19.1.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 18/80

1.1

ETSK kannattaa komission asettamia tavoitteita yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän mukauttamiseksi. Se kiinnittää kuitenkin huomiota unionitasolla asetettujen tavoitteiden ja jäsenvaltioiden käytänteiden väliseen kuiluun alalla, jolla talouskriisi sekä sen yhteiskunnalliset ja poliittiset vaikutukset voivat tuntua voimakkaina.

1.2

Komitea katsoo, että direktiivin tarkistuksella voidaan luoda nykyistä paljon soveltuvampi lainsäädännöllinen ja institutionaalinen perusta, jonka ansiosta voidaan varmistaa korkeatasoisen ja johdonmukaisen avun tarjoaminen kansainvälistä suojelua hakeville.

1.3

Komitea varoittaa kuitenkin, että myös tässä unionin politiikassa on olemassa vaara, että julkilausutut arvot menettävät sisältöään liioittelevan retoriikan ja liiallisten hyvien aikomusten julistusten vuoksi. Näin ollen tämän politiikan täytäntöönpanon toisessa vaiheessa, kun päätöksentekojärjestelmässä noudatetaan yhteispäätösmenettelyä, on syytä luoda sellaiset lainsäädännölliset edellytykset, jotka tarjoavat turvapaikanhakijoille todelliset mahdollisuudet päästä työmarkkinoille ja osallistua koulutusohjelmiin.

1.4

Komitea kiinnittää huomiota kansalaisyhteiskunnan ja erityisesti turvapaikkakysymyksiin ja pakolaisten suojeluun erikoistuneiden valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden roolin tunnustamiseen, ja edellyttää, että ne voivat tutustua vapaasti kaikkiin toimintaansa liittyviin menettelyihin ja paikkoihin. ETSK kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että nämä organisaatiot eivät voi ottaa kantaakseen hallituksille tällä alalla kuuluvaa roolia ja vastuuta.

1.5

Komitea toteaa huolestuneena, että jäsenvaltioiden ja unionin käytänteet todennäköisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden karkottamisessa eivät ole tarpeeksi avoimia, jotta ne voitaisiin perustella jäsenvaltioiden kansalaisille ja kansainväliselle yhteisölle.

1.6

ETSK katsoo, että talouskriisistä johtuvat eri budjettirajoitukset eivät saa heikentää kansainvälisen suojelun tasoa tai laatua.

1.7

Komitea kannattaa tavoitetta parantaa kansainvälisen suojelun sisältöä tunnustamalla ammattipätevyydet sekä parantamalla ammatilliseen koulutukseen ja työelämään pääsyä ja kotouttamistoimien ja asuntojen saatavuutta.

2.1

Yhteisen turvapaikkajärjestelmän luominen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueelle perustuu sitoumukseen soveltaa tehokkaasti vuonna 1951 pakolaisten oikeusasemasta tehtyä Geneven yleissopimusta sekä ihmisoikeuksien perustana oleviin, jäsenvaltioiden kannattamiin arvoihin. Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien ja niitä seuranneen Haagin ohjelman mukaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luominen on tärkein väline otettaessa käyttöön yhteinen turvapaikkamenettely ja yhtenäinen suojelujärjestelmä Euroopan unionin kaikissa jäsenvaltioissa.

2.2

Vuosina 1999–2006 otettiin huomattavia edistysaskelia, joista yksi oli nykyisen säännöstön muodostavien neljän säädöksen hyväksyminen. Aseman määrittelyä koskevan direktiivin 2004/83/EY nojalla voitiin määrittää yhteiset perusteet niiden henkilöiden yksilöimiselle, jotka voivat hakea kansainvälistä suojelua, ja varmistaa, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset etuudet kaikissa jäsenvaltioissa. Haagin ja Tukholman ohjelmissa komissio sitoutui arvioimaan ensimmäisen vaiheen edistyksen ja esittämään neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimia, jotka on määrä hyväksyä vuoden 2010 loppuun mennessä.

2.3

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on vuodesta 2002 lähtien osallistunut yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän suunnitteluun ja toteuttamiseen antamalla aiheesta useita lausuntoja: lausunto direktiivistä, jota tarkasteltavalla ehdotuksella aiotaan muuttaa (1), lausunto tulevasta yhteisestä turvapaikkajärjestelmästä annetusta vihreästä kirjasta (2) ja lausunto turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelmasta (3).

2.4

Komissio ehdotti 17. kesäkuuta 2008 hyväksymässään turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelmassa (4), että unioni saattaisi loppuun yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen parantamalla suojelunormeja ja varmistamalla niiden yhdenmukaisen soveltamisen koko EU:ssa. Eurooppa-neuvosto hyväksyi 17. lokakuuta 2008 maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskevan eurooppalaisen sopimuksen ja vahvisti näin uudelleen tukensa tälle politiikalle ja asetetuille tavoitteille.

2.5

Toimintasuunnitelmassa ehdotetaan aseman määrittämistä koskevan direktiivin tarkistamista osana laajempaa kokonaisuutta, johon sisältyvät myös Dublin- ja Eurodac-asetusten ja vastaanottoedellytyksiä koskevan direktiivin (5) tarkistaminen sekä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamista koskevan ehdotuksen (6) hyväksyminen 19. helmikuuta 2009. Muita ehdotettuja toimia ovat turvapaikka-asioiden ulkoisen ulottuvuuden vahvistaminen etenkin eurooppalaisen uudelleensijoittamisohjelman ja alueellisten suojeluohjelmien kehittämisen avulla.

2.6

Tarkistuksella voidaan edistää sellaisen lainsäädännöllisen ja institutionaalisen perustan luomista, jonka avulla voidaan varmistaa korkeatasoinen ja johdonmukainen apu kansainvälistä suojelua hakeville. Toisen vaiheen aikana päätöksentekojärjestelmässä noudatetaan yhteispäätösmenettelyä unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 294 artiklan mukaisesti. Sen mukaan neuvoston tulee antaa lausuntonsa määräenemmistöllä ja Euroopan parlamentin tulee osallistua menettelyyn yhtenä lainsäätäjänä.

2.7

Direktiivin tarkistus on tarpeen, sillä sen alkuperäisessä sanamuodossa oli monitulkintaisuutta, jota jäsenvaltiot pitävät yhtenä sen nykyisten toiminnallisten puutteiden suurimmista syistä. Esimerkkinä mainittakoon valituksiin johtavien päätösten suuri määrä ja hakemusten hyväksymisasteiden erot.

2.8

Tarkistus antaa mahdollisuuden saattaa sen sisältö Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuja vastaavaksi. Ne ovat tarkoituksenmukainen perusta säännöstön muotoilun ja kansainvälisen suojelun kaikkien myöntämismenettelyjen selventämiseksi.

2.9

Direktiivi on tarpeen muotoilla uudelleen myös siksi, että se koskee kansainvälisen suojelun saamismenettelyn olennaista osatekijää. Direktiivin normit täydentävät säännöstön muita osia ja erityisesti turvapaikkamenettelyä koskevaa direktiiviä. Tarkistus, yhdistettynä muihin institutionaalisen ja taloudellisen tuen toimiin, voi olla merkittävä edistysaskel pyrittäessä toimivaan ja tehokkaaseen yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään.

2.10

Komitea on Euroopan järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajana tyytyväinen siihen, että kansalaisyhteiskuntaa ja asiantuntijoita on kuultu turvapaikkapolitiikan suunnittelussa. On syytä mainita muun muassa Euroopan komission vihreän kirjan (7) laatimista silmällä pitäen vuoden 2007 kesäkuussa järjestetty kuuleminen, kuuleminen direktiivin täytäntöönpanoa koskevien selvitysten valmisteluvaiheessa (muun muassa Odysseus-raportti) ja kuuleminen turvapaikkapolitiikan onnistumista koskevasta ulkoisesta selvityksestä (8).

2.11

Komitea toteaa, että paikallis- ja alueyhteisöillä on tärkeä rooli turvapaikkapolitiikan onnistumista ajatellen muun muassa kansainvälistä suojelua saavien kotouttamisessa. Sen vuoksi ETSK toivoo, että myös alueiden komitea kutsutaan turvapaikkapolitiikkaa koskeviin kuulemisiin.

2.12

ETSK on hyvin huolissaan jäsenvaltioiden hallitusten ja EU:n rajaturvallisuusviraston (Frontex) käytänteistä karkotettaessa henkilöitä, jotka saattavat tarvita kansainvälistä suojelua (9). Karkotukset, joita on entistä useammin ja laajemmin, tulee toteuttaa täysin avoimesti ja vastuullisesti (10). Komitea suosittaa, että Frontex ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto tekevät yhteistyötä ihmisoikeusrikkomusten ehkäisemiseksi. Ihmisten karkottaminen maihin tai alueille, joissa heidän turvallisuutensa on vaarassa, rikkoo räikeästi palauttamiskiellon periaatetta. Komitea kehottaa laatimaan kiireellisesti kertomuksen Frontexin toiminnasta ja määrittämään viipymättä menettelyt, joita sen tulee yhteistyössä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa noudattaa karkotustoimissa. ETSK huomauttaa, että Frontexin vahvistaminen, ilman että luodaan menettelyt, joilla taataan ihmisoikeuksien kunnioittaminen, uhkaa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää kokonaisuudessaan ja kyseenalaistaa Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden uskottavuuden.

2.13

Komitea katsoo, että yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä voi toimia moitteettomasti vain, jos jäsenvaltioiden keskinäisen solidaarisuuden periaatetta noudatetaan käytännössä. Tiettyihin jäsenvaltioihin kohdistuu selvästi muita enemmän paineita pääasiassa niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi. Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä voi toimia vain, mikäli jäsenvaltiot saavat tukea toisiltaan ja EU:n erityisvirastoilta.

3.1

ETSK on tyytyväinen direktiivin tarkistamista koskevaan ehdotukseen, jonka sisällössä näkyvät sen aiemmin tekemän suositukset ennen kaikkea tarkasteltaessa suojelua hakevien henkilöiden kohtelua ja sellaisten henkilöiden aseman selventämistä, jotka voivat saada kansainvälistä suojelua. Edessä on kuitenkin vielä monia vaiheita, ennen kuin yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä saadaan toimimaan. Tällainen järjestelmä on itse asiassa mahdollinen vasta kun se on juurtunut syvälle yhteisiin arvoihin ja periaatteisiin, joiden mukaan ihmisten arvo ja suojelu ovat EU:n ja sen jäsenvaltioiden toiminnan ytimessä. Lisäksi tämän järjestelmän luomista vaikeuttaa puute välineistä ja voimavaroista, joiden avulla taataan avoin ja tehokas menettely kansainvälisen suojelun myöntämiseksi. Suojeluun tulee yhdistää kotouttamispolitiikkoja ja ohjelmia suojelua saavien integroimiseksi jäsenvaltioiden yhteiskuntiin ja talouksiin.

3.2

Unionitason lainsäädännön sekä jäsenvaltioiden lainsäädännön ja käytänteiden välillä vallitsee huomattava kuilu  (11). Yhdenmukaistamisen ei tule perustua suojelun pienimpään yhteiseen nimittäjään. Jäsenvaltioiden käytänteiden moninaisuus ilmenee hakemusten hyväksymisasteen eroista, niiden valituksiin johtaneiden päätösten määrästä ja turvapaikanhakijoiden siirtymisestä jäsenvaltiosta toiseen. Tämä osoittaa, että jäsenvaltioiden keskinäisen solidaarisuuden kirjoittamatonta periaatetta ei noudateta.

3.3

ETSK on korostanut useaan otteeseen tiettyjä periaatteita (12), joita jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten tulee noudattaa jatkuvasti: palauttamiskielto, jonka mukaan pakolaista ei saa palauttaa maahan, jossa hänen henkensä tai vapautensa olisi vaarassa; kaikissa turvapaikkahakemuksissa olevien tietojen luottamuksellisuus sekä takuu, ettei turvapaikanhakijoita oteta säilöön ainoastaan tämän aseman vuoksi.

3.4

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tulevaisuutta koskevasta vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa (13) komitea tukee näitä periaatteita ja antaa täsmällisiä suosituksia kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden kohtelun parantamiseksi. Niiden mukaan unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden elinten tulee tehdä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että kansainvälistä suojelua tarvitsevat voivat saapua koska tahansa unionin alueelle ja että hakemukset tutkitaan asianmukaisesti ja yksilöllisesti. Samoin komitea on suosittanut, että turvallisina pidettyjen maiden luettelosta luovutaan ja että perustetaan Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto.

3.5

Turvapaikka-alan arvojen ja periaatteiden määrittelyn lisäksi myös komitea suosittaa sellaisten erityistavoitteiden asettamista, jotka tarkoittavat käytännössä kansainvälistä suojelua hakevien ja saavien kohtelun huomattavaa parantamista. ETSK kehottaa määrittämään joukon keskeisiä indikaattoreita, joiden perusteella on mahdollista seurata ja arvioida edistymistä näiden tavoitteiden saavuttamisessa.

3.6

ETSK kannattaa eurooppalaisen järjestelmän luomista – turvapaikka-asioiden tukiviraston välityksellä – unionin ulkopuolisissa maissa asuvien yksilöiden ja ryhmien turvallisuusriskien analysoimiseksi ja arvioimiseksi. Nykyään on käytössä useita järjestelmiä riskien ja poliittisen väkivallan arvioimiseksi. Niitä ovat luoneet jäsenvaltioiden viranomaiset sekä valtiovallasta riippumattomat organisaatiot, korkeakoulut ja tutkimuslaitokset (14).

3.7

Aina kun se on tarpeen, tiedonkeruuprosessiin on syytä kutsua mukaan Euroopan ulkosuhdehallinto (EEAS), jäsenvaltioiden diplomaattiedustajat ja myös kansainväliset organisaatiot ja valtiovallasta riippumattomat organisaatiot, joilla on suhteet unionin ulkopuolisiin maihin ja jotka toimivat niissä. Tämä analyysi- ja arviointijärjestelmä toimii jäsenvaltioiden viranomaisten kiintopisteenä pyrittäessä tehostamaan ja nopeuttamaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä. Se muodostaa aikanaan yhteisen arviointiperustan, ja sen avulla voidaan kartoittaa riskejä reaaliaikaisesti.

4.1

Direktiiviehdotuksen oikeudellisten näkökohtien esittelyosassa komissio suosittaa sellaisen määritelmäkokonaisuuden laatimista, jonka avulla voidaan antaa nykyistä tiukempia suojelunormeja ja jatkaa jo olemassa olevien yhtenäistämistä. Komitea ehdottaa niin ikään tiettyjen seikkojen täsmentämistä ja kehittämistä, jotta voidaan edistää Euroopan unionin arvopohjan ja periaatteiden mukaisten käytänteiden vakiintumista.

4.2

Suojelun tarjoajat. Komitean ei hyväksy suojelun tarjoajien määritelmän laajentamista ja pahoittelee, että valtiosta riippumattomat toimijat, kuten valtiovallasta riippumattomat organisaatiot ja kansainväliset organisaatiot, sisällytettiin alun perin suojelun tarjoajien luetteloon. Näillä toimijoilla (kansainvälisillä organisaatioilla, valtiovallasta riippumattomilla organisaatioilla) voi hyvinkin olla halu ja jopa kyky suojella tietyn maan kansalaisia, mutta lopullinen vastuu ei kuulu niille. Kansainväliset organisaatiot ovat vastuussa jäsenvaltioille ja valtiovallasta riippumattomat organisaatiot jäsenilleen ja rahoittajilleen. Vain valtiot voivat tarjota keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä asianmukaista ja tehokasta suojelua, sillä ne ovat vastuussa omille kansalaisilleen, jotka ovat luonnollisesti suojelun toimivuudesta ja vakaudesta eniten kiinnostuneita osapuolia. Vaikka suojelun tarjoajat voivat tarjota lyhyellä aikavälillä hyödyllisiä ja joskus jopa välttämättömiä palveluja, ennen kaikkea humanitääristen ongelmien ratkaisemissa, niille ei voi siirtää edes osavastuuta henkilöiden suojelusta tietyllä alueella. Kansainvälisen suojelun epäämistä ei voi perustella vetoamalla näiden toimijoiden läsnäoloon.

4.3

Suojelu alkuperämaassa. Alkuperämaassa tarjottava suojelu ei riitä takaamaan mahdollisesti kansainvälistä suojelua hakevien turvallisuutta. Tietyissä tapauksissa vain pieni osa kyseisen valtion alueesta on turvallinen, eikä liene todennäköistä, että kaikki vaarassa olevat voisivat siirtyä sinne. On myös tilanteita, joissa useat toimijat kiistelevät tietyn alueen valvonnasta, eikä tällöin voi määrittää selvästi, kenen vastuulle kuuluu järjestyksestä ja turvallisuudesta huolehtiminen. Sen vuoksi määritelmää on syytä selventää huomattavasti. Suojelu alkuperämaassa on asianmukaista vain silloin, kun valtaosa alueesta on keskusvallan valvonnassa, ja sillä on halu ja keinot taata sisäinen järjestys, julkisten palvelujen vähimmäistaso ja ihmisten oikeuksien ja turvallisuuden asianmukainen suojelu.

4.4

Syy-yhteys. Ennen kaikkea on hyödyllistä varmistaa syy-yhteys tilanteissa, joissa vainoon syyllistyvät muut kuin valtiolliset toimijat. Kun henkilö joutuu vainon kohteeksi ja jää vaille hallituksen suojelua, on perusteltua hakea kansainvälistä suojelua. On tärkeää, että syy-yhteyden tulkinta on laaja ja että sitä noudatetaan huolellisesti kaikissa tilanteissa, joissa hallitus kieltäytyy epäsuorasti tai nimenomaisesti suojelemasta kansalaisiaan.

4.5

Kuuluminen tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään. Komitea on tyytyväinen siihen, että sukupuoleen perustuva kriteeri on lisätty määritelmään, joka koskee mahdollisesti vaarassa olevia yhteiskunnallisia ryhmiä, sillä ETSK:n mielestä tämä on tervetullut toimi. Samoin on syytä omaksua monialainen näkökulma Geneven yleissopimuksen tulkintaan, jotta voidaan ottaa nykyistä paremmin huomioon tilanteet, joissa jokin vaara kohdistuu naisiin selkeämmin kuin miehiin. Komitea kiinnittää huomiota myös sukupuoliseen suuntautumiseen vainon syynä. Tietyissä yhteiskunnissa henkilön turvallisuus ja hyvinvointi liittyy hänen sukupuoleensa. ESTK:n mielestä organisaatiot ja instituutiot, joilla on asiantuntemusta alalla, tulisi kutsua mukaan turvapaikkapolitiikkaa koskeviin kuulemisiin, jotta voidaan saada täydellisempi kuva henkilön sukupuoleen liittyvistä riskeistä. Komitea suosittaa myös, että sukupuolten tasa-arvoa koskevat kysymykset otetaan huomioon Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston työssä luomalla asiaan erikoistuvia rakenteita.

4.6

Pakolaisaseman poistaminen. Komitea kannattaa ehdotettua muutosta ja pitää sitä turvapaikkapolitiikan perustana olevien arvojen ja periaatteiden mukaisena. Kansainvälistä suojelua nauttivan henkilön asema voidaan poistaa vasta, kun suojelua saavan henkilön on täysin turvallista palata alkuperämaahan tai -alueelle.

4.7

Kahden suojeluaseman erottelu. Komitea on tyytyväinen kehitykseen kohti kahden suojeluaseman yhdistämistä. Se on kannattanut useaan otteeseen tätä kehitystä, joka voi tulevaisuudessa taata vaarassa olevien henkilöiden nykyistä kattavamman suojelun ja tehostaa heidän kotouttamistaan Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Näiden kahden suojeluaseman yhdistäminen ei saa kuitenkaan heikentää suorasti tai epäsuorasti suojelun tasoa eikä sen laatua.

4.8

Suojelun sisältö. Suojelun sisältö on turvapaikkapolitiikan arkaluonteinen osa. Lisäksi suojelun sisältö vaihtelee jäsenvaltioittain kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyjä enemmän. On ehdottoman välttämätöntä, että turvapaikkapolitiikkaa kehittäessään komissio ottaa käyttöön tarvittavat resurssit, jotta jäsenvaltioiden politiikat ja ohjelmat voidaan analysoida eritellysti. Jos ennakoivia toimia ei toteuteta, kansainvälisen suojelun saaminen on sisällötöntä ja syrjii suojelua nauttivia henkilöitä epäsuorasti. Komitea suosittaa, että ammattijärjestöt ja työnantajat kutsutaan mukaan valtiotason turvapaikkapolitiikkojen suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.

4.9

Komitea on tyytyväinen tutkintojen ja ammattipätevyyksien tunnustamista ja vastaavuuksien toteamista koskevien säännösten sisällyttämiseen direktiiviin sekä toimiin, joilla helpotetaan kansainvälistä suojelua saavien pääsyä ammatillisen koulutuksen ohjelmiin. Ne ovat tärkeitä askelia heidän integroitumisessaan talous- ja yhteiskuntaelämään ja heidän elämänlaatunsa parantamisessa. Työmarkkinoille pääsyn helpottamiseksi on tärkeää vahvistaa aktiivisin toimin syrjinnän torjuntaa ja kannustaa talouden toimijoita.

4.10

Perheenjäsenet. Komitea on tyytyväinen perheenjäsenen määritelmän selventämiseen ja katsoo, että sen ansiosta voidaan tutkia entistä tarkemmin ja yhtenäisemmin kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.

4.11

Komitea on tyytyväinen alaikäisen etua koskevan kriteerin käyttämiseen arvioitaessa kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia.