18.8.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 195/20

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea katsoo, että komission tekemä ehdotus asetukseksi rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista merkitsee parannusta aiempiin versioihin verrattuna sopimuksen suoraa tekemistä koskevan mahdollisuuden osalta.

1.2

Jotta saavutettaisiin oikeudellista varmuutta koskeva tavoite, mitä järjestelyistä vastaavat viranomaiset ja liikenteenharjoittajat ovat toivoneet, seuraavia kohtia on kuitenkin vielä selkiytettävä:

1.3

Tätä taustaa vasten komitea kannattaa nimenomaisesti sopimuksentekovelvollisuutta sekä tasapainoa kilpailuttamista ja sopimuksen suoraa tekemistä koskevien mahdollisuuksien välillä tarvittavan avoimuuden edistämiseksi ja palveluiden laadun parantamiseksi kilpailuun perustuvan järjestelmän puitteissa.

1.4

Komitea toivoo, että asetuksen säännöksiä sovelletaan kaikkiin julkisia liikennepalveluita koskeviin sopimuksiin.

1.5

Tilanteessa, jossa kilpailuttaminen ja sopimuksen tekeminen suoraan sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa ovat keskenään tasapainossa, komitea kannattaa toiminnan maantieteellistä rajaamista, jotta vältettäisiin kilpailun vääristyminen kaikilta osin ja turvattaisiin näin paikallisyhteisöjen valinnanvapaus sekä oikeudenmukaisuus säännellyn kilpailun olosuhteissa.

1.6

Komitea toivoo, että tehtäessä sopimus suoraan sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa jätettäisiin selkeästi määritelty ja rajattu joustovara tilanteessa, jossa verkostojen yhtenäisyyden ja liikennepalveluiden yhdistämisen kannalta on olennaista, että ne voitaisiin ulottaa sellaisille ympäröiville ja/tai lähialueille, joiden toimivaltainen viranomainen on muu kuin julkista liikennepalvelua koskevan sopimuksen tehnyt viranomainen.

1.7

Komitea katsoo, että pieniä sopimuksia sekä palvelun jatkuvuuden turvaamista koskevat poikkeukset ovat perusteltuja.

1.8

Komitea kyseenalaistaa mahdollisuuden tehdä julkisen palvelun sopimuksia rautatieliikenteen alalla suoraan sekä perinteisten että uusien liikenteenharjoittajien kanssa ilman tasapuolisen kilpailun takaavia yksityiskohtaisia puitteita ja sääntöjä, jollaiset on laadittu sisäisiä liikenteenharjoittajia varten. Tästä aiheutuu oikeudellista epävarmuutta ja kilpailun vääristymiä.

1.9

Komitea katsoo, että julkisen rautatieliikenteen avoimuuden, tasapuolisen kohtelun, laadun ja tehokkuuden periaatteet voidaan varmistaa aiempaa paremmin ainoastaan, jos siihen sovelletaan samoja sääntöjä kuin paikalliseen maantieliikenteeseen.

1.10

Komitea kehottaa omaksumaan uudelleen vuonna 2002 annetussa asetusehdotuksessa esiin tuodun, palvelun laatua ja jäsenvaltioissa voimassa olevan sosiaalilainsäädännön noudattamista koskevan ajattelutavan.

1.11

Edellä esitetyin varauksin ETSK toivoo, että asetus, joka on välttämätön alan oikeudellisen varmuuden turvaamiseksi, hyväksytään pikaisesti.

2.1

Euroopan komissio on julkaissut uuden ehdotuksen asetukseksi rautateiden ja maanteiden julkisten henkilöliikennepalvelujen velvoitteista. Kyseessä on aihetta käsittelevän asiakirjan kolmas versio.

2.2

ETSK on tyytyväinen komission suorittamaan työhön, jonka avulla unionin toimielimissä aiemmin lukkiutuneet keskustelut on mahdollista käynnistää uudelleen.

2.3

Ehdotetussa säädöstekstissä pyritään sovittamaan yhteen aiemmissa keskusteluissa esiin tuodut eri näkökannat oikeuskäytännön viimeaikaisen kehityksen ja erityisesti asiassa Altmark Trans annetun tuomion pohjalta sekä poistamaan toissijaisuusperiaatteen huomioonottamiseen ja julkisyhteisöjen hallinnollisen autonomian periaatteen kunnioittamiseen liittyvät huolenaiheet.

2.4

Asiakirja eroaa merkittävästi edellisestä versiosta, ja sen sanamuotoa on yksinkertaistettu. Jotta lainsäädäntämenettelyä ei pitkitettäisi, parlamentti päätti kuitenkin käsitellä sitä saman asiakirjan tarkistettuna versiona ja ottaa sen toiseen käsittelyyn. Ehdotus on siis parhaillaan ministerineuvostossa, joka on juuri aloittanut sen käsittelyn ja päättänyt tarkastella ehdotuksen vastaavuutta kolmannen rautatiepaketin kanssa erityisesti kansainvälisen liikenteen avaamisen ja kabotaasimahdollisuuden osalta (2).

2.5

Komissio katsoo, että nykyinen, vuodelta 1969 peräisin oleva lainsäädäntökehys on vanhentunut ja että liikennemuotojen tehokkuutta ja laatua on parannettava niiden markkinaosuuden säilyttämiseksi tai lisäämiseksi. Komissio haluaisi ”säännellä kilpailua, myös alue- ja kaupunkiliikenteestä käytävää kilpailua, jotta varmistettaisiin avoimuus julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemisessä ja täytäntöönpanossa” (3). Tähän liittyen edellisestä asetusehdotuksesta vuonna 2001 laatimassaan lausunnossa ETSK suhtautui erityisen myönteisesti ”komission pyrkimykseen toteuttaa julkisen liikenteen markkinajärjestely säännellyn kilpailun muodossa sen sijaan, että markkinat avattaisiin täysin kilpailulle” (4).

2.6

Komitea pani niin ikään tyytyväisenä merkille, että ”tästä lähtien kaikentyyppisten yritysten tasavertaiset mahdollisuudet ja yritysten välinen kilpailu on oikeudellisesti ja kirjanpidollisesti avointa yrityksen luonteesta riippumatta” (5).

2.7

Nyt, kun asetusehdotusta on vielä tarkasteltava parlamentin toisessa käsittelyssä, ETSK voi ainoastaan tuoda uudelleen esiin toivomuksensa EY:n perustamissopimuksen 295 artiklassa kuvatun puolueettomuusperiaatteen mukaisesta avoimuudesta, tasavertaisista mahdollisuuksista ja säännellystä kilpailusta rautateiden ja maanteiden julkisten henkilöliikennepalveluiden hallintamenettelyissä.

2.8

Tässä mielessä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisessa oikeuskäytännössä — erityisesti asioissa Altmark Trans ja Stadt Halle annetut tuomiot — on tullut esiin huomionarvoisia näkökohtia. Aloiteoikeuttaan käyttäessään komissiota ei sido oikeuskäytäntöön liittyvä oikeusoppi, sillä Euroopan unionin oikeusjärjestelmä perustuu pääasiassa kirjoitettuun oikeuteen eikä tuomioistuimen antamiin tuomioihin. Käytännössä ehdotettu asetus sisältää asiassa Altmark Trans annetun tuomion 4 kohdassa esitetyt, kolmea ensimmäistä edellytystä koskevat periaatteet. Neljännestä edellytyksestä mainitaan eräitä seikkoja liitteen kohdassa 7.

2.9

On korostettava sitä, että asiassa Altmark Trans annetussa tuomiossa määritellään edellytykset, jotka takaavat, että julkisen palvelun velvoitteista maksettavia korvauksia ei luokitella valtiontueksi. Ehdotetun asetuksen soveltamisala on laajempi, ja siinä käsitellään seikkoja, joita ei ole säännelty oikeuskäytännössä, kuten muun muassa kysymykset yhteensopivuudesta oikeudellisesti valtiontueksi luokiteltuihin korvauksiin sovellettavien kilpailusääntöjen kanssa sekä yksinoikeuksien myöntämisestä. On syytä tähdentää, että vuonna 1969 liikenteen markkinoita ei ollut olemassa, ja näin ollen kysymys yksinoikeuksista ei ollut perusteltu.

3.1

Komitea on tyytyväinen komission aloitteeseen. Se tuo kuitenkin esiin eräitä oikeudellisia kysymyksiä, joita on aiheellista käsitellä, jotta asetus voitaisiin hyväksyä ja panna pikaisesti täytäntöön. Lisäksi se korostaa, kuinka tärkeää on, että uudella asetuksella todellakin varmistetaan oikeudellinen varmuus, jota on tarvittu koko alalla.

3.2

Komitea on tyytyväinen Euroopan komission pyrkimyksiin saavuttaa paikallisliikenteessä uusi tasapaino, joka perustuu paikallisyhteisöjen hallinnollisen autonomian kunnioitukseen ja voisi tyydyttää kaikkia osapuolia.

3.3

Komitea suhtautuu myönteisesti siihen, että paikallisviranomaisilla on mahdollisuus joko kilpailuttaa liikennepalveluitaan tai tarjota kyseiset palvelut itse tai sisäisen liikenteenharjoittajan välityksellä edellyttäen, että yksityiskohtaiset vaatimukset täyttyvät, jotta kilpailun vääristyminen vältetään kaikilta osin.

3.4

Komitea toteaa jälleen kannattavansa puhtaan kilpailun sijasta säännellyn kilpailun periaatetta, joka on sisällytetty tarkasteltavana olevaan uuteen asetusehdotukseen (3 artikla ja 5 artiklan 3 kohta). Komitea katsoo, että kyseisen periaatteen avulla voidaan parhaiten sovittaa yhteen julkisen palvelun tarpeet sekä tarve laatia sopimusten tekemistä koskevat yhdenmukaiset ja vahvistetut säännöt. Lisäksi sillä sovitetaan yhteen alaan liittyvät julkisten palveluiden ja yritysten tarpeet (yritysten oikeudellisesta asemasta riippumatta).

3.5

Komitea katsoo, että kilpailuun perustuva järjestelmä, joka johtaa sopimusperusteisuuden yleistymiseen, sekä valinnanvapaus kilpailuttamisen ja sopimuksen suoran tekemisen välillä takaavat sen, että julkisen liikenteen laatu ja tehokkuus paranevat. Järjestelyistä vastaavien viranomaisten on määriteltävä etukäteen selkeästi julkisen palvelun velvoitteet ja alueet, joita sopimus tai säännöt koskevat, sekä korvausten laskemiseen sovellettavat säännöt ja kustannusten ja tulojen jakamista koskevat menettelytavat. Lisäksi niiden on varmistettava, että asiasta tiedotetaan edeltäkäsin riittävästi.

3.6

Liikenteenharjoittajien tulee puolestaan tuntea tarkkaan toimintaansa koskevat säännöt ja velvoitteet.

3.7

Lisäksi ehdotetussa asetuksessa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on julkaistava kerran vuodessa yksityiskohtainen kertomus, jossa selostetaan sen toimivaltaan kuuluvat julkisen palvelun velvoitteet, valitut liikenteenharjoittajat sekä palveluista myönnettävät korvaukset ja yksinoikeudet (7 artikla). Näin kansalaiset voivat tutustua julkisen liikenteen harjoittamista koskeviin yksityiskohtaisiin ehtoihin, ja heillä on siis mahdollisuus valvoa heille tarjottujen palveluiden laatua ja kustannuksia. On kuitenkin huolehdittava siitä, että kyseinen kertomus ei aiheettomasti lisää julkisyhteisöille — ja epäsuorasti liikenteenharjoittajille — aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Liika byrokratia ei edistä hyvää tiedonkulkua.

4.1.1

Kysymys tietyn lainsäädännön menemisestä toisen edelle on otettu esiin, koska alaan voidaan soveltaa kahta oikeusjärjestelmää.

4.1.2

Ensimmäisen käsittelyn yhteydessä vuonna 2001 Euroopan parlamentti hyväksyi muutosehdotuksen, jossa esitettiin, että tuleva asetus menisi julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön edelle selkeän ja johdonmukaisen oikeudellisen kehyksen luomiseksi. Komission ehdottama ratkaisu perustuu siihen, että sovellettava lainsäädäntö määräytyy järjestelyistä vastaavan julkisyhteisön harkinnan perusteella seuraavasti:

4.1.3

Tältä osin ETSK katsoo, että asetuksen säännöksiä tulisi soveltaa kaikkiin julkisia liikennepalveluita koskeviin sopimuksiin avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun periaatteiden mukaisesti. Kyseinen ratkaisu olisi ylivoimaisesti kaikkein yksinkertaisin ja selkein eikä kyseenalaistaisi toimivaltaisten viranomaisten sopimusvapautta.

4.2.1

Toisin kuin kahdessa edeltävässä versiossa ehdotukseen sisältyy ensimmäistä kertaa mahdollisuus tehdä julkista liikennepalvelua koskeva sopimus suoraan sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa ilman sitä edeltävää kilpailuttamista (5 artiklan 2 kohta). Tällä uudistuksella vastataan aiemmissa keskusteluissa esitettyyn toivomukseen säilyttää paikallisyhteisöjen vapaus oman toimintansa järjestämiseen.

4.2.2

Kyseiseen mahdollisuuteen sisältyy useita ehtoja.

4.2.3

Ensimmäisessä käsittelyssä Euroopan parlamentti kannatti selkeästi sitä, että mahdollisuus sopimuksen tekemiseen suoraan toimivaltaisen viranomaisen määräysvallassa olevan paikallisen liikenteenharjoittajan kanssa säilytetään kilpailuttamismahdollisuuden ohella. Ministerineuvostossa käytyjen keskustelujen sävy on ollut vastaavanlainen; suuri osa jäsenvaltioiden edustajista on suhtautunut myönteisesti siihen, että toimivaltaisilla viranomaisilla säilyy edelleenkin vapaus tuottaa paikalliset palvelut itse omien yritystensä avulla tai käyttää palveluiden tarjoamisessa kilpailuttamista.

4.2.4

Komissio on yrittänyt ottaa nämä yhdenmukaiset käsitykset huomioon ja pyrkinyt siksi löytämään tasapainon säännellyn kilpailun ja sopimuksen suoraa tekemistä koskevan mahdollisuuden välillä. ETSK kannattaa tätä lähestymistapaa, sillä se turvaa järjestelyistä vastaavien julkisyhteisöjen hallinnollisen autonomian, samalla kun siinä otetaan huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen esittämät periaatteet.

4.2.5

On korostettava sitä, että komissio sisällyttää sisäisen liikenteenharjoittajan määritelmään mukaan maantieteellistä toimivalta-aluetta koskevan ehdon — jonka muoto on kylläkin sopusoinnussa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen kanssa — ottaakseen huomioon kilpailua koskevan vastavuoroisuuden periaatteen, jota parlamentti on ajanut paikallisille palveluille, jotka tuotetaan paikallishallinnon määräysvallassa. Kyseisen ehdon soveltaminen nostaa esiin seuraavat kaksi kysymystä:

4.2.6

Näin ollen olisi säädettävä siitä, että kun järjestelyistä vastaava viranomainen tai sisäinen liikenteenharjoittaja tarjoavat palvelut suoraan, asianomaisia palveluita voisivat hyödyntää myös muiden toimivaltaisten viranomaisten hallintovaltaan kuuluvat alueet silloin, kun on tärkeää varmistaa verkoston yhtenäisyys ja liikennepalveluiden yhdistäminen ja kun alueet rajoittuvat julkisia liikennepalveluja koskevan sopimuksen myöntäneen viranomaisen alueeseen ja/tai ovat lähellä sitä. Jotta vältettäisiin se, että edellä mainittu mahdollisuus olisi keino kiertää kilpailun vääristymisen ehkäisemistä koskevaa periaatetta, olisi säädettävä siitä, että järjestelyistä vastaavan viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella tuotetut palvelut eivät voi ylittää tiettyä prosenttimäärää pääsopimuksen arvosta.

4.2.7

Lisäksi on sallittava se, että eri julkisyhteisöjen sisäiset liikenteenharjoittajat voivat tehdä keskenään yhteistyötä etenkin tutkimuksen ja kehityksen alalla, mitä ilman niistä tulisi rakenteellisesti tehottomampia kuin mahdolliset kilpailijansa, joihin ei kohdistu samanlaisia rajoituksia.

4.2.8

Edellä mainittuja kohtia on selkiytettävä sekä oikeudellisen varmuuden että palvelujen käytännön järjestelyn osalta. Voidaan esimerkiksi havaita, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitetyissä, sisäisen liikenteenharjoittajan määritelmää koskevissa kriteereissä (11. tammikuuta 2005 annettu tuomio asiassa Stadt Halle) on epämääräisyyttä, kuten ilmaisu ”muun muassa seuraavat tekijät”, joka antaa ymmärtää, että kriteerejä koskeva luettelo ei ole täydellinen. Viimeaikaisessa oikeuskäytännössä (13. lokakuuta 2005 annettu tuomio asiassa Parking Brixen) painotetaan kuitenkin jälleen, että ehto määräysvallasta, joka vastaa viranomaisen omiin yksikköihinsä käyttämää valtaa, on keskeinen.

4.2.9

On yllättävää, että tiukasti määriteltyjä ehtoja sovelletaan yleiseen tapaukseen, jossa sopimus tehdään suoraan sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa, kun taas asetuksen periaatteisiin tehtyyn, rautatiealaa hyödyttävään erityispoikkeukseen, joka koskee sopimuksen tekemistä suoraan liikenteenharjoittajan kanssa, ei liity ehtoja, ilman että säädöksen perusteluosassa asiaa perusteltaisiin millään tavoin.

4.3.1

Ehdotetussa asetuksessa säädetään paitsi sopimuksen tekemisestä sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa myös mahdollisuudesta käyttää tarjouskilpailumenettelyä. Tarjouskilpailumenettelyn käyttämistä koskevaan periaatteeseen sisältyvät seuraavat kolme poikkeusta:

4.3.2

ETSK katsoo, että kaksi ensimmäistä poikkeusta ovat periaatteessa perusteltuja, vaikka keskustelua saattaakin syntyä pienten sopimusten määritelmiin käytettävistä hyväksyttävistä kriteereistä. Kolmas poikkeus sitä vastoin herättää useita kysymyksiä osaksi alan merkityksen johdosta (noin 50 miljardin euron liikevaihto) ja osaksi, koska sopimuksen tekemistä koskevat ehdot — toisin kuin sopimuksen tekemistä sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa koskevat ehdot — eivät ole erityisen rajoittavia, vaikka 7 artiklaan sisältyykin säännöksiä aiheellisista tiedotustoimista. Lisäksi rautatieliikenne ei ole sellainen ala, joka ominaislaatunsa johdosta tulisi pysyvästi sulkea kilpailulta, ellei siihen sovelleta säännöksiä, jotka ovat ehdotetun asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa esitetyn kaltaisia.

4.3.3

Voidaan väittää, että avoimuus, tasapuolinen kohtelu sekä asiakkaiden ja liikenteenharjoittajien intressit turvattaisiin paremmin säännellyn kilpailuttamisen avulla ja että todennäköisesti poliittisen kompromissin takia omaksuttu lähestymistapa saattaa säädöstekstin jossain määrin epätasapainoon oikeudellisen johdonmukaisuuden näkökulmasta.

4.4.1

Asetusehdotuksen 6 artiklassa viitataan 4 artiklaan, joka perustuu osittain asiassa Altmark Trans annetun tuomion perusteisiin. Kaikkien korvausten on oltava kyseisten säännösten mukaisia riippumatta siitä, kuinka sopimus on tehty. Suoraan tehtyjen sopimusten ollessa kyseessä korvausten on lisäksi oltava liitteessä mainittujen sääntöjen mukaiset. Sääntöjen mukaan korvauksen määrää laskettaessa tilannetta, jossa palvelu tarjotaan suoraan, on verrattava tilanteeseen, jossa ”palveluja oltaisiin tarjottu markkinaehdoin”, jos velvoitetta ei olisi täytetty.

4.4.2

Asiakirjassa erotetaan näin ollen seuraavat kaksi tilannetta:

4.4.3

Kyseisen järjestelmän tietyssä määrin aiheuttama lainsäädännöllinen viidakko edellyttää entistäkin selkeämpiä määritelmiä avoimuuden ja hyvän hallintotavan varmistamiseksi asiakkaita ja veronmaksajia kohtaan.

4.5.1

Komissio korostaa, että asetusehdotuksen tarkoituksena on säädellä kysymystä julkisen palvelun velvoitteista liikenteen alalla sekä velvoitteista maksettavia korvauksia eikä käsitellä palveluiden laatuun, sosiaalilainsäädäntöön ja kuluttajasuojaan liittyviä aiheita. Näin ollen sosiaalisia oikeuksia käsitellään varovasti ainoastaan 4 artiklan 7 kohdassa. Tosiasia on, että kyseessä on asialohko, joka kuuluu jäsenvaltioiden toimivallan piiriin.

4.5.2

Vuoden 2002 tarkistettu ehdotus oli yksityiskohtaisempi julkisen liikenteen ja matkustajille annettavien tietojen riittävää laatua koskevan määritelmän sekä sosiaalilainsäädännön osalta (aiemman ehdotuksen 4, 4 a ja 4 b artikla).

4.5.3

ETSK pahoittelee, että uusi sanamuoto on liian varovainen laatua, matkustajille annettavia tietoja sekä jäsenvaltioiden sosiaalilainsäädännössä tarjottuja takeita koskevien kysymysten osalta. Komitea kehottaa komissiota täydentämään ehdotusta vuonna 2002 annetun ehdotuksen hengessä toissijaisuusperiaatetta ja paikallisyhteisöjen hallinnollisen autonomian periaatetta kunnioittaen. Olisi tarkoituksenmukaista esittää kyseisiä aihepiirejä koskevat vähimmäisvaatimukset vaikka ei tarjottaisikaan täydellistä luetteloa turvallisuutta, laatua ja matkustajille annettavia tietoja koskevista kriteereistä.

4.6.1

Ehdotuksessa on tiettyä epätäsmällisyyttä 8 artiklan 6 kohdassa, joka koskee kilpailutilannetta siirtymäkausien toisen puoliskon aikana, sillä siinä jätetään täysin epäselväksi, mitä tapahtuu ensimmäisen puoliskon mittaan sekä tehtäessä sopimus suoraan.