25.8.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 248/138

1.1

ETSK on johdonmukaisesti kannattanut komission ehdotuksia lainsäädännöksi, jolla pyritään vähentämään sekä suuronnettomuuksien vaarojen esiintymistiheyttä että niiden mahdollisia vaikutuksia. Siltä osin kuin kyseisten direktiivien soveltamisala riippuu – erityisesti vaarallisten aineiden luokituksen ja merkintöjen osalta – merkittävästi muusta EU:n lainsäädännöstä, ETSK yhtyy komission kantaan, jonka mukaan nyt tarvitaan uutta direktiiviä Yhdistyneiden Kansakuntien kehittämän ja ehdottaman maailmanlaajuisesti yhdenmukaistetun luokitus- ja merkintäjärjestelmän (Globally Harmonised System of Classification and Labelling, GHS-järjestelmän) hiljattaisen hyväksymisen aiheuttamien muutosten vuoksi. Komitea on aiemmin antamassaan lausunnossa (1) tunnistanut ja käsitellyt perusteellisesti asiaan liittyviä vaikeuksia sekä sitä tosiseikkaa, että maailmankaupan edistämisen lisäksi odotettavissa on vain vähän hyötyä.

1.2

ETSK yhtyy myös varauksettomasti komission esittämään ja valtaosan sidosryhmistä jakamaan kantaan, jonka mukaan muita merkittäviä muutoksia ei tarvita ja muutosten määrä tulisi pitää mahdollisimman alhaisena, jotta voidaan välttää tämän pitkään voimassa olleen, tehokkaan ja laajaa kannatusta nauttivan lainsäädännön keskeisten tavoitteiden hämärtyminen.

1.3

ETSK pitää siksi tarpeellisena pyrkiä kaikin keinoin arvioimaan kriittisesti ja tarvittaessa tuote tuotteelta, vaikuttavatko luokituksen muutokset suuronnettomuuksien todennäköisyyteen. Jos näin ei ole tai jos ne lisäisivät huomattavasti niiden pienten ja alhaisen riskin muodostavien laitosten ja pk-yritysten määrää, jota asia koskisi, tällöin tulisi pyrkiä välttämään ehdotuksen vaikutuksen vesittyminen. Tämä pätee erityisesti pesuainealalla, jolla uudet luokitukset eivät juuri vastaa käytännön kokemuksia päivittäin käytettävistä kotitaloustuotteista. Näissä tapauksissa tulisi myös harkita huolellisesti kynnysmääriä, erityisesti kun tulipalon tai räjähdyksen vaara on hyvin pieni ja tuotteet on pakattu pienempiin yksiköihin vähittäismyyntiä varten.

1.4

Niiltä osin kuin raaka-aineisiin, välituotteisiin tai lopullisiin tuotteisiin sovelletaan useampia säädöksiä, joita tarkistetaan eri aikataulujen mukaisesti, on kiinnitettävä erityistä huomiota päällekkäisiin siirtymäaikoihin, jotta voidaan varmistaa, että toimijoille ja jäsenvaltioille aiheutuvat kokonaiskustannukset pidetään mahdollisimman alhaisina ja että kaikille osapuolille aiheutuu mahdollisimman vähän sekaannusta.

1.5

Koska toimivaltaiset viranomaiset tuntuvat olevan yleisesti sitä mieltä, että tärkeimmät laitokset ovat todellakin jo kyseisen lainsäädännön piirissä, tulisi pyrkiä kaikin keinoin parantamaan valvonta- ja raportointijärjestelmän sujuvuutta ja tehokkuutta kyseisten ja tarvittaessa niiden naapurustossa sijaitsevien laitosten osalta. Mikäli mahdollista ei tulisi turvautua pelkästään jäsenvaltioiden keräämiä ja komissiolle toimittamia tietoja koskevien vaatimusten lisäämiseen. ETSK toteaa, että nykyisellä rakenteella järjestelmä täyttää vain vaivoin tehtävänsä, ja komitea pitää tervetulleena komission pyrkimyksiä sopia muutoksista jäsenvaltioiden kanssa, joilta vaaditaan joustavuutta ja nopeaa toimintaa. EU:n muiden toimielinten ja neuvoa-antavien elinten tulisi myös vastaisuudessa tarkastella soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden ja laitosten luetteloon ehdotettuja muutoksia ennen säädöksen hyväksymistä.

1.6

ETSK kannattaa vahvasti säännöstä antaa suurelle yleisölle oleellisia, ymmärrettäviä ja ajantasaisia tietoja. Tietoa on edelleen levitettävä myös paperilla, vaikka muita, sähköisiä keinoja – mm. sosiaalista mediaa – tullaankin käyttämään yhä enemmän, erityisesti paikallisella tasolla. Kaikilla ns. Seveso-laitoksen (tai muun tuotanto- tai varastointilaitoksen) lähistöllä sijaitsevilla kansalaisyhteiskuntaa edustavilla järjestöillä on roolinsa sekä kaikenlaisten onnettomuuksien ehkäisemisessä että toimissa onnettomuuden sattuessa. Tämä koskee myös Seveso-direktiivissä määriteltyjä suuronnettomuuksia.

1.7

Uudet vireillepano-oikeuteen ympäristöasioissa liittyvät ehdotukset ovat tarpeellisia vain, jos suuronnettomuuden vaarojen yhteydessä voidaan osoittaa ympäristöasioihin liittyvää oikeudettomuutta. Tällaista tarvetta siis tuskin on, kun otetaan huomioon tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien onnettomuuksien hyvin pieni tiheys – erityisesti alemman tason tuotantolaitosten osalta. Kaikkien tietojen tulisi olla järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan kaikkien osien käytettävissä. ETSK katsoo siksi, että tämä vaatimus tulisi korvata uudenaikaisemmalla ja laajemmin hyväksytyllä lähestymistavalla turvallisuutta koskevan tiedon hallinnoimiseen asianmukaisine näyttöineen ja vaadittuine vaikutustenarviointeineen.

1.8

ETSK toteaa, että EU on jäänyt Yhdysvalloista jälkeen hyvien käytänteiden tunnistamisessa ja palkitsemisessa erityisesti prosessien ja yksittäisten henkilöiden turvallisuuden osalta, ja katsoo, että tässä asiassa eteneminen olisi hyödyllisempää kuin eräät nyt esitetyt toimenpiteet.

1.9

ETSK kannattaa siis komission ehdotusta, mutta esittää, että tiettyjä kohtia tarkasteltaisiin uudelleen, jotta voidaan varmistaa, että käsillä olevan säädöksen hyvin vakiintuneet pitkän aikavälin tavoitteet – eli sekä suuronnettomuuksien vaarojen esiintymistiheyden että niiden mahdollisten vaikutusten vähentäminen – täyttyvät.

2.1

Vaarallisia aineita koskevassa direktiivissä 67/548/ETY myönnettiin jo yli 40 vuotta sitten tarve luokitella, pakata ja merkitä ”aineet” – ainakin aluksi rajallinen luettelo aineita ja niiden yhdisteitä – jotka on määritelty vaihtelevissa määrin ”vaarallisiksi” ihmisten terveydelle, turvallisuudelle ja ympäristölle. Noin 20 vuotta myöhemmin soveltamisalaa laajennettiin vaarallisia valmisteita koskevalla direktiivillä 88/379/ETY koskemaan myös ”valmisteet”, mikä tarkoittaa entistä laajempaa ja mahdollisesti rajatonta luetteloa tarkoituksella tuotettua kahden tai useamman, erilaisissa mutta määrätyissä suhteissa olevan aineen yhdistelmää.

2.2

Nämä kaksi direktiiviä ja lukuisat niitä muuttavat direktiivit ja mukautukset tekniseen edistykseen tarjoavat perustan yhdenmukaistetulle järjestelmälle työntekijöiden, kuluttajien, valmistajien, markkinoijien, jakelijoiden ja ympäristön suojelemiseksi. Ne myös tarjoavat asianomaisille tuotteille EU:n kattavat yhtenäismarkkinat raaka-aineista välituotteisiin ja jätevirtoihin sekä markkinoille tuotaviin lopputuotteisiin. Lisäksi direktiivit ovat yhteydessä ja vaikuttavat lähes kaikkeen muuhun terveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojeluun tähtäävään EU:n lainsäädäntöön. Näin ollen kaikki tähän perusjärjestelmään tehtävät muutokset ovat todennäköisesti mutkikkaita ja kalliita kaikkien asianomaisten tahojen kannalta.

2.3

Viime vuosina on toteutettu kaksi tällaista muutosta. Neuvosto hyväksyi vuonna 2006 asetuksen (EY) 1907/2006 kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH) yhdessä direktiivin 2006/121/EY kanssa, jolla direktiiviä 67/548/ETY muutettiin entisestään näiden kahden merkittävän säädöksen yhdenmukaistamiseksi. Vuonna 2008 neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät asetuksen (EY) 1272/2008 kemikaalien maailmanlaajuisesti yhdenmukaistetusta luokitus- ja merkintäjärjestelmästä (GHS-järjestelmästä), jota oli vuosikausia työstetty Yhdistyneiden Kansakuntien puitteissa. Tämä on aiheuttanut monissa tapauksissa muutoksia erilaisiin vaaroihin sekä luokiteltuihin ”aineisiin” ja ”seoksiin” liittyvissä nimityksissä, varoitusmerkeissä ja vakiolausekkeissa. Tietyn tuotteen tai prosessin työntekijöille, jakelijoille ja suurelle yleisölle aiheuttamat todelliset riskit ovat luonnollisesti säilyneet entisellään.

2.4

Aikoinaan todettiin, että hyvin vakiintuneen, täysin toimivan ja tehokkaan järjestelmän korvaaminen toisella tuskin toisi suurta hyötyä, kun EU:n sisäisten sääntely- ja noudattamiskustannusten lisääntyminen latistaisi kansainvälisessä kaupassa mahdollisesti saavutettavat kustannussäästöt. Uusien luokitusten ja vaikutuskohteiden käyttöönotosta aiheutuisi myös huomattavia teknisiä ongelmia, jotka lisäisivät kuluttajien saatavilla olevien tuotteiden kokoonpanoon tai niiden valikoimaan tehtävien muutosten aiheuttamia kustannuksia. Lisäksi jokaisen asianomaisen säädöksen kohdalla olisi olemassa merkittävä sekaannusten vaara sekä siirtymäaikojen aikana että niiden jälkeen.

2.5

Nämä ongelmat käyvät nyt selkeästi ilmi ja niitä on osittain käsiteltykin komission ehdotuksessa (KOM(2010) 781 lopullinen) direktiiviksi vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjuntaa koskevan voimassa olevan lainsäädännön korvaamiseksi (Seveso III -direktiivi). Termit ”vaaralliset aineet” ja ”suuronnettomuusvaarat” on määritelty kyseisessä säädöksessä.

2.6

Alaa ryhdyttiin sääntelemään vuonna 1982 direktiivillä 82/501/ETY, joka annettiin vuonna 1976 Sevesossa tapahtuneen (laajalle levinneisiin dioksiinipäästöihin johtaneen) suuronnettomuuden seurauksena. Sitä muutettiin Bhopalissa (metyyli-isosyanaatin merkittävä päästö) ja Baselissa (tulipanojen ja myrkkypäästöjen sarja) tapahtuneiden onnettomuuksien johdosta. Se korvattiin vuonna 1996 neuvoston direktiivillä 96/82/EY. Toulousessa (ammoniumnitraatti), Baia Maressa (syanidipäästö) ja Enschedessä (räjähdys ilotulitustehtaassa) tapahtuneiden suuronnettomuuksien seurauksena kyseistä direktiiviä muutettiin direktiivillä 2003/105/EY, jolla valmistajille ja jäsenvaltioille asetettiin tarkkaan määriteltyjä menettely- ja raportointivelvoitteita.

2.7

Yleisesti katsotaan, että tällä lainsäädännöllä on merkittävä ja myönteinen vaikutus sellaisten laitosten turvallisuuteen ja valvontaan, joissa käytetään, tuotetaan tai varastoidaan vaarallisia aineita. Lainsäädäntö kattaa nyt noin 10 000 tuotantolaitosta, joista noin 4 500 on nykyisin luokiteltu ylemmän tason tuotantolaitoksiksi, joilta vaaditaan tiukempaa raportointia ja valvontaa kuin 5 500:lta alemman tason tuotantolaitokselta. Luokituksia tarkistetaan säännöllisesti. Käytössä on kansallisia ja EU:n laajuisia raportointijärjestelmiä. Asianomaiset tahot tukevat ja arvostavat järjestelmää. Onnettomuuksia tapahtuu edelleen, mutta toivottavasti yhä harvemmin ja yhä pienemmin seurauksin ihmisten terveydelle ja ympäristölle kuin ilman tätä järjestelmää.

2.8

Internetistä löytyvien komission tilastojen mukaan direktiivin 30-vuotisen voimassaoloajan aikana on raportoitu 745 onnettomuudesta. 42 muusta onnettomuudesta on raportoitu, mutta niitä ei vielä ole lisätty julkiseen eMARS-tietokantaan (2). Vaikka tilastot eivät ole täydellisiä eivätkä helposti saatavilla, arvioiden mukaan 80 prosenttia näistä koskee ylemmän tason ja loput alemman tason tuotantolaitoksia. EU:n ulkopuoliset OECD-maat ovat raportoineet vapaaehtoispohjalta 35:stä edellä mainitusta onnettomuudesta. Vuosittain ilmoitettujen onnettomuuksien määrä huipentui aikavälillä 1996–2003 ja on laskenut sen jälkeen jyrkästi. On epäselvää, tarkoittaako tämä todellista parannusta laitosten turvallisuudessa vai ainoastaan huomattavan pitkää viivettä, joka syntyy jäsenvaltioiden analysoidessa onnettomuuksia ja raportoidessa niistä sekä tämän jälkeen asiakirjojen kääntämiseen kuluvasta ajasta.

2.9

Valvonnan ulkopuolelle on suljettu puolustusvoimien tuotantolaitokset, ionisoivan säteilyn aiheuttamat vaarat, mineraalien ja hiilivetyjen offshore-hyödyntäminen, kuljetukset ja kaatopaikat sekä aineet, jotka on luetteloitu erikseen direktiivin liitteen 1 kolmannessa osassa.

2.10

Valitettavasti tämän säädöksen soveltamisala riippuu vaarallisten aineiden osalta oleellisesti edellä mainitusta, aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta annetusta säädöksestä. Laitoksessa käytettyjen, tuotettujen tai varastoitujen aineiden luokitukset ja määrät vaikuttavat siihen, onko kyseisessä laitoksessa noudatettava Seveso-säädösten mukaista valvontaa ja missä määrin. Valvontajärjestelmä on suunniteltu pelkästään ”suuronnettomuuksien” välttämistä tai niiden vaikutusten minimoimista ajatellen. ’Suuronnettomuuksilla’ tarkoitetaan onnettomuuksia, jotka täyttävät yhden tai useamman seuraavista kriteereistä: yhden tai useamman ihmisen kuolema, kuuden tai useamman ihmisen loukkaantuminen ja sairaalahoito, omaisuuden vahingoittuminen laitoksen sisällä tai sen ulkopuolella, henkilöstön tai naapuruston merkittävä evakuointi tai pitkäaikainen ympäristövahinko. Kohdassa 2.6 mainitut todelliset suuronnettomuudet, jotka johtivat lainsäädännön muuttamiseen, olivat tietysti mittakaavaltaan paljon suurempia, eivätkä ne siis ole tyypillisiä esimerkkejä raportoiduista onnettomuuksista.

2.11

GHS-järjestelmää koskevan lainsäädännön voimaantulo vaatii nyt muutoksia varsinkin direktiivin liitteisiin, joissa erityisten vaaraluokkien ja luokiteltujen ”aineiden” ja niiden ”seosten” kuuluminen soveltamisalaan riippuu niiden tarkistetuista vaaraluokituksista.

2.12

Koska kyse on määritelmiin eikä todellisiin riskeihin tehtävistä muutoksista eikä komissio aio merkittävästi muuttaa tai laajentaa nykyisen lainsäädännön soveltamisalaa, todelliset hyödyt prosessien, työntekijöiden tai kuluttajien turvallisuuden tai ympäristön kannalta lienevät hyvin vähäisiä. Siksi on olemassa selkeä tarve rajoittaa kustannuksia ja muita toiminnanharjoittajiin ja jäsenvaltioihin kohdistuvia vaikutuksia sekä välttää nykyisen suuronnettomuuksien vaaroihin suunnatun huomion heikkenemistä.

3.1

Komission ehdotus uudeksi direktiiviksi pohjautuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklaan. Direktiivi on suunnattu jäsenvaltioille, ja se tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Direktiivi 96/82/ETY kumotaan 1. kesäkuuta 2015. Asiasta on kuultu sidosryhmiä. Yleinen kanta on, että suuria muutoksia ei tarvita, ainoastaan liite 1 on saatettava vastaamaan asetusta (EY) 1272/2008.

3.2

Komissio pyrkii kuitenkin selkeyttämään ja ajantasaistamaan eräitä menettelyitä ja määritelmiä sekä ottamaan käyttöön uusia toimenpiteitä, jotka koskevat esimerkiksi tarkastusten tiheyttä, toiminnanharjoittajien suuronnettomuuksien torjuntaa koskevien toimintaperiaatteiden sisältöä, turvallisuusjohtamisjärjestelmän vaatimuksia, tiedon välittämistä yleisölle, vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa, jäsenvaltioiden raportointia komissiolle sekä liitteiden muuttamista delegoiduilla säädöksillä.

3.3

Komissio toteaa, että suurimmat vaikeudet ilmenevät aiempien kategorioiden ”erittäin myrkyllinen” ja ”myrkyllinen” korvaamisessa altistumisteiden mukaan jaetuilla uusilla kategorioilla ”välitön myrkyllisyys 1, 2 ja 3” (altistuminen suun tai ihon kautta tai hengitysteitse). Vanhat kategoriat, jotka koskivat hapettavia, räjähtäviä ja syttyviä aineita, korvataan uusilla ja tarkemmin rajatuilla kategorioilla (esimerkiksi syttyvät aerosolit). Erityisen maininnan saavat muutamat muut tuotteet, kuten ammoniumnitraatti ja raskas polttoöljy, jotka ovat huolimatta niiden satunnaisesta käytöstä räjähteiden lähtöaineina lähinnä yleisessä käytössä.

3.4

Ehdotukseen on liitetty komission yksiköiden valmisteluasiakirja, vaikutustenarviointi, kaksi Tanskassa sijaitsevan kansainvälisen konsulttiryhmän COWI A/S:n tekemää ulkoista vaikutustenarviointia mahdollisista vaihtoehdoista koko ehdotukselle ja liitteen 1 mukauttamiselle sekä yhteisen tutkimuskeskuksen teknisen työryhmän raportti luokituskriteereistä Seveso-laitosten tunnistamiseksi. Lisäksi annettiin pyynnöstä lisätietoja ehdotuksista eMARS-tietokannan uudistamiseksi.

3.5

Tietynmääräisestä komission toimivallan ja vastuun lisäämisestä huolimatta ehdotus ei vaikuttane yhteisön talousarvioon. Vaikutustenarvioinnissa ei määritellä täysin jäsenvaltioiden ja toiminnanharjoittajien kustannuksia ja hyötyjä, mutta siinä arvioidaan, että ne lienevät molemmat alhaisempia kuin lainsäädännön tullessa ensimmäistä kertaa voimaan. Siinä todetaan myös, että kustannukset ovat yleensä pieniä verrattuna onnettomuuksien aiheuttamiin kustannuksiin. Esimerkkinä mainitaan vuoden 2005 tulipalo Buncefieldin öljyterminaalissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Eräiden tiedon välittämistä yleisölle tai komissiolle koskevien uusien ehdotusten kustannuksia tai todellista tehokkuutta ei ole arvioitu. Nykyisen lainsäädännön soveltamista ja oletettuja vaikutuksia on tarkasteltu vastaavissa asiakirjoissa, mutta niitä ei ole sisällytetty vaikutustenarviointiin.

4.1

ETSK on suhtautunut lausunnoissaan myönteisesti kaikkiin edellä mainittuihin direktiiveihin ja on kannattanut vahvasti ehdotuksia (Seveso I, II ja nyt III -direktiivejä) suuronnettomuuksien vaarojen esiintymistiheyden ja niiden mahdollisten vaikutusten vähentämiseksi. Komitea kannattaa siis myös komission uutta ehdotusta, sen oikeusperustaa ja säädöstyyppiä. Huolta aiheuttavat kuitenkin ehdotuksen oikeasuhtaisuus ja sen todennäköiset vaikutukset, sillä osa säännöksistä ylittää selkeästi vaatimukset, jotka ovat tarpeen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

4.2

ETSK on myös kannattanut vahvasti Yhdistyneiden Kansakuntien puitteissa kehitetyn kemikaalien maailmanlaajuisesti yhdenmukaistetun luokitus- ja merkintäjärjestelmän (GHS-järjestelmän) tavoitetta edistää maailmankauppaa ja tukea vähemmän kehittyneitä talouksia niiden pyrkimyksissä suojella työntekijöiden ja kuluttajien turvallisuutta ja terveyttä.

4.3

ETSK on kuitenkin esittänyt muutamia tähän liittyviä varoituksia aiemmassa lausunnossaan, joka julkaistiin 9. elokuuta 2008 EU:n virallisessa lehdessä C 204 sivulla 47. Monet näistä varoituksista pätevät kaikenlaisissa kansainvälisen ja tässä tapauksessa maailmanlaajuisen yhdenmukaistamisen prosesseissa, joissa entinen hyvin toimiva järjestelmä korvataan toisella tietyn tavoitteen – esimerkiksi maailmanlaajuisen kaupan edistämisen – saavuttamiseksi. Byrokratia ja kustannukset voivat riistäytyä käsistä. Pitkään vakiintuneet menettelyt ja määritelmät voivat heikentyä. Oleelliset tavoitteet saattavat vesittyä. Tuotanto- ja markkinointikäytänteitä joudutaan ehkä muuttamaan, mikä aiheuttaa merkittäviä kustannuksia mutta ei tuo hyötyä työntekijöille tai kuluttajille. Jokaisen asianomaisen säädöksen kohdalla on olemassa merkittävä sekaannusten vaara kaikilla tasoilla sekä välttämättömien siirtymäaikojen aikana että niiden jälkeen. Mitattavissa olevat hyödyt ovat todennäköisesti hyvin pieniä tai täysin olemattomia, ja lisäkustannuksia on vaikea perustella.

4.4

Monet edellä mainituista kohdista tunnistettiin ehdotuksen valmistelun aikana, ja lähes kaikki tahot yhtyivät siihen, että voimassa olevan lainsäädännön kohdentamista, soveltamisalaa tai yleistä toimeenpanoa ei ole tarpeen muuttaa merkittävästi. Ainoa poikkeus on liitteen 1 mukauttaminen uusiin ”vaarallisten aineiden” luokitusta, merkintöjä ja pakkaamista koskeviin määritelmiin, joihin tämä säädös on sidottu.

4.5

Ongelmia on kuitenkin valitettavasti yhä jäljellä. Osa niistä mainittiin kuulemisvaiheessa, mutta niitä ei ole otettu huomioon nykyisessä tekstissä. Muita yleisiä huolenaiheita on jäänyt täysin unohduksiin.

4.6

ETSK pitää erityisen valitettavana, että maailmanlaajuisesti neuvotellun, lähinnä yksikielisen GHS-järjestelmän hyväksyminen on johtanut pitkään vakiintuneiden avaintermien merkityksen hämärtymiseen – esimerkiksi ”aine” saattaa nyt tarkoittaa sekä ”valmisteita” että ”seoksia” – ja että kaksi viimeksi mainittua termiä tarkoittavat nyt samaa asiaa, toisin kuin yleisessä valmistedirektiivissä. Edelleen ei myöskään ole pyritty vahvistamaan, että seuraavat englanninkieliset termit ja joidenkin muiden kielten vastaavat termit – ”chemical” (substantiivina), ”chemical substance” ja ”substance” ( ”kemikaali”, ”kemiallinen aine” ja ”aine”) – ovat EU:n lainsäädännössä synonyymeja eri käytöistä ja osoitetuista merkityksistä huolimatta. Joillekin saattaa olla tarpeen selittää, että kemiattomia aineita ei ole olemassa. Viittaukset M-kertoimiin (M-factors) tai R- ja S-lausekkeisiin (R & S Phrases) ovat myös mielekkäitä ainoastaan yhdessä kielessä ja saattavat aiheuttaa muille kielille käännettyinä ongelmia.

4.7

Kyse on siksi menetetystä tilaisuudesta luoda avaintermien sanasto kaikilla EU:n kielillä, kuten aiemmin todettiin. Tällainen sanasto olisi ratkaisevan tärkeä, kun samaa tuoteryhmää koskevaa lainsäädäntöä siirretään uusille aloille, esimerkiksi kun aineiden saatavuutta rajoitetaan, jotta terroristeja voidaan estää käyttämästä niitä räjähteiden lähtöaineina, tai kun kyse on päällekkäisestä ja vuorovaikutuksessa olevasta horisontaalisesta ja vertikaalisesta lainsäädännöstä (kuten REACH-direktiivi, teollisuuden päästöjä koskeva direktiivi, veden laatua koskeva direktiivi sekä sähkö- ja elektroniikkalaiteromua koskeva direktiivi), joka sisältää tuotekohtaisia säännöksiä liuottimista, pesuaineista, kosmetiikasta, aerosoleista, lannoitteista ja torjunta-aineista.

4.8

Tämä pätee myös ehdotettuun prosessiin, joka koskee liitteisiin tehtäviä muutoksia, joilla ensisijaisesti lisätään tai vähennetään lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden ja näin ollen laitosten määrää. Komissio toimii tässä yksin ”delegoitujen säädösten” avulla. Nämä edellyttävät selkeästi muotoiltuja suuntaviivoja, jotka ovat kaikkien osapuolten hyväksyttävissä. Tällaisia suuntaviivoja ei vielä ole laadittu. Päätöksille on asetettava asianmukaiset tieteelliset perustat, ja kaikkia ennalta sovittuja menettelyitä on noudatettava tarkkaan. Mikäli Euroopan parlamentti tai neuvosto niin vaativat, muiden toimielinten ja neuvoa-antavien elinten suorittaman tarkistuksen tulisi olla pakollinen. Menettelyihin tulisi lisätä myös mahdollisuus, jonka mukaan yksittäiset jäsenvaltiot tai muut osapuolet voivat esittää vastalauseita.

4.9

Tämä on oleellista myös ehdotuksen soveltamisalaa ajatellen. Seveso II -direktiiviä sovelletaan noin 10 000 nimettyyn laitokseen koko EU:ssa. Näistä laitoksista noin puolta koskee myös hiljattain hyväksytty, IPPC-direktiivin korvaava teollisuuden päästöjä koskeva direktiivi, joka kattaa yhteensä yli 50 000 laitosta. Ns. Seveso-tuotantolaitoksiin kuuluu laitoksia, joissa tuotetaan kemikaaleja, jalostetaan öljyä, valmistetaan kuluttajatuotteita ja muita jatkokäyttöön tarkoitettuja tuotteita sekä käsitellään jätteitä. Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset vaikuttavat olevan yleisesti sitä mieltä, että nykyisillä määritelmillä rajataan kohtalaisen hyvin laitokset, joissa suuronnettomuudet yleensä ovat mahdollisia. Ainakin kaikki suuret laitokset on luetteloitu. Kaikilla tuotteiden luokituksiin GHS-järjestelmän vaatimusten täyttämiseksi tehtävillä korotuksilla, jotka eivät liity todellisten taustalla piilevien vaarojen muutoksiin, luetteloon ainoastaan lisätään pienehköjä laitoksia, jolloin todelliset riskit pienenevät entisestään, tai lisätään heikoin perustein niiden laitosten määrää, jotka luokitellaan korkeamman riskin laitoksiksi. Erityisen huolestuttavaa tämä on pesuaineiden raaka-aineiden kohdalla, sillä määritelmän muutoksen seurauksena soveltamisalan piiriin saattaa tulla merkittävä määrä alemman tason tuotantolaitoksia lisää. Ottaen huomioon, että komission tilastojen mukaan 5 500:sta alemman tason tuotantolaitoksesta raportoituja onnettomuuksia on vuosittain korkeintaan 5–10, tämä ei tunnu olevan ensisijainen kohde lisäsääntelyyn. Se, että alemman tason Seveso-tuotantolaitoksen kohdalla on odotettavissa raportoitava onnettomuus kerran 500–1 000 vuodessa (ja ylemmän tason Seveso-tuotantolaitoksessakin vain kerran 100–200 vuodessa), osoittaa, että ihmiset altistuvat suuremmalle vaaralle kotona tai työmatkalla, vaikka tällaisilla onnettomuuksilla ei luonnollisestikaan usein ole merkittäviä seurauksia muille ihmisille eivätkä sääntelyviranomaiset tai suuri yleisö pidä niitä vakavina. Sen varmistaminen, että vastuussa olevat pk-yritykset tuntevat lainsäädännön ja noudattavat sitä ja että toimivaltaiset viranomaiset tarkastavat säännöllisesti laitokset, tuo yhä vähemmän hyötyä. Budjetti- ja henkilöstöleikkausten aikana se saattaa lisätä suuronnettomuuksien esiintymisen todennäköisyyttä muualla.

4.10

ETSK vaatiikin painokkaasti, että määritelmän mukaisten suuronnettomuuksien välttämiseen tai niiden vaikutusten minimoimiseen tähtäävien direktiivien alkuperäiset tavoitteet säilytetään. On vastustettava voimakkaasti kaikkia päätöksiä, joilla tätä vaikutusta heikennetään pelkästään luokitusta, merkintöjä ja pakkaamista koskevan uuden GHS-järjestelmän käyttöönotolla tai muutoksilla paikallisiin ja EU:n laajuisiin raportointijärjestelmiin. Tämä vaatii paitsi uusien luokitusrajojen myös varastoitavien tuotteiden kynnysmäärien huolellista harkintaa. Määritelmän mukaisen suuronnettomuuden riski on huomattavasti pienempi, kun kyse on jo vähittäismyyntiä varten pienemmissä pakkauksissa olevista tuotteista tai kun tulipalon ja räjähdyksen todennäköisyys on hyvin pieni.

4.11

ETSK toteaa myös, että ehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty nimenomaan ja oikeutetusti sellaiset onnettomuudet, kuten vastikään tapahtunut öljynporauslautan räjähdys Meksikonlahdella – johon liittyen saatetaan tarvita uutta lainsäädäntöä – ja lähempänä, Unkarissa, tapahtunut punaliejutulva, joka kuuluu ainakin teoriassa vuonna 2006 voimaan tulleen kaivannaisjätedirektiivin soveltamisalaan. Asianmukainen täytäntöönpano ja valvonta kansallisella tasolla ovat tietysti ratkaisevan tärkeitä EU-tason lainsäädännöstä riippumatta.

5.1

ETSK toteaa, että monissa edellä mainituissa direktiiveissä valmistajille ja jäsenvaltioille asetetaan raportointivaatimuksia, joilla on erilaisia määräaikoja. Raportointitiheyden ja -tarkkuuden lisääminen tämän yhden otsikon alla ilman selkeää näyttöä myönteisestä vaikutuksesta vain lisää kaikkien asianosaisten taakkaa. Tiedon kerääminen keskitetysti Brysselissä tai muualla lisää sekä tiedon laadun ylläpitämiseen että tapauskohtaisesti vaaditun luottamuksellisuuden säilyttämiseen liittyviä ongelmia.

5.2

Tämä koskee myös uutta vaatimusta, jonka mukaan ”tuotantolaitosten” on toimitettava yksityiskohtaisia tietoja direktiivin soveltamisalaan kuuluvista tai kuulumattomista ”lähistöllä sijaitsevista tuotantolaitoksista””dominovaikutuksen” välttämiseksi. On epäselvää, miten tämä voitaisiin toteuttaa EU:n kilpailulainsäädäntöä noudattaen. Valmistautumisen kannalta on kuitenkin selkeästi oleellista reagoida paikallisiin hätätiloihin, mikä saakin ETSK:n täyden tuen.

5.3

Toiminnanharjoittajille asetettu vaatimus, jonka mukaan niiden tulee laatia raportteja, joihin sisältyy todisteita ”turvallisuuskulttuurin” olemassaolosta, on seurausta Yhdysvalloissa sattuneista onnettomuuksista – avaruussukkulaonnettomuudesta ja tuoreemmista Texasin ja Meksikonlahden suuronnettomuuksista – joissa tällaisen kulttuurin todettiin jälkikäteen puuttuvan. Kyse on kuitenkin subjektiivisista kommenteista, ja asiaa on vaikea arvioida tai mitata. Säännöllisten ja tarkoituksenmukaisten arviointien esittäminen etukäteen aiheuttaisi ongelmia toimivaltaisille viranomaisille useimmissa jäsenvaltioissa, ellei niiden henkilöstöresursseja lisättäisi. Ryhmä turvallisuusasiantuntijoita hylkäsi siksi tämän ehdotuksen Isprassa vuonna 2010, ja on epäselvää, miksi se on toistettu käsillä olevassa ehdotuksessa.

5.4

Kaiken kaikkiaan ETSK toivoisi, että raportointivaatimukset pidettäisiin kaikissa jäsenvaltioissa realistisella, tarkoituksenmukaisella ja valvottavalla tasolla, ja että tähän liittyviä parhaita käytänteitä pyrittäisiin vaihtamaan rajojen yli. ETSK pahoittelee erityisesti, että nykyisin eMARS-tietokannasta löytyvän 745 onnettomuusraportin johtopäätöksiä koskevat osuudet on yleensä jätetty tyhjiksi ja että loput ”rasti ruutuun” -tiedoista eivät ole kovin hyödyllisiä, vaikka niitä tarjotaankin suurelle yleisölle ja myös turvallisuusasiantuntijoille keskeisenä ja oleellisena tiedonlähteenä. Osaa tiedoista - esimerkiksi onnettomuuksien jakautumisesta ylemmän ja alemman tason tuotantolaitosten kesken – ei ilmeisesti ole kerätty järjestelmällisesti, mikä vaikeuttaa lainsäädännön eri osien ja kansallisella tasolla tarvittavien toimien tehokkuuden arviointia. ETSK pitää siksi tervetulleena komission pyrkimystä sopia jäsenvaltioiden kanssa uusista raportointistandardeista ja toivoo, että järjestelmään ohjataan riittävästi resursseja, jotta se pysyy tehtävänsä tasolla.

5.5

ETSK kysyy myös, miksi kahden – tuotettujen, käytettyjen tai varastoitujen aineiden määrien tai vaaraluokitusten mukaan jaoteltujen – (ylemmän ja alemman) tason toiminnanharjoittajien raportointivelvoitteet eroavat toisistaan suuronnettomuuksien torjuntaa koskevien toimintaperiaatteiden ja niihin liittyvän turvallisuusjohtamisjärjestelmän ja turvallisuusselvityksen tarpeen osalta. Ottaen huomioon, että kyseisistä toimintaperiaatteista ei ole paljon hyötyä ilman turvallisuusjohtamisjärjestelmää, ETSK katsoo, että kyseisen vaatimuksen tulisi koskea tasapuolisesti kaikkia direktiivissä lueteltuja tuotantolaitoksia. Alemman tason tuotantolaitoksia koskevia erityisvaatimuksia tulisi kuitenkin mukauttaa entistä tarkemmin suuronnettomuuksien tapahtumistodennäköisyyden huomattavan alhaiseen riskiin.

5.6

ETSK toteaa, että yleisölle annettavaa tietoa koskevia ehdotuksia on laajennettu huomattavasti, vaikka syyt tähän eivät ole aina selkeitä. Eräässä kohdassa mainitaan erityisesti ”koulut ja sairaalat”, mutta epäselväksi jää, ajatellaanko niitä koulutusmielessä vai kohteina, joissa on suuria määriä ihmisiä, jotka vaativat erityisiä evakuointisuunnitelmia ja -koulutusta, vai avainresursseina hätätapauksessa. Tämä asia tulisi selventää, jotta asianomaiset tahot voivat ryhtyä tarpeellisiin toimiin.

5.7

Kaikissa tällaisissa tapauksissa vaatimuksena tulisi olla, että annetut tiedot ovat oleellisia, ymmärrettäviä ja ajankohtaisia tiettyä tarkoitusta ajatellen. Sähköinen tiedonvälitys palvelisi osaa yhteisöstä, muttei kaikkia sen jäseniä. Paperiversioita tarvitaan vielä vuosien ajan. Uusia viestintämuotoja, kuten kohdennettua sähköpostia, sosiaalista mediaa ja jopa Twitteria® voitaisiin harkita paikallisella tasolla tiettyihin hätätapauksiin reagoimista koskevien suunnitelmien puitteissa.

5.8

Komissio on sisällyttänyt ehdotukseensa uuden artiklan vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa. Tämä konsepti syntyi Yhdysvalloissa 1980-luvulla ja pohjautui kaksikymmentä vuotta aikaisemmin toimineeseen kansalaisoikeusliikkeeseen, jossa rotu, köyhyys ja kansalaisoikeuksien puute ja siten selkeä oikeudettomuus liittyivät tiiviisti toisiinsa. Samat periaatteet sisällytettiin vuoden 1998 Århusin yleissopimukseen. Asetus EU-toimielinten velvoitteiden määrittelemiseksi hyväksyttiin vuonna 2006. Asiaa koskevassa, 30. huhtikuuta 2004 EU:n virallisessa lehdessä C 117 sivulla 52 julkaistussa lausunnossaan ETSK kannatti ehdotusta, mutta esitti huolensa ”ympäristönsuojelun hyväksi toimivien järjestöjen” ahtaasta määritelmästä, ottaen huomioon, että ”muut voittoa tavoittelemattomat organisaatiot, kuten työntekijäjärjestöt, osuus- ja yhteisötalouden järjestöt sekä yhteiskunnallis-ammatilliset järjestöt, kuluttajajärjestöt jne. tekevät merkittävää ympäristötyötä paikallisella, alueellisella, valtakunnallisella ja unionin tasolla”. Tämä kanta on edelleen pätevä, sillä kaikki järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan osat osallistuvat asianmukaisesti asiantuntevien arvioiden tekemiseen lainsäädännön kannalta oleellisista kysymyksistä sekä sen varmistamiseen, että työntekijöiden ja läheisyydessä oleskelevien muiden ihmisten terveyttä ja turvallisuutta suojellaan asianmukaisesti todellisen suuronnettomuuden sattuessa. Internetistä löytyvien vuoden 2006 asetuksen täytäntöönpanoa koskevien komission kertomusten mukaan esitetyt harvat tietopyynnöt ovat koskeneet ennemminkin meneillään olevia Euroopan laajuisia kampanjoita kuin tiettyihin laitoksiin liittyviä kysymyksiä. Siksi on epäselvää, miksi juuri tämä vaatimus on lisätty tässä vaiheessa sen sijaan, että olisi esimerkiksi tehty parhaiden käytänteiden vaihtoa, tunnistamista ja palkitsemista koskevia ehdotuksia. Tämä on ala, jolla EU on merkittävästi Yhdysvaltoja jäljessä ja jolla todellista edistystä prosessien ja ihmisten turvallisuudessa voitaisiin saavuttaa komission ehdotuksessa määriteltyjen tavoitteiden mukaisesti.