen perusteella henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 3 artiklassa säädetystä menetelmästä on poikkeuksellisessa tilanteessa mahdollista poiketa tapauskohtaisesti mutta kuitenkaan muuttamatta tai kumoamatta menetelmää seuraavien vuosien osalta. Lisäksi henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan tarkoituksena on sen sanamuodon mukaan antaa toimielimille mahdollisuus reagoida äkillisiin tapahtumiin, jotka edellyttävät pikemminkin tapauskohtaisia reaktioita kuin palkkojen ”normaalin” mukauttamismenetelmän täydellistä muuttamista.

4.1.        Poikkeuslausekkeen soveltamisen edellytykset

Poikkeuslausekkeen sanamuotoa on tarkasteltava huolella, sillä kaikkien henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa vahvistettujen ehtojen on täytyttävä, jotta lauseketta voidaan soveltaa.

Taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen huononemisesta käytetään sanaa ”heikkeneminen”. Se, onko taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen heikkeneminen ”vakava”, pitäisi ratkaista taloudellisten ja sosiaalisten vaikutusten voimakkuuden ja keston perusteella. Sitä, onko taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen heikkeneminen ”äkillinen”, pitäisi tarkastella taloudellisten ja sosiaalisten vaikutusten nopeuden ja ennakoitavuuden valossa. Tässä yhteydessä on erityisen tärkeää erottaa toisistaan talouden normaalit suhdannevaihtelut ja ulkoisten tapahtumien aiheuttamat vaihtelut.

Lainsäätäjä valtuutti komission määrittämään ne objektiiviset tiedot, joita komission on käytettävä arvioidessaan, täyttyvätkö poikkeuslausekkeen soveltamista koskevat ehdot. Komissio katsoo, että kyseisen arvioinnin olisi perustuttava erilaisiin objektiivisiin talous- ja sosiaalialan kattaviin indikaattoreihin. Niiden pitäisi vastata seuraavia keskeisiä ja laajalti hyväksyttyjä periaatteita[2]:

– Indikaattorin on pureuduttava ongelman ytimeen, ja sillä on oltava selkeä ja hyväksytty normatiivinen tulkinta.

– Indikaattorin on oltava vakaa ja tilastollisesti validi.

– Indikaattorin on oltava ajankohtainen ja tarkistettavissa.

– Indikaattoreiden on keskityttävä koko EU:hun eikä yksittäisiin jäsenvaltioihin.

– Indikaattoreiden on oltava vastavuoroisesti johdonmukaisia.

– Indikaattorijoukon on oltava EU:n kansalaisille mahdollisimman ymmärrettävä ja selkeä.

– Olemassa olevia indikaattoreita pitäisi käyttää aina, kun se on mahdollista.

Näiden periaatteiden perusteella seuraavat 15 indikaattoria ovat tarkoituksenmukaisia:

– taloudellinen toiminta: BKT:n kasvu, kotimainen kysyntä, varastot, nettovienti, yksityinen kulutus, julkinen kulutus, kokonaisinvestoinnit ja inflaatio (YKHI) unionissa

– julkinen talous: julkisen talouden rahoitusasema ja julkinen velka unionissa; työmarkkinat: kokonaistyöllisyys, työttömyysaste ja palkansaajakorvaukset unionissa

– markkinailmapiiriä kuvaavat indikaattorit: talouden ilmapiiriä kuvaava indikaattori (Economic Sentiment Indicator) ja työllisyysodotukset unionissa.

Jotta voidaan arvioida, täyttyvätkö poikkeuslausekkeessa vahvistetut kriteerit tällä hetkellä, on analysoitava heinäkuun 2011 ja toukokuun 2012 puolenvälin välistä taloudellista ja sosiaalista tilannetta (jos olennaisia tietoja tai ennusteita on saatavilla), sillä vuoden 2011 vuotuinen mukautus kattoi jo 1. heinäkuuta 2011 päättyvän ajanjakson. Tämä vastaa henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 10 artiklassa tarkoitetun ”äkillisen” heikentymisen määritelmää. Tarvittaessa tilannetta esitellään kuitenkin pidemmältä ajanjaksolta yleiskuvan antamiseksi.

4.2.        Rinnastettavuuden periaatteen säilyttäminen

Menetelmällä mitataan perusteellisesti, rinnastettavuuden periaatetta noudattaen, unionin taloudellista ja sosiaalista tilannetta sellaisena kuin se näkyy jäsenvaltioiden päätöksissä kansallisten virkamiesten palkoista. Lainsäätäjä valitsi huolellisesti perusteet, jotka on otettava huomioon palkkojen ja eläkkeiden mukautuksessa; näitä perusteita voidaan soveltaa sekä talouden nousu- että laskusuhdanteessa.

Palkkojen ja eläkkeiden mukautusmenetelmä on ollut voimassa lähes 40 vuotta. Tänä pitkänä aikana EU:n talous on kokenut nopean kasvun ja taantuman kausia.

Periaatteesta, joka koskee rinnastettavuutta kansallisten virkamiesten ostovoiman muutoksiin ja josta on säädetty henkilöstösäännöissä vuodesta 1962, on pidettävä kiinni myös Euroopan unionin talouden taantuessa. Tämä on täysin 65 artiklan mukaista: siinä todetaan, että kyseisen vuosittaisen tarkistuksen yhteydessä otetaan huomioon erityisesti palkkojen mahdollinen nousu julkishallinnossa.

Jos tilanne kuitenkin heikkenee vakavasti ja äkillisesti tavalla, jota menetelmässä ei kyetä ottamaan kunnolla huomioon, koska muutos on joko ajoitukseltaan tai voimakkuudeltaan poikkeuksellinen, pitäisi soveltaa poikkeuslauseketta.

Toisenlainen tulkinta johtaisi epäjohdonmukaisiin tuloksiin: vaikka menetelmässä kyetään ottamaan asianmukaisesti huomioon EU:n taloudelliset ja sosiaaliset muutokset sen mukaan, miten ne vaikuttavat kansallisten virkamiesten palkkoihin, lainsäätäjän olisi hyväksyttävä poikkeuksellisia toimenpiteitä EU:n virkamiesten palkkojen ja eläkkeiden vuosittaiseksi mukauttamiseksi. Tällainen tulkinta jäisi henkilösääntöjen 65 artiklassa tarkoitetun Euroopan unionin talous- ja sosiaalipolitiikan ulkopuolelle.

Sama koskee menetelmään luontaisesti liittyvää viivettä. Viitekausi itsessään aiheuttaa palkkojen mukautuksiin enintään yhden vuoden viiveen (vaikka käytännössä viive onkin todennäköisesti lyhyempi). Vaikka lainsäätäjä katsoikin, että menetelmän pitäisi toimia tällä viiveellä, poikkeuslauseke mahdollistaa selvästi viiveen lyhentämisen, jos jäsenvaltioiden on toteutettava kansallisten virkamiesten palkkojen mukauttamiseksi äärimmäisiä toimenpiteitä, joita pitäisi soveltaa EU:n virkamiehiin odottamatta seuraavaa vuosittaista mukautusta.

Siksi poikkeuksellisten tapahtumien, joita ei ole otettu menetelmässä kunnolla huomioon, pitäisi näkyä tarvittaessa asiaa koskevissa ehdotuksissa. Nämä ehdotukset eivät saisi mennä henkilöstösääntöjen liitteessä XI vahvistettuja soveltamissääntöjä pidemmälle. Muiden kriteerien kuin jäsenvaltioiden virkamiesten ostovoiman muutoksen soveltamiseen ei ole objektiivista syytä, sillä se vaarantaisi menetelmän vaikutukset ja aiheuttaisi EU:n henkilöstöön kohdistuvia lisätoimenpiteitä, joita ei ole sovellettu jäsenvaltioiden henkilöstöön.

Lisäksi poikkeuslauseke ei ole suhdannelauseke. Kuten edellä on esitetty, lainsäätäjä valitsi huolellisesti taloudelliset ja sosiaaliset perusteet, jotka on otettava huomioon palkkojen ja eläkkeiden mukautuksessa. Näitä perusteita voidaan soveltaa sekä talouden nousu- että laskusuhdanteessa. Menetelmää voidaan soveltaa yhtä lailla palkkojen noustessa tai laskiessa jäsenvaltioissa, ja kansallisten virkamiesten ostovoiman kasvu tai heikentyminen näkyy suoraan EU:n virkamiesten palkoissa ja eläkkeissä. Siispä poikkeuslauseketta on määrä käyttää silloin, kun EU:ssa tapahtuu jotakin hyvin poikkeuksellista, ja vain, jos menetelmällä ei voida mitata näitä tapahtumia. Sitä ei ole tarkoitus käyttää aina, kun EU:n taloudessa vallitsee laskusuhdanne.

5.           Eu:n taloudellinen ja sosiaalinen tilanne

5.1.        Edeltävä aika

5.1.1.     Vuotuinen mukautus vuonna 2011

Heinäkuun 2010 ja heinäkuun 2011 välillä viidessä kahdeksasta otokseen kuuluvasta jäsenvaltiosta hyväksyttiin nimellispalkkojen korotuksia (katso taulukko 1). Nimelliset palkankorotukset olivat siten keskimäärin 1,1 prosenttia. Tämä heikensi kansallisten virkamiesten ostovoimaa (– 1,8 %) lähinnä inflaation (2,9 %) vuoksi. Tämä ostovoiman menetys oli otettava automaattisesti huomioon EU:n virkamiesten palkoissa, ja koska Brysselin kansainvälisellä indeksillä mitattu Brysselin inflaatioaste oli korkea (3,6 %), EU:n henkilöstön palkat nousivat nimellisesti 1,7 prosenttia (ks. taulukko 2).

Neuvosto ei kuitenkaan hyväksynyt komission ehdotusta vuosittaisesta mukautuksesta vuonna 2011 ja rikkoi näin ollen henkilöstösääntöihin sisällytettyä rinnastettavuuden periaatetta. Tämän seurauksena EU:n virkamiesten ostovoima heikkeni entisestään (– 3,6 %) verrattuna kansallisten virkamiesten ostovoimaan (– 1,8 %).

5.1.2.     Rinnastettavuuden periaatteesta poikkeaminen

EU:n virkamiesten palkkojen mukautusmenetelmässä vahvistetun rinnastettavuuden periaatteen soveltamiseksi kansallisten virkamiesten palkkojen kehitystä seurataan, ja heidän ostovoimansa keskimääräinen muutos ratkaisee EU:n virkamiesten palkkojen ostovoiman kehityksen. Tietyn 12 kuukauden mittaisen ajanjakson pohjalta laskettava vuotuinen mukautus otetaan kuitenkin huomioon mukautettaessa EU:n virkamiesten palkkoja seuraavana vuonna. Sen vuoksi EU:n virkamiesten ostovoima seuraa menetelmään luontaisesti liittyvä viive huomioon ottaen kansallisten virkamiesten keskimääräistä ostovoimaa edustavan otoksen muodostavissa jäsenvaltioissa.

Silti, kuten komissio huomautti jo vuonna 2008[3], kaksi seikkaa heikentävät osittain rinnastettavuuden periaatetta, mahdollisesti EU:n virkamiesten tappioksi. Vaikka kansallisten sosiaaliturvamaksujen muutokset vaikuttavatkin EU:n virkamiesten palkkoihin erityisindikaattorin kautta, heidän maksamiaan sosiaaliturvamaksuja mukautetaan säännöllisesti riippumattomasti. Erityismaksu on ylimääräinen vähennys EU:n virkamiesten palkoista. Se on toinen asia, jossa tapahtuu kaksinkertaista laskentaa. Nämä seikat on otettava huomioon, jotta kansallisten ja EU:n virkamiesten ostovoimaa voidaan verrata kunnolla (ks. taulukko 3 ja 4).

Tämän seurauksena kansallisten virkamiesten kumulatiivinen ostovoima[4] heikkeni 3,6 prosenttia kahdeksan vuoden aikana vuosina 2003–2011, kun taas EU:n virkamiesten kumulatiivinen ostovoima heikkeni vastaavasti seitsemän vuoden aikana vuosina 2004–2011 4,3 prosenttia. Neuvoston joulukuussa 2011 tekemä päätös olla soveltamatta menetelmää johti vielä suurempaan EU:n virkamiesten ostovoiman heikkenemiseen eli yhteensä 7,6 prosentin laskuun vuosina 2004–2012 (ks. kuva 1).

Rinnastettavuuden periaatteesta pitäisi pitää kiinni suhdanteiden vaihteluista huolimatta. Tämä perustuu olettamukseen siitä, että jäsenvaltiot toteuttavat kansallisiin virkamiehiinsä kohdistuvia tarkoituksenmukaisia toimia, mikä vaikuttaisi suoraan EU:n virkamiesten palkkoihin. Tästä periaatteesta huolimatta EU:n virkamiesten palkat ovat poikenneet kansallisten virkamiesten palkoista merkittävästi vuodesta 2004 lähtien EU:n virkamiesten tappioksi.

5.2.        Arvio EU:n taloudellisesta ja sosiaalisesta tilanteesta viitekaudella

5.2.1.     Kohti hidasta talouskasvua

Koko EU:n talouden taantuma päättyi syksyllä 2009, ja talous alkoi elpyä vuonna 2010. Kaiken kaikkiaan BKT kasvoi 2,0 prosenttia EU:ssa koko vuoden 2010 osalta.

Vuonna 2011 EU:n vuosittaista talouskasvua koskevat luvut nousivat näkyvästi, mikä johtui pääasiassa kasvusta ensimmäisellä neljänneksellä. Kaiken kaikkiaan BKT kasvoi 1,5 prosenttia EU:ssa koko vuoden 2011 osalta. Elpyminen loppui vähäksi aikaa vuoden 2011 viimeisellä neljänneksellä, kun BKT muuttui hieman negatiiviseksi.

Eurostatin ennakkotiedot vuoden 2012 ensimmäisen neljänneksen osalta osoittavat, että BKT on pysynyt vakaana (BKT:n tason muutos EU:ssa verrattuna aiempaan neljännekseen on 0 prosenttia), ja talouden ja rahoituksen pääosaston ennusteiden[5] mukaan kasvu EU:ssa lisääntyy hitaasti vuoden loppuun mennessä.

Eurostatin 15. toukokuuta 2012 julkaistuissa ennakkotiedoissa ilmoitettiin, että BKT kasvoi EU:ssa hieman vuonna 2012 (0,1 prosenttia) verrattuna vuoden 2011 ensimmäiseen neljännekseen. Olettaen, että euroalue käsittelee onnistuneesti kriisiin liittyviä haasteita, luottamuksen odotetaan palautuvan vuonna 2012. Väliaikaisten häiriöiden hiipuessa ja luottamuksen palatessa talouden ja rahoituksen pääosasto arvioi talouskasvun alkavan nousta hillitysti vuonna 2013, jolloin kasvun odotetaan EU:ssa olevan 1,3 prosenttia.

Vuonna 2011 nettovienti oli tärkein talouskasvun moottori, kun taas varastot ja kotimainen kysyntä vaikuttivat vain vähän BKT:n kasvuun. Vuonna 2012 kotimaisen kysynnän ja varastojen odotetaan muuttuvan negatiivisiksi, mutta nettovienti kompensoi niiden vaikutusta johtaen vähäiseen talouskasvuun vuonna 2012. Vuonna 2013 kotimaisen kysynnän ennustetaan kiihtyvän ja edistävän yhdessä nettoviennin kanssa taloudellisen toiminnan merkittävämpää kasvua (ks. kuva 2).

BKT:n kumulatiivinen arvo on ollut kasvussa vuoden 2009 taantumasta lähtien. Vuonna 2011 se oli 2,6 prosenttia (perustana käytetään vuotta 2006), ja sen odotetaan pysyvän hyvin lähellä tätä arvoa vuonna 2012. Vuonna 2013 sen odotetaan kasvavan 4 prosenttiin, mikä johtuu suuremmasta talouskasvusta kyseisenä vuonna.

Talouden ilmapiiriä kuvaava indikaattori (ESI)[6] vakiintui vuoden 2012 ensimmäisellä neljänneksellä, mutta on edelleen alle pitkän aikavälin keskiarvon. Talouden ilmapiiriä kuvaava indikaattori pysyi EU:ssa vakaana huhtikuussa ja oli 93,2. Euroalueella se laski 92,8:aan, mikä kumosi vuoden 2012 ensimmäisellä neljänneksellä kirjatut voitot. Euroalueella lasku johtui pääasiassa heikkenevästä luottamuksesta teollisuuden ja palvelujen aloilla. Luottamus parani vain vähittäiskaupan alalla. ESIn mukaan kehitys on ollut positiivisempaa EU:ssa, mikä johtuu Yhdistyneen kuningaskunnan talouden ilmapiirin merkittävästä paranemisesta[7]. Kuluttajien luottamusindikaattorin selvä paraneminen toukokuussa 2012 vaikuttaa todennäköisesti myönteisesti talouden ilmapiiriä kuvaavaan indikaattoriin lähitulevaisuudessa.

5.2.2.     Julkinen talous alkaa mukautua

Julkisen talouden kehitykselle euroalueella ja EU:ssa on jatkossakin tunnusomaista vuoden 2008–2009 taantuman jälkeen käyttöön otettu finanssipoliittinen irtautumisstrategia. Ensimmäisen kerran vuonna 2009 annettujen ja vuonna 2011 ja vuoden 2012 alussa toistettujen neuvoston päätelmien mukaisesti finanssipoliittisen irtautumisstrategian keskeisenä tavoitteena on saada julkinen talous takaisin kestävän kehityksen tielle EU:n finanssipoliittisten sääntöjen puitteissa. Julkisen talouden vakauttamispyrkimykset, jotka aloitettiin vuonna 2010 ja joita tehostettiin vuonna 2011, paransivat merkittävästi julkisen talouden olosuhteita sekä euroalueella että koko EU:ssa. Taloussuhdanne, joka vielä vuoden 2011 alkupuoliskolla oli kannustava, vaikutti myös myönteisesti olosuhteiden paranemiseen.

Yhteenlasketun julkisen talouden alijäämän euroalueella ennustetaan laskevan 3,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012, joka on noin 1 prosenttiyksikköä pienempi suhteessa BKT:hen kuin vuonna 2011. Kun huomioon otetaan ainoastaan hyväksytyt talousarviot ja muut jäsenvaltioiden koontipäivään mennessä tarkemmin määrittelemät toimenpiteet, koko talouden alijäämä supistuu entisestään 2,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2013. Samaa kehitystä odotetaan EU:ssa, jossa yhteenlasketun alijäämän odotetaan saavuttavan 3,6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2012 ja 3,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013.

Julkisen velan suhteessa BKT:hen odotetaan kasvavan ennustejaksolla sekä euroalueella että koko EU:ssa, joskin hitaammin kuin vuosina 2008–2010. Vaikka nykyiset alijäämät ovat supistumassa, lisääntyneen koronmaksun yhdessä jonkin verran alhaisemman BKT:n nimelliskasvun kanssa oletetaan hieman kasvattavan velkasuhdetta. Yleisesti ottaen julkisen bruttovelan ennustetaan nousevan euroalueella 92,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2013, kun taas EU:ssa sen odotetaan kasvavan hieman yli 87 prosenttiin suhteessa BKT:hen (ks. kuva 6).

Laatikko: Niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa on käynnissä liiallista alijäämää koskeva menettely

Neuvosto pyysi komissiota vuoden 2011 kertomuksessa käyttämiensä tietojen lisäksi ottamaan huomioon niiden jäsenvaltioiden lukumäärän, joissa on käynnissä liiallista alijäämää koskeva menettely. Tämä indikaattori perustuu julkisen talouden rahoitusasemaan, jota on arvioitu edellä. Komissio katsoo, että julkisen talouden rahoitusasema kuvaa paremmin ongelman ydintä. Niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa on käynnissä liiallista alijäämää koskeva menettely, ei osoita alijäämän suuruutta vaan ainoastaan niiden jäsenvaltioiden lukumäärän, joissa se oli yli 3 prosentin viitearvon. On huomattava, että liiallista alijäämää koskevan menettelyn syyt ovat rakenteellisesti erilaisia kunkin jäsenvaltion osalta.

Vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksessa, jolla sovittiin euron käyttöönotosta, määrättiin, miten monenvälistä julkisen talouden valvontaa harjoitetaan unionin alueella. Kyseinen valvonta, joka toteutettiin äskettäin talouspolitiikan ohjauspaketissa ja vakaussopimuksessa, perustuu liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn. Jotta talous- ja rahaliitto toimisi moitteettomasti, SEUT-sopimuksen 126 artiklassa määrätään, että jäsenvaltioiden on vältettävä liiallisia julkisen talouden alijäämiä. Liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa asetetaan viitearvot julkisen talouden vuosittaiselle alijäämälle (3 % suhteessa BKT:hen) ja bruttovelalle (60 % suhteessa BKT:hen) vuoden lopussa. Näin voidaan soveltaa useita kelpoisuutta koskevia edellytyksiä.

Toukokuun 2012 lopussa liiallisia alijäämiä koskeva menettely oli käynnissä 23 jäsenvaltiossa eli Belgiassa, Bulgariassa, Tšekissä, Tanskassa, Saksassa, Irlannissa, Kreikassa, Espanjassa, Ranskassa, Italiassa, Kyproksella, Latviassa, Liettuassa, Unkarissa, Maltalla, Alankomaissa, Itävallassa, Puolassa, Portugalissa, Romaniassa, Sloveniassa, Slovakiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Seitsemän jäsenvaltion määräaika liiallisen alijäämän korjaamiseksi on vuonna 2012, kymmenen jäsenvaltion vuonna 2013, Espanjan vuonna 2013, Kreikan vuonna 2014 ja Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan vuonna 2015. Vain kolme jäsenvaltiota ei ole korjannut alijäämää määräaikaan mennessä eli vuonna 2011 (Bulgaria, Unkari ja Malta). Koska on olemassa erilaisia rakenteellisia syitä liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn käynnistämiseksi eri jäsenvaltioiden osalta, pelkkä jäsenvaltioiden lukumäärä ei anna vahvaa lisäarvoa (tai ei lisäarvoa ollenkaan) muille tässä kertomuksessa käytetyille indikaattoreille eikä varsinkaan niille, joilla viitataan julkiseen talouteen.

Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tavoitteena on parantaa jäsenvaltioiden julkista taloutta yksilöllisten suositusten perusteella. Sen vuoksi voidaan katsoa, että käynnissä oleva menettely merkitsee julkisen talouden paranemista. Talouden ohjauksen ja hallinnan vahvistettujen puitteiden perustana on se, että terve julkinen talous on ainoa keino luoda terve taloudellinen ympäristö. Puitteiden avulla analysoidaan julkista taloutta lainsäädännön asettamien kriteereiden mukaisesti. Tämä on vielä tärkeämpää liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn loppuvaiheessa, kun jäsenvaltio noudattaa suosituksia ennen alijäämän korjaamiseksi asetettua määräaikaa. Sen vuoksi niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa on käynnissä liiallisia alijäämiä koskeva menettely, vaihtelee säännöllisin väliajoin. Tämä johtuu toimista, joilla vähennetään vuosittaista julkisen talouden alijäämää alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa tämä menettely on käynnissä, voi vaihdella vuodesta toiseen. Lukumäärän kasvu vuonna 2009 johtui julkisten menojen kasvusta, mihin oli syynä hallitusten toimet rahoitusmarkkinoilla. Kaikki jäsenvaltiot seitsemää (Bulgaria, Tšekki, Viro, Malta, Puola, Romania ja Slovakia) lukuun ottamatta ilmoittivat hallituksen finanssikriisin yhteydessä vuodesta 2007 alkaen toteuttamista eri toimista. Sen vuoksi indikaattori, joka koskee niiden jäsenvaltioiden lukumäärää, joissa on käynnissä liiallisia alijäämiä koskeva menettely, ei ole todistusvoimainen. Tässä yhteydessä indikaattorit, joilla osoitetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden alijäämän ja bruttovelan tasoa ja muutoksia, ovat merkityksellisempiä.

Kaikkiaan voidaan todeta, että julkisessa taloudessa on tehty mukautuksia. Julkisen talouden alijäämä on pienentynyt merkittävästi vuodesta 2008 ja sen odotetaan laskevan 3,3 prosenttiin vuonna 2013, kun taas velkasuhde kasvaa hieman vuonna 2013 eli 87 prosenttiin suhteessa BKT:hen.

5.2.3.     Inflaation odotetaan vähitellen lievittyvän

Kuluttajahintoihin vuonna 2011 vaikuttivat lähinnä hyödykkeiden yleinen hinnannousu ja joissakin jäsenvaltioissa välillisten verojen korotukset ja hallinnollisesti asetettujen hintojen nousu. Yhdenmukaistetun kuluttajahintaindeksin (YKHI) mukainen inflaatio ylitti väliaikaisesti 3 prosenttia vuonna 2011, mutta alkoi laskea taloudellisen ympäristön heiketessä. Hyödykkeiden hintojen lasku tämän vuoden lopulla, kuten käy ilmi hyödykkeiden futuurimarkkinoista, ja suhteellisen vähäinen taloudellinen toiminta alentaa todennäköisesti kuluttajahintainflaatiota lisää. Inflaation nopeampi heikkeneminen estyy useissa jäsenvaltioissa hyväksyttyjen finanssipoliittisten toimenpiteiden, erityisesti välillisten verojen korotusten ja hallinnollisesti asetettujen hintojen nousun vuoksi. Kasvu jatkuu vaimeana vuoden 2012 lopulla ja vuonna 2013, eikä sen odoteta aiheuttavan hintapaineita, erityisesti siksi, että tuotantokuilujen odotetaan supistuvan erittäin hitaasti EU:ssa ja euroalueella.

Hyödykkeiden hintojen lasku tämän vuoden loppua kohti, mikä vastaa futuurimarkkinoihin perustuvia oletuksia, ja melko heikko taloudellinen toiminta alentavat todennäköisesti kuluttajahintainflaatiota. Kuluttajahintainflaation odotetaan alenevan energiainflaation laskun vuoksi. Viimeksi mainitussa taas näkyvät öljynhinnan korotuksiin vuoden 2011 alussa liittyvät perusvaikutukset.

Kasvu jatkuu vaimeana vuoden 2012 lopulla ja vuonna 2013, eikä sen odoteta aiheuttavan merkittäviä inflaatiopaineita, erityisesti siksi, että tuotantokuilut sulkeutuvat erittäin hitaasti EU:ssa ja euroalueella. YKHI-kuluttajahintainflaation odotetaan säilyvän lähellä 2 prosenttia vuonna 2013 (1,9 % koko EU:ssa ja 1,8 % euroalueella) ja näin ollen vastaavan inflaatio-odotuksia. Vuonna 2013 pohjainflaatio kehittyy samansuuntaisesti välillisten verojen korotusten ja hallinnollisesti asetettujen hintojen nousun vaikutuksista huolimatta (ks. kuva 7).

5.2.4.     Työmarkkinatilanteen odotetaan vakiintuvan

Nykyisessä työmarkkinakehityksessä näkyvät sekä vuosien 2008 ja 2009 taantuman että vuosien 2011 ja 2012 stagnaation vaikutukset. Vuosina 2009–2011 tapahtuneen elpymisen varhaisvaiheessa saavutetut parannukset ovat olleet vähäisiä. Koska yritykset olivat mukauttaneet työpanostaan vähentämällä työntekijöiden tekemiä työtunteja pikemminkin kuin vähentämällä työntekijöiden lukumäärää, talouden kasvu johti ensin työtuntien normalisointiin mutta vain vähäisessä määrin tai ei lainkaan työllisyyden kasvuun.

Työllisyys laski vuoden 2011 jälkipuoliskolla ja työttömyysaste kasvoi 10,3 prosenttiin vuonna 2012 ja sen odotetaan pysyvän tällä tasolla vuonna 2013 (ks. kuva 8).

Komission tutkimusten mukaan työllisyysodotukset EU:n tuotannon- ja palvelualoilla laskivat vastaavasti vuoden 2011 loppupuolella ja pysyttelivät alhaisella tasolla vuoden 2012 ensimmäisellä neljänneksellä. Tuotannonaloja koskevat työllisyysodotukset EU:ssa olivat edelleen yli pitkän aikavälin keskiarvon, ja työllisyysodotukset palvelualoilla jäivät hieman alle pitkän aikavälin keskiarvon (ks. kuva 9).

Lisäksi taloudellisen toiminnan odotettu vahvistuminen edistää todennäköisesti työmarkkinatilanteen vakiintumista. Koska työllisyys reagoi taloudellisen toiminnan muutoksiin tavanomaisella viiveellä, työmarkkinoiden paraneminen vie kuitenkin aikaa. Tilanteen odotetaan myös parantuvan enenevässä määrin uudistusten myötä, joita on toteutettu useissa osissa EU:ta. Uudistusten pitäisi tulla voimaan viiveellä, joka on jo havaittu maissa, joissa kyseisiä toimenpiteitä on toteutettu jo jonkin aikaa.

Kaiken kaikkiaan vuonna 2013 työllisyyden ennustetaan kasvavan maltillisesti EU:ssa ja vakiintuvan euroalueella. Tämän seurauksena työttömyysasteen kasvun odotetaan taittuvan EU:ssa ja euroalueella.

On muistettava, että kyseessä ei ole ensimmäinen kerta, jolloin työttömyysaste on noussut Euroopan unionissa samalle tasolle. Vuosina 2000–2004 työttömyysaste kasvoi 8,5 prosentista 9,1 prosenttiin, minkä jälkeen se laski 7,1 prosenttiin vuonna 2008.

5.2.5.     Palkansaajakorvaukset julkisella sektorilla kokonaistalouteen verrattuna

Komissio katsoo, että on hyödyllistä verrata julkisen sektorin työntekijöiden tilannetta EU:n kokonaistalouteen. Tätä varten on asianmukaista tarkastella palkansaajakorvauksia, joilla mitataan kaikista palkansaajista aiheutuvia kokonaistyövoimakustannuksia, joilla tarkoitetaan bruttopalkkoja, ylityökorvaukset ja bonukset mukaan luettuina, sekä luontoisetuuksia ja työnantajan sosiaaliturvamaksuja[8], niin julkisella sektorilla (julkisyhteisöissä[9]) kuin kokonaistaloudessakin. On huomattava, että kokonaistaloutta koskevat tiedot sisältävät julkisen sektorin tiedot. Julkisen sektorin osuus kokonaistaloudesta on noin 22 prosenttia.

Yksityisen sektorin palkansaajakorvaukset ovat suuressa määrin sidoksissa taloussuhdanteisiin. Kokonaistalouden palkansaajakorvaukset kasvoivat 5,2 prosenttia vuonna 2007 ja 4,4 prosenttia vuonna 2008 mutta laskivat – 0,3 prosenttiin vuonna 2009 rahoitusalan myllerryksen aikana, kun BKT laski 4,3 prosenttia. Julkisen sektorin palkansaajakorvaukset eivät välttämättä noudata taloussuhdanteita. Esimerkiksi vuonna 2009 julkisyhteisöjen palkansaajakorvaukset lisääntyivät 3,4 prosenttia.

Julkisen sektorin palkansaajakorvausten vuotuisen kasvun odotetaan lisääntyvän 0,4 prosentista vuonna 2011 0,8 prosenttiin vuonna 2012 ja vielä 1,3 prosenttiin vuonna 2013. Kokonaistalouden palkansaajakorvaukset kasvoivat 2,6 prosenttia vuonna 2011 ja niiden ennustetaan kasvavan nopeammin (1,9 prosenttia vuonna 2012 ja 2,3 prosenttia vuonna 2013) kuin julkisen sektorin korvaukset (ks. kuva 10).

Vuoden 2009 taantuman aikana kokonaistalouden palkankorotukset olivat vähäisiä, kun taas julkisen sektorin palkkojen mukautukset säilyivät maltillisina. Tilanne kuitenkin muuttui heti kun talouden taantuma päättyi, mikä johti suurempiin palkankorotuksiin kokonaistaloudessa, kun taas julkisen sektorin palkkojen mukautukset pysyivät maltillisina, sillä valtiovalta pyrki vähentämään julkisen talouden alijäämää. Vuodesta 2004 vuoteen 2011 palkansaajakorvaukset EU:ssa nousivat nimellisesti 28,4 prosenttia julkisella sektorilla sekä 27,9 prosenttia kokonaistaloudessa. Vuoden 2012 Euroopan taloutta koskevan kevätennusteen mukaan ne nousevat todennäköisesti 31,1 prosenttia julkisella sektorilla vuoteen 2013 mennessä (vuodesta 2004 alkaen) ja 33,3 prosenttia koko kansantaloudessa (ks. kuva 11).

Työntekijäkohtaisen nimellispalkan odotetaan kasvavan vuosittain noin 2,1 prosenttia vuosina 2012 ja 2013. Tämän tuloksena todelliset palkat alenevat vuonna 2012 korkeamman inflaation vuoksi (2,6 %), mutta reaalipalkat nousevat vuonna 2013, kun inflaatio laskee 1,9 prosenttiin. Tilanteen odotetaan olevan heikompi julkisen sektorin työntekijöiden osalta, joiden palkat nousevat vähemmän. Julkisen sektorin ostovoiman menetys on 1,8 prosenttia vuonna 2012 ja se vastaa Eurostatin julkaisemaa erityisindikaattoria koskevaa ennustetta, joka perustuu 65 artiklaa käsittelevän työryhmän maaliskuussa 2012 toimittamiin tietoihin, joiden mukaan keskushallinnon kansalliset virkamiehet tulevat menettämään 1,6 prosenttia ostovoimastaan. Tämä osoittaa selvästi, että tuleva EU:n toimielinten palkkojen mukautus korreloi läheisesti julkisen sektorin palkankorotusten kanssa, ja siinä otetaan kaikilta osin huomioon taloudellinen ja sosiaalinen tilanne Euroopan unionissa, vaikka kokonaistaloudessa palkankorotukset ovat korkeammat.

5.2.6.     Valtionhallinnon palveluksessa olevien virkamiesten ostovoiman muutokset (lisäennuste)

Eurostatin toukokuun lopulla tekemä lisäennuste osoitti, että ostovoiman heikkeneminen julkisella sektorilla tulee olemaan pienempää kuin aiemmin ennustettiin eli 1 prosentti[10] mainituissa kahdeksassa jäsenvaltiossa ja 1,4 prosenttia EU:n 27 jäsenvaltiossa. Tämä johtuu huomattavasta palkkojen korotuksesta Saksassa, jonka liittohallitus on myöntänyt julkisen sektorin työntekijöille ja jota on tarkoitus soveltaa myös liittovaltion virkamiesten palkkoihin. Edellä mainittua ostovoiman heikkenemistä sovelletaan EU:n henkilöstöön menetelmän avulla. Ei ole olemassa mitään menetelmään kuulumattomia tapahtumia, jotka olisi otettava huomioon palkkojen mukautuksessa. Näin ollen ei ole mitään objektiivista syytä vähentää EU:n virkamiesten ostovoimaa enemmän kuin jäsenvaltioiden virkamiesten. Lisäksi on muistutettava mieliin, että ostovoima EU:n toimielimissä on vähentynyt vuodesta 2004 yli kaksinkertaisesti (7,6 %) verrattuna kansallisten virkamiesten ostovoiman vähenemiseen (3,6 %). Tämä on johtunut kaksinkertaisen laskennan elementtien olemassaolosta ja siitä, että neuvosto kieltäytyi mukauttamasta palkkoja vuonna 2011.

Jäsenvaltioita on myös pyydetty ennustamaan palkkojen muutoksia 1. heinäkuuta 2012 alkaen vuoden loppuun saakka, mutta joidenkin niistä on kuitenkin ollut vaikea toimittaa Eurostatille luotettavia tietoja, mikä estää Eurostatia laatimasta luotettavaa ennustetta. On kuitenkin todettava, että mikään jäsenvaltio ei ennusta palkkojen alennusta vuoden 2012 toisella puoliskolla ja vähintään yhdeksän jäsenvaltiota on suunnitellut palkankorotuksia kansallisille virkamiehille. Tästä syystä poikkeuslauseketta ei pitäisi soveltaa. Tämä on täysin linjassa unionin tuomioistuimen asiassa C-40/10 antaman tuomion perustelujen kanssa. Tuomioistuin korosti, että ”poikkeuslausekkeen perusteella voidaan ottaa huomioon taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen heikkeneminen silloin, kun se on sekä vakava että äkillinen ja kun virkamiesten palkkojen mukauttaminen ”normaalia menetelmää” soveltamalla ei tapahtuisi riittävän nopeasti”. Koska jäsenvaltiot eivät aio leikata palkkoja vuoden 2012 jälkipuoliskolla, vaan ennustavat palkankorotuksia, ei ole syytä poiketa ”normaalista menetelmästä” ja ottaa huomioon palkkojen mukautus jäsenvaltioissa viiteajanjakson ulkopuolella.

Vaikka julkisen talouden vakauttamisen johdosta julkisen sektorin palkankorotusten odotetaan jäävän vähäisiksi, näin ei ole asianlaita kokonaistalouden osalta. Alle inflaatiotason jäävät palkkojen mukautukset jatkavat kansallisten virkamiesten ja EU:n virkamiesten palkkojen heikentämistä vuonna 2012, ja jos uusi menetelmä tulee voimaan vuonna 2013, kansallisten virkamiesten ostovoiman mahdollisia alennuksia sovelletaan EU:n henkilöstöön.

6.           Päätelmät

Edellä esitetyistä huomioista ja analyyseistä seuraa, että liitteessä XI olevan 10 artiklan mukaiset oikeudelliset kriteerit eivät täyty viiteajanjakson aikana 1. päivästä heinäkuuta 2011 toukokuun 2012 puoleen väliin. Vuonna 2012 EU:n talouden odotetaan pysyvän ennallaan ennen kuin hallittu kasvu alkaa. Kokonaistalouden palkkojen odotetaan nousevan yhteensä 2,1 prosenttia vuosina 2012 ja 2013, mutta julkisen sektorin palkankorotukset ovat alhaisempia, mikä vastaa alhaisempia palkansaajakorvauksia.

Ei ole olemassa mitään tapahtumia, joihin menetelmää ei sovelleta tai joihin sitä ei voisi soveltaa.

Vuonna 2012 EU:n henkilöstön todelliset palkat heikkenisivät samoin kuin kansallisten virkamiesten ostovoima vähenisi. Viiteajanjakson jälkeen vähintään yhdeksän jäsenvaltiota arvioivat palkkojen nousevan eikä niistä yksikään ennusta palkkojen alennuksia. Näin ollen ei ole syytä poiketa ”normaalista menetelmästä” ja ottaa huomioon palkkojen mukautusta jäsenvaltioissa viiteajanjakson ulkopuolella.

Siksi komissio katsoo, ettei sen ole tarkoituksenmukaista antaa henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 10 artiklan perusteella ehdotusta.

Komissio muistuttaa, että vaikean yleisen taloudellisen tilanteen huomioon ottaen se on jo antanut Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotusluonnoksen, jonka johdosta saavutettaisiin tulevina vuosina merkittäviä säästöjä ja pitkällä aikavälillä jopa suurempia säästöjä. Ehdotus sisältää uuden ja tarkistetun menetelmän sekä muutoksia poikkeuslauseketta koskevaan mekanismiin.

[1]               Neuvoston asiakirja 7421/12, 12.3.2012.

[2]               Useimmat niistä ovat sosiaaliturvaa ja sosiaalista osallisuutta koskevaa avointa koordinointimenetelmää varten hyväksyttyjä periaatteita. Jäsenvaltiot käyttävät avointa koordinointimenetelmää sosiaalipolitiikkansa laadinnan, täytäntöönpanon ja arvioinnin tukena sekä vastavuoroisen yhteistyönsä kehittämiseen. Avoin koordinointimenetelmä on yhteisiin tavoitteisiin ja indikaattoreihin perustuva hallinnon työkalu, joka täydentää sosiaalipolitiikan säädöksiä ja rahoitusvälineitä. Se on osa erityisesti Lissabonin strategian (ja nyt Eurooppa 2020 -strategian) mukaista sosiaalipolitiikan koordinointiprosessin täytäntöönpanoa.

[3]               Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle henkilöstösääntöjen liitteestä XI, KOM(2008) 443 lopullinen, 10.7.2008.

[4]               Tämä on laskettu yhdistämällä vuosien 2004–2010 aikana kunakin vuonna tapahtuneet ostovoiman muutokset.

[5]               Vuoden 2012 Euroopan taloutta koskeva kevätennuste.

[6]               Yritys- ja kuluttajatutkimuksista saadaan kuukausittaisia arvioita taloudellisen toiminnan eri puolista eri taloudenaloilla sekä tietoa niihin liittyvistä odotuksista. Tutkittavia aloja on viisi: teollisuus, palveluala, rakennusala, vähittäiskaupan ala ja kuluttajat. Kullekin alalle laaditaan ”luottamusindikaattorit”, jotka kertovat yleisistä käsityksistä ja odotuksista kyseisellä sektorilla yksiulotteisen indeksin muodossa. Yleisen taloudellisen toiminnan seuraamiseksi vuodesta 1985 on laskettu talouden ilmapiiriä kuvaava indikaattori (Economic Sentiment Indicator, ESI), joka on näiden viiden indikaattorin painotettu summa.

[7]               Lähde : Yritys- ja kuluttajatutkimuksen tuloksia, toukokuu 2012, talouden ja rahoituksen pääosasto.

[8]               Näin ollen ne heijastavat työllisyysasteen, hyvinvointipolitiikan ja palkkatason muutoksia.

[9]               Julkisella sektorilla tarkoitetaan julkisyhteisöjä koko tässä jaksossa. Julkisyhteisöt käsittävät kaikki institutionaaliset yksiköt, jotka ovat markkinattomia tuottajia, joiden tuotos on tarkoitettu yksilölliseen ja kollektiiviseen kulutukseen, ja joiden toimintaa rahoitetaan pääasiassa muiden alojen yksikköjen suorittamilla pakollisilla maksuilla, ja/tai kaikki institutionaaliset yksiköt, jotka osallistuvat ensisijaisesti kansallisen tulon ja varallisuuden uudelleenjakoon. Institutionaalisiin yksikköihin kuuluvat valtiolliset elimet sekä jotkin voittoa tavoittelemattomat laitokset ja itsenäiset eläkerahastot. Julkisyhteisöt jakautuvat neljään alaryhmään: keskushallintoon, valtionhallintoon, paikallishallintoon ja sosiaaliturvarahastoihin.

[10]             Yhdistynyt kuningaskunta ei ole toimittanut tarkistettuja tietoja.