52012DC0339

SISÄLLYSLUETTELO

1........... Johdanto........................................................................................................................ 3

2........... Tausta............................................................................................................................ 4

2.1........ Kehitys vuonna 2011...................................................................................................... 4

2.2........ Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus....................................................... 5

3........... Makrotaloudelliset rahoitusaputoimet vuonna 2011.......................................................... 6

3.1........ Yleiskatsaus................................................................................................................... 6

3.2........ Yksittäiset toimet edunsaajamaissa vuonna 2011............................................................. 7

3.2.1..... Länsi-Balkan.................................................................................................................. 7

3.2.1.1.. Bosnia ja Hertsegovina................................................................................................... 7

3.2.1.2.. Serbia............................................................................................................................ 7

3.2.2..... Itäiset naapurimaat.......................................................................................................... 8

3.2.2.1.. Armenia......................................................................................................................... 8

3.2.2.2.. Georgia.......................................................................................................................... 8

3.2.2.3.. Moldovan tasavalta......................................................................................................... 9

3.2.2.4.. Ukraina........................................................................................................................ 10

3.2.3..... Keski-Aasia................................................................................................................. 11

3.2.3.1.. Kirgisian tasavalta......................................................................................................... 11

4........... Makrotaloudellisten rahoitusapuvarojen asianmukaisen käytön varmistaminen: operatiiviset arvioinnit, PEFA ja jälkiarvioinnit................................................................................................................ 11

4.1........ Operatiiviset arvioinnit................................................................................................... 11

4.2........ Julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevat arviot................................. 12

4.3........ Jälkiarvioinnit................................................................................................................ 12

5........... Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset – talousarviotilanne........................ 12

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2011

1.           Johdanto

Tässä kertomuksessa luodaan yleiskatsaus EU:n kolmansille maille myöntämän makrotaloudellisen rahoitusavun toteutukseen vuonna 2011. Siinä kuvataan rahoitusaputoimien hyväksymisen ja toteutuksen taustoja, kerrotaan viimeisimmistä toimista EU:n naapurimaissa, hahmotellaan lyhyesti mahdollisia tulevia toimia ja niiden talousarviovaikutuksia sekä esitetään tilastotietoja kymmenen viime vuoden aikana toteutetuista eri rahoitusaputoimista.

Makrotaloudellinen rahoitusapu on osa EU:n ulkoisen avun kehystä. Tämä väline on suunnattu lähellä EU:ta sijaitseville maille, ja sillä on tarkoitus kattaa poikkeuksellisia ulkoisia rahoitustarpeita maksutasetuen avulla. Sen tavoitteena on lisätä makrotalouden ja rahoitusjärjestelmän vakautta ehdokasmaissa, mahdollisissa ehdokasmaissa ja unionin naapurimaissa sekä kannustaa samalla tarkoituksenmukaisten rakenneuudistusten täytäntöönpanoon. Sillä täydennetään IMF:n kanssa luotua sopeutus- ja uudistusohjelmaa, joka on myös sen voimaantulon edellytyksenä. Makrotaloudellinen rahoitusapu toteutetaan joko lainoina, joita varten komissio lainaa tarvittavat varat pääomamarkkinoilta ja lainaa ne edelleen edunsaajamaalle, ja/tai erityisolosuhteissa avustuksina, jotka rahoitetaan EU:n talousarviosta.

Vuotta 2011 leimasi nykyisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien toteuttamisen jatkaminen. Neuvosto ja parlamentti eivät hyväksyneet uusia makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Ennen kaikkea komissio ehdotti heinäkuussa 2011 makrotaloudellista rahoitusapua koskevaa uutta puiteasetusta, ja neuvottelut aloitettiin neuvostossa ja parlamentissa. Näiden keskustelujen tulokset ovat tärkeitä makrotaloudellisen rahoitusavun tulevaisuudelle strateginen hätäavun välineenä, jolla autetaan vakauttamaan EU:ta lähellä sijaitsevien maiden talouksia. Lainsäädäntövallan käyttäjien odotetaan hyväksyvän puiteasetuksen vuoden 2012 jälkipuoliskolla tai vuonna 2013.

Tämän lisäksi kertomus sisältää luvun, jossa käsitellään operatiivisia arviointeja, julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) koskevia tutkimuksia sekä makrotaloudellista rahoitusapua saavissa maissa jälkikäteen toteutettuja arviointeja. Komissio sai vuonna 2011 konsulttien tuella päätökseen kaksi operatiivista arviointia ja toteutti kaksi PEFA-tutkimusta maissa, joissa makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmia toteutetaan. Komissio myös käynnisti kolme makrotaloudellisen rahoitusavun jälkiarviointia.

Lopuksi kertomuksessa kerrotaan uusista makrotaloudellista rahoitusapua koskevista pyynnöistä ja komission suunnittelemista mahdollisista uusista rahoitusapuehdotuksista, myös niiden talousarviovaikutuksista.

Kertomus perustuu makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskeviin neuvoston päätöksiin sekä neuvoston ja Euroopan parlamentin yhteisiin päätöksiin. Se on jatkoa aiempina vuosina annetuille kertomuksille. Sen ohessa esitetään komission yksiköiden valmisteluasiakirja (SWD(2012) 181 lopullinen), jossa annetaan yksityiskohtaisempia tietoja ja esitetään analyysejä makrotalouden ympäristöstä ja yksittäisten makrotaloudellisten rahoitusaputoimien täytäntöönpanosta.

2.           Tausta

2.1.        Kehitys vuonna 2011

Vuosien 2008–2009 maailmanlaajuinen talous- ja finanssikriisi vaikutti voimakkaasti Euroopan unionin naapurialueen nousevan talouden maihin ja lisäsi huomattavasti pyyntöjä EU:n rahoitustuesta, myös makrotaloudellisesta rahoitusavusta. EU:n ministerineuvosto teki päätöksen neljästä tällaisesta ohjelmasta (Bosnia ja Hertsegovina, Serbia, Armenia ja Georgia) vuoden 2009 lopussa, ja aiemmin hyväksyttyä Kosovon[1] makrotaloudellista rahoitusapua pidennettiin yhdellä vuodella vuonna 2009. EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät päättivät vuonna 2010 kahdesta uudesta ohjelmasta (Ukraina ja Moldovan tasavalta). Tällä kertaa päätöksen hyväksyivät yhdessä neuvosto ja parlamentti Lissabonin sopimuksen voimaantulon vuoksi. Georgiaa ja Kosovoa koskevat toimet saatiin päätökseen vuonna 2010. Komissio sai vuonna 2011 ja vuoden 2012 alussa päätökseen Serbian, Armenian ja Moldovan ohjelmien täytäntöönpanon sekä jatkoi Bosnia ja Hertsegovinan ja Ukrainan ohjelmien täytäntöönpanon valmistelua.

Kokonaisuudessaan taloudellinen tilanne parani vuonna 2010 ja jossain määrin myös vuoden 2011 alkupuoliskolla huomattavasti ja laski jonkin verran niihin maihin, jotka voivat saada maksutasetukea, kohdistuvia paineita. Näin ollen komissio hyväksyi vuonna 2011 vain kaksi uutta ehdotusta eli Georgiaa koskevan ehdotuksen tammikuussa 2011 ja Kirgisian tasavaltaa koskevan ehdotuksen joulukuussa 2011. Nämä ehdotukset ovat sen jälkeen olleet parlamentin ja neuvoston harkittavina. Päätöksentekoprosessia ovat kuitenkin viivästyttäneet lainsäädäntövallan käyttäjien eriävät näkemykset siitä, mikä on oikeudellisesti tarkoituksenmukaisin menettely, jota noudattaen jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komiteaa olisi kuultava makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaan liittyvästä yhteisymmärryspöytäkirjasta.

Vuoden 2011 jälkipuoliskolla valtionvelkakriisi vaikeutti tilannetta huomattavasti maailmanlaajuisilla rahoitusmarkkinoilla. Lisäksi arabikevät ja siitä seurannut poliittinen ja taloudellinen kuohunta Välimeren alueen arabikumppanimaissa[2] lisäsivät näissä talouksissa talousarvioon ja ulkoiseen rahoitusasemaan kohdistuvia paineita. Tämän kehityksen odotetaan lisäävän makrotaloudellisen rahoitusavun kysyntää vuonna 2012. Ensimmäinen tapaus oli, kun Egyptin hallitus esitti helmikuussa 2012 uudelleen pyynnön makrotaloudellisesta rahoitusavusta, jonka suuruus olisi 500 miljoonaa euroa. Komissio arvioi parhaillaan yhdessä IMF:n kanssa Egyptin jäljellä olevia ulkoisia rahoitustarpeita sen selvittämiseksi, voitaisiinko mahdollisesti antaa ehdotus maalle myönnettävästä makrotaloudellisesta rahoitusavusta.

2.2.        Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva puiteasetus

Euroopan parlamentti totesi jo vuonna 2003, että yksi makrotaloudellisen rahoitusavun keskeisistä puutteista oli pitkä päätöksentekoprosessi: neuvosto hyväksyi tapauskohtaiset päätökset yksittäisistä rahoitusaputoimista Euroopan parlamenttia kuultuaan. Euroopan parlamentti korosti lisäksi tarvetta luoda avoin oikeusperusta koko rahoitusapuvälineelle. Lissabonin sopimuksen tultua 1 päivänä joulukuuta 2009 voimaan parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet yksittäisiä makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevat lainsäädännölliset päätökset tavanomaista lainsäätämisjärjestystä noudattaen (yhteispäätösmenettely), mikä on johtanut melko pitkään päätöksentekoprosessiin. Tämän vuoksi on yhä useammin pyydetty virtaviivaistamaan menettelyä, jolla makrotaloudellista rahoitusapua koskevat päätökset hyväksytään. Kuten finanssi- ja velkakriisi on osoittanut, makrotalouden ja rahoitussektorin hätätilanteiden pikainen ratkaiseminen edellyttää kriisinhallintavälinettä, jota voidaan käyttää nopeasti ja tehokkaasti.

Tähän kehitykseen vastatakseen komissio antoi ehdotuksen puiteasetukseksi 4 päivänä heinäkuuta 2011[3]. Ehdotuksen tärkeimpinä tavoitteina ovat i) tehostaa makrotaloudellista rahoitusapua nopeamman ja tehokkaamman päätöksentekoprosessin avulla; ii) lähentää päätöksentekomenettelyä muihin välineisiin, jotka liittyvät pääasiassa ulkosuhteisiin; iii) virallistaa välinettä koskevat säännöt ja antaa Euroopan parlamentille niistä osavastuu; ja iv) ajantasaistaa ja yksinkertaistaa joitakin sääntöjä.

Ehdotuksen tärkeimmät osat ovat seuraavat: i) komissio hyväksyisi päätökset makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä antamalla täytäntöönpanosäädöksen jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitean valvonnassa; ii) Geneven kriteerit, jotka on vahvistettu erilaisissa neuvoston päätelmissä ja joita myös Euroopan parlamentti tuki päätöslauselmassaan vuonna 2002, vahvistettaisiin uudelleen asetuksella ja niistä tulisi näin ollen oikeudellisesti sitovia; iii) joitain perusteita päivitettäisiin tai selkeytettäisiin, erityisesti seuraaviin liittyviä: jäljellä olevaan rahoitusvajeeseen liittyvät makrotaloudellisen rahoitusavun kynnysarvot, maantieteellinen tukikelpoisuus (jotta voidaan virallisesti todeta, että Euroopan naapuruuspolitiikkaa sovelletaan makrotaloudellisen rahoitusavun yhteydessä) ja se, toteutetaanko makrotaloudelliset rahoitusaputoimet avustuksina vai lainoina.

Keskusteluja käytiin sekä neuvostossa että parlamentissa. Neuvosto viimeisteli ensimmäiset päätelmänsä joulukuussa 2011 (niin kutsuttu ’yleinen lähestymistapa’). Parlamentti tilasi selvityksen makrotaloudellisen rahoitusavun tehokkuudesta, ja vuoden 2012 alussa kansainvälisen kaupan valiokunnassa keskusteltiin komission ehdotuksesta laadittavasta mietinnöstä. Päätös ehdotuksesta on tarkoitus hyväksyä vuoden 2012 jälkipuoliskolla tai vuonna 2013.

3.           Makrotaloudelliset rahoitusaputoimet vuonna 2011

3.1.        Yleiskatsaus

Vuonna 2011 saatiin päätökseen Serbian osalta vuonna 2009 hyväksytty makrotaloudellinen rahoitusaputoimi. Heinäkuussa 2011 Serbian viranomaisille maksettiin avun ensimmäinen erä eli 100 miljoonan euron laina. Samalla makrotaloudellinen rahoitusaputoimi saatettiin päätökseen, sillä saman suuruinen toinen erä peruutettiin. Tämä johtui siitä, että Serbian ulkoisen rahoituksen tarpeet olivat vähentyneet ja maa päätti, ettei se käyttäisi kaikkia suunniteltuja IMF:n maksuja. Armenian makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvä yhteisymmärryspöytäkirja allekirjoitettiin helmikuussa 2011 ja ensimmäinen erä – 14 miljoonan euron avustus ja 26 miljoonan euron laina – maksettiin heinäkuussa 2011. Toisen erän – 21 miljoonan euron avustuksen ja 39 miljoonan euron lainan – maksamisesta sovittiin joulukuussa. Avustus maksettiin tosiasiallisesti 27 päivänä joulukuuta 2011, ja laina maksettiin 9 päivänä helmikuuta 2012.

Komissio vapautti Moldovan makrotaloudellisen rahoitusavun toisen erä (20 miljoonan euron avustuksen) syyskuussa 2011. Kolmatta erää ei voitu vapauttaa ennen vuoden 2011 loppua, kuten oli alun perin suunniteltu, koska useat edellytykset eivät täyttyneet. Erä vapautettiin lopulta huhtikuun 2012 alussa. Ukrainan makrotaloudellinen rahoitusapu oli hyväksytty vuonna 2010. Yhdessä edellisen, vuonna 2002 hyväksytyn toimen kanssa avun suuruus on 610 miljoonaa euroa lainoina. Rahoitusavun täytäntöönpano kuitenkin viivästyi yhä, sillä Ukrainan viranomaisten kanssa ei ollut päästy sopimukseen tietyistä yhteisymmärryspöytäkirjan ehdoista. Bosnia ja Hertsegovinan makrotaloudellinen rahoitusapu hyväksyttiin vuonna 2009 (100 miljoonaa euroa lainoina), mutta ensimmäistä erää ei maksettu vuonna 2011, sillä ensimmäisen erän maksamisedellytystä ei ollut noudatettu.

Komissio antoi vuonna 2011 kaksi uutta makrotaloudellisia rahoitusaputoimia koskevaa virallista ehdotusta lainsäädäntövallan käyttäjille: 13 päivänä tammikuuta 2011 annettiin ehdotus makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Georgialle (23 miljoonaa euroa avustuksina ja 23 miljoonaa euroa lainoina) ja 20 päivänä joulukuuta 2011 annettiin ehdotus poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Kirgisian tasavallalle (15 miljoonaa euroa avustuksina ja 15 miljoonaa euroa lainoina). Nämä ehdotukset ovat sittemmin olleet Euroopan parlamentin ja neuvoston harkittavina. Lainsäädäntövallan käyttäjien päätös Georgian makrotaloudellisesta rahoitusavusta on kuitenkin viivästynyt edellä mainitun kiistanalaisen oikeudellisen kysymyksen vuoksi.

3.2.        Yksittäiset toimet edunsaajamaissa vuonna 2011

3.2.1.     Länsi-Balkan

3.2.1.1.  Bosnia ja Hertsegovina

EU:n neuvosto hyväksyi Bosnia ja Hertsegovinan makrotaloudellisen rahoitusavun (100 miljoonaa euroa lainoina) vuonna 2009 (neuvoston päätös 2009/891/EY, tehty 30 päivänä marraskuuta 2009). Asiaan liittyvät yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus allekirjoitettiin marraskuussa 2010, sillä Bosnian presidenttineuvosto ratifioi lainasopimuksen vasta elokuussa 2011. Tämä johtui osittain siitä, että hallituksen muodostaminen kesti pitkään lokakuun 2010 yleisvaalien jälkeen. Makrotaloudellista rahoitusapua ei maksettu vuonna 2011, sillä kaikki ensimmäiseen erään liittyvät yhteisymmärryspöytäkirjassa sovitut ehdot eivät täyttyneet. IMF:n valmiusluottojärjestely ei myöskään ole tosiasiallisesti ollut toiminnassa lokakuusta 2010 lähtien. Jonkin verran edistystä kuitenkin tapahtui makrotaloudellisen rahoitusavun ehtojen täyttymisessä julkisen varainhoidon alalla. Makrotaloudellinen rahoitusapu voidaan maksaa heti, kun IMF:n ohjelma on taas toiminnassa ja kaikki yhteisymmärryspöytäkirjassa vahvistetut toimintapoliittiset ehdot täyttyvät.

Talous kasvoi vuonna 2010 hieman (0,7 %). Vuonna 2011 kasvu kiihtyi jonkin verran eli arviolta noin 1,6 prosenttiin, mikä johtui kasvavasta viennistä ja hieman kiihtyvästä kotimaisesta kysynnästä. Julkista taloutta vakautettiin jonkin verran vuonna 2011, mutta julkisen talouden laatu pysyttelee sitkeästi heikkona. Ulkoinen epätasapaino on jälleen kasvussa, ja vaihtotaseen alijäämä oli 8,7 prosenttia suhteessa BKT:hen.

3.2.1.2.  Serbia

Serbialle myönnettiin neuvoston päätöksellä 2009/892/EY 200 miljoonan euron suuruinen makrotaloudellinen rahoitusapulaina maailmanlaajuisen kriisin kielteisten vaikutusten vuoksi. Avun tarkoituksena oli täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten resursseja ja auttaa hallitusta ulkoisen rahoitusvajeen täyttämisessä. Serbian talous toipui asteittain, ulkoiset rahoitustarpeet pienenivät ja IMF:n apu supistettiin puoleen, joten Euroopan komissio päätti maksaa vain puolet saatavilla olevasta makrotaloudellista rahoitusavusta eli 100 miljoonaa euroa. Varat siirrettiin 12 päivänä heinäkuuta 2011, ja makrotaloudellinen rahoitusaputoimi saatiin näin loppuun. Makrotaloudellisen rahoitusavun ehdoilla tuettiin julkisen varainhoidon uudistamista, erityisesti sen myötä, että laadittiin määrälliset julkisen talouden säännöt ja julkisen varainhoidon sisäisestä valvontaa koskevat uudet säännökset.

Vuonna 2011 talouden elpyminen jatkui ja BKT kasvoi 1,6 prosenttia investointien voimakkaan kasvun tukemana. Kuitenkin vuoden jälkipuoliskolle siirryttäessä kasvu kohtasi paineita vaikean maailmanlaajuisen taloustilanteen takia. Viennin kasvun hidastumisen vuoksi vaihtotaseen alijäämä syveni noin 9,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Lisäksi julkisen talouden alijäämä oli lähes 5 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä oli enemmän kuin alun perin oli suunniteltu. Syynä olivat suurelta osin tulonmenetykset.

3.2.2.     Itäiset naapurimaat

3.2.2.1.  Armenia

Vuoden 2010 loppupuolella komissio ja Armenian viranomaiset sopivat 100 miljoonan euron (35 miljoonaa euroa avustuksina ja 65 miljoonaa euroa lainoina) suuruisen makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaan liittyvistä ehdoista. Ohjelmasta oli päätetty marraskuussa 2009. Yhteisymmärryspöytäkirja sekä laina- ja avustussopimukset allekirjoitettiin helmikuussa 2011, ja Armenian viranomaiset ratifioivat ne toukokuussa 2011. Ensimmäinen erä eli 40 miljoonaa euroa vapautettiin kesäkuussa 2011. Toinen erä eli 60 miljoonaa euroa vapautettiin joulukuussa 2011 avustusosuuden ja helmikuussa 2012 lainaosuuden osalta.

Armenian talouden elpyminen jatkui vuonna 2011. Kokonaistuotanto kasvoi 4,6 prosenttia maastamuuttajien lisääntyvien rahalähetysten ja kasvavan viennin ansiosta. Maahan tehtävät investoinnit kuitenkin vähenivät. Vaikka vaihtotaseen alijäämä supistui vuoden 2010 14,7 prosentista suhteessa BKT:hen 10,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2011, ulkoisten kumppaneiden oli rahoitettava suuri osa ulkoisista rahoitustarpeista. Vuonna 2011 Armenia ryhtyi toteuttamaan uutta talouden kolmivuotista (2011–2013) vakauttamisohjelmaa, jota muun muassa IMF tukee laajennetun rahoitusjärjestelyn (EFF) ja edullisin ehdoin myönnettävän laajennetun luottojärjestelyn (ECF) avulla yhteensä 278 miljoonalla eurolla. Joulukuussa 2011 IMF:n johtokunta sai päätökseen ohjelman mukaisen kolmannen tarkastelun Armenian taloudellista suorituskyvystä, minkä ansiosta viranomaiset saattoivat nostaa vielä 36,2 miljoonaa erityistä nosto-oikeutta (noin 42 miljoonaa euroa). Makrotaloudellisen rahoitusavun ehdot olivat avuksi edistettäessä uudistuksia julkisen velan, eläkkeiden, vero- ja tullihallinnon, julkisen varainhoidon ja veropolitiikan aloilla.

3.2.2.2.  Georgia

EU on sitoutunut kattavaan enintään 500 miljoonan euron pakettiin Georgian taloudellisen elpymisen tukemiseksi. Tuesta sovittiin lokakuussa 2008 kansainvälisessä avunantajien konferenssissa Brysselissä, ja sen taustalla oli Venäjän kanssa elokuussa 2008 tapahtunut selkkaus. Pakettiin sisältyi kaksi potentiaalista makrotaloudellista rahoitusaputoimea, joiden kummankin arvo on yhteensä 46 miljoonaa euroa. Ensimmäinen osa toteutettiin onnistuneesti vuosina 2009–2010. Toisen osan toteuttamiseksi komissio antoi 13 päivänä tammikuuta 2011 ehdotuksen Georgialle myönnettävästä makrotaloudellisesta lisärahoitusavusta.

Euroopan parlamentin täysistunnossa ehdotuksesta äänestettiin 10 päivänä toukokuuta 2011 ja hyväksyttiin lainsäädäntöpäätöslauselma, joka sisälsi joitakin tarkistuksia. Tarkistusten pääasiallisena tarkoituksena oli ottaa huomioon komiteamenettelyä koskevan uuden asetuksen voimaantulo maaliskuussa 2011[4]. Sen jälkeen kun Euroopan parlamentti hyväksyi kantansa, neuvoston ja parlamentin välisissä keskusteluissa ei ole päästy onnistuneeseen tulokseen. Parlamentti kannattaa sitä, että yhteisymmärryspöytäkirjaan sovellettaisiin neuvoa-antavaa menettelyä jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komiteassa, kuten komissio alun perin oli ehdottanut, mutta neuvosto katsoo, että periaatteellisista syistä olisi sovellettava tarkastelumenettelyä.

Kokonaistuotanto kasvoi 6,3 prosenttia vuonna 2010 ja 7 prosenttia vuonna 2011, mutta kasvun odotetaan hidastuvan hieman vuonna 2012 maailmantalouden vaikean tilanteen vuoksi. IMF:n valmiusluottojärjestely kesti syyskuusta 2008 kesäkuuhun 2011. Se edisti julkisen talouden vakauttamista, rakenneuudistuksia ja paluuta kasvuun. Heinäkuusta 2010 lähtien viranomaiset pitivät järjestelyä ennalta varautuvana eivätkä pyytänyt viimeisiä eriä. Vaikka tilanne on kohentunut vuodesta 2009, Georgian maksutasetilanne on edelleen haavoittuva, koska vaihtotaseen alijäämä on huomattava (11,7 % suhteessa BKT:hen vuonna 2011), ulkomaiset suorat sijoitukset ovat edelleen merkittävästi alle tason, jolla ne olivat ennen vuoden 2008 konfliktia, ja vuosiksi 2013–2014 ennakoidaan tuntuvia ulkoisia velanhoitovelvoitteita). Viranomaiset sopivat maaliskuussa 2012 uudesta kaksivuotisesta ohjelmasta IMF:n kanssa. Ohjelma on luonteeltaan ennalta varautuva. IMF:n maksuohjelman olemassaolo on ennakkoedellytys EU:n makrotaloudellisen rahoitusaputoimen käynnistämiselle. On olemassa mahdollisuus, että IMF:n varoja voidaan yhä käyttää ohjelman aikana, koska kansainvälinen rahoitusympäristö on vaikea.

3.2.2.3.  Moldovan tasavalta

Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 20 päivänä lokakuuta 2010 päätöksen 90 miljoonan euron suuruisen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Moldovan tasavallalle avustuksina, jotka maksettaisiin kolmessa erässä vuosina 2010 ja 2011 (päätös N:o 938/2010/EU). Apu liittyy talousohjelmaan, jota tuetaan IMF:n johtokunnan tammikuussa 2010 hyväksymällä, laajennetun rahoitusjärjestelyn ja laajennetun luottojärjestelyn sisältävällä kolmivuotisella rahoitusjärjestelyllä. Yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymisen ansiosta komissio maksoi rahoitusavun ensimmäisen, 40 miljoonan euron erän jo joulukuussa 2010. Toinen, 20 miljoonan euron erä maksettiin syyskuussa 2011 sen jälkeen, kun komissio oli arvioinut ehtojen noudattamista kesäkuussa. Kolmatta makrotaloudellisen rahoitusavun erää ei voitu maksaa vuoden 2011 loppuun mennessä, kuten oli alun perin suunniteltu, koska edistyminen kolmannen erän ehtojen noudattamisessa katsottiin riittämättömiksi. Moldovan viranomaiset kuitenkin edistyivät uudistusten toteuttamisessa, joten komissio teki uuden arvioinnin helmikuussa 2012 ja totesi, että ehtojen noudattaminen oli tyydyttävää, joten se maksoi makrotaloudellisen rahoitusavun kolmannen ja viimeisen, 30 miljoonan euron erän huhtikuussa 2012.

Talous elpyi vuoden 2009 jyrkän laskusuhdanteen jälkeen ja kasvoi voimakkaasti sekä vuonna 2010 että vuonna 2011. Ulkoisen taloudellisen ympäristön heikkeneminen kuitenkin johti taloudellisen toimeliaisuuden hidastumiseen vuoden 2011 viimeisellä neljänneksellä. Hidastuminen jatkunee vuonna 2012. IMF:n ohjelma eteni suunnitelmien mukaan, ja kansainvälinen avunantajien tuki, mukaan lukien EU:n makrotaloudellinen rahoitustuki, oli tärkeä seikka makrotaloudellisen vakauden säilyttämisessä ja hallituksen uudistusohjelman tukemisessa. Moldova vakautti julkista talouttaan kunnianhimoisesti supistamalla julkisen talouden alijäämän vuoden 2009 6,3 prosentista suhteessa BKT:hen 2,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2011. Alijäämä on tarkoitus supistaa edelleen 0,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012 lähinnä leikkaamalla julkisia menoja. Makrotaloudellisen rahoitusavun ehdot olivat avuksi edistettäessä uudistuksia talousarvion valmistelun ja toteuttamisen, julkisten varojen käytön ja julkisen velan hallinnan optimoinnin, rahoitusvakauden, rahoitusalan uudistusten, julkisten hankintojen ja keskuspankkilainsäädännön aloilla.

3.2.2.4.  Ukraina

EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät heinäkuussa 2010 päätöksen 500 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Ukrainalle (7 päivänä heinäkuuta 2010 annettu päätös 388/2010/EU). Yhdessä makrotaloudellisesta rahoitusavusta vuonna 2002 hyväksytyn päätöksen (12 päivänä heinäkuuta 2002 tehty neuvoston päätös 2002/639/EY) nojalla vielä saatavilla olevien 110 miljoonan euron kanssa tämä mahdollistaisi jopa 610 miljoonan euron suuruisen makrotaloudellisen rahoitusaputoimen. Avun maksamiseen liittyviä toimintapoliittisia ehtoja koskevat neuvottelut ovat kuitenkin vielä kesken. Ne koskevat muun muassa julkista varainhoitoa, vero- ja tullihallintoa, energia-alan uudistusta ja rahoitusalan sääntelyä. Vaikka on edistytty sellaisen yhteisymmärryspöytäkirjan laatimisessa, jonka molemmat osapuolet voivat hyväksyä, ei ole päästy sopuun joistakin keskeisistä seikoista, esimerkiksi Ukrainan tilintarkastuskamarin (maan ylimmän tarkastuselimen) mandaatista. Koska yhteisymmärryspöytäkirjaa ja lainasopimusta ei ole allekirjoitettu, maksuja ei suoritettu vuonna 2011.

Vuonna 2011 Ukrainan talous jatkoi elpymistään. Kasvu oli suhteellisen vahvaa ja inflaatio pysyi suurelta osin kurissa. Vuoden 2011 puolivälin jälkeen maksutase on kehittynyt selvästi huonompaan suuntaan, ja Ukrainan keskuspankki joutui käyttämään varantojaan 6,2 miljardia Yhdysvaltain dollaria elokuun ja joulukuun välisenä aikana suojatakseen valuuttakurssiaan. IMF:n ohjelma (15 miljardia Yhdysvaltain dollaria) ajautui pois raiteiltaan vuonna 2011, sillä talousarviosta oli erimielisyyksiä ja valmiusluottojärjestelyn nojalla sovituissa tärkeissä rakenneuudistuksissa, mukaan lukien kaasu- ja lämmitysmaksujen tarkistus, ei tapahtunut edistystä. Viivästykset energianhintojen tarkistuksissa aiheuttavat myös huomattavia riskejä julkisen talouden näkymille. Koska virallista ulkoista rahoitustukea ei maksettu vuonna 2011 ja pankit pienensivät riskejään, pääsystä kansainvälisille pääomamarkkinoille on tullut entistä vaikeampaa. Samaan aikaan rakenneuudistuksissa on edistytty hitaasti. Vuonna 2010 annettiin julkisia hankintoja ja kaasualaa koskevat lait ja vuonna 2011 annettiin eläkeuudistusta koskeva laki. Nämä kaikki ovat askelia oikeaan suuntaan. Täytäntöönpano on kuitenkin ollut joissakin tapauksissa heikkoa. Julkisia hankintoja koskeva laki on lisäksi vesitetty myöhemmin tehdyillä tarkistuksilla. Edistyminen julkisen varainhoidon uudistamisessa on erityisesti ollut pettymys, ja Ukrainan liiketoimintaympäristö on yhä heikko. Tämä näkyy siinä, että Ukraina tippui vuonna 2011 huomattavasti Maailmanpankin yritystoimintaluokituksessa (”Doing Business ranking”) ja Transparency International -järjestön korruptioindeksissä[5].

3.2.3.     Keski-Aasia

3.2.3.1.  Kirgisian tasavalta

Komissio antoi 20 päivänä joulukuuta 2011 Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen Kirgisian tasavallan poikkeuksellisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Vuonna 2010 talous lähti Kirgisiassa jyrkkään laskuun ja ulkoinen rahoitusasema heikkeni. Syynä olivat ulkoiset shokit, sisäinen politiikka ja etniset konfliktit sekä niiden seurauksena tuntuva ulkoinen rahoitusvaje. Heinäkuussa 2010 pidetyssä kansainvälisessä avunantajien konferenssissa EU sitoutui tukemaan elpymistä, kunhan etninen konflikti on päättynyt. Kesäkuussa 2011 IMF sopi Kirgisian viranomaisten kanssa kolmivuotisesta ohjelmasta, jota tuettaisiin laajennetun luottojärjestelyn sisältävällä järjestelyllä. Ulkoinen rahoitusasema oli kuitenkin edelleen hauras. IMF ja komissio vahvistivat, että vuosien 2011–2013 jäljellä oleva ulkoinen rahoitusvaje oli huomattava. Poikkeuksellisen (eli tavanomaisen maantieteellisen toimialueen ulkopuolisen) makrotaloudellisen rahoitusaputoimen tekivät myös perustelluksi se, että demokratiaa tukevat poliittiset ja taloudelliset uudistukset etenivät maassa vauhdilla ja että maa sijaitsee alueella, jolla on taloudellista ja poliittista merkitystä EU:lle. Ehdotuksesta keskustellaan parhaillaan parlamentissa ja neuvostossa osana lainsäädännöllistä yhteispäätösmenettelyä.

Vuonna 2011 talous elpyi ja kasvoi 5,7 prosenttia verrattuna talouden jyrkkään hidastumiseen vuosina 2009 ja 2010. Maksutasealijäämä supistui arviolta 3,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen maastamuuttajien tuntuvien rahalähetysten ja kullan korkean vientihinnan ansiosta. Vaikea maailmanlaajuinen taloustilanne alkoi kuitenkin vaikuttaa kielteisesti rahalähetyksiin ja vientiin vuoden 2011 viimeisinä kuukausina. Inflaatio hidastui vuoden 2011 puolivälin yli 20 prosentista (vuosimuutos) 5,7 prosenttiin vuoden 2011 loppuun mennessä. Hallitus onnistui saavuttamaan julkisen talouden vuoden 2011 tavoitteensa. Kirgisian viranomaiset myös täyttivät kaikki vuodeksi 2011 sovitut laajennetun luottojärjestelyn sisältävän IMF:n ohjelman tavoitteet.

4.           Makrotaloudellisten rahoitusapuvarojen asianmukaisen käytön varmistaminen: operatiiviset arvioinnit, PEFA ja jälkiarvioinnit

4.1.        Operatiiviset arvioinnit

EU:n varainhoitoasetuksessa edellytetään tarkastusten tekemistä ennen varojen maksamista edunsaajamaille. Komissio toteuttaakin ulkopuolisten konsulttien tuella operatiivisia arviointeja saadakseen riittävät takeet edunsaajamaiden hallintomenettelyjen ja rahoitusketjujen toimivuudesta.

Operatiivisissa arvioinneissa keskitytään julkisen varainhoidon järjestelmiin, erityisesti valtiovarainministeriöiden ja keskuspankkien menettelyihin ja organisaatioon ja ennen kaikkea niiden tilien hallintaan, joille maksetaan EU:n varoja. Arvioinneissa kiinnitetään lisäksi erityishuomiota ulkoisten tilintarkastuslaitosten työskentelytapaan, riippumattomuuteen, työohjelmiin ja niiden tekemien tarkastusten tehokkuuteen. Viimeisimmissä operatiivisissa arvioinneissa tarkasteltiin myös hankintavirastojen menettelyjä.

Vuonna 2011 komissio sai päätökseen Georgiaa koskevan operatiivisen arvioinnin. Kyseisen operatiivisen arvioinnin tärkeimpiin päätelmiin voi tutusta ohessa esitettävässä komission valmisteluasiakirjassa (SWD(2012) 181 lopullinen).

4.2.        Julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevat arviot

Komissio pyrkii siihen, että avunantajien tukea saavien maiden julkisen varainhoidon alan diagnosointivälineet täydentävät toisiaan. Tässä yhteydessä erityisen sopivaksi on havaittu julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskeva PEFA-ohjelma. Se on vuonna 2001 perustettu usean avunantajan kumppanuus, johon osallistuvat muun muassa Euroopan komissio, Maailmanpankki ja IMF.

PEFA-tutkimuksia on viime vuosina laadittu useista makrotaloudellista rahoitusapua saavista tai mahdollisesti tukikelpoisista maista. Tutkimusten kohteena ovat olleet Armenia (2008), Valko-Venäjä (2009), Georgia (2008), Kosovo (2009), Kirgisian tasavalta (2009), Moldovan tasavalta (2008), Marokko (2009) ja Serbia (2010). Komissio laati Maailmanpankin kanssa Georgiaa ja Marokkoa koskevat PEFA-tutkimukset ja osallistui useiden muiden tutkimusten laadintaan.

Vuonna 2011 komissio osallistui Ukrainan PEFA-arviointiin yhteistyössä Maailmanpankin kanssa (päävastuu oli Maailmanpankilla) ja toteutti samoin yhteistyössä Maailmanpankin kanssa (tällä kertaa komissiolla oli päävastuu) Moldovan PEFA-arvioinnin.

Näiden PEFA-tutkimusten päätelmät täydentävät uusimpia operatiivisia arviointeja, jotka on laadittu näiden kahden maan rahoitusmenettelyistä. Niistä on hyötyä tuettaessa nykyisten makrotaloudellisen rahoitusaputoimien toteuttamista, erityisesti seurattaessa julkisen varainhoidon edellytyksiä.

4.3.        Jälkiarvioinnit

Komissio toteuttaa varainhoitoasetuksen mukaisia rahoitusapuohjelmien jälkiarviointeja makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutusten arvioimiseksi. Arviointien päätelmät otetaan huomioon makrotaloudellisen rahoitusavun hallinnointikäytäntöjen parantamisessa. Jälkiarviointien päätavoitteena on analysoida makrotaloudellisen rahoitusavun taloudellisia vaikutuksia edunsaajamaan talouteen ja erityisesti sen ulkoisen rahoitusaseman kestävyyteen ja arvioida EU:n tukitoimien lisäarvoa.

Vuonna 2011 käynnistettiin kaksi uutta jälkiarviointia, joiden tarkoituksena on arvioida hiljattain päätökseen saatuja Libanonin ja Georgian kanssa toteutettuja makrotaloudellisia rahoitusaputoimia. Vuoden 2012 alussa käynnistettiin Kosovolle myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun jälkiarviointi.

5.           Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset – talousarviotilanne

Suurin osa vuonna 2011 täytäntöönpannuista makrotaloudellisista rahoitusaputoimista saatiin päätökseen vuonna 2011 tai aivan vuoden 2012 alussa (Serbia, Armenia, Moldovan tasavalta). Kahden jäljellä olevan ohjelman (Ukrainan sekä Bosnia ja Hertsegovinan kanssa toteutettavat toimet) täytäntöönpanoa odotetaan vuosiksi 2012 ja 2013 edellyttäen, että toimintapoliittisten ehtojen täyttämisessä edistytään hyvin. Lainsäädäntövallan käyttäjät tarkastelevat yhä Georgian uutta ohjelmaa. Se on määrä hyväksyä vuoden 2012 puolivälissä. Ehdotettu Kirgisian tasavallan makrotaloudellinen rahoitusapu saatetaan samoin hyväksyä vuoden 2012 jälkipuoliskolla.

Vuosina 2012–2013 mahdollisesti toteutettaviin makrotaloudellisiin rahoitusaputoimiin kuuluu myös Kosovon ohjelma. Edellinen ohjelma päättyi vuonna 2010, ja uudella toimella vastattaisiin EU:n kesäkuun 2008 avunantajien konferenssissa tekemään Kosovoa koskevaan ehdolliseen sitoumukseen enintään 100 miljoonan euron myöntämisestä.

Lisäksi Armenian osalta käynnistettäneen uusi toimi. Edellinen ohjelma päättyi äskettäin, ja uuden ohjelman tavoitteena olisi auttaa maata kattamaan vuodeksi 2013 ennakoitu jäljellä oleva rahoitusvaje. Ohjelmalla täydennettäisiin resursseja, jotka IMF asettaa saataville nykyisessä, laajennetun rahoitusjärjestelyn ja laajennetun luottojärjestelyn sisältävässä rahoitusjärjestelyssä.

Kun otetaan huomioon poliittisten muutosten kourissa olevien joidenkin eteläisten naapurimaiden lyhyen aikavälin rahoitustarpeet, ei ole yllättävää, että EU vastaanotti helmikuussa 2012 Egyptiltä pyynnön makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Pyydetty määrä on 500 miljoonaa euroa, josta pieni osa voitaisiin myöntää avustuksena ottaen huomioon Egyptin suhteellisen alhainen tulotaso henkeä kohden. Makrotaloudellisella rahoitusavulla täydennettäisiin varoja, jotka IMF ja muut avunantajat asettavat saataville auttaakseen parantamaan Egyptin maksutasetta haastavalla poliittisella siirtymäkaudella. Komissio arvioi parhaillaan yhdessä IMF:n kanssa Egyptin jäljellä olevia ulkoisia rahoitustarpeita sen selvittämiseksi, voitaisiinko mahdollisesti antaa ehdotus maalle myönnettävästä makrotaloudellisesta rahoitusavusta.

Komissio ja EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja antoivat 8 päivänä maaliskuuta 2011 yhteisen tiedonannon demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävästä kumppanuudesta eteläisen Välimeren maiden kanssa. Siinä vahvistettiin nimenomaisesti, että joitakin Välimeren maita koskeva makrotaloudellinen rahoitusapuväline voidaan ottaa käyttöön.

Jäljempänä taulukossa 1 on yleiskatsaus avustuksina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun maksusitoumuksista ja maksuista vuosina 2011 ja 2012 (taulukko on ohjeellinen). Vuoden 2012 ennuste on hyvin alustava, ja se riippuu useista tekijöistä, joita komissio ei voi valvoa. Vuodeksi 2012 suunnitellut avustustoimet noudattavat pääpiirteissään vuoden 2012 talousarvion enimmäismääriä, kun otetaan huomioon, että jotkin suunnitellut toimet ainoastaan sidotaan rahallisesti vuonna 2013. Lainoina myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun kokonaislainakanta oli 569,8 miljoonaa euroa vuoden 2011 lopussa. Tämä summa katetaan ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastosta[6], jota rahoitetaan 9 prosentin rahoitusasteella jäljellä olevasta määrästä. Rahastosta katetaan makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen lisäksi Euratomin lainat ja EIP:n lainat kolmansille maille, ja sitä rahoitetaan EU:n talousarviosta. Makrotaloudellisen rahoitusavun lainanantotoimien osalta tämä vastasi noin 51 miljoonaa euroa osana takuurahastoa vuoden 2011 lopulla.

Taulukko 1: Makrotaloudellisen rahoitusavun (MFA) maksusitoumukset ja maksut vuosina 2011–2012 euroina

Taulukko 2: Vuosina 2002–2011 hyväksytyt makrotaloudellisen rahoitusavun vuotuiset määrät (miljoonaa euroa)

Kaavio 2a: Vuosina 2002–2011 hyväksytyt makrotaloudellisen rahoitusavun vuotuiset määrät (miljoonaa euroa)

Kaavio 2b: Vuosina 2002–2011 hyväksytyt makrotaloudellisen rahoitusavun määrät alueittain

Taulukko 3: Vuosina 2002–2011 maksetut makrotaloudellisen rahoitusavun vuotuiset määrät (miljoonaa euroa)

Kaavio 3a: Vuosina 2002–2011 maksetut makrotaloudellisen rahoitusavun vuotuiset määrät (miljoonaa euroa)

Kaavio 3b: Vuosina 2002–2011 maksetut makrotaloudellisen rahoitusavun määrät alueittain

[1]               Tämä nimeäminen ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen.

[2]               Taustatietoja viimeaikaisesta talouskehityksestä eteläisissä naapurimaissa löytyy myös julkaisusta ”The EU's neighbouring economies: coping with new challenges”, Occasional Papers nro 86 / marraskuu 2011, PO ECFIN, Euroopan komissio (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm ).

[3]               Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä – KOM(2011) 396 lopullinen, 4.7.2011.

[4]               Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 182/2011, annettu 16 päivänä helmikuuta 2011.

[5]               Koska edistyminen julkisessa varainhoidossa oli riittämätöntä ja makrotalouden kehykseen liittyi epävarmuustekijöitä (mukaan luettuna IMF:n ohjelman ajautuminen pois raiteiltaan), Euroopan komissio lykkäsi talousarviotuen maksamista vuoden 2011 lopussa.

[6]               Lisätietoja löytyy komission kertomuksesta Euroopan parlamentille ja neuvostolle yleisestä talousarviosta katettavien takausten käytöstä (kertomus esitetään puolen vuoden välein).