52010DC0643

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 5.11.2010

KOM(2010) 643 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Keskinäinen vastuu ja avoimuusNeljäs luku avun tuloksellisuutta koskevaan EU:n toimintakehykseen

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Mitä keskinäisellä vastuulla tarkoitetaan? 4

3. Avun avoimuus – Edellytys keskinäiselle vastuulle 4

4. Keskinäinen vastuu kansallisella tasolla 7

5. Keskinäinen vastuu kansainvälisellä tasolla 9

6. Vastuuvelvollisuus ja humanitaarinen apu 9

7. Ehdotus toimintakehyksen neljänneksi luvuksi 10

7.1. Avun avoimuus 10

7.2. Keskinäinen vastuu kansallisella tasolla 11

7.3. Keskinäinen vastuu kansainvälisellä tasolla 12

JOHDANTO

Keskinäinen vastuu ja avoimuus ovat keskeisiä asioita kansainvälisessä kehitysavun tuloksellisuutta koskevassa ohjelmassa. Avoimuuden lisääminen sekä avunantajien ja kumppanimaiden vastuu toisilleen ja omille kansalaisilleen ja parlamenteilleen ovat välttämättömiä tekijöitä kehitysavun vaikutusten maksimoimiseksi.

Pariisin julistuksessa avun tuloksellisuudesta (2005) avunantajat ja kumppanimaat sopivat siitä, että ne arvioivat yhdessä edistystä sitoumusten täytäntöönpanossa vastavuoroisilla arviointimenettelyillä, joiden pitäisi olla käytössä vuoteen 2010 mennessä[1]. Avunantajat myös sitoutuivat antamaan parempia tietoja avustuksista, ja kumppanimaat sitoutuivat suurentamaan kansallisten parlamenttien ja sidosryhmien roolia kehitysstrategioiden täytäntöönpanossa. Accran toimintasuunnitelmassa (2008) vahvistettiin näitä keskinäistä vastuuta koskevia sitoumuksia ja korostettiin avoimuuden ja omavastuullisuuden tärkeyttä liittäen ne kehitystuloksiin. Keskinäinen vastuu on perusperiaate EU:n kehitysapupolitiikoissa ja -strategioissa. Kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa (2005) todetaan, että EU ja kehitysmaat jakavat vastuun ja selontekovelvollisuuden kumppanuuteen liittyvistä yhteisistä ponnisteluistaan[2]. Neuvoston toukokuussa 2008 antamissa päätelmissä[3] vahvistettiin keskinäisen vastuun tärkeys ja se lueteltiin yhtenä neljästä EU:n esille ottamasta avainkysymyksestä avun tuloksellisuutta käsittelevässä kolmannessa korkean tason foorumissa, joka järjestettiin Accrassa syyskuussa 2008[4].

EU on jo luonut käytännön tapoja tehdä yhteistyötä Pariisin julistuksen ja Accran toimintasuunnitelman sitoumusten täyttämiseksi. Avun tuloksellisuutta koskevan toimintakehyksen laatiminen marraskuussa 2009 on viimeisin esimerkki tästä käytännönläheisestä lähestymistavasta[5]. Siinä on kolme lukua, joissa käsitellään tärkeimpiä avun tuloksellisuuteen liittyviä sitoumuksia, erityisesti työnjakoa, maiden omien järjestelmien käyttöä ja teknistä yhteistyötä, ja esitetään konkreettisia toimenpiteitä tulosten saavuttamiseksi EU:n tiimityöllä.

Toimintakehys tarjoaa tehokkaan välineen EU:n vaikutuksen maksimoimiseksi ja luo siten vahvan pohjan valmistauduttaessa avun tuloksellisuutta käsittelevään neljänteen korkean tason foorumiin, joka järjestetään Koreassa vuonna 2011[6]. Avoimuutta ja vastuuta koskevat sitoumukset on kuitenkin otettava huomioon myös luotaessa Euroopan tasolla sovellettavia yhdenmukaistettuja käytäntöjä, joilla olemassa olevat periaatteet voidaan panna täytäntöön. EU:n on näytettävä tässäkin esimerkkiä.

Sen vuoksi neuvosto kehotti kesäkuussa 2010[7] komissiota esittämään ehdotuksen EU:n yhteiseksi lähestymistavaksi keskinäistä vastuuta ja avoimuutta koskevien sitoumusten täyttämiseen, jotta marraskuussa 2010 pidettävässä ulkoasiainneuvoston istunnossa voidaan hyväksyä EU:n yhteinen lähestymistapa.

MITÄ KESKINÄISELLÄ VASTUULLA TARKOITETAAN?

Kehitystuloksia olisi pyrittävä parantamaan avunantaja- ja edunsaajamaiden yhteistyöllä, joka perustuu keskinäiseen vastuuseen. Keskinäinen vastuu muodostaa Pariisin julistuksen ytimen. Se on prosessi, jossa (vähintään) kaksi kumppania sopii kehitystulosten parantamiseksi olevansa vastuussa sitoumuksista, joita ne kumpikin ovat vapaaehtoisesti antaneet. Se auttaa rakentamaan luottamusta ja kumppanuuksia yhteisten ohjelmien puitteissa ja luo perustan tuloshakuiselle avulle.

Tähän kysymykseen on viime vuosina kiinnitetty enemmän huomiota. Siitä huolimatta keskinäinen vastuu on edelleen käsite, jonka todellisesta teoreettisesta ja käytännön merkityksestä keskustellaan ja väitellään paljon. Useimmat ovat kuitenkin samaa mieltä kahdesta perusmääritelmästä. Ensinnäkin toimista on raportoitava ja niitä on selitettävä tai perusteltava, jotta niistä voidaan asettaa vastuuseen. Toiseksi vastuuseen pitäisi sisältyä seikkoja, jotka kannustavat avunantajia ja kumppanimaita ottamaan huomioon keskinäisten sitoumustensa täytäntöönpanon onnistumista koskevan arvioinnin ja todella muuttamaan käytäntöään.

Keskinäisen vastuun muotoja on useita. Demokraattisissa hallintorakenteissa tiedonsaannin vapautta koskeva lainsäädäntö, vaalit ja oikeudellinen valvontajärjestelmä takaavat, että virastot ja valitut virkamiehet ovat vastuussa toimistaan. Yksityissektorilla yritysten ja järjestöjen vastuu perustuu sopimusjärjestelyihin ja lainsäädäntöön. Kehitysapuun liittyvien suhteiden alalla keskinäistä vastuuta säännellään vain osittain.

Keskinäistä vastuuta koskevissa neuvotteluissa keskitytään yleensä kolmeen seikkaan. Niistä ensimmäinen on avun avoimuuden tärkeys. Jollei avun antamisesta anneta tietoja, ei ole mahdollista asettaa ketään vastuuseen sovituista sitoumuksista. Toinen kysymys koskee sitä, kuinka keskinäinen vastuu taataan kansallisella tasolla, toisin sanoen kumppanimaan tasolla. Kolmas kysymys koskee sitä, kuinka keskinäinen vastuu taataan kansainvälisellä tasolla. Tämä kysymys liittyy kansainvälisiä avustusrakenteita koskevaan kysymykseen.

AVUN AVOIMUUS – EDELLYTYS KESKINÄISELLE VASTUULLE

Tiedot ovat edellytys keskinäiselle vastuulle ja välttämättömiä tulosten arvioimiseksi sitoumuksiin nähden. Jos avunantajat eivät anna ajantasaisia tietoja, ei ole mahdollista asettaa ketään vastuuseen. Jos avustuksista ei anneta ajantasaisia, avoimia ja kattavia tietoja, kumppanimaat eivät myöskään pysty esittämään talousarvioitaan täydellisesti lainsäädäntöelimilleen ja kansalaisilleen.

Accrassa sovittiin seuraavista seikoista:

1. Avunantajat antavat säännöllisesti yksityiskohtaisia ja ajantasaisia tietoja kehitysmenojen määrästä, kohdentamisesta ja mahdollisuuksien mukaan tuloksista, jotta kehitysmaat pystyvät laatimaan tarkemman talousarvion ja parantamaan kirjanpito- ja tilintarkastustoimiaan.

2. Avunantajat ja kehitysmaat julkistavat säännöllisesti kaikki avun maksamiseen liittyvät ehdot.

3. Avunantajat antavat täydelliset ja ajantasaiset tiedot vuotuisista sitoumuksista ja todellisista maksuista, jotta kehitysmaat pystyvät kirjaamaan tarkasti kaikki avustukset talousarvioennusteisiinsa ja kirjanpitojärjestelmiinsä.

4. Avunantajat antavat kehitysmaille säännöllisesti ajantasaisia tietoja säännöllisesti päivitettävistä 3–5 vuotta kattavista ennakoivista meno- ja/tai täytäntöönpanosuunnitelmistaan ja vähintään viitteellisiä tietoja varojen kohdentamisesta.

Kansainvälisellä tasolla on myös meneillä useita maailmanlaajuisia hankkeita avun avoimuuden edistämiseksi:

- Yhteisten käsitteiden ja normien laatiminen:

- OECD:n kehitysapukomitea (DAC) käsittelee avoimuuteen liittyviä kysymyksiä avun tuloksellisuutta käsittelevän työryhmän puitteissa[8].

- Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysyhteistyöfoorumi (DCF) avustaa talous- ja sosiaalikomiteaa (ECOSOC) koordinoimaan etelä-etelä-avustusvirtoja koskevia tietoja ja analysoimaan avun avoimuuden ja keskinäisen vastuun välistä suhdetta.

- Kansainvälisen avun avoimuutta koskeva aloite (IATI) käynnistettiin kolmannessa korkean tason foorumissa Accrassa syyskuussa 2008 sen varmistamiseksi, että avunantajat julkistavat antamaansa apua koskevaa tietoa helposti ymmärrettävässä muodossa.

- Yhteisten teknisten välineiden ja tietokantojen perustaminen:

- OECD:n kehitysapukomitea (DAC) kokoaa ja julkaisee julkista kehitysapua koskevia tietoja DAC-maista luotonantajien ilmoituksia koskevan järjestelmän[9] (Creditor Reporting System, CRS) kautta. CRS:ää pidetään laajalti parhaana standardina tarkistettujen, korkealaatuisten tilastojen laatimiseksi jo annetusta kehitysavusta.

- Development Gateway -säätiö ylläpitää Aid Data -sivustoa[10], joka on yksi suurimmista maailmanlaajuisten kehitysaputoimien verkkohakemistoista ja tarjoaa yleisen katsauksen kansainvälisen kehitysavun eri toimijoista. Näistä aloitteista huolimatta sidosryhmät katsovat, että niiden on vieläkin vaikea saada kattavia ja selviä tietoja, jotka olisivat riittävän yksityiskohtaisia niiden tarkoituksia varten.

Tietojen hyödyllisyys vähenee, jos ne julkaistaan liian myöhään (usein jopa kahden vuoden viiveellä). DAC:n CRS-raportointiväline muodostaa hyvän lähtökohdan, mutta tietojen julkaisemista on aikaistettava, parannettava laadullisesti ja määrällisesti, tihennettävä ja synkronoitava ja tietojen täytyy olla kaikkien kumppanimaiden saatavilla yhdenmukaisella tavalla.

Keskinäisen vastuun helpottamiseksi tarvitaan lisäksi tietoja ennakkosuunnitelmista ja sellaisia tietoja, joiden perusteella on mahdollista arvioida ehtoja, mahdollisia sosiaalisia tai ympäristövaikutuksia tai suunniteltuja tuloksia. Kumppanimaita on myös avustettava keräämään tietoja omissa talousarviojärjestelmissään.

Tällä hetkellä EU:n avunantajat julkaisevat jo jonkin verran tietoja avustaan. Käytössä ei kuitenkaan ole yhdenmukaistettuja toimenpiteitä edellä mainittujen sitoumusten täyttämiseksi, joten toimenpiteiden laatu, määrä, laajuus, muoto ja tiheys vaihtelevat paljon.

Useimmat EU:n jäsenvaltiot ja komissio raportoivat kehitysapukomitealle (DAC), mutta niiden omissa kehitysapua koskevien tietojen julkaisutavoissa (verkkosivuilla tai suunnitteluasiakirjoissa) ja tietojen yksityiskohtaisuudessa on suuria eroja. Kaikki avunantajat eivät julkaise yksityiskohtaisia tietoja päätoimipaikan tasolla; osa esimerkiksi julkaisee ne suurlähetystönsä verkkosivustolla.

Yhdeksän 28:sta avunantajasta EU:ssa (EU ja sen 27 jäsenvaltiota) osallistuu kansainvälisen avun avoimuutta koskevaan IATI-aloitteeseen (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta sekä EU) ja niiden tavoitteena on noudattaa kehitysapua koskevien tietojen julkaisemisessa yhteistä kansainvälistä muotoa.

Jotkin maat antavat yksityiskohtaisia tietoja suunnitteluasiakirjoissaan (esimerkiksi Irlanti), kun taas toiset laittavat tietoja verkkosivustoilleen. Esimerkiksi Espanja jaottelee julkaisemansa julkista kehitysapua koskevat tiedot rahoituslähteen ja alan mukaan. Tietoja varojen kohdentamisesta seuraavan vuoden aikana ei ole saatavilla samaan aikaan, vaan kunkin avunantajan talousarviosyklin mukaisesti (elokuussa Suomen tapauksessa, lokakuussa Espanjan tapauksessa, marraskuuhun mennessä Alankomaiden tapauksessa). Tämä heikentää rahoituksen avoimuutta ja ennustettavuutta kumppanimaiden kannalta.

Nykyisin ainoa EU-tason väline, joka antaa tietoja kehitysavun määristä ja jolla voidaan seurata apuun liittyviä sitoumuksia, on Monterreyn raportti, jonka komissio antaa vuosittain. Nämä tiedot eivät kuitenkaan ole kumppanimaiden hallitusten, jotka tarvitsevat ajantasaisia ja kattavia tietoja suunnittelu- ja talousarviomenettelyjään varten, eivätkä muiden sidosryhmien (kansalaisyhteiskunta) saatavilla.

Euroopan komissio on parhaillaan kehittämässä käytännön välinettä TR-AID (Transparent Aid), jolla pyritään koordinoimaan EU:n avunantajien tarjoamaa rahoitusta humanitaariseen apuun ja kehitysapuun. TR-AID on verkkopohjainen järjestelmä, jossa yhdistetään tietoja useista lähteistä ja joka tarjoaa helposti pääsyn kattaviin tietoihin, jolloin tietoja voidaan käyttää päätöksenteossa. TR-AID tukee avun tuloksellisuutta koskevien EU:n sitoumusten täytäntöönpanoa. Se suunniteltiin alun perin välineeksi, jolla voidaan lisätä EU:n avunantajien avoimuutta toisiaan kohtaan jakamalla niiden antamaa apua koskevia tietoja ja parantaa koordinointia EU:ssa. Keskipitkällä aikavälillä sen tavoitteena on varmistaa suurempi avoimuus muita sidosryhmiä kohtaan, joita ovat muut avunantajat, kumppanimaat, kansalaisyhteiskunta ja suuri yleisö.

Yhteisestä EU:n tason toiminnasta saadaan todellista lisäarvoa, kun tietojen julkaisemisessa noudatetaan samoja normeja, samaa laatutasoa ja samaa julkaisutiheyttä. Oikeanlaisen EU:n lähestymistavan kehittämisen pitäisi auttaa täyttämään paremmin Accrassa annetut sitoumukset ja käyttämään EU:n kehyksen tarjoamia mahdollisuuksia ja EU:n tasolla jo kehitettyjä välineitä sekä hyödyntämään etuja, joita EU:n lähestymistapa mahdollisesti tuo kumppanimaille taloudellisen ja hallinnollisen rasituksen pienentymisen muodossa.

KESKINÄINEN VASTUU KANSALLISELLA TASOLLA

Tällä hetkellä ei ole olemassa yhteistä käytäntöä, jonka perusteella avunantaja- ja kumppanimaat olisivat keskinäisesti vastuussa antamistaan sitoumuksista.

Monterreyn raportin mukaan jotkin EU:n avunantajat osallistuivat keskinäisiin arviointeihin (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Itävalta, Portugali, Ruotsi, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta), mutta tietoja käytetystä kehyksestä, kriteereistä, arvioinnin laajuudesta ja sidosryhmistä annettiin erittäin vähän. Ne eivät myöskään aina antaneet kokonaiskuvaa, koska tietoja ei tarkkailtu päätoimipaikan tasolla.

Avunantajat ovat osittain vastuussa kumppanimaille julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevaan ohjelmaan (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) liittyvien kansallisten raporttien kautta. Kyseiset raportit koskevat talousarviotuen ennustettavuutta, avunantajien budjetointia ja hanke- ja ohjelmatuen raportointia varten toimittamia taloudellisia tietoja ja sitä, kuinka suuri osa avusta hallinnoidaan kansallisia menettelyjä käyttäen. Kustakin kriteeristä annetaan pisteet.

Jotkin kumppanimaat ovat vastuussa avunantajille erityisen avunantajiin sovellettavan lähestymistavan mukaisesti. Tämä lähestymistapa vastaa kunkin avunantajan vaatimuksia ja on tiiviisti yhteydessä tarjouskilpailumenettelyihin, sopimuksiin ja erityisiin rahoitusjärjestelyihin.

Monterreyn kyselylomake on tällä hetkellä EU:n tasolla ainoa seurantaväline, joka antaa tietoja EU:n avunantajien avustuksia koskevista sitoumuksista. Se ei kuitenkaan käsitä avunantajien ja kumppanimaiden arviointeja siitä, kuinka ne edistyvät keskinäisten sitoumustensa täytäntöönpanossa. Sen sijaan avunantajat raportoivat siitä, ovatko ja kuinka ne ovat panneet täytäntöön keskinäistä vastuuta koskevat kehykset .

Yhteinen EU:n lähestymistapa, jonka mukaan EU:n avunantajat ja kumppanimaat ovat vastuussa keskinäisistä sitoumuksistaan, on järkevä kaikkien EU:n avunantajien kannalta. Tällaisella yhdenmukaistetulla lähestymistavalla voitaisiin myös lisätä kehitysavun vaikutusta, johdonmukaisuutta ja tuloshakuisuutta. Lisäksi ainoastaan yksi yhteinen kehys, jonka perusteella kumppanimaat ovat vastuussa kaikille EU:n avunantajille, pienentäisi kumppanimaiden kustannuksia.

Kansallisella tasolla on oltava joitakin perustekijöitä, jotka helpottavat keskinäistä vastuuta.

Ensinnäkin on oltava selvää, kuka on vastuussa ja kenelle . Keskinäinen vastuu ei koske ainoastaan avunantajien ja kumppanien hallituksia, vaan myös hallinnon kohteena olevia. Tämä kansallisena vastuuna tunnettu tekijä voi koskea useita kansallisia sidosryhmiä, joita ovat esimerkiksi parlamentit, paikallisviranomaiset, kansalaisjärjestöt, naisasiaryhmät, tiedotusvälineet ja poliittiset puolueet. Näillä kansallisilla toimijoilla on merkittävä rooli, sillä ne osallistuvat kansallisten kehitysstrategioiden laatimiseen, tarkastelevat edistymistä avun tuloksellisuutta ja kehitystä koskevien sitoumusten täyttämisessä ja viime kädessä rankaisevat hallituksia huonoista tuloksista.

Keskinäinen vastuu edellyttää myös sopimusta siitä, missä prosessin olisi tapahduttava . Yksi mahdollisuus on laatia kehys avun hallinnointia varten, kuten yhteinen suoritusten arviointikehys (Performance Assessment Framework, PAF), jonka puitteissa kehityskumppanit voivat tavata ja arvioida sitoumusten täyttämistä ja päättää jatkotoimista. Suoritusten arviointikehyksen suunnittelulle ja toteuttamiselle ei ole olemassa yleisesti sovittua mallia. Olisi suotavaa, että se perustuisi olemassa oleviin kehitysapuyhteistyön foorumeihin. Sillä voisi olla muodollisemmat säännöt ja menettelyt, tai se voisi perustua epämuodollisempiin järjestelyihin. Se voitaisiin toteuttaa esimerkiksi vuotuisten kuulemisten, neuvoa-antavien ryhmien ja yhteisten tarkastelupaneelien muodossa. Tärkein seikka on se, että suoritusten arviointikehys tarjoaa areenan, joka edistää molemminpuolisen luottamuksen rakentamista. Sen olisi autettava luomaan synergiaa olemassa olevien paikallisten avun hallinnointimenettelyjen välille ja se olisi integroitava nykyisiin vuoropuhelun kehyksiin.

Lisäksi on välttämätöntä määritellä vastuun painopiste, toisin sanoen on sovittava siitä, mistä osapuolet ovat vastuussa . Osana tätä on laadittava yhteinen ohjelma, jossa määritellään selvät tavoitteet ja sitoumukset kummallekin osapuolelle. Tähän yhteiseen ohjelmaan voisi sisältyä kansallisia tai alakohtaisia kehityssuunnitelmia ja -strategioita koskevia seikkoja, toisin sanoen sopimus siitä, mihin apu olisi käytettävä. Siinä voitaisiin keskittyä myös avun tuloksellisuutta koskeviin sitoumuksiin, esimerkiksi sopimalla siitä, mitä kanavia pitkin apu toimitetaan. Tärkeää on määrittää selvästi kunkin osapuolen velvollisuudet ja näin ollen se, mistä ne ovat vastuussa.

Yhteinen suoritusten arviointikehys – Käytännön esimerkkejä Mosambik Mosambikin keskinäistä vastuuta koskeva kehys perustuu riippumattomaan arviointiin ohjelmoitavan avun kumppaneiden suorituksista Mosambikissa. Avunantajat tarkkailevat hallituksen suorituksia maan köyhyydenvähentämissuunnitelman seuranta- ja arviointikehyksen perusteella ja seuraamalla edistystä kehityksessä. Avunantajia arvioidaan sitoumusmatriisin ja (piste-)luokitusjärjestelmän perusteella, jossa määritetään kokonaissuoritustasot (erittäin hyvä, hyvä, keskinkertainen, tyydyttävä, heikko). Julkista kehitysapua Mosambikissa koskeva tietokanta (ODAMOZ), joka tarjoaa tärkeitä tietoja avustusrahoituksesta, ja kehitysobservatorio tukevat avun vaikutusten seurantaa. Mosambik on yksi harvoista maista, joka on laatinut institutionaaliset puitteet osallistavaa köyhyyden seurantaa varten kansallisella, maakunta- ja paikallistasolla. Avoimuutta ja kansallista vastuuta parantavia toimia on edelleen lisättävä. Ruanda Kaksi yhteistä tarkastelumekanimia: yhteinen suoritusten arviointikehys (Common Performance Assessment Framework, CPAF) ja avunantajien suoritusten arviointikehys (Donor Performance Assessment Framework, DPAF). Avunantajien suorituksia arvioidaan yhteensä 26 indikaattorin perusteella, jotka perustuvat kansainvälisesti ja kansallisesti sovittuihin avun laatua koskeviin tavoitteisiin. Arviointi tehdään vuosittain samaan aikaan kuin hallituksen suorituksia arvioidaan ja niistä keskustellaan hallituksen suoritusten arviointikehyksen puitteissa. Avunantajat helpottavat tietojen keräämistä ja kokoamista yhteen raportoimalla itse useista eri indikaattoreista oikeaan aikaan. Kehitysaputietokantaa on tarkoitus päivittää tämän raportoinnin helpottamiseksi. Tietojen kerääminen ja kokoaminen DPAF-matriisiin ja niiden analysointi (talous- ja valtiovarainministeriön johdolla). Tulokset esitellään ja niistä keskustellaan kehityskumppaneiden koordinaatioryhmässä, ja yksityiskohtaisempia keskusteluja käydään budjettituen yhdenmukaistamisryhmässä. Hallitukselle ja kehityskumppaneille tiedotetaan avunantajien sisäisistä jatkotoimenpiteistä/suunnitelmista ja yhteisistä toimintasuunnitelmista. |

KESKINÄINEN VASTUU KANSAINVÄLISELLÄ TASOLLA

- Keskinäistä vastuuta edistetään myös useilla kansainvälisillä foorumeilla. Tästä ovat esimerkkejä vertaisarvioinnit kuten OECD:n kehitysapukomitean vertaisarvioinnit, EU:n vuotuinen selvitys kehitysavun rahoituksesta (Monterreyn raportti), epäviralliset suoritusten arvioinnit kuten hätäavun ja kehitysyhteistyön alalla toimivien eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen yhteenliittymän (CONCORD) kehitysavun seurantaraportti ja muunlaiset raportit ja analyysit, joita suorittavat IMF/Maailmanpankki (Global Monitoring Report), talous- ja sosiaalikomitean kehitysyhteistyöfoorumi, UNECA/OECD (Mutual Review of Aid Effectiveness), G8-ryhmä (Accountability Report on Development 2010), Pariisin julistuksen täytäntöönpanon seurannasta vastaava ryhmä ja avun tuloksellisuutta käsittelevä työryhmä.

Keskinäisen vastuun kansainvälisellä tasolla pitäisi vahvistaa vastuuta kansallisella tasolla. Tilanne ei kuitenkaan aina ole käytännössä tällainen, ja se johtuu joissakin tapauksissa avunantajien ja kumppaneiden epätasapainoisesta suhteesta. Vastuuta koskeva kansainvälinen ohjelma voisi toisinaan tuoda paremmin esille kumppanimaiden hallitusten ja sidosryhmien huolenaiheet ja intressit. Lisäksi kumppanimaiden sidosryhmien käytössä ei usein ole riittävästi analyyseja ja tietoja, minkä vuoksi ne eivät pysty käymään avunantajien kanssa neuvotteluja tasapuolisesti ja ilman rajoituksia. Kansainvälisessä toiminnassa keskinäisen vastuun edistämiseksi ei myöskään taata kumppanimaille keinoja määrätä seuraamuksia avunantajille tai määrätä, että avunantajien sitoumukset on pantava täytäntöön.

VASTUUVELVOLLISUUS JA HUMANITAARINEN APU

Kuusitoista avunantajaa hyväksyi vuonna 2003 hyvän humanitaarisen avunannon periaatteet ja käytännöt[11]. Näillä periaatteilla pyritään muun muassa edistämään kumppanuutta sekä rahoitusta, hallintoa ja vastuuta koskevia avunantajien hyviä käytäntöjä. Vahvistamalla nämä periaatteet voimakkaasti humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa[12] EU on osoittanut lujan sitoumuksensa edistää tuloksellista, vastuullista ja selontekovelvollista avunantoa[13]. Vastuuvelvollisuutta koskevassa kehyksessä otetaan huomioon humanitaarisen avun erityispiirteet, erityisesti sen tarpeisiin perustuva lähestymistapa, avun toimittamisen nopeus, lyhyen aikavälin näköpiiri ja reagoiva luonne.

On olemassa eri mekanismeja ja välineitä EU:n humanitaarisen avun avoimuuden ja koordinoinnin varmistamiseksi:

- Toimintastrategia, johon sisältyy vakiintunut menetelmä varojen kohdentamiselle tarpeiden mukaan. Tämä strategia ja yksityiskohtaiset ennakkosuunnitelmat jaetaan ja koordinoidaan kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien kanssa.

- Komission kehittämä ja hallinnoima raportointijärjestelmä, ns. 14 pisteen järjestelmä, joka tarjoaa reaaliaikaisia tietoja komission ja jäsenvaltioiden antamasta humanitaarisesta avusta. Tämä järjestelmä on liitetty YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimiston (OCHA) rahoituksen seurantajärjestelmään, joka tarjoaa samanlaisia tietoja maailmanlaajuisesta humanitaarisesta avusta.

EHDOTUS TOIMINTAKEHYKSEN NELJÄNNEKSI LUVUKSI

Avoimuutta ja keskinäistä vastuuta koskevien suurten erojen poistamiseksi EU:n eri avunantajien väliltä on tärkeää määritellä EU:n yhteinen lähestymistapa ja käytännön toimet, joita on toteutettava yhdessä EU:n tasolla yhteisten sitoumustemme panemiseksi täytäntöön.

Seuraavaa tekstiä ehdotetaan sisällytettäväksi neljänneksi luvuksi avun tuloksellisuutta koskevaan toimintakehykseen.

Avun avoimuus

Komissio ja EU:n jäsenvaltiot antavat kattavia ja vertailukelpoisia tietoja kehitysapumenoista säännöllisesti seuraavalla tavalla:

1. Ne julkaisevat viimeistään lokakuun 2011 alusta alkaen neljännesvuosittain tietoja avustusmääristä ja avun kohdentamisesta OECD:n kehitysapukomitean (DAC) luotonantajien ilmoituksia koskevan järjestelmän (CRS) mukaista vakiomuotoa noudattaen enintään kolmen kuukauden viiveellä.

2. Ne toimittavat maakohtaisia ennakoivia tietoja vuosittain heinäkuun 2011 alusta alkaen:

2.1 avunantajien ennakoivia menosuunnitelmia koskevan DAC:n tutkimuksen mukaisen menettelyn mukaisesti ilmoittaen kokonaisavustusmenoja koskevia ennakoivia tietoja vähintään kolmelta ja enintään viideltä vuodelta kaikkien kumppanimaiden osalta;

2.2 ilmoittaen toimialakohtaiset ennakoivat avustusmäärät vähintään kolmelta ja enintään viideltä vuodelta kaikkien työnjakoa koskevassa nopean toiminnan aloitteessa mukana olevien maiden osalta.

3. Ne tekevät kehitysavun rahoitusta koskevasta EU:n vuotuisesta selvityksestä avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta koskevan malliesimerkin käyttämällä Monterreyn kyselylomaketta edistyksen seuraamiseksi päätoimipaikka- ja maatasolla.

4. Ne käyttävät TR-AID-välinettä tietojen julkaisemiseksi ja jakamiseksi toistensa kanssa

4.1 ensin vapaaehtoiselta pohjalta vaatimatta tiedoilta tiettyä muotoa;

4.2 sen jälkeen pakollisesti Koreassa vuonna 2011 järjestettävän avun tuloksellisuutta käsittelevän neljännen korkean tason foorumin jälkeen käyttämällä vakiomuotoa, joka määritetään kansainvälisten normien mukaisesti.

Keskinäinen vastuu kansallisella tasolla

Komissio ja EU:n jäsenvaltiot toteuttavat kaikissa kumppanimaissa ja kaikkien kumppanimaiden kanssa seuraavat toimet:

1. Ne laativat yhteisten sitoumusten seurantaa varten yhteisen kehyksen, joka perustuu olemassa oleviin järjestelmiin aina kun se on mahdollista[14]:

- Työnjakoa koskevassa nopean toiminnan aloitteessa mukana olevissa maissa välittäjät käynnistävät yhteistyössä EU:n lähetystöjen kanssa keskinäistä vastuuta koskevat neuvottelut kumppanimaiden hallitusten ja muiden kansallisten sidosryhmien kanssa. Sellaisissa maissa, jotka eivät ole mukana työnjakoa koskevassa nopean toiminnan aloitteessa, EU:n lähetystöt järjestävät kokouksen, jossa sovitaan, mikä avunantaja käynnistää neuvottelut keskinäisestä vastuusta.

- Ne laativat heinäkuuhun 2011 mennessä kumppanimaiden prioriteetit ja tavoitteet huomioon ottaen yhteisen suoritusten arviointikehyksen , jonka mukaisesti arvioidaan säännöllisesti avunantajien saavutuksia maakohtaisten avun tuloksellisuutta koskevien sitoumusten täyttämisessä. Jäsenvaltiot edistävät kumppanimaiden johtajuutta tässä prosessissa.

- Yhteinen suoritusten arviointikehys olisi laadittava seuraavia perusperiaatteita noudattaen:

- Kattavuus: siihen olisi pyrittävä sisällyttämään kaikki maassa toimivat avunantajat ja kansallinen talousarvio;

- Vastavuoroisuus: sen olisi katettava sekä avunantajien sitoumukset että kumppanimaan sitoumukset;

- Vertailukelpoisuus: siinä olisi seurattava yksittäisten avunantajien suorituskykyä vertailukelpoisella tavalla;

- Säännöllisyys: arviointi olisi suoritettava vähintään kerran vuodessa;

- Omatoiminen raportointi: avunantajien ja hallituksen olisi sitouduttava antamaan tietoja maassa toteuttamistaan toimista säännöllisesti ennalta määriteltyjen kriteereiden mukaisesti.

- Nämä suoritusten arviointikehykset olisi arvioitava riittävän ajoissa, jotta kokonaissuoritusta maan tasolla koskevat tulokset voidaan julkaista ja toimittaa päätoimipaikalle marraskuuhun 2011 mennessä ja toteuttaa tarvittavat mukautukset.

- Näiden yhteisten sitoumusten täytäntöönpano vahvistaa meneillä olevaa avunantajien ja kumppanimaiden välistä poliittista vuoropuhelua hanke-, toimiala- ja kansallisella tasolla. EU käyttää poliittista vuoropuhelua myös edistääkseen julkista keskustelua, jotta sekä avunantajat ja hallitukset joutuvat vastuuseen.

2. Edellä kuvaillussa prosessissa EU ja sen jäsenvaltiot tukevat roolia, joka kansalaisjärjestöillä (mukaan lukien naisasiaryhmät ja tiedotusvälineet sekä paikalliset hallintoyksiköt ja parlamentit) on hallitusten ja avunantajien saattamisessa vastuuseen, esimerkiksi antamalla tarvittavaa tukea valmiuksien luomiseen.

Keskinäinen vastuu kansainvälisellä tasolla

EU ja sen jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä luodakseen heinäkuuhun 2011 mennessä yhteisen vision tulevista avustusrakenteista Busanissa järjestettävän avun tuloksellisuutta käsittelevän neljännen korkean tason foorumin jälkeen.

Ne

1. koordinoivat kannan, jonka ne ottavat kansainvälistä keskinäistä vastuuta koskevissa neuvotteluissa eri foorumeilla, mukaan lukien YK:n kehitysyhteistyöfoorumi ja avun tuloksellisuutta käsittelevä työryhmä. Tähän sisältyy tuki kehitysyhteistyöfoorumin pyrkimyksille kerätä ja jakaa riippumattomia ja arvovaltaisia keskinäistä vastuuta koskevia analyyseja ja arviointeja;

2. tukevat kattavampaa kehystä, joka parantaa kumppanimaiden, paikallisviranomaisten, parlamentin jäsenten ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista.

[1] Vuonna 2008 raportoitiin, että ainoastaan 14 maata 54 maasta oli luonut kansalliset ”vastavuoroiset arviointimenettelyt” keskinäisten sitoumusten noudattamisen valvomiseksi.

[2] Eurooppalaisen konsensuksen 15 kohta (http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf).

[3] Neuvoston 27. toukokuuta 2008 antamat päätelmät EU:sta kansainvälisenä kehitysyhteistyötoimijana: nopeammin kohti vuosituhannen kehitystavoitteiden toteutumista (http://register.consilium.europa.eu/pdf/fi/08/st09/st09907.fi08.pdf).

[4] Neuvoston kokous 22. heinäkuuta 2008 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/fi/08/st12/st12080.fi08.pdf).

[5] Neuvoston 17. marraskuuta 2009 antamat päätelmät (http://register.consilium.europa.eu/pdf/fi/09/st15/st15912.fi09.pdf).

[6] Neuvoston 18. toukokuuta 2009 antamat päätelmät (http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_PDF_COM_2009_0160_F_EN_COUNCIL_CONCLUSIONS.PDF).

[7] Neuvoston 15. kesäkuuta 2010 antamat päätelmät (asiakirja 11080/00).

[8] Työryhmän klusterissa C, avun ennustettavuutta ja avoimuutta käsittelevässä työryhmässä ja avun kohdentamista käsittelevässä DAC:n teknisessä ryhmässä.

[9] http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRSNEW.

[10] http://www.aiddata.org/home/index.

[11] Principles and Good practice of Humanitarian Donorship (Hyvän humanitaarisen avunannon periaatteet ja käytännöt), Tukholma, 17. kesäkuuta 2003; OECD:n vahvistamat.

[12] Euroopan unionin virallinen lehti C 25, 30.1.2008, s. 1, humanitaarisen avun tuloksellisuutta ja vastuullisuutta koskeva 3.3 jakso.

[13] Ks. edellinen alaviite.

[14] EU:n ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden osalta liittymistä valmistelevaa välinettä koskeva vuosikertomus ja yhteiset seurantakomiteat muodostavat perustan suorituskyvyn arviointia koskevaan kehykseen liittyville seikoille. Näitä välineitä voidaan mukauttaa siten, että ne antavat järjestelmällisemmin relevantteja tietoja, joihin sisältyvät rahoitusanalyysit ja avun tuloksellisuutta koskeviin sitoumuksiin liittyvät tiedot.