52009DC0404

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 10.8.2009

KOM(2009) 404 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EU:n tilastojen uusi tuotantotapa – visio tulevalle vuosikymmenelle

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EU:n tilastojen uusi tuotantotapa – visio tulevalle vuosikymmenelle

1 Johdanto

Virallisilla tilastoilla on keskeinen merkitys nykypäivän yhteiskunnassa. Puolueettomien ja objektiivisten tilastotietojen saatavuus on olennaista kaikille päättäjille: Tilastotiedot tukevat poliittisten päätösten avoimuutta ja läpinäkyvyyttä, ja viralliset tilastot edustavat siten yleistä etua tarjoamalla perustan yhteiskunnan moitteettomalle toiminnalle.

Eurooppaa koskevat tilastot ovat yhä merkittävämpiä EU:n politiikan kehittämisen, täytäntöönpanon, seurannan ja arvioinnin kannalta. Euroopan tilastot ovat siten keskeinen osatekijä rakennettaessa sellaista tietokapasiteettia, joka tarvitaan tukemaan EU:n strategisia tavoitteita ja niihin liittyviä politiikkoja ja tukivälineitä.

Euroopan tilastoja kehitetään, tuotetaan ja levitetään yhtenäisten normien mukaisesti ja yhdenmukaistettuja menetelmiä käyttäen. Jäsenvaltioiden kansalliset tilastolaitokset keräävät ja tuottavat yhdenmukaistettuja tietoja, jotka Eurostat kokoaa EU-tason tilastojen laatimista varten. Tämä tapahtuu useassa rinnakkaisessa prosessissa maittain ja toimialoittain perinteisen ”savupiippumallin” mukaisesti, jossa eri alojen tilastot tuotetaan erikseen.

Tällainen tilastojen tuottamistapa ei kuitenkaan muuttuneessa ympäristössä ole enää kaikin osin sovelias. Euroopan tilastoista annetussa uudessa asetuksessa[1] esitellään Euroopan tilastojärjestelmä (ESS), jonka avulla tehokkuutta voidaan parantaa järjestelmän eri osapuolten systemaattisen yhteistyön kautta.

Tässä tiedonannossa esitetään näkemys Euroopan tilastojen tuotantotavan uudistamisesta. Ehdotettavat muutokset vaikuttavat Euroopan tilastojärjestelmään kokonaisuudessaan, mutta ne ovat täysin toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Koska muutamat jäsenvaltiot ovat jo alkaneet toteuttaa joitakin näistä muutoksista, tiedonannon yhtenä tavoitteena on lisäksi jäsenvaltioiden toimien koordinointi niin, että vältettäisiin päällekkäinen työ ja saataisiin synergiaedut mahdollisimman tarkoin hyödynnettyä.

Seuraavassa jaksossa kuvaillaan savupiippumalliin perustuva Euroopan tilastojen nykyinen tuotantotapa. Jaksossa 3 esitellään muutokset, jotka ovat olleet pontimena tälle ehdotukselle uudistaa tilastojen tuotantotapaa EU:ssa. Jaksossa 4 selvitellään muutosten vaikutuksia Euroopan tilastojärjestelmän toimintamalliin ja esitellään Euroopan tilastojen integroitu tuotantomalli vaihtoehtona nykyiselle tuotantotavalle. Jaksossa 5 käsitellään politiikkaan ja hallintoon liittyviä haasteita, joita uuden mallin käyttöönotto aiheuttaisi kansallisille tilastolaitoksille ja Eurostatille. Jaksossa 6 hahmotellaan lopuksi tässä tiedonannossa esitetyn strategisen vision toteuttamisen tulevia vaiheita.

2 Nykytilanne: laajennettu savupiippumalli

Euroopan tilastojen laadinta on vuosikymmeniä perustunut malliin, jossa kunkin jäsenvaltion kansalliset tilastolaitokset tuottavat omat kansalliset tilastonsa tietyltä alalta. Jotta kaikkien jäsenvaltioiden tiedot olisivat keskenään vertailukelpoisia ja johdonmukaisia, kansallisten tilastolaitosten tuottamat tiedot yhdenmukaistetaan sovittujen sääntöjen mukaisesti. Eurostat kokoaa yksittäisten tilastolaitosten tuottamat tiedot koko Eurooppaa koskevien tilastojen laatimiseksi.

Laatikko 1: Euroopan tilastojen nykyisen tuotantotavan kehityshistoria *

Euroopan tilastojen tuottaminen alkoi Euroopan hiili- ja teräsyhteisön EHTY:n perustamisen myötä 1950-luvun alkupuolella. Silloin tarvittiin määrällistä ja laadullista tietoa hiilen ja teräksen yhtenäismarkkinoita koskevien poliittisten päätösten tueksi. Jotta käytettävissä olisi vertailukelpoista tietoa kuudesta jäsenvaltiosta, oli tarpeen laatia uusia yhdenmukaistettuja tilastoja, sillä hajanaiset kansalliset tilastot eivät olleet vertailukelpoisia. Menetelmien yhdenmukaistaminen oli perustana Euroopan tilastojen laatimiselle.

Useiden vuosikymmenien ajan Euroopan tilastojen tuotanto oli sitä, että kerättiin jäsenvaltioista saatavilla olevia tietoja niin, että samalla varmistettiin käsitteiden, määritelmien ja menetelmien vertailukelpoisuus.

Rooman sopimuksella Euroopan talousyhteisön (EEC) perustamisesta pantiin alulle tilastoja koskeva eurooppalainen lainsäädäntötyö, jonka perusta vahvistettiin 213 artiklassa (myöhemmin 284 artikla). Toiminta perustui kuitenkin edelleen pääosin hyvään tahtoon ja yhteistyöhön Eurostatin ja kansallisten tilastolaitosten välillä, ja tiedonkeruut toteutettiin vapaaehtoisuuden ja ”herrasmiessopimusten” pohjalta. Ennen 1990-lukua tilastoja koskevia säädöksiä oli vähän, ja ne keskittyivät komission toiminnan vahvoille aloille, eli maatalouteen ja ulkomaankauppaan.

Sittemmin tietyt yhteisön toimintalinjat rakennettiin suoraan tilastojen perusteella, huomattavimpana esimerkkinä Maastrichtin sopimuksen mukaiset EMU:n lähentymiskriteerit. Tämä kehitys vauhditti tilastolainsäädännön laatimista yleisemminkin. Euroopan tilastojen laatimisen perusteet pysyivät kuitenkin olennaisilta osin entisellään: Kansalliset tilastolaitokset keräävät ja tuottavat yhdenmukaisia tietoja, jotka Eurostat kokoaa EU:n tason tilastojen laatimiseksi. Tilastoja ”laajennettiin” lisäämällä kansallisen tason tietoihin Euroopan tason tiedot.

Euroopan tilastoista annetussa asetuksessa** korostetaan tarvetta vahvistaa yhteistyötä Euroopan tilastojärjestelmän puitteissa esimerkiksi noudattamalla kustannustehokkuusperiaatetta (2 artiklan 1 kohdan f alakohta), perustamalla Euroopan tilastojärjestelmää käsittelevä komitea (7 artikla), hyödyntämällä yhteistyöverkostoja (15 artikla) sekä panemalla täytäntöön tilastointia koskeva eurooppalainen lähestymistapa (16 artikla). Yleisesti ottaen Euroopan virallisten tilastojen laatimisessa on siirrytty uuteen vaiheeseen. Euroopan tilastojen integroidun tuotantomallin päämääränä on toteuttaa säädöksen tarkoitus, eli saada aikaan todellinen ”järjestelmä”, jossa hyödynnetään yhteistyötä ja standardointia mahdollisimman tehokkaasti niin, että samalla noudatetaan toissijaisuusperiaatetta.

_________________

* Lähteenä on käytetty teosta Alberto De Michelis ja Alain Chantraine, Memoirs of Eurostat , Luxemburg, 2003.

** Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 223/2009, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2009, Euroopan tilastoista.

Kussakin kansallisessa tilastolaitoksessa tuotetaan tilastoja eri tilastoaloja vastaavien tuotantolinjojen ja -prosessien mukaisesti. Tilastolaitoksen tuotantoprosessien muodostamaa kokonaisuutta voidaan kutsua sen toimintamalliksi. Useimpien EU:n tilastolaitosten toimintamalli perustuu nykyisin edelleen savupiippumaiseen tuotantorakenteeseen. Siinä kukin ”tuotehormi” vastaa tiettyä tilastoalaa ja siihen liittyvää tuotantotapaa. Kullakin alalla koko tuotantoprosessi tutkimussuunnittelusta tiedon keruuseen, käsittelyyn ja levittämiseen tapahtuu muista aloista erillään, ja kullakin alalla on omat tiedontoimittajansa ja käyttäjäryhmänsä.

Euroopan tilastojen tuottamiseksi Eurostat kokoaa eri tilastolaitoksilta saatavat tiedot myöskin aloittain. Eurostatissa sovelletaan siis samaa savupiippumallia, jossa tiettyä tilastoalaa koskevat yhdenmukaistetut tiedot aggregoidaan alaa koskevien Euroopan tilastojen laatimiseksi. Savupiippumalliin perustuvaa perinteistä menetelmää Euroopan tilastojen laatimiseksi voidaankin nimittää ”laajennetuksi” savupiippumalliksi, koska kansallisen tason päälle on lisätty Euroopan taso.

Savupiippumalli on muotoutunut pitkän ajan kuluessa, kun eri alojen tilastointi on kehittynyt itsenäisesti muista aloista riippumatta. Mallissa on monia hyviä puolia: tuotantoprosessi soveltuu parhaiten kyseisille tuotteille; menetelmä on joustava, sillä sitä voidaan nopeasti mukauttaa suhteellisen pieniinkin muutoksiin niissä ilmiöissä, joita kerättävät tiedot kuvaavat; prosessi on tilastoalaa hallinnoivan tahon valvonnassa ja mallin riskit ovat pienet, sillä yhden tuotantoprosessin ongelmat eivät yleensä heijastu muuhun tuotantoon. EU:n näkökulmasta mallin etuna on se, että sen sääntelyyn riittää suhteellisen suppea ja rajattu asetus.

Savupiippumallilla on kuitenkin myös haittapuolia. Ensinnäkin se aiheuttaa tarpeettomia rasitteita vastaajille. Eri alojen tietoja kerätään erikseen ja koordinoimattomasti, jolloin vastaajilta pyydetään usein samoja tietoja useammin kuin kerran (ks. tekstilaatikot 2 ja 3). Toiseksi savupiippumalli ei sovellu hyvin sellaisten tietojen keräämiseen, jotka koskevat moniulotteisia ilmiöitä, kuten globalisaatiota tai ilmastonmuutosta. Lisäksi tällainen tuotantotapa on tehoton ja kallis, sillä siinä ei hyödynnetä alojen välistä standardointia eikä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Niin suunnittelussa, tuotannossa kuin levittämisessäkin esiintyy väistämättä päällekkäisyyksiä ja joudutaan tekemään moninkertaista työtä. Tällainen kansallisten tilastotietojen tuotannon tehottomuus ja kalleus kertautuu vielä, kun kerätään ja yhdistellään alueellisia tietoja, mikä on välttämätöntä joidenkin EU:n toimintalinjojen seurantaa ja arviointia varten.

”Laajennettu” savupiippumalli

[pic]

3 Euroopan tilastojärjestelmän toimintaympäristön muuttuminen

Kaikkien tilastoinnissa tapahtuvien muutosten taustalla on kaksi keskeistä tekijää, nimittäin tarve tyydyttää uudet tietotarpeet ja tarve vähentää vastaajille aiheutuvaa rasitetta ja tilastojen tuottamisen kustannuksia. Tämän lisäksi tilastojen tuotanto-olosuhteet ovat tietotekniikan kehittymisen myötä muuttuneet.

Tilastoille asetetaan jatkuvasti uusia vaatimuksia sekä määrän että laadun suhteen. Tiedontarpeet lisääntyvät kaikilla tilastoaloilla. Käyttäjät tarvitsevat kokonaisvaltaisia ja johdonmukaisia tietoja, kun mitattavat ilmiöt ovat yhä monitahoisempia ja yhä tiiviimmin toisiinsa sidoksissa. Esille tulee alati uusia aiheita, kuten globalisaatio, ilmastonmuutos, väestön ikääntyminen ja energiatehokkuus. Monille näistä on yhteistä se, että niiden taustalla on useita toisiinsa vaikuttavia ja toisistaan riippuvaisia ilmiöitä. Tässä tilanteessa savupiippumalli, jossa eri alojen tilastot tuotetaan toisistaan erillään, soveltuu huonosti poliittisten tarpeiden tyydyttämiseksi tarvittavien kokonaisvaltaisten tietosarjojen tuottamiseen.

Sääntelyn yksinkertaistaminen ja parantaminen yritystoiminnan ja kansalaisten kannalta on yksi komission pitkäaikaisista prioriteeteista. Tilastojen osalta neuvosto on suhtautunut myönteisesti strategiseen lähestymistapaan ja toimintasuunnitelmaan, jotka esitettiin komission tiedonannossa vastaustaakan vähentämisestä, yksinkertaistamisesta ja priorisoinnista yhteisön tilastojen alalla[2]. Sen täytäntöönpano on edennyt hyvin eritoten yritystoiminnan ja kaupan tilastojen osalta MEETS-ohjelman[3] hyväksymisen ja Intrastat-asetuksen[4] tarkistuksen myötä. Työtä vastaustaakan vähentämiseksi jatketaan lähitulevaisuudessa, ja se ulotettava koskemaan myös muita tilastoaloja. Kuten edellä todettiin, yksi savupiippumallin heikkouksista on se, että siitä aiheutuu raskas taakka vastaajille. Se on merkittävä lisäsyy mallin kyseenalaistamiselle.

Kaiken aikaa kehitellään lisäksi uusia tieto- ja viestintäteknisiä välineitä toiminnan tehostamiseksi, vastaustaakan pienentämiseksi ja tilastojen laadun parantamiseksi. Kun uutta tekniikkaa tulee saataville, sen käyttöä pyritään maksimoimaan ja tilastointimenetelmiä muokkaamaan vastaavasti. Uudet tavat viestiä käyttäjien ja tuottajien kanssa, kuten web 2.0, ja muu tietotekninen kehitys todennäköisesti muuttavat perusteellisesti viestintäkanavia ja tietojen käsittelyä ja säilytystä. Kansallisilta tilastolaitoksilta saatavien tietojen kokoaminen Eurostatissa on jo nyt entistä interaktiivisempaa tietojen toimitus- ja validointikierroksineen, mikä parantaa tilastojen laatua. Nämä tekijät on otettava huomioon sekä levitys- että tuotantoprosesseissa. Tämän kehityksen seurauksena tilastojen tuotanto on entistä tiiviimmin sidoksissa elinkeinoelämään ja yhteiskuntaan yleensä. Virallisten tilastojen suunnittelu, tuotanto ja levitys on näin ollen mukautettava tietoyhteiskunnan olosuhteisiin. Savupiippumalli ei vaikuta sopivalta tämänkään kehityksen valossa.

Kaikki nämä seikat johtavat päätelmään, että savupiippumalli ei enää sovellu nykyisiin olosuhteisiin ja se olisi korvattava paremmalla vaihtoehdolla.

Tämän pohdinta-asiakirjan päätarkoituksena ja strategisena suuntana on tehostaa tilastojen tuotantoa. Vain mukauttamalla tuote- ja palveluvalikoimaa jatkuvasti innovoinnin ja kehitystyön kautta voidaan taata, että Euroopan tilastojärjestelmällä on tulevaisuudessakin keskeinen asema päätöksenteossa. Toiminnan tehostamisen ansiosta tilastojärjestelmä voi toimia tietotarpeiden lisääntymisestä ja resurssirajoituksista huolimatta.

Laatikko 2: Kansalaisiin ja hallintoon kohdistuvat vaikutukset

Kansalaisia ei säännöllisesti pyydetä vastaamaan viralliseen tilastointiin liittyviin kyselyihin.

Kotitaloustutkimuksissa käytetään tavallisesti sangen pieniä otoksia.

Väestönlaskentoja tehdään yleensä vain kerran vuosikymmenessä.

Tietyt elämänvaiheet (kuten syntymä, kouluun meno, onnettomuus tai eläkkeelle jäänti) aiheuttavat kirjauksen väestö- ja sosiaalitilastoihin. Tiedot näitä tilastoja varten saadaan kuitenkin yleensä viranomaisilta tai koulu- ja terveydenhoitojärjestelmistä.

Tilastoinnin optimointi viranomaislähteiden yhdistämisen ja niiden käytön lisäämisen kautta on kuitenkin merkittävä tavoite. Halukkuus vastata tilastokyselyihin on vähentynyt, ja siksi on jo kehitetty innovatiivisia ja yksinkertaistettuja ratkaisuja seuraavaa vuosina 2010 ja 2011 tehtävää väestönlaskentaa varten. Nyt on tarpeen jatkaa tällä tiellä ja pohtia Euroopan väestö- ja sosiaalitilastojen uudistamista kyseisen väestönlaskennan jälkeistä aikaa varten. Jos tilastointitarkoituksiin kerättävät tiedot ovat henkilötietoja, eli tietoja, jotka liittyvät tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, olisi täysimittaisesti sovellettava tietosuojalainsäädäntöä ja tiedot olisi periaatteessa puhdistettava tunnistetiedoista ennen niiden jatkokäsittelyä tilastointia varten. Toimivan ratkaisun perusedellytyksenä tällä alalla on se, että EU-lainsäädännön[5] hengen mukaiset tietosuojatarpeet otetaan huomioon. Lisäksi on varmistettava, että hallinnollisissa lähteissä noudatetaan tilastointiin liittyviä vaatimuksia (määritelmät, tietovirrat, tietojen saatavuus).

4 Euroopan tilastojärjestelmän toimintamalliin kohdistuvat vaikutukset: Euroopan tilastojen integroitu tuotantomalli

Vaikutukset jäsenvaltioissa

Strategia muutosten ottamiseksi huomioon perustuu kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan ja merkitsee sitä, että savupiippumalli korvataan integroidulla toimintamallilla. Jaksossa 2 kuvaillut savupiippumallin haitat voidaankin riittävällä tavalla välttää integroimalla tietosarjoja ja yhdistämällä eri lähteistä saatavia tietoja.

Kansallisten tilastolaitosten tasolla tämä tarkoittaa sitä, että eri alojen tilastoja ei enää tuoteta toisistaan erillään, vaan ne tuotetaan osana tilastoklusterikohtaista kokonaisvaltaista tuotantojärjestelmää (ns. tietovarastomalli). Nämä järjestelmät perustuisivat yhteiseen (tekniseen) infrastruktuuriin, niissä käytettäisiin mahdollisimman pitkälti standardoituja ohjelmistoja ja niissä hyödynnettäisiin kaikkia saatavilla olevia riittävän laadukkaita tietolähteitä.

Siksi olisi selvitettävä, miten eri lähteistä saatua tietoa voidaan yhdistää ja käyttää eri tarkoituksiin esimerkiksi poistamalla menetelmiin liittyviä eroja ja yhdenmukaistamalla tilastollisia luokituksia.

Paras ja jäsenvaltioiden kannalta erittäin tehokas ratkaisu olisi, että luotaisiin tietokantojen verkosto, josta kaikki tarvittavat tiedot voitaisiin hakea. Koska sellainen ratkaisu voidaan saada aikaan vasta pitkällä aikavälillä, ehdotetaan keskipitkän aikavälin ratkaisuksi mikrotason tietojen yhdistämistä. Mikrotason tietojen yhdistäminen on tehokas väline, jolla voidaan vähentää vastaustaakkaa ja parantaa tietosarjojen vertailukelpoisuutta. Menettely tarjoaisi myös mahdollisuuden laajentaa ja hyödyntää entistä paremmin alueellisella tasolla saatavilla olevia tilastotietoja. Siten se laajentaisi alueellisten tietojen soveltamisalaa ja parantaisi niiden laatua merkittävästi. Lyhyellä aikavälillä Euroopan tilastojärjestelmän toimintamallia voidaan suunnata kohti pitkän aikavälin tavoitteita tiivistämällä yhteistyötä järjestelmän puitteissa ja luomalla ja kehittämällä yhteisiä rakenteita, välineitä ja prosesseja yhteistyöverkostojen kautta.

Laatikko 3: Yrityksiin kohdistuvat vaikutukset

Seuraavassa annetaan esimerkki siitä, miten pahimmassa tapauksessa voi käydä, kun sovelletaan nykyistä tuotantomallia. Yritys, joka työllistää 200 henkilöä, valmistaa osia autoteollisuudelle. Kunkin vuoden alussa yritys osallistuu kahteen kyselytutkimukseen, joita käytetään yritystoiminnan rakennetilastojen laadinnassa. Niissä annetaan tiedot liikevaihdosta, tavaroiden ja palvelujen hankinnoista, liikevoitosta, työllisyydestä, henkilöstökuluista ja investoinneista. Lisäksi yritys antaa tiedot energiankulutuksesta energiatilastoja varten. Kuukausittain yritys raportoi EU:n sisällä käymänsä kaupan (Intrastat) arvosta ja määrästä. Se ilmoittaa kuukausittain tiedot myös liiketoimintansa kehittymisestä lyhyen aikavälin tilastoja varten (liikevaihto, työllisyys, uudet tilaukset). Yritys raportoi kuukausittain tavarantuotantonsa arvosta ja määrästä. Kussakin erillisessä tiedonkeruussa yrityksen täytyy ilmoittaa aina uudelleen tietyt samat perustiedot, kuten liikevaihto.

Integroidussa järjestelmässä monet tällaisista tiedoista voitaisiin saada hallinnollisista lähteistä ja/tai suoraan yrityksen kirjanpidosta. Yksi kuukausittainen tutkimus riittäisi niiden tietojen keräämiseksi, joita ei voida saada muulla tavoin.

Integroitu malli perustuu siihen, että viranomaiset keräävät joka tapauksessa tietoa moniin muihin kuin tilastointitarkoituksiin, kuten vero- ja työllisyyspolitiikan suunnittelua varten. Tehokkuutta voidaan parantaa käyttämällä näitä hallinnollisia tietoja uudelleen tilastointitarkoituksiin . Tietoja voidaan saada myös muista (ulkoisista) lähteistä, kuten yksityisiltä tiedontoimittajilta tai suoraan yritysten kirjanpidosta. Mutta tietojen laadun varmistamiseen on panostettava, sillä hallinnolliset ja muista ulkoisista lähteistä saatavat tiedot eivät useinkaan ole tilastoinnin edellyttämässä muodossa.

Laatikko 4: Tutkimustiedon ja hallinnollisten tietojen yhdistäminen

Yhdenmukaiset työttömyysluvut lasketaan Euroopan työvoimatutkimuksen tietojen perusteella. Työvoimatutkimuksesta saadaan suoraan neljännesvuosittaiset estimaatit. Ne ovat täysin vertailukelpoisia jäsenvaltioiden välillä, sillä ne on tuotettu käyttäen Kansainvälisen työjärjestön (ILOn) yhteisesti sovittuja käsitteitä. Päättäjät, analyytikot ja kansalaiset tarvitsevat kuitenkin vertailukelpoisia tietoja työttömyydestä kuukausittain.

Muutamassa jäsenvaltiossa tällaiset kuukausittaiset estimaatit voidaan saada suoraan työvoimatutkimuksesta, mutta useimmissa maissa se ei ole mahdollista. Jälkimmäisiä maita varten Eurostat on kehittänyt menetelmän, jolla kuukausittaiset estimaatit laaditaan yhdistämällä työvoimatutkimuksen neljännesvuosittaiset tiedot ja rekisteröityjä työttömiä koskevat kuukausittaiset tiedot. Tiedot rekisteröidyistä työttömistä saadaan jäsenvaltioiden työvoimaviranomaisilta. Niihin vaikuttavat kunkin maan omat hallinnolliset säännöt. Tiedot eivät siten ole vertailukelpoisia keskenään, mutta niiden kuukausittaisia muutoksia voidaan käyttää lyhyen aikavälin muutosten indikaattorina. Eurostatin menetelmässä työvoimatutkimuksesta saadaan vertailukelpoiset neljännesvuosittaiset tiedot työttömyyden tasosta, ja niihin yhdistetään rekisteritietoihin perustuva kuukausittaisia muutoksia kuvaava indikaattori. Yhdistämällä tutkimustieto ja hallinnolliset tiedot voidaan siten nopeasti ja tehokkaasti tyydyttää käyttäjien tiedontarpeet.

Vaikutukset EU:n tasolla

Euroopan tasolla integroidulla mallilla on kaksi ulottuvuutta, horisontaalinen ja vertikaalinen. Näiden ulottuvuuksien yhdistelmä on uusi Euroopan tilastojen integroitu tuotantomalli .

Horisontaalinen integrointi Euroopan tasolla tarkoittaa samaa kuin jäsenvaltioidenkin tasolla. Jos kansalliset tilastolaitokset hylkäävät savupiippumallin, ei Euroopan tilastojakaan enää tuotettaisi alakohtaisesti vaan samaan tapaan integroidusti.

Integroidun mallin vertikaalinen ulottuvuus koostuu kahdesta elementistä. Ensinnäkin on luotava synergioita yksittäisissä tilastotoimissa Euroopan tilastojärjestelmän puitteissa. Kansallisten tilastoviranomaisten ja Eurostatin yhteistyöverkostojen kautta voitaisiin luoda tai jatkokehittää yhteisiä rakenteita, välineitä ja prosesseja. Kuten Euroopan tilastoista annetun asetuksen[6] 15 artiklassa ennakoidaan, nämä Euroopan tilastojärjestelmän osapuolien yhteistyöverkostot mahdollistavat sen, että jotkin jäsenvaltiot voivat erikoistua tiettyihin tilastointitehtäviin koko järjestelmän eduksi. Siten voidaan välttää päällekkäinen työ, tehostaa toimintaa ja vähentää tarpeetonta vastaustaakkaa.

Integroitu malli

[pic]Toinen elementti koskee eurooppalaista lähestymistapaa tilastointiin (Euroopan tilastoista annetun asetuksen 16 artikla). Perusajatuksena on, että luotettavat kansallisen tason tiedot ovat riittävä edellytys sille, että aggregoidut Euroopan tason tiedot ovat luotettavia. Tämä ei kuitenkaan ole ehdoton edellytys. Jos ainoa tarkoitus on hankkia EU-tason tietoja, ei tarvita täydellistä sarjaa kansallisia tietoja, ja tätä kautta voidaan mahdollisesti parantaa järjestelmän tehokkuutta. EU-tason otanta on yksi mahdollisuus hyödyntää tämä mahdollisuus. EU-otannan avulla voidaan mahdollisesti vähentää vastaustaakkaa sekä parantaa ajantasaisuutta ja laatua sellaisilla aloilla, joilla kansallisia tietoja ei tarvita. Eurooppalainen lähestymistapa tilastointiin voisi pitää sisällään myös sen, että Euroopan tilastoja tuotettaisiin käyttämällä julkaisemattomia kansallisia tietoja, jäsenvaltioiden osajoukon tietoja tai osittaisia tietoja mallintamismenetelmien avulla.

Yhteenvetona voidaan todeta, että integroitu tilastointimalli sisältää EU:n tasolla kaksi ulottuvuutta. Siihen kuuluu eri tilastoalojen välinen horisontaalinen integrointi kansallisten tilastolaitosten ja Eurostatin tasolla sekä kansallisen ja EU-tason vertikaalinen integrointi. Tätä mallia Euroopan tilastojen tuottamiseksi kutsutaan Euroopan tilastojen integroiduksi tuotantomalliksi.

5 Politiikan ja hallinnon haasteita

5.1 Euroopan tilastojärjestelmään kohdistuvat haasteet

Monet ehdotetun integroidun mallin piirteet merkitsevät toimintamallin muutosta tiedon keruusta tiedon uudelleenkäytön suuntaan. Perinteisin menetelmin kerätyt tiedot ovat tilastolaitosten hallinnassa, mutta uudelleenkäytettävien tietojen suhteen tilanne on toinen, ja tähän liittyy tietty riski. Tiedon omistajat saattavat esimerkiksi muokata käsitteitä ja määritelmiä tai joitain tiedonkeruita voidaan lopettaa tai muuttaa. Jotta tilastoinnin perustellut tarpeet tulisivat otetuiksi huomioon, on asemaa suhteessa tiedon omistajiin (hallintoon, sääntelijöihin ja muihin) tarkasteltava uudelleen ja mahdollisesti vahvistettava.

Teknisiä ja menetelmään liittyviä haasteita on merkittävästi. Aiemmin erillään olleiden tuotantoprosessien standardointi ja integrointi vaatii paljon työtä ja tehokasta muutoksenhallintaa. Vain asteittain ja tiiviissä yhteistyössä voidaan uudistaa tuotantojärjestelmä, johon osallistuu noin 30 tuottajaa. Tilastojen laadunarviointi tulee lisäksi paljon entistä monimutkaisemmaksi. Esimerkki: Perinteiset laatumittarit (kuten otantavirhe) menettävät merkitystään, kun tiedonkeruussa käytetään entistä vähemmän otantamenetelmiä. Siksi on laadittava uusi menetelmä laadunarviointia varten.

Edellä kuvattujen innovatiivisten ominaisuuksien käyttöönoton ansiosta aikaansaatavan uuden toimintamallin avulla voidaan parantaa Euroopan tilastojärjestelmän tuotantoprosessien tarkoituksenmukaisuutta ja tehokkuutta. On kuitenkin tarpeen täydentää tätä strategista muutosta parantamalla viestintää käyttäjien kanssa. Tilastotieto ei ole milloinkaan ollut itsestään selvää, ja monille käyttäjille se edustaa todellisen maailman ilmiöitä korkealla abstraktiotasolla. Mitä enemmän tilastotuotanto perustuu monimutkaisiin menetelmiin, sitä enemmän tuloksia on tarpeen selittää. Luottamus tilastojärjestelmään ja käsitys tilastotietojen laadusta liittyvät läheisesti toisiinsa. Tilastollisiin perusasioihin liittyvä koulutus voisi auttaa vähentämään yleisön taipumusta ymmärtää tilastoja väärin (numerosokeus). Siksi viestinnän johtoajatuksena on oltava käyttäjälähtöisyys.

Laatikko 5: Uudet tavat viestiä käyttäjien kanssa

Statistics Explained on uusi väline (meta)tiedon levittämiseksi Eurostatin verkkosivuston kautta. Se korvaa painetut julkaisut ja mahdollistaa tiedon ja metatiedon ja selittävien tekstien yhdistämisen. Näin ollen se yhdistää tilastojulkaisut ja tietokannat saumattomasti toisiinsa. Statistics explained perustuu Wiki-tyyppiseen Web 2.0 -tekniikkaan. Sisällön rakentamisesta vastaa hajautetusti alakohtainen organisaatioyksikkö, ja levitysyksikössä tehtävän editoinnin tavoitteena on yhdenmukaistaminen ja laadusta huolehtiminen. Prototyyppi on jo valmis ja esitelty sisäisesti. Yleisölle voitaneen tarjota ensimmäinen versio vuoden 2009 jälkimmäisellä puoliskolla.

Kansallisten tilastolaitosten on tarpeen tarkastella uudelleen organisaatiotaan sen sopeuttamiseksi uusiin olosuhteisiin. Henkilöstön ammattipätevyyden on vastattava uusia vaatimuksia (esim. teknisten ja viestintätaitojen osalta). Uutta tarvittavan pätevyyden omaavaa henkilöstöä on palkattava, ja nykyisen henkilöstön on osallistuttava lisäkoulutukseen.

5.2 Eurostatiin kohdistuvat haasteet

Kun Euroopan tilastojärjestelmän tuotantoprosessit muuttuvat entistä monimutkaisemmiksi ja integroidummiksi, Eurostatin on mietittävä laadunvarmistuskäytäntönsä uudelleen kaikilta osin.

Viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana on jatkuvasti pyritty siihen, että Euroopan tilastojärjestelmän puitteissa suoritettava tiedonkeruu perustuisi mieluummin lainsäädäntöön kuin jäsenvaltioiden kanssa tehtyihin vapaaehtoisiin sopimuksiin. Tämän suuntauksen pontimena on ollut osittain se, että jäsenvaltiot ja Eurostat ovat halunneet yksiselitteisen vahvistuksen jäsenvaltioiden velvollisuudesta toimittaa tietoja, ja osittain tilastojen laadun takaaminen. Lainsäädäntöön perustuva malli on toiminut erittäin hyvin kaikkien laadun osatekijöiden, kuten EU:n tilastojen vertailukelpoisuuden ja kattavuuden, varmistamisessa. Kun tilastojen tuotantoprosessit monimutkaistuvat ja integroituvat, tarvitaan laadunvarmistuksessa kuitenkin tulevaisuudessa sekä uuden sukupolven tilastolainsäädäntöä että muita välineitä.

Euroopan tilastojen integroidun tuotantomallin toteuttamiseen liittyy kolme komponenttia. Ensimmäisenä komponenttina on edelleen yhteisön lainsäädäntö , joka säilyy pääosin tuotoslähtöisenä ja jolla asetetaan vähimmäisvaatimukset tilastojen tuotannolle tietyllä alalla. Tästä periaatteesta seuraa, että jäsenvaltioille ei pitäisi antaa rahallista tukea kyseisten vähimmäisvaatimusten täyttämistä varten. Eurostatin ehdotukset tulevaksi yhteisön tilastolainsäädännöksi on tarkoitus muotoilla niin, että säännösten avulla voidaan edistää sellaisen toimintamallin aikaansaamista, jossa toisistaan riippuvaisissa tuotantojärjestelmissä hyödynnetään monia eri tietolähteitä. Uuden sukupolven tilastosäädöksissä käsiteltäisiin nykyistä laajempia tilastokokonaisuuksia sekä painotettaisiin useiden eri tietolähteiden, innovatiivisten tiedonkeruumenetelmien, saatavilla olevien alueellisten tietojen ja tilastoalojen rajat ylittävien käsitteiden käyttöä. Suurinta osaa lainsäädännön teknisistä seikoista ei sisällytettäisi tietyn tilastoalan perussäädöksiin, vaan ne vahvistettaisiin täytäntöönpanolainsäädännössä. Tämä parantaisi sääntelyn joustavuutta. Ehdotettu sääntelymalli on täysin Eurostatin vertaisarvioinnissa[7] esitettyjen suositusten mukainen.

Strategian tuotoslähtöistä lainsäädäntökomponenttia voitaisiin täydentää yhdenmukaistamalla syötteitä Euroopan tilastojärjestelmään sisältyvien yhteisten työkalujen käytön avulla . Näin ollen toinen komponentti koskee tuotteiden yhdenmukaistamista prosesseja yhdenmukaistamalla yhteisiin työkaluihin perustuvien menetelmien avulla. Tämä on edellytyksenä entistä integroidumpien järjestelmien laatimiselle, ja lisäksi voidaan täysimittaisesti hyödyntää synergia- ja mittakaavaetuja. Yhteisten menetelmien ja tieto- ja viestintäteknisten välineiden aikaansaaminen koko Euroopan tilastojärjestelmää varten on kuitenkin vaikeata, sillä vastuu tällaisten välineiden kehittämisestä (ja siten myös kustannukset) olisi jaettava Eurostatin ja kansallisten tilastolaitosten kesken. Ehdotettavassa strategiassa ennakoidaan sen vuoksi merkittävää rahallista panostusta tähän työhön EU:n tasolla. Se antaisi Eurostatille myös mahdollisuuden ohjata järjestelmän rakentamista haluttuun suuntaan. Tarkoitusta varten voidaan hyödyntää erilaisia yhteistyömuotoja Euroopan tilastojärjestelmän laajuisesti. Näistä kannattaa mainita Euroopan tilastojärjestelmän yhteistyöverkostot (ESSnet). Ne koostuvat laitosten muodostamien ryhmien toteuttamista hankkeista, joiden tarkoituksena on tuottaa tuloksia koko ESS-yhteisön käyttöön. Komissio ja osallistuvat laitokset rahoittavat ESSnet-hankkeet yhdessä.

Kolmantena komponenttina on yhteisten arvojen edistäminen ja tietämyksen jakaminen koko Euroopan tilastojärjestelmän laajuisesti. Sääntelykomponenttia (vähimmäisvaatimusten asettamista) ja teknistä komponenttia (parhaiden saatavilla olevien välineiden hyödyntämistä) on täydennettävä komponentilla, joka koskee järjestelmässä käytettävissä olevaa tietämystä ja osaamista, toisin sanoen Euroopan tilastojärjestelmään sisältyvää henkistä pääomaa. Käytännesääntöjen avulla on voitu merkittävästi edistää yhteisten arvojen soveltamista Euroopan tilastojärjestelmässä, mutta tietämyksen jakamiseen on kiinnitetty vähemmän huomiota, vaikka paras tae vertailukelpoisuudesta on identtisten menetelmien käyttöön koulutettu henkilöstö. Siksi ehdotetaan, että tilastointia varten perustetaan eurooppalainen tutkimus- ja koulutusjärjestelmä.

Laatikko 6: Vaikutukset Eurostatin asemaan komissiossa

Tilastot, jotka koskevat kansainvälistä tavarakauppaa EU:n jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden välillä, laaditaan tullitietojen perusteella. Vuoden 2008 aikana käytiin TAXUD-pääosaston ja Eurostatin välillä laajoja neuvotteluja muutoksista, joita tähän tiedonkeruuseen tehtäisiin tullikoodeksin tulevan tarkistuksen yhteydessä. Tuloksena oli kyseisten pääosastojen välinen sopimus, joka takaa, että tilastoinnin tarpeet otetaan huomioon tullikoodeksia tarkistettaessa. Ilman kyseistä sopimusta olisi voinut käydä niin, että tietoja olisi jouduttu keräämään kyselytutkimuksella, mikä olisi lisännyt yrityksiin kohdistuvaa rasitetta huomattavasti. Koska muiden kuin tutkimustietojen käyttö lisääntyy, myös muilla aloilla on tarpeen varmistaa, että tilastoinnin tarpeet otetaan huomioon, kun hallinnollisia tietolähteitä suunnitellaan tai uudistetaan. Tarvitaan korkeimman tason poliittista tukea sen varmistamiseksi, että komission muut yksiköt kunnioittavat tilastojen tuottajien perusteltuja tarpeita.

Jaksossa 3 kuvaillut muutokset Euroopan tilastojärjestelmän toimintaympäristössä ovat aiheuttaneet huomattavia tarkistuksia järjestelmän hallintomallissa. Euroopan tilastoista annettu uusi asetus* vahvistaa Eurostatin toimenkuvaa. Euroopan tilastohallinnoinnin neuvoa-antavan lautakunnan (ESGAB) ja eurooppalaisen tilastoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean (ESAC) perustamisen ohella olennainen tekijä Euroopan tilastojärjestelmän hallinnoinnin uudistamisessa ja täydentämisessä on lainsäädännön asettamien vaatimusten uudistaminen. Hallinnointia on viime vuosina parannettu myös hyväksymällä ja panemalla täytäntöön Euroopan tilastoja koskevat käytännesäännöt, jotka ovat keskeinen elementti säännönmukaisessa ja systemaattisessa laadunhallinnassa.

Muutokset eivät ole suora seuraus EU:n tilastojen tuotantojärjestelmien uudistuksista, mutta ne ovat osaltaan laajentaneet Eurostatin tehtäviä pelkän kansallisten tilastolaitosten työn koordinoinnin ulkopuolelle. Eurostatilta edellytetään yhtäältä kehittyneen tilastopalvelun tarjoamista muille yhteisön elimille (tekninen neuvonta, laaduntarkastukset) ja toisaalta sen on kehitettävä viestintää näiden yhteisön elinten kanssa tilastotarpeiden ennakoimiseksi ja olemassa olevien tilastojen käytön tehostamiseksi. Tämä merkitsee yhteyksien tiivistämistä muihin komission yksiköihin vuosittaisten kuulemisten lisäksi myös yhteisten analyyttisten toimien kautta. Tätä tarkoitusta varten perustetaan komission tilastoyhteyshenkilöiden verkosto.

__________

* Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 223/2009, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2009, Euroopan tilastoista.

6 Kohti uutta Euroopan tilastojen integroitua tuotantomallia

On selvää, että Eurostat ei voi yksin toteuttaa edellä kuvailtua toimintamallin uudistusta EU:ssa. Tarvitaan yhteisponnistusta, johon osallistuvat kaikki Euroopan tilastojärjestelmän osapuolet. Niillä kaikilla on oma tehtävänsä täysin toissijaisuusperiaatteen mukaisesti toteutettavassa työssä. Jotta visio toteutuisi, sen on saatava osapuolten tuki. Siksi on erittäin tärkeätä, että Eurostat saa ESS-kumppaninsa mukaan prosessiin aikaisessa vaiheessa. Siksi ehdotetaan, että Eurostat esittelee ehdotuksen ESS-komitealle heti sen hyväksymisen jälkeen. Tavoitteena on, että kansalliset tilastolaitokset ottaisivat prosessin omakseen, sillä ellei niin käy, hanke uhkaa rajoittua vain niihin elementteihin, jotka voidaan ottaa käyttöön EU:n tasolla.

Komissio hakee myös Euroopan parlamentin ja neuvoston tukea, joka on ratkaisevaa EU:n tilastoinnin toimintamallin uudistamista koskevan vision toteutumiselle. Jäsenvaltioiden osallistumiskanavana ovat ennen muuta Ecofin-neuvostossa käytävät keskustelut. Kuten viime vuosina on ollut tapana, neuvosto käsittelee tilastointiin liittyviä asioita (ns. tilastopaketti) marraskuussa, ja tämä ehdotus on kyseisen paketin yksi osa. Heti kun komissio on hyväksynyt ehdotuksen, se toimitetaan talous- ja rahoituskomitean käsiteltäväksi.

Myös muiden sidosryhmien panosta tarvitaan. Käyttäjäryhmiä on kuultava aikaisessa vaiheessa, sillä uuden toimintamallin myötä Euroopan tilastojen piirteet ja sisältökin voivat muuttua perusteellisesti. Käyttäjien kannat on otettava huomioon uuteen toimintamalliin siirryttäessä, ja on pyrittävä aktiivisesti siihen, että käyttäjät suhtautuisivat uudistukseen myönteisesti. Siksi ehdotus toimitetaan myös eurooppalaiselle tilastoja käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle (ESAC).

Sillä välin jatketaan käynnissä olevaa työtä tuotantoprosessien uudistamiseksi. Tähän liittyy eri aloitteita, kuten tietotekniikka-arkkitehtuurin rationalisointi tietojen elinkaareen liittyvässä hankkeessa ( Data Life Cycle, CVD ), nykyistä interaktiivisemman tuotantoketjun käyttöönotto väestönlaskentatietojen käsittelyyn liittyvän hankkeen ( Census hub ) puitteissa ja ympäristötietokeskusten kautta periaatteena ”tietojen säilyttäminen lähteellään” sekä yritystoiminta- ja kauppatilastojen uudistaminen MEETS-ohjelmassa.

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 223/2009, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2009, Euroopan tilastoista.

[2] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle vastaustaakan vähentämisestä, yksinkertaistamisesta ja priorisoinnista yhteisön tilastojen alalla (KOM(2006) 693).

[3] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1297/2008/EY, tehty 16 päivänä joulukuuta 2008, Euroopan yritys- ja kauppatilastojen uudenaikaistamisohjelmasta (MEETS).

[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 222/2009, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2009, jäsenvaltioiden välistä tavarakauppaa koskevista yhteisön tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 638/2004 muuttamisesta (EUVL L 87, 31.3.2009).

[5] Direktiivi 95/46/EY, annettu 24. lokakuuta 1995 (EYVL L 281, 23.11.1995) ja asetus (EY) N:o 45/2001, annettu 18. joulukuuta 2000 (EYVL L 8, 12.1.2001).

[6] Ks. alaviite 1.

[7] Kaikki kansalliset tilastolaitokset sekä Eurostat olivat mukana vuosina 2006–2008 tehdyssä vertaisarvioinnissa, jonka tarkoituksena oli arvioida Euroopan tilastoja koskevien käytännesääntöjen noudattamista. Käytännesäännöissä vahvistetaan Euroopan tilastojen tuotantoon ja levittämiseen liittyvät keskeiset periaatteet sekä institutionaalinen ympäristö, jossa kansalliset ja yhteisön tilastoviranomaiset toimivat, ja niiden tarkoituksena on tilastoviranomaisten riippumattomuuden, luotettavuuden ja vastuullisuuden lisääminen.