52010DC0579

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 20.10.2010

KOM(2010) 579 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE

EU:n kehys finanssialan kriisinhallinnalle

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE

EU:n kehys finanssialan kriisinhallinnalle(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

JOHDANTO

Finanssikriisin aikana hallitukset totesivat, että pankkien ja muiden rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien finanssilaitosten ei voitu antaa tehdä konkurssia. Lyhyesti kuvattuna tilanne oli se, että maksukyvyttömällä pankilla ei ollut mitään yksinkertaista keinoa jatkaa keskeisten toimintojensa suorittamista ja suurten pankkien kaatuessa niiden toimintoja ei voitu lakkauttaa kokonaan aiheuttamatta merkittävää vahinkoa koko järjestelmälle. Finanssilaitosten ajauduttua vaikeuksiin hallitukset joutuivat toteuttamaan erilaisia toimia – tekemään pääomasijoituksia, toteuttamaan finanssilaitosten omaisuuseriin kohdistuvia tukitoimenpiteitä, takaamaan varoja ja velkoja sekä tarjoamaan likviditeettitukea – joilla rahoitusjärjestelmä onnistuttiin vakauttamaan. EU:n hallitukset joutuivat kuitenkin pönkittämään myös elinkelvottomia laitoksia ja tukemaan velkojia, mikä aiheutti huikeita kustannuksia julkiselle taloudelle: EU:n hallitukset sitoutuivat antamaan tukea, joka vastasi noin 30:tä prosenttia EU:n BKT:stä, kun taas käytetty tuki vastasi 13:a prosenttia[1]. Nämä julkiset toimenpiteet ovat vaikuttaneet merkittävästi sisämarkkinoiden tasapuolisiin toimintaedellytyksiin[2].

Yksimielisyys vallitsee siitä, että tämä ei saa enää toistua. Pankkien on annettava mennä konkurssiin, kuten muidenkin yritysten. Viranomaisille on annettava välineet, joilla ne voivat estää sen, että tällaisten laitosten hallitsematon kaatuminen vahingoittaa koko järjestelmää. Viranomaisten on kuitenkin huolehdittava siitä, etteivät konkurssit altista veronmaksajia tarpeettomalle tappioriskille eivätkä aiheuta laajempaa taloudellista vahinkoa. Tarvitaan tiukempaa sääntelyä, jolla pienennetään sitä riskiä, että pankit joutuvat vaikeuksiin, mutta samalla tarvitaan myös luotettavaa järjestelmää, jolla voidaan tiukentaa markkinakuria konkurssiuhan avulla ja vähentää moraalikatoa, joka johtuu siitä, että pankkialan yritykset tietävät olevansa suojattuja konkursseilta.

Komissio on kehittänyt tähän liittyvää EU:n politiikkaa ja antanut jo kaksi kriisinhallintaa ja kriisinratkaisua käsittelevää tiedonantoa. Ensimmäisessä tiedonannossa, joka annettiin lokakuussa 2009[3], käsitellään muutoksia, joita tarvitaan mahdollistamaan tehokas kriisinhallinta ja kriisinratkaisu tai konkurssiin menevän rajatylittävää toimintaa harjoittavan pankin hallittu likvidaatio. Tiedonannosta järjestettiin julkinen kuuleminen, jonka tulokset esiteltiin kriisinhallintakonferenssissa, jonka komissio järjesti maaliskuussa 2010[4]. Keväällä 2010 komissio kokosi maksukyvyttömyyslainsäädännön asiantuntijoista työryhmän avustamaan valmistelutyössä. Toukokuussa 2010 julkaistiin toinen tiedonanto[5], jossa pohdittiin keinoja, joilla kriisinratkaisua voitaisiin rahoittaa siten, että samalla minimoitaisiin moraalikato ja suojattaisiin julkisia varoja[6]. Pankkialan rajatylittävästä kriisinhallinnasta on annettu tärkeitä suosituksia myös Euroopan parlamentin mietinnössä (Ferreiran mietintö)[7].

Komissio on mukana hahmottelemassa finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän (FSB) ja G20-ryhmän työtä ja seuraa tiiviisti myös muuta kansainvälistä kehitystä. Torontossa kesäkuussa 2010 pidetty G20-ryhmän huippukokous oli omistettu sellaisten järjestelmien suunnittelulle ja toteutukselle, joissa viranomaisille annetaan valtuudet ja välineet saneerata tai purkaa kaikentyyppisiä vaikeuksiin joutuneita finanssilaitoksia sälyttämättä siitä aiheutuvia kustannuksia viime kädessä veronmaksajien harteille. G20-ryhmä pyysi myös FSB:tä pohtimaan ja kehittämään marraskuussa 2010 pidettävää Soulin huippukokousta varten konkreettisia suosituksia siitä, millä tavoin voitaisiin puuttua koko järjestelmän kannalta merkittäviä finanssilaitoksia koskeviin ongelmiin ja ratkaista ne[8]. Yhdysvalloissa on luotu tällaisia koko järjestelmän kannalta merkittäviä laitoksia varten konsernitason kriisinratkaisukehys Dodd–Frank-uudistuksella[9].

Tässä tiedonannossa esitetään poliittiset suuntaviivat, joita komissio aikoo noudattaa sen työn pohjalta, jota on tähän saakka tehty kriisinhallinnan ja -ratkaisun alalla. Komissio jatkaa näiden suuntaviivojen mukaisesti valmistelutyötään antaakseen lainsäädäntöehdotukset keväällä 2011. Niihin liittyy myös vaikutustenarviointi, ja niillä täydennetään G20-ryhmän keskeisiä uudistuksia, jotka komissio on pannut täytäntöön finanssialan sääntelyssä. Käsiteltävänä olevan lainsäädäntökehyksen teknisistä yksityiskohdista järjestetään julkinen kuuleminen joulukuussa 2010. Tämän tiedonannon jaksossa 6 hahmotellaan myös tulevia toimia, joilla maksukyvyttömyyslainsäädännön sekä rajatylittävien konsernien kriisinratkaisun uudistamista aiotaan jatkaa.

SOVELTAMISALA JA TAVOITTEET

Tässä tiedonannossa hahmoteltua kehystä on tarkoitus soveltaa kaikkiin luottolaitoksiin ja joihinkin sijoituspalveluyrityksiin[10] riippumatta siitä, harjoittavatko ne toimintaansa useammassa maassa vai ainoastaan kotimaassaan. Lisäksi komissio aikoo jatkaa muiden finanssilaitosten kriisinratkaisuun liittyvää työtään ja raportoida siitä vuoden 2011 loppuun mennessä. Tässä työssään se aikoo pohtia erityisesti sitä, millaisia kriisinhallinta- ja kriisinratkaisujärjestelyjä tarvitaan muita finanssilaitoksia, kuten vakuutusyhtiöitä, sijoitusrahastoja ja keskusvastapuolia varten, jos niitä ylipäänsä tarvitaan.

Euroopan kriisinratkaisukehyksellä olisi ensisijaisesti mahdollistettava se, että minkä tahansa tyyppiset ja kokoiset vaikeuksissa olevat finanssilaitokset ja erityisesti koko järjestelmän kannalta merkittävät laitokset voivat ajautua konkurssiin siten, ettei niiden kaatuminen horjuta rahoitusvakautta eikä aiheuta tarpeettomia kustannuksia veronmaksajille. Jotta tämä saavutettaisiin pankkialalla, komissio kehittää kriisien ennaltaehkäisyä, hallintaa ja ratkaisua varten kehystä, joka perustuu seuraaviin tavoitteisiin:

- Kriisien ennaltaehkäisy ja niihin varautuminen asetetaan etusijalle. Kattavilla suunnittelu- ja ennaltaehkäisytoimilla autetaan viranomaisia ja yrityksiä valmistautumaan kriisinratkaisuun ja täydennetään muita uudistuksia, joilla pyritään pienentämään rahoitusjärjestelmään liittyviä riskejä.

- Otetaan käyttöön luotettavia kriisinratkaisuvälineitä , jotka tarjoavat viranomaisille vaihtoehtoisia tapoja purkaa finanssilaitoksia siten, että ongelmien leviämisvaara on mahdollisimman pieni ja samalla turvataan keskeisten finanssipalvelujen jatkuminen, kuten se, että suojatut talletukset ovat jatkuvasti tallettajiensa käytettävissä.

- Mahdollistetaan nopeiden ja määrätietoisten toimien toteuttaminen ottamalla käyttöön tarkasti määritellyt valtuudet ja menettelyt ja poistamalla oikeudellinen epävarmuus siitä, milloin viranomaiset voivat ryhtyä toimiin ja mitä toimia ne voivat toteuttaa.

- Vähennetään moraalikatoa varmistamalla, että tappiot jaetaan asianmukaisesti osakkeenomistajien ja velkojien kesken, sekä suojaamalla julkisia varoja. Tämä merkitsee ainakin sitä, että kriisinratkaisun kustannuksista vastaavat kyseisen finanssilaitoksen osakkeenomistajat ja mahdollisimman pitkälle sen velkojat normaalin etuoikeusjärjestyksen mukaisesti sekä tarvittaessa koko pankkiala.

- Helpotetaan rajatylittävien konsernien kriisinratkaisua , jotta sisämarkkinoiden toiminta häiriintyisi mahdollisimman vähän, kustannukset jaettaisiin oikeudenmukaisesti ja keskeiset pankkipalvelut säilyisivät.

- Varmistetaan oikeusvarmuus sekä asianmukaiset takeet kolmansille osapuolille ja rajoitetaan omistusoikeuksiin puuttuminen siihen, mikä on yleisen edun kannalta tarpeen ja perusteltavissa. Erityisesti on varmistettava, että velkojat saavat samanlaisen kohtelun kuin ne olisivat saaneet, jos pankki olisi purettu[11].

- Rajoitetaan kilpailun vääristymiä , jotka johtuvat sellaisista toimenpiteistä, jotka vääristävät finanssialan tasapuolisia toimintaedellytyksiä Euroopan tasolla. Tämä tarkoittaa sitä, että kriisinratkaisukehyksen nojalla annetun valtiontuen on oltava EU:n perussopimusten sääntöjen mukaista ja sovittava sisämarkkinoille.

Näihin tavoitteisiin perustuvalla kriisinhallintakehyksellä olisi varmistettava, että vaikeuksissa olevat pankit poistuvat markkinoilta horjuttamatta rahoitusvakautta. Ilman tällaista kehystä on mahdollista, että tulevissa kriiseissä finanssilaitosten pelastamiselle ei ole vieläkään realistista vaihtoehtoa.

KEHYKSEN TÄRKEIMMÄT OSAT

Komission parhaillaan kehittämään kriisinhallintakehykseen kuuluu kolmenlaisia toimia: valmistelu- ja ennaltaehkäisytoimia, varhaisia valvontatoimia sekä kriisinratkaisuvälineitä ja -valtuuksia. Joitakin näistä välineistä sisältyy jo kansallisiin kriisinratkaisujärjestelmiin, mutta osa niistä olisi uusia joillekin jäsenvaltioille. Sen vuoksi on varmistettava joustava siirtyminen nykyisistä kansallisista järjestelyistä tulevaan valvontakehykseen. Varhaisten toimien ja kriisinratkaisutoimien on oltava sellaisia, että viranomaiset voivat valita useista vaihtoehdoista, eikä kehys saisi määrätä sitä, mitä toimia missäkin tapauksessa käytetään, jollei toimien käynnistimistä muuta johdu.

Kriisinhallinnasta vastaavat viranomaiset

Vakavaraisuusvalvonnasta vastaavilla viranomaisilla on edelleen valtuudet toteuttaa varhaisia toimia vakavaraisuusdirektiivien nojalla[12].

Uudessa kriisinhallintakehyksessä edellytetään, että kukin jäsenvaltio nimeää kriisinratkaisuviranomaisen, jonka tehtävänä on käyttää kriisinratkaisuvaltuuksia. Tällaisten viranomaisten tulisi olla pikemminkin hallinto- kuin oikeusviranomaisia, mutta tässä vaiheessa ei vaikuta tarpeelliselta määrätä tarkemmin, minkä kansallisen elimen olisi toimittava kriisinratkaisuviranomaisena. Tämä antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säilyttää nykyiset kansalliset järjestelynsä, joissa kriisinratkaisusta voi vastata valtiovarainministeriö, keskuspankki tai talletussuojajärjestelmä. Komissio toteaa kuitenkin, että monilla oikeudenkäyttöalueilla kriisinratkaisuviranomaiset on erotettu asianmukaisesti valvontaviranomaisista, ja katsoo tämän olevan tärkeää sen riskin minimoimiseksi, että valvoja joutuu pidättäytymään tarvittavista toimenpiteistä.

Valmistelu- ja ennaltaehkäisytoimet

Komissio harkitsee useita toimia, joiden tavoitteena on antaa paremmat mahdollisuudet siihen, että kehittymässä olevat ongelmat havaitaan ja niihin puututaan jo varhaisessa vaiheessa, sekä lisätä yritysten ja viranomaisten valmiuksia käsitellä vakavia ongelmia tehokkaasti.

Valvonnan tiukentaminen

Ennen viimeaikaista kriisiä valvonnassa esiintyi puutteita, joilla oli omat vaikutuksensa kriisiin. Sen vuoksi komissio aikoo lujittaa vakavaraisuusdirektiivien mukaista valvontajärjestelmää vaatimuksilla, joiden mukaan jokaista valvottavaa laitosta varten on laadittava vuosittain valvontaohjelma riskienarvioinnin pohjalta, paikalla suoritettavia valvontatarkastuksia on tehtävä enemmän ja järjestelmällisemmin, standardien on oltava tiukempia ja valvontaan liittyvän arvioinnin on oltava perusteellisempaa ja ennakoivampaa.

Varojen siirrettävyys

Komissio harkitsee toimenpiteitä, joilla määritettäisiin tarkemmin, missä olosuhteissa ja millä ehdoilla vakavaraisuusdirektiiveillä säännellyt laitokset voisivat siirtää varoja konsernin sisällä muun muassa sellaisissa tilanteissa, joissa konsernin yrityksissä on likviditeettikriisi[13]. Tavoitteena on luoda kehys, joka mahdollistaa likviditeetin hallinnan konsernin sisällä. Siihen on kuitenkin kuuluttava suojatoimia, joita tarvitaan rahoitusvakauden säilyttämiseksi niissä jäsenvaltioissa, joihin varoja siirtävät yritykset ovat sijoittautuneet, sekä velkojien ja osakkeenomistajien oikeuksien suojaamiseksi.

Elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat

Kansainvälisellä tasolla käsitellään parhaillaan elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmia, joilla on keskeinen merkitys varauduttaessa suurten laitosten konkursseihin. Tällaisia suunnitelmia pidetään tehokkaan kriisinhallintajärjestelmän välttämättömänä osana. Komissio osallistuu tähän työhön ja pyrkii siihen, että sen toimet ovat yhdenmukaisia kansainvälisellä tasolla saavutettujen tulosten kanssa.

Kaikkien järjestelmään kuuluvien luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten täytyisi laatia ja päivittää elvytyssuunnitelmia, joissa esitettäisiin toimenpiteet, joita laitoksen tai konsernin olisi toteutettava erilaisissa skenaarioissa ratkaistakseen likviditeettiongelmat, hankkiakseen pääomaa tai pienentääkseen riskiä. Suunnitelmien olisi oltava yksityiskohtaisia ja realistisia eikä niissä saisi olettaa yrityksen saavan tukea julkisista varoista. Elvytyssuunnitelman laatimista koskevaa vaatimusta olisi kuitenkin sovellettava siten, että siinä otetaan suhteutetusti huomioon yrityksen koko, sen rahoituslähteiden luonne sekä se, missä määrin kyseisen yrityksen katsotaan voivan saada konsernitukea tai toimialan tukea. Laitosten edellytetään toimittavan suunnitelmat valvontaviranomaisille, jotka arvioivat, ovatko suunnitelmat kattavia ja voidaanko niillä todennäköisesti palauttaa laitoksen elinkelpoisuus.

Kriisinratkaisusuunnitelmia koskevaa vaatimusta sovellettaisiin kaikkiin kriisinhallintajärjestelmään kuuluviin luottolaitoksiin ja sijoituspalveluyrityksiin sen varmistamiseksi, että tarvittavat suunnitelmat tehdään siltä varalta, että pankin tai yrityksen liiketoiminta joudutaan siirtämään muualle tai lopettamaan hallitulla tavalla sen kaatuessa. Suunnitelmien laadinnasta vastaavat kriisinratkaisu- ja valvontaviranomaiset tiiviissä yhteistyössä yritysten kanssa, joiden on toimitettava niille tarpeelliset tiedot[14]. Esimerkiksi kriisinratkaisusuunnitelmia varten tarvitaan tiedot konsernin rakenteesta, konsernin sisäisistä takauksista ja palvelutasosopimuksista, tehdyistä sopimuksista ja vastapuolista, veloista ja säilytysjärjestelyistä sekä toiminnalliset tiedot tietotekniikkajärjestelmistä ja henkilöstöstä.

Elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat vaadittaisiin sekä yritys- että konsernitasolla, ja niistä sovittaisiin yhteisesti kriisinratkaisukollegioissa[15].

Ennaltaehkäisyvaltuudet

Komissio katsoo, että kriisinratkaisun suunnitteluun liittyviä toimia olisi täydennettävä antamalla viranomaisille selkeät ennaltaehkäisyvaltuudet, joita voidaan soveltaa sellaisissa tapauksissa, joissa kriisinratkaisuviranomaiset katsovat, että kriisinratkaisu ei toimi esteettömästi tietyn laitoksen tai konsernin kohdalla siihen sovellettavien järjestelmien mukaisesti. Tavoitteena on, että valvontaviranomaiset[16] kriisinratkaisuviranomaisia kuultuaan voivat vaatia laitoksia toteuttamaan toimenpiteitä, kuten muuttamaan liiketoimintaa ja yhtiörakennetta, joita tarvitaan sen varmistamiseksi, että kriisinratkaisu toimii sovellettavassa säädöskehyksessä. Harkittavana oleviin ennaltaehkäisyvaltuuksiin kuuluvat vaatimukset rajoittaa tai muuttaa riskejä, lisätä raportointia, rajoittaa tai kieltää tietyt toiminnot tai muuttaa konsernin rakennetta (mihin sisältyy selvitys oikeudellisista erillisyksiköistä). Valtuudet vaatia muutoksia oikeudelliseen rakenteeseen ja liiketoimintajärjestelyihin ovat kieltämättä pitkälle meneviä. Sen vuoksi tarvitaan asianmukaista keskinäistä valvontajärjestelmää, jossa on muun muassa annettava yritykselle oikeus vastustaa valvonta- tai kriisinratkaisuviranomaisen asettamaa saneerausvaatimusta.

Käynnistimet

Varhaisten toimien ja kriisinratkaisun käynnistimillä on varmistettava, että asianomaiset viranomaiset voivat ryhtyä ajoissa toimiin, ja niiden on oltava riittävän selkeitä ja läpinäkyviä, jotta valvontaviranomaisilla, yrityksillä ja vastapuolilla olisi mahdollisimman vähän epävarmuutta siitä, täyttyvätkö edellytykset, joilla toimia voidaan toteuttaa.

Varhaisten toimien käynnistimet

Vakavaraisuusdirektiiveissä valvontaviranomaisille annetaan nykyään valtuudet vaatia varhaisessa vaiheessa toimien toteuttamista sellaisilta pankeilta, jotka eivät täytä kyseisten direktiivien vaatimuksia[17]. Jotta valvontaviranomaiset voisivat puuttua kehittymässä olevaan ongelmaan riittävän aikaisin ja tehokkaasti, niihin edellytyksiin, joilla valvontaviranomaiset voivat määrätä tällaisia toimia, voitaisiin sisällyttää myös sellaiset tapaukset, joissa pankki tai sijoituspalveluyritys todennäköisesti jättää vakavaraisuusdirektiiveissä asetetun vaatimuksen täyttämättä. Koska kyseisissä direktiiveissä asetetaan hyvin monenlaisia vaatimuksia, tietyn vaatimuksen rikkominen tai todennäköinen rikkominen ei välttämättä tarkoita sitä, että kyseisellä laitoksella on vakavia ongelmia, jotka johtavat tilanteen pahenemiseen tai laitoksen kaatumiseen, jollei niihin puututa. Varhaiset toimet, joita voidaan määrätä vakavaraisuusdirektiivien nojalla, ovat enemmän tai vähemmän pitkälle meneviä, ja valvontaviranomaisten olisi valittava niistä sellaiset, jotka ovat asianmukaisia ja oikeassa suhteessa siihen, minkä luonteisesta ja kuinka vakavasta rikkomisesta kulloinkin on kyse.

Kriisinratkaisun käynnistimet

Rahoitusvakauteen liittyvistä syistä kriisinratkaisuvälineiden ja -valtuuksien kynnysehdoilla on varmistettava, että kriisinratkaisuviranomaiset voivat ryhtyä toimiin ennen kuin pankin tase osoittaa pankin olevan maksukyvytön[18]. Toimien lykkääminen siihen asti, kun maksukyvyttömyys ilmenee pankin taseesta, todennäköisesti rajoittaa vaihtoehtoja, joita voidaan käyttää tehokkaaseen kriisinratkaisuun, tai johtaa siihen, että tehokkaan vaihtoehdon käyttöön tarvitaan enemmän varoja. Koska kriisinratkaisuvälineillä voidaan joutua puuttumaan merkittävästi osakkeenomistajien ja velkojien omistusoikeuksiin, kriisinratkaisun käynnistimillä on varmistettava myös, että kriisinratkaisutoimia ei toteuteta ennen kuin kaikki muut realistiset elvytysvaihtoehdot on käytetty ja että toteutettavat toimet ovat yleisen edun mukaisia.

Komissio harkitsee useita vaihtoehtoja, joissa pyritään ottamaan huomioon se vaatimus, että laitoksen on oltava vakavissa vaikeuksissa eikä sillä saa olla realistisia elpymismahdollisuuksia asianmukaisella aikavälillä, jossa huomioidaan, millaisia riskejä laitoksen vaikeudet ja todennäköinen kaatuminen aiheuttavat rahoitusvakaudelle. Mahdollisiin laitoksen maksukykyyn tai likviditeettiin perustuviin kynnysehtoihin kuuluu valvontaviranomaisten tekemä arviointi, jonka mukaan laitokselle on aiheutunut tai todennäköisesti aiheutuu tappioita, joiden vuoksi sen säädetty vähimmäispääoma käytetään loppuun. Muita kynnysehtoja ovat tilanteet, joissa laitoksella on todennäköisesti vähemmän varoja kuin velkoja, laitos ei todennäköisesti pysty maksamaan normaaliin liiketoimintaansa liittyviä velvoitteitaan tai sillä ei ole laajemmin katsottuna riittävästi resursseja liiketoimintansa harjoittamiseen. Laadullisempiin vaihtoehtoihin kuuluu valvontaviranomaisten tekemä arviointi, jonka mukaan laitos ei enää täytä tai ei todennäköisesti tule täyttämään pankkitoimintaansa tai sijoitustoimintaansa koskevia toimilupaehtoja. On selvää, että nämä vaihtoehdot ovat osittain päällekkäisiä. Komissio aikoo selvittää tarkemmin, millä vaihtoehdoilla joustavuus ja objektiivisuus voidaan parhaiten tasapainottaa keskenään.

Edellä mainittujen kaltaisten laadullisten ja määrällisten käynnistimien lisäksi komissio ehdottaa vielä yhtä ehtoa, jonka mukaan kriisinratkaisun on oltava tarpeen yleisen edun vuoksi. Yleistä etua koskeva ehto täyttyisi esimerkiksi silloin, kun rahoitusvakautta tai keskeisten finanssi-infrastruktuuripalvelujen tarjontaa ei voitaisi varmistaa tavanomaisten maksukyvyttömyysmenettelyjen mukaisella laitoksen likvidaatiolla. Jos yleistä etua koskeva ehto ei täyttyisi, laitos olisi purettava sen jälkeen, kun maksukyvyttömyyteen perustuvan likvidaation kynnys on ylitetty.

Vaikka varhaisten toimien ja kriisinratkaisun käynnistimet yhdenmukaistetaan, vielä on olemassa se riski, että viranomaiset viivyttävät toimia tai eivät edes huomaa ajoissa, että kynnysehdot ovat täyttyneet. Tämä riski voidaan minimoida kehittämällä yhteisiä indikaattoreita ja menetelmiä, joiden avulla voidaan määrittää tarkemmin, milloin tilanteeseen on puututtava. Kollegioissa tapahtuvan vertaisarvioinnin tulisi myös pienentää sitä riskiä, että kehittymässä olevia ongelmia ei havaita tai niihin ei puututa.

Varhaiset toimet

Tässä kohdassa kuvataan harkittavina olevia toimia, joiden tavoitteena on puuttua varhaisessa vaiheessa yritys- tai konsernitasolla kehittyviin ongelmiin, estää niiden paheneminen sekä turvata elpyminen.

Valvontavaltuudet

Varhaisiin toimiin liittyviä valvontavaltuuksia laajennetaan ja selkeytetään. Valvontaviranomaisille voitaisiin esimerkiksi antaa selkeät valtuudet kieltää osinkojen ja mahdollisuuksien mukaan sellaisten hybridi-instrumentteihin liittyvien kuponkimaksujen maksaminen, jotka voidaan katsoa kuuluvan säädettyyn vähimmäispääomaan, valtuudet vaatia johtajien vaihtamista tai valtuudet vaatia pankkia luopumaan toiminnoista tai liiketoimintalinjoista, joista aiheutuu liian suuri riski sen vakavaraisuudelle. Kuten edellä on todettu, näitä valtuuksia voitaisiin käyttää silloin, kun on kyse vakavaraisuusdirektiivien vaatimusten todellisesta tai todennäköisestä rikkomisesta, minkä vuoksi ne eroavat edellisessä jaksossa käsitellyistä ennaltaehkäisyvaltuuksista.

Elvytyssuunnitelmien toteuttaminen

Sen varmistamiseksi, että laitokset toteuttavat ripeästi toimia puuttuakseen ongelmiin jo varhaisessa vaiheessa, kriisinratkaisukehyksen piiriin kuuluville pankeille ja sijoituspalveluyrityksille olisi asetettava uusi velvollisuus esittää valvontaviranomaisten pyynnöstä sellaisia toimia sisältävä suunnitelma, joita ne aikovat toteuttaa elvyttääkseen laitoksen taloudellisesti vaikeassa tilanteessa. Tätä velvollisuutta sovellettaisiin silloin, kun laitos ei täytä vakavaraisuusdirektiivien maksukykyvaatimuksia tai muita likviditeettiin liittyviä vaatimuksia, joita voidaan asettaa tulevaisuudessa. Useimmissa tapauksissa suunnitelmassa todennäköisesti hyödynnettäisiin ja sovellettaisiin valmiustoimia, jotka on jo esitetty yrityksen elvytyssuunnitelmassa.

Laitoksen erityinen johtaminen

Vakavaraisuusdirektiiveillä laajennettujen valvontavaltuuksien lisäksi valvontaviranomaisille voitaisiin antaa valtuudet nimittää enintään yhden vuoden pituiseksi määräajaksi erityisjohtaja johtamaan itse tai johtamaan olemassa olevan johdon apuna laitosta, joka ei täytä vakavaraisuusdirektiivien vaatimuksia ja joka ei ole laatinut uskottavaa elvytyssuunnitelmaa tai ei pane sitä tehokkaasti täytäntöön. Erityisjohtaja käyttäisi kaikki johdon valtuuksia, mutta hänen pääasiallisena tehtävänään olisi laitoksen tervehdyttäminen. Tämä ei vaikuttaisi muilta osin osakkeenomistajien oikeuksiin, ja näiltä olisi saatava hyväksyntä jokaiseen erityisjohtajan toimeen, johon normaalisti vaadittaisiin hyväksyntä laitoksen johtajilta. Erityisjohtajan nimittämistä koskeva päätös ei saisi merkitä valtiontakausta eikä asettaa valvontaviranomaisia vastuuseen erityisjohtajan toimista. Erityisjohtajan vastuun laajuutta on aiheellista analysoida tarkemmin.

Kriisinratkaisu

Yleisenä sääntönä tulisi olla, että vaikeuksissa olevat luottolaitokset puretaan tavanomaisia maksukyvyttömyysmenettelyjä noudattaen. Yleensä näin ei ole kuitenkaan toimittu finanssialalla, toisin kuin muilla talouden aloilla, varsinkaan silloin, kun on ollut kyse koko järjestelmän kannalta merkittävistä laitoksista. Komissio aikoo selvittää, millä tavoin pankkien maksukyvyttömyyttä koskevaa lainsäädäntöä olisi muutettava sen varmistamiseksi, että maksukyvyttömät pankit voidaan purkaa kriisinratkaisun toisessa vaiheessa jaksossa 5 kuvatulla tavalla. Perimmäisenä tavoitteena on varmistaa, että likvidaatio on realistinen vaihtoehto.

Aina ei ole kuitenkaan mahdollista purkaa pankkia tai sijoituspalveluyritystä tavanomaisia maksukyvyttömyysmenettelyjä noudattaen. Joissakin tapauksissa niiden toiminta on rahoitusvakauden ja yleisen edun vuoksi keskeytettävä hallitusti kriisinratkaisua käyttäen, jotta voidaan minimoida ongelmien leviämisriski, turvata olennaisten taloudellisten toimintojen jatkuminen, maksimoida jäljellä olevien varojen arvo ja helpottaa varojen palauttamista tuottavaan käyttöön yksityisellä sektorilla[19].

Toimia, joilla pyritään jatkamaan yrityksen toimintaa, kuten velkojen alaskirjausta tai muuttamista omaksi pääomaksi[20], tulisi käyttää viimeisinä keinoina ja ainoastaan asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa. Tämä auttaisi tiukentamaan markkinakuria.

Komissio katsoo, että tällä kriisinratkaisukehyksellä, johon on liitetty ennaltaehkäisyvaltuudet, joilla pyritään oikeudellisten ja liiketoimintarakenteiden yksinkertaistamiseen sellaisissa tapauksissa, joissa yrityksen purkaminen ei olisi muuten mahdollista, varmistetaan, että kriisinratkaisuviranomaiset voivat rahoitusvakautta vaarantamatta käsitellä kaikkien kehyksen piiriin kuuluvien laitosten konkurssit laitosten koosta tai keskinäisistä sidossuhteista riippumatta.

Kriisinratkaisu maksukyvyttömyystapauksessa

[pic]

Kriisinratkaisukehykseen on kuuluttava kriisinratkaisuvälineet ja niihin sisältyvä kriisinratkaisuvaltuuksien yhdistelmä. Kehyksessä on määritettävä nämä välineet ja valtuudet sekä niiden soveltamiselle ja käytölle asetetut kynnysehdot.

Kriisinratkaisuvälineisiin kuuluvat viranomaisten mahdollisuus myydä luottolaitos tai osa sen liiketoiminnasta yhdelle tai useammalle ostajalle ilman osakkeenomistajien suostumusta[21]; viranomaisten mahdollisuus siirtää koko vaikeuksissa olevan luottolaitoksen liiketoiminta tai osa siitä (talletukset tai kiinnitysluottokanta mukaan luettuina) väliaikaiselle omaisuudenhoitoyhtiölle[22]; varojen erottelu, jotta viranomaiset voivat siirtää arvoltaan alentuneet tai ongelmalliset omaisuuserät erilliseen yhtiöön (roskapankkiin) vaikeuksissa olevan pankin taseen ”puhdistamiseksi”, sekä velkojen alaskirjaus, jota käsitellään tarkemmin kohdassa 3.6. Kriisinratkaisuvaltuuksilla tarkoitetaan erilaisia oikeudellisia valtuuksia, joita viranomaiset voivat käyttää erilaisina yhdistelminä käyttäessään kriisinratkaisuvälineitä. Niihin kuuluvat keskeiset valtuudet siirtää konkurssiin menevässä pankissa olevat osakkeet tai sen omaisuuserät, oikeudet tai velat toiseen yritykseen, kuten toiseen finanssilaitokseen tai omaisuudenhoitoyhtiöön; valtuudet alaskirjata tai mitätöidä osakkeita tai alaskirjata tai muuttaa velkoja; valtuudet vaihtaa ylempi johto ja valtuudet määrätä keskeyttämään väliaikaisesti saatavien maksaminen. Lisävaltuudet voivat myös olla tarpeen, kuten valtuudet vaatia keskeisten palvelujen jatkamista konsernin muilta osilta.

Näiden välineiden ja valtuuksien soveltaminen voi olla ristiriidassa osakkeenomistajien ja useimmissa tapauksissa myös velkojien oikeuksien kanssa. Sen vuoksi kehykseen tulisi kuulua suojatoimia ja korvausmekanismeja sellaisia tapauksia varten, joissa niitä tarvitaan. Sen pääperiaatteen mukaan, jota komissio harkitsee parhaillaan korvauksia varten, asianomaisille osakkeenomistajille ei saisi koitua suurempia tappioita kuin niille olisi koitunut, jos kyseinen laitos olisi purettu siihen sovellettavan maksukyvyttömyysjärjestelyn mukaisesti[23].

Lisäksi kehykseen kuuluu suojatoimia sellaisia vastapuolia ja markkinajärjestelyjä varten, joihin omaisuuden, varojen tai velkojen siirtäminen voi vaikuttaa, sekä oikeudellista valvontaa koskevia säännöksiä sen varmistamiseksi, että asianomaisilla osapuolilla on asianmukaiset oikeudet vastustaa viranomaisten toimia ja hakea hyvitystä. Komissio katsoo myös, että kehykseen tulisi kuulua säännös, jonka nojalla voidaan lykätä väliaikaisesti oikeuksia sulkeutuvaan nettoutukseen, kun viranomaiset siirtävät sopimuksia kriisinratkaisutoimen yhteydessä. Se aikoo konsultoida asiantuntijoita tällaisen säännöksen tarkemmasta sisällöstä. Lisäksi voi olla aiheellista pohtia tarkemmin sulkeutuvaan nettoutukseen liittyvien oikeuksien käyttöä varhaisten toimien yhteydessä.

Komissio ehdottaa, että kehyksessä ei annettaisi liian tiukkoja määräyksiä oikeudellisista keinoista, joilla valtuuksia käytetään. Jäsenvaltioissa on jo olemassa useita malleja, kuten hallinto, konkurssihallinto ja yksinkertainen täytäntöönpanovallan käyttö. Tehokkaan yhteistyön kannalta ei vaikuta tarpeelliselta edellyttää tässä vaiheessa yhtä ainutta mallia.

Näitä välineitä ja valtuuksia on sovellettava ja käytettävä EU:n perussopimusten määräysten ja erityisesti valtiontukisääntöjen mukaisesti.

3.6. Velkojen alaskirjaus

Kansainvälisissä keskusteluissa käsitellään nykyään erityisesti suurten, monimutkaisten finanssilaitosten purkamista. Poliittiset päätöksentekijät myöntävät, että joissakin olosuhteissa tällaista finanssilaitosta ei ehkä pystytä purkamaan edellä kuvatuilla muilla kriisinratkaisuvälineillä vaarantamatta samalla rahoitusvakautta. Esimerkiksi järjestelmäkriisissä viranomaiset eivät välttämättä pysty ylläpitämään tavanomaisilla kriisinratkaisumenettelyillä suuren liikepankin sellaisia toimintoja, jotka ovat koko järjestelmän kannalta olennaisia, kuten maksujärjestelmät ja antolainaustoiminnot. Suuren liikepankin liiketoiminta saattaa olla niin laajamittaista, ettei sitä voida myydä muille pankeille vallitsevissa olosuhteissa ilman valtion apua tai ilman merkittäviä kilpailua rajoittavia vaikutuksia, ja jos liikepankin toiminta keskeytetään, olemassa olevat tai uudet markkinatoimijat eivät välttämättä pysty korvaamaan nopeasti sen markkinatoimintoja. Sen vuoksi komissio harkitsee täydentäviä mekanismeja, joiden avulla finanssilaitos voi jatkaa toimintaansa, jotta se voidaan organisoida uudelleen tai jotta osa sen toiminnoista voidaan tarvittaessa keskeyttää hallitulla tavalla, jolla minimoidaan ongelmien leviämisriski.

Yksi pohdittavana oleva mekanismi on alentaa koko oman pääoman arvoa ja muuttaa vaikeuksissa olevan laitoksen velat omaksi pääomaksi, jotta voidaan korjata sen pääomatilanne ja antaa sen jatkaa toimintaansa (väliaikaisesti tai pysyvästi). Tähän liittyy kuitenkin merkittäviä oikeudellisia ja poliittisia kysymyksiä, joita ovat muun muassa seuraavat:

- Kysymys siitä, tulisiko mekanismin perustua siihen, että viranomaisille annetaan lakisääteiset valtuudet alaskirjata tai muuttaa velkoja tietyissä olosuhteissa, vai tulisiko sen perustua alaskirjausta tai muuttamista koskeviin pakollisiin sopimusehtoihin, jotka koskisivat osaa kriisinhallintakehyksen piiriin kuuluvien finanssilaitosten liikkeeseen laskemista veloista.

- Kysymys siitä, mitkä velkaluokat kuuluisivat valtuuksien piiriin, jos ne olisivat lakisääteisiä (vaikeita oikeudellisia ja poliittisia kysymyksiä liittyy esimerkiksi ostovelkoihin, johdannaisiin, tukkutalletuksiin, vakuudellisiin velkoihin ja konsernin sisäisiin velkoihin[24]) ja miten valtuuksien soveltamisala vaikuttaisi velkojen etuoikeusjärjestykseen[25].

- Rahoituskustannuksiin kohdistuvat vaikutukset ja se vaara, että rahoitus kytketään lyhytaikaisiin tai vakuudellisiin velkoihin, sekä tarve säännellä taseen vastattavaa-puolta ja mahdollinen tarve muuttaa tiettyjen velkojien etuoikeusjärjestystä.

- Vaikeudet käyttää tätä välinettä rajatylittäviin konserneihin ja tarve varmistaa, että ulkomaiset tuomioistuimet hyväksyvät velan alaskirjauksen ja muuttamisen, jos velka on kirjattu EU:n ulkopuolisella oikeudenkäyttöalueella tai siihen sovelletaan tällaisen oikeudenkäyttöalueen lakia.

Komissio toteaa, että harkittavana on useita toimenpiteitä, joilla on samanlaiset tavoitteet parantaa tappionsietokykyä käyttämällä velkojen muuttamista omaksi pääomaksi tai niiden alaskirjausta ennen pankin toiminnan päättymistä. Näihin toimenpiteisiin kuuluu 19. elokuuta päivätyssä Baselin komitean konsultaatiopaperissa käsitelty ehdotus, jonka mukaan kaikki etuoikeusasemaltaan toissijaiset velat on voitava muuttaa omaksi pääomaksi siinä vaiheessa, kun laitos todetaan elinkelvottomaksi tai kun ryhdytään julkisiin toimenpiteisiin. Komissio aikoo kuulla eri osapuolia lähemmin niiden uusien sääntöjen täytäntöönpanosta, joita Baselin komitea saattaa antaa ehdollisista vaihdettavista pääomajärjestelyistä, sekä varmistaa, että mahdolliset ehdotukset, jotka annetaan velkojen alaskirjauksen käytöstä kriisinratkaisuvälineenä, sovitetaan yhteen tämän kanssa.

Vaikka velkojen alaskirjausmekanismin kehittämiseen liittyy teknisiä ongelmia, komissio katsoo, että tällainen mekanismi tarjoaisi kriisinratkaisuvälineen, joka parantaisi huomattavasti viranomaisten kykyä purkaa suuria, monimutkaisia finanssilaitoksia. Jollei ole olemassa tehokkaita mekanismeja, joilla voidaan käsitellä tällaisten laitosten konkursseja aiheuttamatta häiriöitä koko järjestelmälle, on ainakin painavammat syyt esittää suuremman tappionsietokyvyn vaihtoehtoina uusia vakavaraisuusvaatimuksia ja rakenteellisia toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan laitoksen purkamismahdollisuus.

4. RAJATYLITTÄVÄN KRIISINHALLINNAN KOORDINOINTI

4.1. EU:n pankkikonsernien koordinoitu kriisinhallinta

Jaksossa 2 kuvatuilla toimenpiteillä varmistetaan, että kriisinratkaisuviranomaisilla on käytettävissään samat välineet ja valtuudet. Vaikka tämä helpottaa toiminnan koordinointia rajatylittävän konsernin konkurssin yhteydessä, vaikuttaa tarpeelliselta toteuttaa muitakin toimia, joilla voidaan tukea yhteistyötä ja estää jäsenvaltioita toteuttamasta erillisiä, yhteensovittamattomia toimia.

Yhtenäinen kriisinratkaisukehys, jossa yksi Euroopan tasolla toimiva elin ratkaisisi rajatylittävää toimintaa harjoittavien yritysten kriisejä, tarjoaisi nopean, tehokkaan ja oikeudenmukaisen kriisinratkaisumenettelyn eurooppalaisia finanssikonserneja varten ja heijastaisi paremmin pankkimarkkinoiden yleiseurooppalaista luonnetta. Komissio myöntää kuitenkin, että rajatylittäviä pankkikonserneja varten on vaikea luoda yhtenäistä EU:n kriisinratkaisumallia ilman yhdenmukaistettua maksukyvyttömyysjärjestelmää ja erityistä eurooppalaista valvontaviranomaista, joka valvoisi tällaisia yrityksiä. Komission mielestä kriisinratkaisussa olisi noudatettava eurooppalaista lähestymistapaa, joka vastaisi valvontajärjestelyissä noudatettavaa laajempaa lähestymistapaa.

Sen vuoksi komissio katsoo, että ensimmäisessä vaiheessa olisi luotava koordinointikehys, joka rakentuisi yhdenmukaisille kriisinratkaisuvälineille sekä sille vaatimukselle, että viranomaisten on kuultava toisiaan ja tehtävä yhteistyötä purkaessaan toisiinsa sidoksissa olevia yrityksiä. Tätä varten komissio harkitsee kahta merkittävää uudistusta.

Ensinnäkin olemassa olevien valvontakollegioiden pohjalta olisi perustettava kriisinratkaisukollegioita valitsemalla niihin kriisinratkaisuviranomaisia, jotka vastaisivat konserneihin kuuluvista yrityksistä. Kriisinratkaisukollegioiden puheenjohtajana toimisi kriisinratkaisuviranomainen, joka vastaa EU:ssa emoyrityksenä toimivasta luottolaitoksesta (konsernitason kriisinratkaisuviranomainen), ja se vastaisi myös kriisinratkaisun suunnittelusta, kriisinratkaisusuunnitelmien laadinnasta ja tarvittaessa taakanjaon periaatteiden vahvistamisesta. Kriisitilanteessa kriisinratkaisukollegio toimisi foorumina, jolla vaihdettaisiin tietoja ja koordinoitaisiin kriisinratkaisutoimia.

Toiseksi konsernitason valvontaviranomaisilla olisi valtuudet päättää konsernin kaatuessa, onko siihen asianmukaista soveltaa koko konsernia koskevaa kriisinratkaisujärjestelmää. Ennen tätä päätöstä, joka olisi tehtävä nopeasti, kansalliset viranomaiset eivät saisi toteuttaa kansallisia toimenpiteitä, jotka saattaisivat heikentää konsernia koskevan kriisinratkaisujärjestelmän tehoa. Konsernitason kriisinratkaisuviranomainen voisi päättää yhteistyössä kriisinratkaisukollegion muiden viranomaisten kanssa, että yrityskohtainen kriisinratkaisu sopisi parhaiten kyseisen konsernin rakenteeseen ja organisaatioon, jolloin kukin kansallinen viranomainen tekisi omat itsenäiset päätöksensä. Konsernitason kriisinratkaisujärjestelmä perustuisi asianomaisten viranomaisten aiemmin laatimaan konsernitason kriisinratkaisusuunnitelmaan, ja kansalliset viranomaiset panisivat sen täytäntöön käyttämällä uuden kehyksen mukaisia välineitä ja valtuuksia.

Luomalla asianmukaisissa tapauksissa konsernitason kriisinratkaisujärjestelmä helpotettaisiin koordinoitua kriisinratkaisua, jolla todennäköisesti saavutettaisiin koko konsernin kannalta paras tulos. Tällainen järjestelmä ei olisi kuitenkaan sitova, koska kriisinratkaisuvaltuuksia sovelletaan yksittäisiin oikeushenkilöihin ja kriisinratkaisu kuuluisi yhä kansalliseen toimivaltaan. Kansallisia viranomaisia, jotka eivät noudattaisi järjestelmää, ei estettäisi toteuttamasta itsenäisiä toimia, jos ne pitäisivät niitä tarpeellisina kansalliseen rahoitusvakauteen liittyvistä syistä, mutta niiden täytyisi ottaa huomioon, mitä vaikutuksia niiden toimilla olisi muiden jäsenvaltioiden rahoitusvakauteen, esitettävä perusteensa kriisinratkaisukollegiolle ja, jos siihen olisi aikaa, keskusteltava niistä kollegion muiden jäsenten kanssa ennen kuin ne toteuttavat kyseiset toimet.

Tällä kehyksellä voitaisiin sovittaa yhteen kansallisten toimenpiteiden koordinointi, joka on välttämätöntä konkurssiin menevien konsernien yhteydessä, ja viranomaisten todellinen tarve toimia nopeasti ja tehokkaasti tilanteen sitä vaatiessa.

4.2. Koordinointi kolmansien maiden kanssa

Kansainvälisellä tasolla toimivia yrityksiä koskeva tehokas kriisinratkaisu vaatii ainakin sellaisten toimenpiteiden vastavuoroista tunnustamista ja täytäntöönpanoa, joita kriisinratkaisuviranomaiset toteuttavat asianomaisilla oikeudenkäyttöalueilla. Tähän tarvittavat kansainväliset sopimukset on helpompi tehdä, jos kriisinratkaisujärjestelmät perustuvat yhteisiin periaatteisiin ja lähestymistapoihin. Komissio antaakin vankan tukensa finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän ja G20-ryhmän työlle tällä saralla. Se tukee myös konkreettisten yhteistyösopimusten laatimista niiden kansallisten viranomaisten välillä, jotka vastaavat maailmanlaajuisten yritysten maksukyvyttömyyden hallinnasta, koska tällaisilla sopimuksilla voidaan varmistaa tehokas suunnittelu, päätöksenteko ja koordinointi kansainvälisten konsernien maksukyvyttömyyden yhteydessä.

4.3. Euroopan valvontaviranomaisten rooli kriisinhallinnassa

Tässä tiedonannossa kuvattu kehys on sopusoinnussa Euroopan valvontaviranomaisten perustamista koskevien asetusten kanssa, joista on hiljattain päästy yksimielisyyteen. Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käytyjen neuvottelujen tuloksena näissä asetuksissa on laajennettu Euroopan valvontaviranomaisten tehtäviä useille aloille, joita ovat muun muassa kriisinhallinta ja ennaltaehkäisytoimet. Erityisesti Euroopan pankkiviranomainen (EPV) voisi hoitaa (tarvittaessa Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (EAMV) kanssa) EU:n oikeuden asettamissa rajoissa valvonta- ja muita tehtäviä, jotka liittyisivät kriisinratkaisukehyksen valmistelu- ja ennaltaehkäisytoimiin, varhaisiin toimiin ja koordinointiin. Tällöin EPV:llä olisi myös valtuudet tutkia EU:n oikeuden rikkomista, toimia sovittelijana ja tehdä päätöksiä kriisitilanteissa[26]. Lisäksi sillä olisi tärkeä tehtävä kriisinratkaisukehyksen mukaisessa rajatylittävässä koordinoinnissa, koska se toimisi tarkkailijana kriisinratkaisukollegioissa ja myötävaikuttaisi ja osallistuisi merkittävällä panoksella elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmien kehittämiseen ja koordinointiin[27]. Aloilla, joilla Euroopan valvontaviranomaisilla olisi valtuudet toimija sovittelijana ja tehdä kiireellisiä päätöksiä, sovellettaisiin myös finanssipoliittista suojalauseketta[28] sen varmistamiseksi, että Euroopan valvontaviranomaisten päätöksillä ei puututtaisi millään tavoin jäsenvaltioiden finanssipoliittiseen vastuuseen.

Komissio aikoo selvittää huolellisesti, millä tavoin EPV voisi parhaiten tukea sellaista kriisinratkaisuprosessia, johon osallistuu muita viranomaisia kuin valvontaviranomaisia. EPV voisi esimerkiksi toimia koordinoijana EU:n tasolla lähes samalla tavoin kuin valvontaviranomaiset tukevat kriisinratkaisuviranomaisten toimia kansallisella tasolla. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon eturistiriitoihin liittyvä riski: monilla oikeudenkäyttöalueilla valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaiset on erotettu toisistaan muun muassa siitä syystä, että sillä tavoin voidaan pienentää sitä riskiä, että valvoja joutuu pidättäytymään tarvittavista toimenpiteistä.

5. KRIISINRATKAISUN RAHOITUS

Kriisinratkaisun kustannuksista vastaisivat ensisijaisesti osakkeenomistajat ja velkojat, mutta useimmissa tapauksissa se ei kuitenkaan riittäisi. Jotta kriisinratkaisusta saataisiin uskottava vaihtoehto, on otettava käyttöön asianmukaiset rahoitusjärjestelyt. Kuten komissio totesi 26. toukokuuta 2010 antamassaan tiedonannossa, se aikoo ehdottaa kansallisten rahastojen perustamista pankkialan kriisinratkaisua varten.

Komissio katsoo, että EU:n tasolla tarvitaan koordinoitua lähestymistapaa, jolla varmistetaan, että rahoitusmekanismien ja uuden kriisinratkaisukehyksen välillä on selvä yhteys. Kriisinratkaisuun tarkoitetuilla uskottavilla rahoitusjärjestelyillä olisi lujitettava rahoitusvakautta ja lisättävä koko järjestelmän kestävyyttä. Yhteisellä lähestymistavalla poistettaisiin mahdolliset erot ja vääristymät, mikä antaisi paremmat mahdollisuudet tehdä tehokasta rajatylittävää yhteistyötä. Komission mielestä ennakkorahoitukseen perustuvalla kriisinratkaisun rahoitusjärjestelmällä vähennettäisiin koko yhteiskunnalle koituvia kustannuksia pitkällä aikavälillä.

Komissio katsoo myös, että soveltamalla yhteistä lähestymistapaa yksityiseltä sektorilta saatavaan rahoitukseen olisi helpompi päästä sopimukseen kriisinratkaisun kustannuksiin sovellettavista taakanjakojärjestelyistä, jotka vaikuttavat suuresti siihen, toimiiko kriisinratkaisu tehokkaasti rajatylittävää toimintaa harjoittavien yritysten kohdalla.

5.1. Kriisinratkaisurahastojen käyttö

Kriisinratkaisurahastoilla varmistettaisiin, että kriisinratkaisu on uskottava vaihtoehto. Tällaiset rahastot herättävät kuitenkin epäilyjä siitä, että ne voivat pahentaa moraalikatoa, mutta tätä riskiä voidaan pienentää, jos rahastojen käyttö rajoitetaan taloudellisen tuen antamiseen kriisinratkaisuvälineitä varten. Tukea voidaan antaa esimerkiksi väliaikaisen omaisuudenhoitoyhtiön rahoittamiseen tai sen sitoumusten takaamiseen, jolla estetään luoton irtisanominen.

Tapauksissa, joissa kriisinratkaisutoimien (kuten velkojen alaskirjauksen) tavoitteena on palauttaa yrityksen toimintakyky, väliaikaisen rahoitukseen on liityttävä asianmukaisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on saneerata yritys, syrjäyttää vastuussa oleva johto, alaskirjata vakuudettomat velat, vähentää olemassa olevien osakkeenomistajien saatavien suhteellista määrää (diluutio) tai poistaa kyseiset saatavat.

Kaikki apu, jolla tuetaan kriisinratkaisun rahoittamista (kuten pääoma, likviditeetti, takaukset ja muut toimet), on oltava EU:n perussopimusten ja erityisesti valtiontukisääntöjen mukaista, jos siihen liittyy valtion varojen käyttöä[29] ja jos yritykselle, joka jatkaa toimintaansa markkinoilla, annetaan etu, joka voi väärentää kilpailua ja vaikuttaa EU:n sisäiseen kauppaan, vaikka tämä olisikin vähäistä.

5.2. Kriisinratkaisurahastot ja talletussuojajärjestelmät

Kriisinratkaisurahastot ja talletussuojajärjestelmät eivät palvele samaa tarkoitusta. Joissakin jäsenvaltioissa talletussuojajärjestelmistä voidaan kuitenkin tarjota jo rahoitusta kriisinratkaisuun joissakin muodoissa. Komissio ehdotti heinäkuussa[30], että talletussuojajärjestelmiin suoritettuja ennakkomaksuja voitaisiin käyttää pankkeja koskeviin kriisinratkaisutoimiin, joissa talletuksia siirretään toiseen yritykseen (esimerkiksi myynti toiselle yksityissektorin yritykselle, sulautuminen tällaisen yrityksen kanssa tai siirto omaisuudenhoitoyhtiöön). Ehtona olisi kuitenkin, että talletussuojajärjestelmistä käytetty määrä ei ylitä sitä määrää, joka olisi tarvittu korvauksien maksamiseen tallettajille.

Uuden kriisinratkaisukehyksen käyttöönotto voi merkitä sitä, että rahoitusta tarvitaan muihinkin toimenpiteisiin kuin sellaisiin, joilla pyritään säilyttämään suojatut talletukset. Tällaisista lisätoimenpiteistä koituvat kustannukset voitaisiin maksaa kriisinratkaisurahastosta. Lisäksi on otettava huomioon, että kriisinratkaisun rahoitusjärjestelmä, joka perustuisi pelkästään suojattuihin talletuksiin, asettaisi pienemmät ja pitemmälle erikoistuneet talletuslaitokset epäedullisempaan asemaan kuin suuret yleispankit, joilla on monipuolisempi taserakenne ja joilla voi olla koko rahoitusjärjestelmän kannalta suurempi merkitys. Talletussuojajärjestelmien ja kriisinratkaisurahastojen mahdollisia yhteisvaikutuksia aiotaan kuitenkin tutkia tarkemmin.

5.3. Kriisinratkaisurahastojen suunnittelu

Vaikka komission mielestä on tarpeetonta säännellä jokaista kriisinratkaisurahastojen toimintaan liittyvää näkökohtaa, se katsoo kuitenkin, että seuraavat näkökohdat vaativat koordinointia:

- Kriisinratkaisukehyksen piiriin kuuluvat pankit suorittaisivat maksuja ennakkomaksurahastoihin , joita tuettaisiin jälkirahoitusjärjestelyillä sen varmistamiseksi, että rahoitusta olisi saatavilla riippumatta konkurssin tehneen pankin koosta. Jos kustannukset ylittäisivät rahaston kapasiteetin, puuttuvat varat kerättäisiin pankkialalta.

- Rahastoihin suoritettava maksuja koskevissa vaatimuksissa olisi otettava huomioon valvonta- ja kriisinratkaisuvastuun jakautuminen. Kuten talletussuojajärjestelmien tapauksessa, jokainen kriisinratkaisurahasto saisi maksuja sellaisilta laitoksilta, jotka ovat saaneet toimilupansa samassa jäsenvaltiossa, ja näiden laitosten suorittamien maksujen perusteella myös niiden muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet sivukonttorit kuuluisivat saman rahaston piiriin.

- Rahastomaksujen perustetta on harkittava huolellisesti. Vaikka komissio on periaatteessa sitä mieltä, että täydellinen yhdenmukaistaminen, joka ensisijaisesti perustuisi velkoihin, olisi paras tapa kattaa kriisinhallinnan kustannukset, muitakin vaihtoehtoja voitaisiin harkita tässä vaiheessa, ja rahastomaksujen perusteet voitaisiin yhdenmukaistaa myöhemmin. Jäsenvaltioille voitaisiin antaa mahdollisuus valita toisenlainen maksujen peruste, jos se olisi aiheellista niiden rahoitusjärjestelmän rakenteen tai kriisinratkaisun mahdollisten kustannusten perusteella, mutta ehtona olisi, ettei tämä saa aiheuttaa vääristymiä sisämarkkinoilla. Komissio aikoo tarkastella kuhunkin lähestymistapaan liittyviä kustannuksia ja etuja sekä kuunnella tarkasti eri sidosryhmien mielipiteitä.

Vaikka vaikuttaa tarkoituksenmukaiselta kehittää alkuvaiheessa kansallisten kriisinratkaisurahastojen verkosto, komissio katsoo, että yksi EU:n laajuinen rahasto palvelisi paremmin EU:n tehokkaan kriisinratkaisujärjestelmän tarkoitusta. Tällaisen rahaston perustaminen edellyttäisi kuitenkin yhdenmukaista rahastomaksujen perustetta.

5.4. Rahastojen koko

Komissio myöntää, että päätettäessä yhdenmukaistettujen kansallisten rahastojen koosta on otettava huomioon myös muista finanssialan uudistuksista aiheutuvat rasitteet. Rahastot olisi otettava vähitellen käyttöön, ja laitoksille olisi aluksi määrättävä pienet rahastomaksut, joita olisi kuitenkin suurennettava sitä mukaa kuin talous elpyy.

Määrittäessään rahastojen tavoitekokoa komissio kiinnittää erityistä huomiota viimeaikaisten kriisinratkaisutoimien kustannuksista tekemäänsä vaikutustenarviointiin ja ottaa huomioon, että rahaston koon tulisi määräytyä myös sen mukaan, mitä vaikutuksia on muilla uudistuksilla, kuten suuremmilla pääomavaatimuksilla ja pääomaan liittyvällä parannetulla tappioiden vaimennuksella. Lisäksi se ottaa huomioon muiden sellaisten puskureiden (kuten talletussuojajärjestelmien) tehokkuuden, jotka voivat pienentää pankkikonkurssien todennäköisyyttä ja vaikutuksia. Tavoitekokoa voi pienentää myös se, että osa kriisinratkaisuun tarvittavista varoista voidaan saada takaisin (esimerkiksi myymällä omaisuudenhoitoyhtiö). Lisäksi rahastoissa olevien varojen määriä voidaan mukauttaa saatujen kokemusten perusteella, jotta ne vastaisivat paremmin ennakoituja rahoitustarpeita.

6. SEURAAVAT VAIHEET JA JATKOTOIMET

6.1. Seuraavat vaiheet: koordinointikehys (2011)

Komissio kehittää parhaillaan kriisinhallintakehystä ja laatii vaikutustenarviointia, jossa arvioidaan tätä kehitystä ja joka liitetään keväällä 2011 annettavaan viralliseen ehdotukseen. Ennen ehdotuksen antamista komissio konsultoi asianomaisia osapuolia joulukuussa 2010 ehdotuksen teknisistä yksityiskohdista. Kehykseen kuuluvat tässä tiedonannossa käsitellyt kysymykset: kriisinratkaisuvälineiden yhdenmukaistaminen, kansallisten toimenpiteiden koordinointi ja rahoitusjärjestelyt.

Kansallisia maksukyvyttömyyssäädöksiä joudutaan muuttamaan tämän kehyksen perusteella ainoastaan siinä määrin kuin edellä kuvatut toimenpiteet sitä edellyttävät. Mukautuksia voidaan tarvita siirronsaajan velkojien ja osakkeenomistajien suojaamiseksi, kun varoja siirretään konsernin yritysten välillä (kohta 3.3), sekä tallettajien asettamiseksi etusijalle, jos tämä on suotavaa velkojen alaskirjaukseen liittyvien lakisääteisten valtuuksien perusteella.

6.2. Jatkotoimet

Maksukyvyttömyyskehys (keskipitkällä aikavälillä)

Komissio aikoo selvittää, onko pankkeja koskevia maksukyvyttömyysjärjestelmiä yhdenmukaistettava pitemmälle, jotta pankkien ongelmia voitaisiin ratkaista ja pankkeja voitaisiin purkaa samojen menettelyllisten ja aineellisten maksukyvyttömyyssääntöjen mukaisesti. Tässä yhteydessä se aikoo selvittää seuraavat seikat:

Tarvitaanko pankkeja varten hallinnollisia likvidaatiomenettelyjä, joilla likvidaatio voidaan toteuttaa nopeammin ja hallitummin kuin normaalilla tuomioistuinmenettelyllä? Onko tarpeen yhdenmukaistaa pankkien maksukyvyttömyyttä koskevan lainsäädännön keskeiset periaatteet, kuten etuoikeusjärjestykset ja takaisinperintää koskevat säännöt?

Komissio julkaisee vuoden 2012 loppuun mennessä raportin, jossa käsitellään maksukyvyttömyyslainsäädännön yhdenmukaistamisen jatkamista.

Yhtenäinen kehys (pitkällä aikavälillä)

Sen ohella, että komissio tarkastelee uudelleen EPV-asetusta vuonna 2014, se aikoo arvioida, miten voitaisiin luoda yhtenäisempi kehys rajatylittävien konsernien kriisinratkaisua varten. Kehykseen voisi kuulua EU:n viranomainen, mutta tällaisen viranomaisen toimintakapasiteetti riippuisi siitä, perustetaanko EU:n kriisinratkaisu- ja maksukyvyttömyysjärjestelmä ja EU:n kriisinratkaisurahasto, jota rahoitettaisiin yhdenmukaistetulla tavalla. Ilman näitä EU:n viranomaisen tehtävä olisi varsin rajallinen.

7. Päätelmä

Tässä tiedonannon mukaisilla tulevilla toimilla vahvistettaisiin merkittävästi rahoitusjärjestelmän kestävyyttä varmistamalla, että yritykset ja viranomaiset varautuvat paremmin ongelmiin ja voivat puuttua niihin tehokkaammin jo varhaisessa vaiheessa. Komissio jatkaa näiden toimien kehittämistä tämän tiedonannon liitteenä olevan työohjelman mukaisesti, jotta eurooppalaiset viranomaiset saisivat käyttöönsä tarvittavat välineet ja rahoitusvarat, joilla ne voivat puuttua tehokkaasti pankkien ja sijoituspalveluyritysten konkursseihin ja hallita niitä tavalla, jolla minimoidaan niiden rahoitusjärjestelmään kohdistuvat vaikutukset sekä julkiselle taloudelle ja veronmaksajille koituvat kustannukset.

Tulevat toimet

Tavoitteet | Ehdotetut toimet | Määräaika |

Koordinointikehys |

Sen varmistaminen, että kaikilla jäsenvaltioilla on tehokas kriisinhallintajärjestelmä pankkeja ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten ja että siihen kuuluvat riittävät ja yhdenmukaiset valtuudet ryhtyä varhaisiin toimiin ja kriisinratkaisuun. | Kriisinhallintaa koskeva direktiiviehdotus, johon sisältyvät – laajennetut valvontavaltuudet – asianmukaista suunnittelua koskevat vaatimukset, elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat mukaan luettuina – yhdenmukaistetut kriisinratkaisuvälineet | Kevät 2011 |

Viranomaisten välinen tehokas yhteistyö ja koordinointi rajatylittävää toimintaa harjoittavan yrityksen kaatuessa | Kriisinhallintaa koskeva direktiiviehdotus, johon sisältyy rajatylittävän koordinoinnin kehys | Kevät 2011 |

Sen varmistaminen, että kriisinhallintatoimia varten on käytettävissä yksityisen sektorin rahoitusta | Kriisinhallintaa koskeva direktiiviehdotus, jossa on säännökset kansallisten kriisiratkaisurahastojen perustamisesta | Kevät 2011 |

Sen arvioiminen, mitä kriisinhallintatoimia tarvitaan muita finanssilaitoksia varten | Kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille | Loppuvuosi 2011 |

Maksukyvyttömyys |

Sen arvioiminen, millaista pankkien maksukyvyttömyysjärjestelmiin liittyvää EU-uudistusta tarvitaan sen varmistamiseksi, että likvidaatio on realistinen vaihtoehto vaikeuksissa oleville pankeille, sekä niiden puutteiden korjaamiseksi, joita esiintyy rajatylittäviä pankkikonserneja koskevissa maksukyvyttömyysmenettelyissä | Kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille ja siihen mahdollisesti liittyvä säädösehdotus | Loppuvuosi 2012 |

Rajatylittävien pankkikonsernien yhdennetty kriisinratkaisu |

Sen arvioiminen, miten rajatylittävien pankkikonsernien yhdennetyn kriisinratkaisun kehys voidaan toteuttaa parhaiten, mihin kuuluu EU:n viranomaisen osallistuminen kriisinratkaisuun | Harkitaan EPV-asetuksen uudelleentarkastelun yhteydessä | 2014 |

Sen arvioiminen, onko rajatylittävien pankkikonsernien kriisinratkaisuun sovellettavaa yhtenäistä lähestymistapaa täydennettävä EU:n kriisinratkaisurahastolla | Harkitaan EPV-asetuksen uudelleentarkastelun yhteydessä | 2014 |

[1] Luvut perustuvat komission yksiköiden tietoihin ja jäsenvaltioiden talous- ja rahoituskomitean välityksellä antamiin tietoihin, jotka ovat joulukuulta 2009 ja sitä edeltävältä ajalta.

[2] Sen vuoksi Euroopan komissio on vaatinut taakanjakoa sekä kilpailun vääristymiä rajoittavia toimenpiteitä, joita on toteutettava EU:n perussopimusten mukaisesti, kun ne ovat tarpeen.

[3] KOM(2009) 561.

[4] Konferenssista annetaan lisätietoa komission verkkosivustolla, jolla on julkaistu konferenssiin liittyvät esitykset ja asiakirjat: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm#conference

[5] KOM(2010) 254.

[6] Komission kaksi aiempaa tiedonantoa ovat saatavissa seuraavasta osoitteesta: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm

[7] Euroopan parlamentti, A7-0000/2010, talous- ja raha-asioiden valiokunta, esittelijänä Elisa Ferreira.

[8] Tässä asiakirjassa esitetyt suositukset ovat FSB:n laatimien suositusten mukaisia.

[9] Wall Street Reform and Consumer Protection Act (Wall Street -uudistus- ja kuluttajansuojalaki) (Pub.L. 111-203, H.R. 4173).

[10] Komission tavoitteena on, että kehykseen kuuluvat sellaiset sijoituspalveluyritykset, joiden konkurssit voivat horjuttaa koko järjestelmää, ja se pohtii parhaillaan vaihtoehtoisia tapoja, joilla tällaiset yritykset voidaan määritellä.

[11] Tällä tarkoitetaan sitä, että velkojat eivät joudu parempaan tai huonompaan asemaan kuin ne olisivat joutuneet, jos pankki olisi purettu.

[12] Direktiivit 2006/48/EY ja 2006/49/EY.

[13] Varojen siirtoon siihen sovellettavassa verojärjestelmässä on kiinnitettävä enemmän huomiota. Lisäksi voi olla tarpeen käsitellä erikseen kirjanpitokäytäntöä.

[14] Tällöin sovellettaisiin tavanomaisia rajoituksia, jotka koskevat valvonta- ja muiden viranomaisten mahdollisuutta ilmaista luottamuksellisia tietoja.

[15] Ks. kohta 4.1.

[16] Direktiivissä 2006/48/EY tarkoitettu konsolidointiryhmän valvojan tehtävänä olisi päättää muutoksista, joita tarvitaan konsernitasolla.

[17] Direktiivin 2006/48/EY 136 artikla. Näitä valtuuksia sovelletaan sijoituspalveluyrityksiin direktiivin 2006/49/EY 37 artiklan nojalla.

[18] Tavanomaiset maksukyvyttömyysmenettelyt aloitetaan yleensä taseen osoittaman maksukyvyttömyyden perusteella.

[19] Sekä tavanomaisessa likvidaatiossa että hallitussa toiminnan keskeyttämisessä yritys käytännössä lakkaa olemasta osittain tai kokonaan. Sen vuoksi sen toimintaa pidetään päättyneenä toimintana.

[20] Katso kohta 3.6.

[21] Laitokset tai osa niiden liiketoiminnasta olisi olosuhteiden mukaan myytävä mahdollisimman avoimella, läpinäkyvällä ja syrjimättömällä tavalla. Näin voidaan varmistaa parhaiten, että niistä maksetaan käypä markkinahinta eikä ostajalle myönnetä valtiontukea. Komissio myöntää kuitenkin, että joissakin olosuhteissa myynti on toteutettava hyvin lyhyessä ajassa rahoitusvakauden säilyttämiseksi. Tällaisissa tapauksissa normaali julkinen tarjouskilpailumenettely ei ole mahdollinen, mutta avoimuus-, läpinäkyvyys- ja syrjimättömyysvaatimuksia on noudatettava niin pitkälle kuin mahdollista.

[22] Omaisuudenhoitoyhtiörakenteen tarkoituksena on helpottaa joksikin ajaksi sitä, että talletussuojan piiriin kuuluvat talletukset ovat jatkuvasti käytettävissä tai että keskeisiä pankkitoimintoja pidetään yllä, kunnes liiketoiminta voidaan myydä yksityiselle sektorille markkinaolosuhteiden vakaantuessa.

[23] Tätä periaatetta noudatetaan nykyään useilla oikeudenkäyttöalueilla.

[24] Tämä väline olisi suunniteltava siten, että tietyt sijoittajaryhmät, kuten piensijoittajat ja pk-yritykset, eivät joudu epäedulliseen asemaan.

[25] Komission mielestä velkojen alaskirjauksessa olisi periaatteessa noudatettava samaa etuoikeusjärjestystä kuin maksukyvyttömyystapauksissa.

[26] Neuvoston ja Euroopan parlamentin Euroopan valvontaviranomaisia koskevista asetuksista sopimien kompromissitekstien 9, 10 ja 11 artikla.

[27] Neuvoston ja Euroopan parlamentin EPV-asetuksesta sopimien kompromissitekstien 12 c artikla ja sitä seuraavat artiklat.

[28] Neuvoston ja Euroopan parlamentin Euroopan valvontaviranomaisia koskevista asetuksista sopimien kompromissitekstien 23 artikla.

[29] Yleensä katsotaan olevan kyse valtion varoista, jos varat saadaan jäsenvaltion lainsäädännössä määrätyistä pakollisista maksuista ja niitä hallinnoidaan ja jaetaan kyseisen lainsäädännön mukaisesti, vaikka niitä hallinnoisivatkin julkisesta vallasta erilliset laitokset (ks. esimerkiksi asia C-173/73, Italia vastaan komissio , Kok. 1974, s. 709, 16 kohta).

[30] KOM(2010) 368.