52005DC0324

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 3.8.2005

KOM(2005) 324 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Tulevien rahoitusnäkymien 2007–2013 yhteydessä temaattisina ohjelmina toteutettavat ulkoiset toimet

1. JOHDANTO

Komissio on ehdottanut uusien, vuodet 2007–2013 kattavien rahoitusnäkymien yhteydessä yksinkertaistettua järjestelmää yhteisön ulkomaanavun toimituksia varten. Tavoitteena on parantaa toimitusten yhtenäisyyttä ja johdonmukaisuutta ja saavuttaa käytettävissä olevilla varoilla enemmän ja parempia tuloksia. Nykyisten ajan myötä tiettyä tilannetta varten luotujen monenlaisten maantieteellisten ja temaattisten rahoitusvälineiden tilalle ehdotetaan kuutta erillistä välinettä. Niistä kolme on suunniteltu horisontaalisiksi välineiksi tiettyjä erityistarpeita varten (humanitaarisen avun väline, vakautusväline ja makrotaloudellinen rahoitusapu) ja kolme muuta välinettä tiettyyn maantieteelliseen alueeseen sovellettavan politiikan täytäntöönpanoa varten (liittymistä valmisteleva tukiväline, eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline sekä kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline). Komissio hyväksyi 29. syyskuuta 2004 uudet säädösehdotukset neljälle näistä kuudesta välineestä; kahden muun (makrotaloudellinen rahoitusapu ja humanitaarinen apu) osalta voimassa olevien oikeusperustojen on katsottu riittävän nykyisessä muodossaan. Kyseiset kuusi asetusta muodostavat varainhoitoasetuksessa tarkoitetut ”perussäädökset” tulevien rahoitusnäkymien otsakkeen 4 ”EU globaalina toimijana” talousarviomäärärahojen käyttöä varten.

Maailmanlaajuisten temaattisten ohjelmien tulevaisuudesta ovat olleet huolissaan erityisesti Euroopan parlamentti ja neuvosto mutta myös eurooppalaiset valtiosta riippumattomat järjestöt, jotka perinteisesti toteuttavat ohjelmista huomattavan osan komission kanssa tekemiensä avustussopimusten mukaisesti. Vastaukseksi tähän huoleen puheenjohtaja Barroso ilmoitti parlamentille 12. huhtikuuta, että komissio tekee asiaa koskevat ehdotukset tiedonannon muodossa. Ehdotuksia laatiessaan komissio on kuullut kansalaisyhteiskuntaa ja ottanut sen näkökannat ja huolenaiheet huomioon mahdollisuuksien mukaan.

Ehdotettu yksinkertaistus vaikuttaakin huomattavasti siihen, kuinka temaattiset ohjelmat jatkossa määritellään ja kuinka niitä hallinnoidaan. Näihin uusiin valtuusasetuksiin nivelletään huomattava määrä nykyisin voimassa olevia erityisaiheisiin liittyviä asetuksia, kuten demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaa eurooppalaista aloitetta[1] sekä apua köyhyyteen liittyvien sairauksien torjumiseksi kehitysmaissa[2] käsittelevät asetukset, ja sen vuoksi ne muodostavat tulevaisuudessa temaattisten ohjelmien oikeusperustat. Komissio aikoo määritellä temaattiset ohjelmat, joita toteutetaan kolmen politiikalla ohjattavan rahoitusvälineen (kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline, liittymistä valmisteleva tukiväline sekä eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline) maantieteellisellä kohdealueella, sekä hyväksyä strategia-asiakirjat, joissa esitetään muun muassa alustavat monivuotiset määrärahat. Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälinettä koskevassa asetuksessa on lisäksi selvät säännökset osallistumisesta maailmanlaajuisiin aloitteisiin ja tuesta yleismaailmallisten julkishyödykkeiden toimittamiselle, jotta yhteisön toimilla olisi selkeä yhtenäinen oikeusperusta. Tämä voi merkitä sitä, että poikkeuksellisissa oloissa ohjelmista saavat etua muutkin kuin kehitysmaat. Kolme horisontaalista välinettä ovat erityistilanteissa käytettäviä mekanismeja, minkä vuoksi ne pannaan täytäntöön erityisstrategioina ja pitkäaikaisen yhteistyön tapauksessa monivuotisina ohjelmina.

Kaiken kaikkiaan samalla, kun ulkoisiin toimiin liittyvien rahoitusvälineiden uusi järjestelmä ottaa huomioon temaattisten ohjelmien tuoman lisäarvon, se tarjoaa mahdollisuuden pohtia uudelleen ohjelmien soveltamisalaa ja sisältöä, talousarviomäärärahat mukaan luettuina, ja soveltaa yksinkertaistamisen periaatetta myös ohjelmiin parantamalla niiden tuloksellisuutta ja tehokkuutta yhdistämisen ja järkeistämisen kautta. Tässä asiakirjassa esitetään komission ehdotus, joka sisältää temaattisiin ohjelmiin sovellettavat edellytykset, ohjelmien soveltamisalan ja perustelut sekä ohjelmasuunnittelun, budjetoinnin ja ohjelmien hyväksymisen olennaiset näkökohdat. Tässä yhteydessä otetaan myös huomioon arviointien tuottama tieto (ks. liite). Komissio aikoo tehdä vielä yksityiskohtaisemmat ehdotukset, joissa esitetään kunkin temaattisen ohjelman sisältö kokonaisuudessaan sekä ohjelman strategia ja tarkka aikataulu.

2. EHDOTUS SEURAAVIEN RAHOITUSNÄKYMIEN AIKANA TOTEUTETTAVISTA TEMAATTISISTA OHJELMISTA

2.1. Käsitteet ja soveltamisala

Tässä tiedonannossa käytetään seuraavaa määritelmää:

Temaattinen ohjelma käsittää jollekin maantieteellisesti määrittelemättömälle kumppanimaiden ryhmälle tärkeään aihealueeseen liittyvän toiminnan tai eri alueisiin tai kumppanimaiden ryhmittymiin liittyviä yhteistyötoimia tai maantieteellisesti kohdentamattoman kansainvälisen toiminnan, johon sisältyvät monenväliset ja maailmanlaajuiset aloitteet[3], ja sillä pyritään edistämään unionin sisäisiä politiikkoja unionin ulkopuolella.

Tärkeä temaattisia ohjelmia tukeva käsite on toissijaisuusperiaate. Kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön ensisijaisena välineenä ovat maantieteelliset ohjelmat. Joissakin olosuhteissa maantieteelliset ohjelmat (maaohjelmat, useita maita käsittävät ohjelmat ja alueohjelmat) eivät kuitenkaan ole tiettyyn alaan liittyvien toimien paras mahdollinen toteuttamistapa. Tällöin tulevat kuvaan temaattiset ohjelmat, joiden on oltava johdonmukaisia maantieteellisten ohjelmien kanssa ja tuotava niille lisäarvoa.

Maakohtaisten strategia-asiakirjojen kehysasiakirjassa, jonka komissio ja neuvosto hyväksyivät marraskuussa 2000, korostetaan, että maantieteellisen ohjelmasuunnittelun olisi oltava kokonaisvaltaista ja että maa- ja aluekohtaiset strategia-asiakirjat ovatkin paras keino varmistaa, että suhteissa kolmansiin maihin käytetään tarkoituksenmukaista menettelytapojen ja välineiden yhdistelmää, mikä osaltaan parantaa yhteisön politiikan johdonmukaisuutta. Tämä tarkoittaa sitä, että maa- ja aluestrategioissa olisi otettava huomioon EU:n asianomaisten sisäisten politiikkojen vaikutukset. Tämän lisäksi monialaisia kysymyksiä, kuten sukupuolinäkökulmaa ja ympäristöä, on käsiteltävä sekä maantieteellisten että temaattisten ohjelmien yhteydessä kokonaisvaltaisesti. Komissio on toistanut sitoutumisensa näihin periaatteisiin ulkoisten toimien yhteydessä käytettävien rahoitusvälineiden yksinkertaistuksen yhteydessä[4].

Maa- ja aluestrategiat pannaan periaatteessa täytäntöön maa- ja alueohjelmiin kohdennetuilla varoilla. Alueohjelmissa olisi otettava huomioon kahdenvälisen tai alueellisen yhteistyön painopisteet kumppanimaiden kehitysstrategioiden ja muiden avunantajien täydentävien toimien valossa. Maa- ja alueohjelmien yhteydessä rahoitettavia yhteistyöohjelmia täydennetään temaattisilla ohjelmilla, jotka ovat osa menettelytapojen ja välineiden yhdistelmää.

Yhteisön politiikkoja täytäntöön panevat ohjelmat, jotka käsittelevät jotain yleistä aihepiiriä jonkin tietyn alueen kannalta, katsotaan ”alueohjelmiksi”. Sen vuoksi tietyt meneillään olevat ohjelmat katsotaan edelleen maantieteellisiksi eikä temaattisiksi eikä niitä käsitellä tässä tiedonannossa[5].

2.2. Määrittelyperusteet

Temaattiset ohjelmat määritellään edellä mainittujen käsitteiden pohjalta ottaen huomioon niiden tuottama ominaislisäarvo ja se, missä määrin ne ovat edellä esitetyn toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Seuraavat perusteet, jotka eivät sulje pois toisiaan, ovat avuksi määriteltäessä temaattisia ohjelmia ja toiminnan lajeja, joita ohjelmiin voi sisältyä. Temaattinen ohjelma voidaan perustaa, jos

1. EU-politiikan tavoitteita ei voida saavuttaa maa- ja alueohjelmien avulla ja ohjelman toteuttaa välittäjäorganisaatio tai se toteutetaan sellaisen kautta. Näitä ovat muun muassa valtiosta riippumattomat järjestöt tai muunlaiset valtiosta riippumattomat toimijat, kansainväliset järjestöt ja monenväliset järjestelyt, kuten

2. maailmanlaajuiset aloitteet kestävän kehityksen alalla tai yleismaailmallisten julkishyödykkeiden tukemiseksi (tai yleismaailmallisen julkisen ”pahan” torjumiseksi),

3. EU:n jäsenvaltioissa ja ehdokasmaissa toteutettavat toimet (esim. valtiosta riippumattomien järjestöjen valistustoimien yhteisrahoitus);

ja/tai

4. ohjelma johtaa kumppanimaissa ja -alueilla toteutettaviin toimiin, jotka täydentävät johdonmukaisesti maa- ja alueohjelmista rahoitettavia toimia siellä, missä maa- ja alueohjelmia vain on. Tällaisissa tapauksissa temaattisten ohjelmien käyttö on tuloksellisempaa (toimilla odotetaan parempia tuloksia kuin maa- tai alueohjelmiin kuuluvilla toimilla saavutettavat tulokset) tai tehokkaampaa (pienemmät hallintomenot) eli

5. toimi koskee useampia alueita ja/tai on monialainen (myös pilottihankkeet ja innovointi);

6. toimesta ei ole tehty sopimusta kumppanimaan hallituksen (hallitusten) kanssa;

7. toimi liittyy johonkin EY:n yksipuoliseen poliittiseen tavoitteeseen tai kansainväliseen velvoitteeseen;

8. maakohtaista strategia-asiakirjaa ja maaohjelmaa ei ole tai niiden soveltaminen on keskeytetty.

2.3. Ehdotus temaattisiksi ohjelmiksi

Seuraavien rahoitusnäkymien kattamana aikana toteutettavia temaattisia ohjelmia esitellessään komissio ehdottaa ohjelmien perustamiselle ja hallinnoinnille nykyistä tehokkaampaa ja johdonmukaisempaa kehystä, jotta voitaisiin välttää ohjelmien pirstaleisuus ja parantaa priorisointia ohjelmien sisällä. Tämän vuoksi ehdotettavien ohjelmien on oltava sisäisesti yhtenäisiä kokonaisuuksia.

Uusia asetuksia[6] sovelletaan unionin ulkopolitiikan toteuttamiseen liittyvien toimien lisäksi myös sisäpolitiikkojen ulkoisiin näkökohtiin. Ne on otettu tarpeen mukaan huomioon tässä yhteydessä.[7]

Temaattisia ohjelmia ehdotetaan seuraavilla aloilla. Ohjelmat kuvataan tässä pääpiirteittäin, mutta komission lopulliset ehdotukset esitellään kustakin temaattisesta ohjelmasta annettavassa yksityiskohtaisessa tiedonannossa.

9. Demokratia ja ihmisoikeudet

Komissio aikoo ehdottaa demokratian ja ihmisoikeuksien edistämiseksi temaattista ohjelmaa, joka korvaa nykyisen demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen aloitteen. Perussopimusten[8] erityistavoitteiden mukaisesti temaattinen ohjelma edistäisi Euroopan unionin perusarvoja unionin ulkosuhteissa kanavoimalla rahoitustukea toimintaan, jolla pyritään edistämään ja suojelemaan ihmisoikeuksia ja perusvapauksia sekä edistämään demokratiaa ja demokraattisia prosesseja. Se kattaisi maailmanlaajuisen, alueellisen ja maakohtaisen rahoitustuen toimille, joita panevat täytäntöön pääasiallisesti valtiosta riippumattomat toimijat, kansalaisyhteiskuntaa edustavat järjestöt sekä alueelliset ja kansainväliset järjestöt. Ohjelma tukee EU:n poliittista näkyvyyttä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen aloilla, erityisesti sellaisissa globaaleissa kysymyksissä kuin kansainvälinen rikosoikeusjärjestelmä ja kansainvälinen rikostuomioistuin, kuolemanrangaistuksen poistaminen, kidutuksen, rasismin sekä vähemmistöjen ja alkuperäisväestön syrjinnän torjunta, demokratisoituminen ja vaalitarkkailu. Tuen myöntäminen temaattisesta ohjelmasta ei olisi riippuvainen edunsaajamaan viranomaisten hyväksynnästä eikä siitä, onko maalla olemassa strateginen asiakirja tai maaohjelma.

10. Inhimillinen ja sosiaalinen kehitys

Komissio aikoo ehdottaa inhimillistä ja sosiaalista kehitystä varten yhtä yksittäistä temaattista ohjelmaa. Se perustuisi yhtenäiseen ja kattavaan strategiaan, jolla pyritään edistämään inhimillistä ja sosiaalista kehitystä koskevien kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteiden saavuttamista ja täyttämään sitoumukset, joita EU on tällä alalla tehnyt.

Temaattinen ohjelma voisi käsitellä tarkoituksenmukaisia terveyteen, aidsiin, väestöön, koulutukseen, sukupuolten tasa-arvoon, säälliseen työhön[9], sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen ja kulttuuriin liittyviä kysymyksiä ja tukea aiheeseen liittyviä, vuosituhatjulistukseen, Kairon, Pekingin ja Kööpenhaminan toimintaohjelmiin tai Koulutus kaikille –aloitteeseen perustuvia kansainvälisiä ohjelmia. Se kattaisi EY:n toimintamallin mukaisen strategisen kumppanuuden YK:n virastojen ja elinten kanssa, kansainväliset kumppanuudet ja maailmanlaajuiset rahastot ja aloitteet, jotka edistävät kyseisiä toimintaohjelmia ja panevat niitä täytäntöön, sekä tällä aihealueella toimivien kansainvälisten ja alueellisten kansalaisyhteiskunnan verkostojen kanssa tehtävän työn.

11. Ympäristö ja luonnonvarojen kestävä hoito, energia mukaan luettuna

Komissio aikoo ehdottaa yhtä yksittäistä ympäristöä ja luonnonvaroja käsittelevää temaattista ohjelmaa. Se käsittelisi kehityksen ympäristöulottuvuutta ja edistäisi osaltaan Euroopan yhteisön ympäristö- ja energiapolitiikkaa ulkomailla.

Temaattinen strategia voisi

- tukea maailmanlaajuisia ja EU:ta koskevia aloitteita sekä kansainvälisiä järjestöjä (myös valtiosta riippumattomia järjestöjä), joiden tarkoituksena on tukea kestävän kehityksen ympäristöulottuvuutta, ympäristöön liittyviä yleismaailmallisia julkishyödykkeitä ja luonnonvarojen kestävää hoitoa (tässä yhteydessä toiminnan aiheena voisivat olla muun muassa ilmastonmuutos, ympäristöstä terveydelle aiheutuvat riskit, kemikaalit ja jätehuolto, biologinen monimuotoisuus, metsät, maankäytön suunnittelu, merten luonnonvarat, makeat vedet, kestävät kulutus- ja tuotantotavat sekä ympäristöasioiden hallinnan, seurannan ja arvioinnin lujittaminen kansinvälisellä tasolla);

- tukea kehitysmaiden hallitusten ja kansalaisyhteiskuntien ponnisteluja ja lisätä niiden valmiuksia niveltää ympäristöulottuvuus kehitysyhteistyöhön ja lisätä osallistumistaan yleismaailmallisiin ja alueellisiin yleissopimuksiin, aloitteisiin ja prosesseihin ja täyttää niiden mukaiset velvoitteensa ja sitoumuksensa; tukea luonnonvarojen hoitoa kehitysmaissa;

- toimittaa operatiivista tukea – vapaaehtoisena tukena – monenvälisille ympäristösopimuksille ja muille kansainvälisille ympäristöaloitteille, prosesseille ja järjestöille (valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan luettuina);

- edistää EY:n ympäristöpolitiikkaa ulkomailla esimerkiksi tukemalla julkisia ja/tai yksityisiä aloitteita ja osallistumalla niihin.

Temaattiseen ohjelmaan on tarkoitus sisällyttää erillinen ” kestävän kehityksen mukaiselle energiahuollolle ” omistettu osa, joka tarjoaa sopivan yhteyden tulevaan Euroopan älykästä energiahuoltoa käsittelevään kakkosohjelmaan, täydentää edellä selostetuilla toiminta-alueilla toteutettavia kestävään energiahuoltoon liittyviä toimenpiteitä ja joka on myös johdonmukainen ohjelman muiden osien kanssa. Tämän osan yleistavoitteena on köyhyyden lieventäminen. Sillä voitaisiin parantaa kehitysmaissa mahdollisuuksia kestäviin, laadukkaisiin, luotettaviin ja kohtuuhintaisiin energiapalveluihin myötävaikuttamalla siihen, että kestävä energiahuolto sisällytetään kehitysstrategioihin, vahvistamalla hallinnollisia ja sääntelyllisiä valmiuksia, huolehtimalla investointeja houkuttelevista rahoitusjärjestelyistä ja tukemalla alueellista yhteistyötä siirtoyhteysinfrastruktuurin perustamiseksi.

12. Valtiosta riippumattomat toimijat kehitysmaissa

Komissio aikoo ehdottaa temaattista ohjelmaa, jonka tavoitteena olisi tukea kehitysmaissa toimivia EU:n ja kumppanimaiden kansalaisyhteiskuntia edustavia järjestöjä ja muita valtiosta riippumattomia toimijoita. Tässä yhteydessä voidaan myös harkita kumppanimaiden paikallisviranomaisille annettavaa tukea. Tuella olisi kolmenlaisia tavoitteita: i) edistetään valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumista kehitysprosessiin sekä kumppanimaassa että alueellisella tasolla esimerkiksi toteuttamalla luottamusta lisääviä toimenpiteitä, parantamalla valmiuksia ajaa asioita aktiivisesti, muodostaa verkostoja ja käydä vuoropuhelua, helpottamalla ruohonjuuritason toimijoiden osallistumista ja edesauttamalla synergioiden kehittymistä valtion ja valtiosta riippumattomien toimijoiden välille; ii) parannetaan Euroopan kansalaisten ja kehitysmaiden kansalaisyhteiskuntien keskinäistä ymmärtämystä, kumppanuutta ja solidaarisuutta edistämällä EU:n ja ehdokasmaiden kansalaisille suunnattua tiedottamista kehityskysymyksistä, ja iii) kehitetään yhteistyötä ja koordinointia kansalaisyhteiskunnan verkostojen välillä sekä niiden ja EU:n toimielinten välillä.

13. Elintarvikevarmuus

Komissio suunnittelee temaattista ohjelmaa, jossa voitaisiin i) tukea elintarvikevarmuutta suoraan parantavien kansainvälisten julkishyödykkeiden toimittamista (esim. maataloustutkimus) ja osallistua maailmanlaajuisten ohjelmien (esim. ennakkovaroitusjärjestelmät) rahoitukseen, ii) puuttua heikkoon elintarvikevarmuuteen tilanteessa, jossa maalla ei ole hallitusta, osa maasta ei ole hallituksen valvonnassa tai maalta puuttuu toimiva strateginen toimintakehys, ja iii) edistää elintarvikevarmuuteen liittyviä innovatiivisia toimintamalleja ja strategioita.

14. Yhteistyö teollisuusmaiden kanssa

Tämän alan temaattinen ohjelma kattaisi yhteistyön, jossa kumppaneina olisi tietty määrä kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen yhteydessä muiksi kuin kehitysmaiksi määriteltyjä maita, ja se pyrkisi olemaan täsmällinen ja looginen vastaus tarpeeseen tehdä yhteistyötä näiden usein hyvin tärkeiden poliittisten kumppanien ja kauppakumppanien kanssa ja sitoutua niihin niin kahdenvälisissä kuin monenvälisissäkin yhteyksissä. Yhteistyötoimilla pyritään edistämään tavoitteita, jotka on asetettu Euroopan yhteisön ja kumppanimaiden suhteita ohjaavissa erilaisissa kahdenvälisissä järjestelyissä (sopimukset, poliittiset julistukset, toimintasuunnitelmat), ja yleisenä tavoitteena on luoda suotuisa ympäristö suhteiden hoitamiselle ja kehittämiselle. Yhteistyön tarkempiin tavoitteisiin kuuluu muun muassa EU:n ja kumppanimaiden sosioekonomisten toimijoiden välisten siteiden lujittaminen, EU-tuntemuksen ja EU:n vaikutusvallan lisääminen kumppanimaissa sekä kumppanuuksien ja yhteistyöhankkeiden laajentaminen ja syventäminen eri aloilla.

15. Siirtolaisuus ja turvapaikka-asiat

Euroopan unioni on jo usean vuoden ajan kehitellyt kolmansien maiden kanssa siirtolaisuuteen liittyvän kumppanuuden käsitettä painottaen, että asianomaisten maiden ja alueiden yhteydessä siirtolaisuutta olisi tarkasteltava kokonaisvaltaisesti. Tämän kumppanuuden konkretisoimiseksi perustettiin vuonna 2004 AENEAS-ohjelma siirtolaisuuden ja turvapaikka-asioiden alalla kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä varten. Ohjelman tarkoituksena on tukea täydentävän taloudellisen ja teknisen tuen muodossa kolmansien maiden ponnisteluja niiden pyrkiessä ratkaisemaan siirtolaisuuteen liittyviä monia erilaisia ongelmia.

AENEAS-ohjelmaa on tarkoitus jatkaa temaattisena ohjelmana, jonka tavoitteena on niveltää yhteisön ulkosuhteisiin siirtolaisuus- ja turvapaikkakysymykset, jotka ovat yksi EU:n sisäinen monialainen prioriteetti. Ohjelma toimii myös laaja-alaisena yhteisökehyksenä, joka helpottaa lujittamaan siirtolaisuusilmiön kanssa tekemisissä olevien EU:n toimijoiden, kolmansien maiden ja kansainvälisten toimijoiden välistä yhteistyötä. Se auttaa ymmärtämään haasteita paremmin ja löytämään tasapainoisia ja kaikkia osapuolia tyydyttäviä ratkaisuja.

3. EUROOPAN PARLAMENTIN, NEUVOSTON JA KANSALAISYHTEISKUNNAN PANOS

Komissio tunnustaa, että temaattisten ohjelmien strategisesta suunnasta olisi tarpeen käydä ennen vuotuista talousarviomenettelyä poliittista keskustelua Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa ja niiltä olisi saatava ohjeita sitä varten. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että ennen temaattisten strategioiden laatimista ja hyväksymistä se käy Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa kyseisille toimielimille antamansa virallisen tiedonannon pohjalta keskusteluja kunkin temaattisen ohjelman soveltamisalasta, tavoitteista ja poliittisista painopisteistä. Temaattisia strategioita laatiessaan komissio ottaa huomioon Euroopan parlamentin ja neuvoston poliittisen tahdon sellaisena kuin se ilmaistaan parlamentin päätöslauselmissa ja neuvoston päätelmissä.

Komissio ilmoittaa rahoitusnäkymien otsakkeen 4 (ulkoiset toimet) alla kullekin temaattiselle ohjelmalle asianomaisten rahoitusvälineiden sisällä ennakoidun rahoituksen kokonaismäärän käyttäen perustana monivuotisia alustavia rahoituspuitteita, jotka se esittelee Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuonna n-2, ennen vuoden n talousarviomenettelyn käynnistämistä. Näin parlamentti ja neuvosto voivat ilmaista kantansa strategisista valinnoista ja painopisteistä ennen kuin komissio laatii alustavan talousarvioesityksen. Yleisesti komissio aikoo kuulla kansalaisyhteiskuntaa ja tarvittaessa kansainvälisiä toimijoita, ennen kuin se laatii ehdotukset, jotka se esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

4. HALLINNOLLISET NÄKÖKOHDAT

4.1. Ohjelmasuunnittelu

Edellisessä luvussa määritellyt temaattiset ohjelmat ovat sisäisesti yhtenäisiä sikäli, että niissä määritellään aihealueet, joilla on yhteisön politiikkoja ja tavoitteita vastaavat laaja-alaiset yhteiset nimittäjät. Tämän vuoksi, samoin kuin maantieteellisin perustein kohdennettavia varoja ohjelmoitaessa, olisi kullekin temaattiselle ohjelmalle kohdennettavat varat ohjelmoitava strategia-asiakirjan pohjalta.

Luvussa 3 esitettyjen soveltamisalaa ja määrittelyä koskevien perusteiden mukaisesti temaattiset ohjelmat eivät saa korvata maantieteellisten ohjelmien toimia vaan niiden on täydennettävä niitä. Sen vuoksi strategioissa on määriteltävä niiden erityinen lisäarvo. Tilanteissa, joissa temaattinen ohjelma johtaa toimien toteuttamiseen kolmansissa maissa, on hyvin tärkeää, että maakohtaiset temaattiset hankkeet onnistutaan kytkemään olemassa olevissa maa- ja aluestrategioissa määriteltyihin strategioihin ja painopisteisiin. Maa- ja aluestrategioissa olisi toimintapolitiikkaa määriteltäessä yksilöitävä mahdollisuudet saada maa- ja alueohjelmille[10] lisäarvoa temaattisia ohjelmia käyttämällä. Temaattisissa strategioissa olisi puolestaan – silloin kun ne johtavat toimiin, jotka täydentävät maa- ja alueohjelmia – yksilöitävä maat ja alueet, jotka ovat tavoitteiden saavuttamisen kannalta erityisen tärkeitä, ja niissä olisi otettava huomioon maa- ja aluestrategiat, jos vain sellainen on olemassa.

Temaattisissa strategioissa määritellään tavoitteet, toivotut tulokset, tulosindikaattorit, painopistealat yhteisön toimille sekä toimien keskinäinen täydentävyys, niillä saavutettava lisäarvo ja synergia muiden kansainvälisten toimijoiden toteuttamien toimien kanssa. Komissio aikoo käyttää temaattisten strategioiden laadinnassa yhdenmukaista mallia maakohtaisten strategia-asiakirjojen tapaan ja hyväksyä ne yhtenäisellä menettelyllä, jonka kolme päävaihetta ovat laadinta, laadunvarmistus ja muodollinen hyväksyminen.

4.2. Täytäntöönpano ulkomaanavun uusien välineiden kautta

Edellä määritellyt temaattiset ohjelmat ulottuvat kattavasti kolmen tietylle maantieteelliselle alueelle kohdennetun rahoitusvälineen alueelle. Liittymistä valmistelevan tukivälineen yhteydessä ei kuitenkaan yleensä tarvita enää temaattisesta ohjelmasta rahoitettavia täydentäviä toimia, sillä liittymistä valmistelevat strategiat kattavat jo maaohjelmien ja/tai useita maita käsittävien ohjelmien kautta yhteisön säännöstön kokonaisuudessaan (neuvotteluprosessin 36 lukua) ja kaikki yhteisön politiikat, mukaan luettuna edunsaajamaiden osallistuminen yhteisön ohjelmiin.

Erityistapaus on demokratiaa ja ihmisoikeuksia käsittelevä temaattinen ohjelma, joka on tarkoitus panna täytäntöön kaikkien kolmen politiikalla ohjattavan välineen sekä vakautusvälineen kautta. Teollisuusmaiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskeva temaattinen ohjelma on tarkoitus panna täytäntöön yksinomaan kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen kautta. Kaikki muut temaattiset ohjelmat pannaan täytäntöön eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen ja kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen kautta.

Kahta seikkaa on painotettava:

- Budjettivallan käyttäjien yhdessä päättämien määrärahojen kohdentaminen eri rahoitusvälineisiin

Sekä kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälinettä että eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä varten varataan määräraha, josta päättävät budjettivallan käyttäjät yhdessä. Tämä tarkoittaa, että kumpaankin välineeseen on selvästi osoitettava temaattisiin ohjelmiin kohdennettavat varat. Maailmanlaajuiset aloitteet ja ohjelmat yleismaailmallisten julkishyödykkeiden toimittamista varten ohjataan yksinomaan kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineeseen.

Varat useammasta eri rahoitusvälineestä rahoitettaviin temaattisiin ohjelmiin osoitetaan ja yksilöidään kunkin välineen määrärahoista osana monivuotisia alustavia rahoituspuitteita.

- Täytäntöönpano eri asetusten pohjalta (eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä, kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälinettä, liittymistä valmistelevaa tukivälinettä sekä demokratiaan ja ihmisoikeuskysymyksiin liittyvää vakautusvälinettä koskevat asetukset)

Tietyn alueen kanssa tehtävää yhteistyötä säätelevä asetus säätelee myös temaattiseen ohjelmaan kuuluvia toimia kyseisellä alueella. Yleismaailmallisiin julkishyödykkeisiin ja maailmanlaajuisiin aloitteisiin liittyviä toimia säätelee kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineestä annettu asetus. Täytäntöönpanosäännökset, joita komissio ehdottaa eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen ja kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen yhteydessä ovat suurelta osin samanlaiset tai täysin yhteensopivat sen kanssa, mitä temaattisten ohjelmien täytäntöönpanolta edellytetään.

5. PÄÄTELMÄT

Komissio tunnustaa temaattisten ohjelmien olevan jatkuvasti tarpeen ja hyödyllisiä ulkosuhteiden alalla tehtävälle yhteistyölle. Ohjelmia yhdistämällä ja järkeistämällä, ja vähentämällä näin niiden lukumäärää noin puolella, se pyrkii siihen, että tulevaisuudessa yhteistyöohjelmat pannaan täytäntöön tuloksellisesti ja tehokkaasti yhteisön politiikkojen ja painopisteiden mukaisesti. Komissio toivoo Euroopan parlamentin ja neuvoston osallistuvan temaattisten ohjelmien laadintaan mahdollisimman laajasti ja aikoo kuulla kansalaisyhteiskuntaa.

ANNEX: LESSONS LEARNED FROM EVALUATIONS

The Commission has evaluated most of the thematic regulations under the current Financial Perspectives. Moreover, a significant number of country strategy evaluations have been undertaken in recent years, which throw light upon the link between country programmes and thematic programmes. Certain general findings and lessons to be drawn from these studies need to be taken into account in the concept and definition of future thematic programmes, particularly where they are implemented at country level. On one hand, the evaluations show that thematic programmes have had a positive impact:

- Thematic programmes have proven useful for implementing Community actions in cases when the government of the partner countries blocks them under the geographic programmes, which is notably the case in sensitive areas such as human rights, democracy or support to civil society.

- They have been assessed as useful to initiate actions, often with innovative approaches, with pre-selected partners.

- Actions are often more easily accepted by partner countries when funding is “additional”.

- Thematic programmes have proven useful to intervene in fragile states and difficult partnerships, particularly in supporting programmes implemented by non-state actors.

On the other hand, the thematic programmes and budget lines have demonstrated certain weaknesses. They are currently large in numbers and fragmented. The narrowly defined thematic focus, once determined by legislative act, limits the flexibility to adapt to new needs. The parallel implementation of numerous thematic programmes and the country programme poses managerial challenges and loss of efficiency[11]. Interventions in third countries funded under thematic programmes create by their nature problems of coherence with country and regional strategies[12]. Thematic interventions need to be consistent with the country analysis and should respond or relate to country strategies[13]. Consequently, they should also be part of the complementarity assessment made in the context of country strategies. The substance of thematic programmes should be integrated into the policy dialogue with partner governments.

Correspondence list of current and future thematic programmes

(The content and substance of thematic programmes may not necessarily correspond exactly to current programmes.)

Heading 4 in 2000 – 2006 | Heading 4 in 2007 – 2013 |

Democracy and the rule of law and respecting human rights and fundamental freedoms (Reg. No. 975/1999 and 976/1999) Poverty diseases (Reg No. 1568/2003 plus 550/97 on AIDS/HIV) Reproductive and sexual health and rights in developing countries (Reg. No. 1567/2003 plus 1484/97 population policies and programmes in developing countries) Gender equality in development cooperation (Reg. 806/2004) Integration of environmental dimension in development process (Reg. No. 2493/2000) Conservation and sustainable management of tropical forests and other forests in developing countries (Reg. No 2494/2000) Some international funding currently included in DG ENV budget Intelligent Energy (COOPENER) Decentralised cooperation (Reg. No. 1659/98 plus amendments) Co-financing operations with NGOs (Reg. No 1658/1998) Food aid policy and food aid management, special operations in support of food security (Reg. No. 1292/1996) Cooperation and commercial relations between the EU and the industrialised countries (Reg. No. 382/2001) Rehabilitation and reconstruction operations in developing countries (Reg. No. 2258/1996) Aid to up-rooted people in Asia and Latin America (Reg. No. 2130/2001) Assistance to third countries in the area of migration and asylum (Reg. 491/2004) | [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] | 1. Democracy and human rights 2. Human and social development 3. Environment and sustainable management of natural resources 4. Civil society and decentralised cooperation 5. Food security 6. Cooperation with industrialised countries 7. Programmes transferred to geographic programmes (regional programmes) 8. Migration and asylum |

[1] Asetus (EY) N:o 975/1999, annettu 29.4.1999.

[2] Asetus (EY) N:o 1568/2003, annettu 15.7.2003.

[3] Tässä tiedonannossa ”maailmanlaajuisilla aloitteilla” tarkoitetaan kestävään kehitykseen tai yleismaailmallisten julkishyödykkeiden toimittamiseen liittyviä poliittisia aloitteita, jotka kansainvälinen yhteisö on hyväksynyt ja joita se tukee ja jotka pannaan täytäntöön monenvälisin järjestelyin, maailmanlaajuiset rahastot mukaan luettuina.

[4] Rahoitusnäkymistä annettu komission tiedonanto, 14.7.2004, KOM(2004) 487 lopullinen.

[5] Tämä koskee muun muassa AKT-maiden banaanintoimittajien avustusohjelmaa, joka saadaan päätökseen vuonna 2008, sokeria tuottaville AKT-maille tulevaisuudessa mahdollisesti annettavaa apua ja Aasiassa kotiseudultaan siirtymään joutuneelle väestölle annettavaa apua.

[6] Ulkomaan avun välineitä käsittelevä komission tiedonanto, 29.9.2004, KOM(2004) 626 lopullinen. Ks. myös SEK(2004) 1203/2, 29.9.2004.

[7] Verotusta ja tullia käsittelevät ohjelmat (Tulli- ja Fiscalis-ohjelmat) sekä yleissivistävää ja ammatillista koulutusta koskeva Tempus Plus -ohjelma on tarkoitus kattaa maantieteellisistä ohjelmista. Tempus Plus ohjelmaa varten sekä Euroopan naapuruuden ja kumppanuuden välineeseen ja kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineeseen vahvistetaan kuhunkin yksi monivuotinen määräraha asianomaisten useita maita koskevien tai alueellisten ohjelmien sisällä. Kunkin liittymistä valmistelevaa tukea saavan maan osalta otetaan käyttöön ennustettavissa olevat rahoituspuitteet varmistava mekanismi niin pitkäksi aikaa kuin maat osallistuvat Tempus Plus -ohjelmaan.

[8] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklan 1 kohta; Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 177 artiklan 2 kohta ja 181 a artiklan 1 kohta.

[9] ”Säällisen työn” käsitteen on määritellyt Maailman työjärjestö ILO. Se kattaa työllisyyden, sosiaalisen suojelun, työtä koskevat perusoikeudet, joihin sisältyvät perustyönormit, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun sekä sukupuolten tasa-arvon.

[10] Eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen ja kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen yhteydessä ”maa- ja alueohjelmat”.

[11] Example: “About fifty budget lines, of which around thirty that function and are regulated differently were mobilised to finance almost 400 identified projects”. Evaluation of the EC Country Strategy for Honduras, February 2004.

[12] Breakdown of the legal bases: if the European initiative for democracy and human rights is excluded, these various thematic regulations concern crisis situations (refugees, humanitarian aid) or post-crisis situations (rehabilitation) within the framework of which actions in favour of human rights are one component of the aid. However, if this falls exactly within the objective of mainstreaming, it is particularly difficult within these circumstances to precisely identify which projects – and which budgets – are implemented in favour of human rights.

[13] Example: “Secure further coherence between all the EC instruments and budget lines deployed in Bangladesh. …develop procedures to ensure that…deployment of the budget lines concerned is coherent with the Country Strategy, and pursues country specific objectives. ”. Recommendation 5 of the Evaluation of the EC Country Strategy for Bangladesh, November 2003