52003DC0128

SEURANTARAPORTTI vihreästä kirjasta koskien yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamista

(komission esittämä)

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto

Vihreän kirjan tavoitteet

Konsultointimenettely

2. Yleisarvio

2.1 Yhteenveto vihreää kirjaa koskevan konsultoinnin tuloksista

2.1.1 Yhteenveto kirjallisista vastauksista vihreään kirjaan

2.1.2 Yhteenveto julkisessa kuulemistilaisuudessa esitetyistä kannanotoista

2.2 Euroopan syyttäjän tuoma lisäarvo

2.2.1 Arvio yhteisön etuihin kohdistuvia petoksia koskevien syytetoimien tehosta

2.2.2 Euroopan syyttäjän tuoman lisäarvon arviointiperusteet

3. Aihekohtainen arviointi

3.1 Institutionaaliset kysymykset

3.1.1 Oikeudellinen asema ja organisaatio

3.1.2 Niveltyminen Europolin, Eurojustin ja OLAFin toimintaan

3.1.3 Suhteet yhteisön ulkopuolisiin maihin

3.2 Oikeudelliset kysymykset

3.2.1 Aineellinen rikosoikeus

3.2.2 Rikosprosessioikeus

4. Jatkotoimet

4.1 Vihreän kirjan poliittiset jatkotoimet

4.2 Institutionaaliset uudistukset

4.3 Syyttäjäntoimen toteuttamiseen liittyvien näkökohtien yksityiskohtainen tarkastelu

1. JOHDANTO

Komissio on esittänyt Euroopan syyttäjäntoimen perustamista yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. [1] Tavoitteena on tehostaa yhteisön talouteen kohdistuvien rikosten torjuntaa ja yhtenäistää jäsenvaltioiden varsin kirjavia rikosoikeudellisia säännöksiä tällä alalla.

[1] KOM(2000) 34; Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille - Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellinen suojaaminen, Euroopan syyttäjäviranomainen, 29.9.2000, KOM(2000) 608.

Vihreän kirjan tavoitteet

Hankkeen toteuttaminen edellyttää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamista. Valtion- ja hallitusten päämiehet eivät tehneet päätöstä asiasta Nizzassa joulukuussa 2000 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa, koska he eivät olleet ehtineet perehtyä siihen riittävästi. Tämän vuoksi ja Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan toimintasuunnitelman (2001-2003) [2] mukaisesti komissio järjesti asiasta koko vuoden 2002 kestäneen EU:n laajuisen keskustelun.

[2] KOM(2000) 254.

Keskustelun alustukseksi tarkoitettu vihreä kirja yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta [3] hyväksyttiin 11. joulukuuta 2001. Komissiolla oli vihreää kirjaa laatiessaan tavoitteen toisaalta täsmentää keskustelun aihetta esittämällä erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja ja suosituksia alkuperäisen ehdotuksen toteuttamiseksi, ja toisaalta unionin laajentumista ja perussopimusten tarkistamista ajatellen laajentaa keskustelun alaa koskemaan kaikkia asianomaisia tahoja.

[3] KOM(2001) 715; http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/index_en.html.

Komissio ehdotti jo vuonna 2000 hallitustenväliselle konferenssille antamassaan lausunnossa tärkeimpien Euroopan syyttäjää koskevien määräysten (nimittäminen, erottaminen, riippumattomuus, tehtävät) sisällyttämistä EY:n perustamissopimukseen. Sen sijaan syyttäjän toimintasäännöistä ja -tavoista voitaisiin säätää johdetussa oikeudessa. Siinä on määriteltävä muun muassa yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten (petokset, lahjonta, rahanpesu jne.) tunnusmerkistöt ja rikoksista määrättävät rangaistukset ja säädettävä, miten uudet yhteisön säännökset niveltyvät kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin. Johdetussa oikeudessa on käsiteltävä edellytyksiä, joiden vallitessa asia voidaan saattaa Euroopan syyttäjän käsiteltäväksi, Euroopan syyttäjän tutkintavaltuuksia ja hänen valtuuksiaan toimia syyttäjänä kansallisessa tuomioistuimessa. Lisäksi on säädettävä Euroopan syyttäjän toiminnan oikeudellisesta valvonnasta.

Konsultointimenettely

Vihreää kirjaa koskevan lausuntokierroksen ensisijaisena tavoitteena oli selvittää, millaisia johdetun oikeuden säännöksiä Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen edellyttää. Konsultointi vastasi odotuksiin ja käynnisti todella laajan ja avoimen keskustelun asiasta EU:ssa. Keskustelun taso ja vihreään kirjaan saatujen vastausten määrä osoittavat, että lausuntokierros oli sekä kattava että tuloksekas. Kaikki asianomaiset tahot ovat ottaneet kantaa vihreään kirjaan: kansalliset parlamentit ja hallitukset, yhteisön toimielimet ja muut elimet, rikosoikeuden asiantuntijat, ammatinharjoittajat ja tutkijat, kansalaisjärjestöt ja monet muut ovat vastanneet ainakin osaan niistä 19 kysymyksestä, jotka esitettiin vihreässä kirjassa. [4]

[4] Vastausten suuren määrän vuoksi konsultointia jatkettiin alkuperäisestä päättymispäivästä (1.6.2002) vuoden 2002 joulukuun alkuun asti. Kommentteja voi lähettää edelleen osoitteeseen olaf-livre-vert@cec.eu.int.

Vihreää kirjaa on jaettu yli 12 500 kappaletta. Siitä annettiin yli 70 kirjallista lausuntoa. Osa näistä oli yksityisten kansalaisten, suurin osa kuitenkin erilaisten yhteisöjen laatimia. Kaikki lausunnot on julkaistu Internetissä [5] konsultointiprosessin seurattavuuden helpottamiseksi. Lausuntoja on saatu eri jäsenvaltioista ja ehdokasmaista ja eri ammattikuntien edustajilta. Niissä esitetyt kriittiset arviot ja rakentavat ehdotukset ovat tuoneet merkittävän lisän Euroopan syyttäjäntoimen perustamista koskevaan keskusteluun. Useat hallitukset [6] ja kansanedustuslaitokset [7] sekä lukuisat oikeusviranomaisten edustajat [8] antoivat lausuntonsa. Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseen ottivat kantaa myös useat kansainväliset asianajajajärjestöt [9], kansalliset asianajajaliitot [10], eurooppalaiset lakimiesryhmät [11] sekä talousrikollisuuden torjuntaa ja kansalaisten oikeussuojaa edistävät kansalaisjärjestöt [12]. Monet korkeakoulujen ja maineikkaiden eurooppalaisten tutkimuskeskusten edustajat [13] tarkastelivat aihetta syvällisesti.

[5] Ks. http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/contributions/date.html. Liitteessä 1 on täydellinen luettelo 1.12.2002 mennessä saapuneista, komission julkaisemista ja arvioimista vastauksista.

[6] Ks. kirjalliset vastaukset 15, 17, 20 a, 30, 43, 45, 61 ja 65. Numerot viittaavat liitteessä 1 olevaan luetteloon.

[7] Ks. kirjalliset vastaukset 5, 38 ja 71.

[8] Ks. kirjalliset vastaukset 11, 21, 23, 27, 28, 29, 44, 67, 68, 69 ja 72.

[9] Ks. kirjalliset vastaukset 55 ja 57.

[10] Ks. kirjalliset vastaukset 19 ja 66.

[11] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 3, 4, 10, 14, 35, 40, 41, 58 ja 62.

[12] Ks. kirjalliset vastaukset 2, 34 ja 70.

[13] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 25, 31, 32 ja 33.

Komissio on osallistunut vihreän kirjan julkaisemisen jälkeen pariinkymmeneen jäsenvaltioissa tai ehdokasmaissa pidettyyn kansalliseen seminaariin tai kansainväliseen konferenssiin, joissa on käsitelty Euroopan syyttäjäntointa. Komissio järjesti 16.-17. syyskuuta 2002 julkisen kuulemistilaisuuden, johon osallistui yli 300 eri tahojen edustajaa. Näistä satakunta piti tilaisuudessa puheenvuoron. Myös nämä puheenvuorot on julkaistu edellä mainituilla Internet-sivuilla [14], jotta ne saataisiin mahdollisimman laajaan levitykseen.

[14] http://www.europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/public_hearing/index_en.html

Seurantaraportti

Vihreään kirjaan saatiin siis satoja kirjallisia ja suullisia vastauksia. Tässä raportissa pyritään esittämään yhteenveto niiden sisällöstä ja tarkastelemaan sitä perussopimusten muuttamisen näkökulmasta. Raportti käsittää yleisarvion ja aihepiireittäin jaotellut arviot saaduista vastauksista. Yleisarviossa tarkastellaan Euroopan syyttäjäntoimen perustamista koskevia kannanottoja ja todetaan, että ne vahvistavat ja täsmentävät käsitystä syyttäjän tuomasta lisäarvosta (2 luku). Aihekohtaisissa arvioissa tarkastellaan institutionaalisia ja oikeudellisia kysymyksiä, joihin on syvennyttävä jatkossa hankkeen toteuttamisen helpottamiseksi (3).

2. YLEISARVIO

2.1. Yhteenveto vihreää kirjaa koskevan konsultoinnin tuloksista

Reaktiot ovat olleet hyvin erilaisia ja osin hyvin rakentavaa kritiikkiäkin on esitetty. Kaiken kaikkiaan lausunnoissa on kuitenkin arvostettu vihreän kirjan tasokkuutta ja kiitetty päätöstä turvautua laajaan konsultointiin.

Enemmistö vastaajista asettuu perimmältään Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen kannalle, vaikka kansalliset viranomaiset suhtautuvat asiaan epäilevämmin kuin oikeusalan ammattilaiset ja kansalaisyhteiskunnan edustajat. Vähemmistö vastustaa ajatusta voimakkaasti. Sen sijaan vastaajien käsitykset siitä, miten hanke pitäisi toteuttaa, poikkeavat toisistaan suuresti. On syytä tarkastella erikseen kuulemistilaisuudessa esitettyjä puheenvuoroja, joista saa hyvän kokonaiskuvan tilanteesta, ja vihreän kirjan kysymyksiin annettuja kirjallisia vastauksia, jotka ovat yleensä paljon yksityiskohtaisempia kuin suulliset kannanotot [15].

[15] Vastausten analysointia varten ne on luokiteltu vastaajaryhmän mukaan.

2.1.1. Yhteenveto kirjallisista vastauksista vihreään kirjaan

Vihreässä kirjassa esitettyihin kysymyksiin annettujen vastausten perusteella voidaan tehdä seuraavat yleiset johtopäätökset.

* Enemmistö vastaajista kannattaa rakentavasti Euroopan syyttäjäntoimen perustamista. [16] Puoltavissa vastauksissa kritisoidaan kuitenkin vihreän kirjan useita kohtia ja esitetään ehdotuksia komission esittämän säädöskehyksen parantamiseksi.

[16] Yhteensä 72 vastausta on analysoitu; näistä yli 50 puoltaa syyttäjäntoimen perustamista ja 15 vastustaa sitä.

* Vähemmistö vastaajista suhtautuu melko skeptisesti syyttäjäntoimen tarpeellisuuteen ja toteutettavuuteen lähitulevaisuudessa, vaikka ei täysin hylkääkään ajatusta.

* Lopuksi pieni vähemmistö torjuu jyrkästi ajatuksen Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta ja katsoo, että nykyiset oikeudellisen yhteistyön välineet tarjoavat riittävän hyviä ratkaisuja ongelmiin, jotka aiheutuvat yhteisön talouteen kohdistuvista petoksista.

Lukuisat oikeusviranomaisten, lakimiesjärjestöjen ja yliopistojen edustajat korostavat Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen kiireellisyyttä, kun taas useat jäsenvaltiot eivät ole vakuuttuneita siitä, että on aiheellista perustaa yhteisön tason elin, jolla olisi yksinomaan petostentorjuntaan liittyvää rikosoikeudellista toimivaltaa [17].

[17] Ks. kirjalliset vastaukset 15, 30, 43, 45 ja 65.

2.1.2. Yhteenveto julkisessa kuulemistilaisuudessa esitetyistä kannanotoista

Kuulemistilaisuus järjestettiin paneelikeskusteluna, jossa eri toimijaryhmät olivat tasapuolisesti edustettuna. [18] Keskustelun perusteella saatiin varsin kattava yleiskuva kolmen toimijaryhmän eli instituutioiden, oikeusalan ammattilaisten ja kansalaisyhteiskunnan edustajien näkökannoista. [19]

[18] Ks. liite 2. Kuulemistilaisuudessa kuultiin noin 105:tä puhujaa. Ensimmäinen ryhmä koostui säädösvalmisteluun osallistuvien institutionaalisten toimijoiden edustajista. Näihin kuuluvat neuvoston puheenjohtajamaa, Euroopan parlamentti, yhteisöjen tuomioistuin ja tilintarkastustuomioistuin, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) valvontakomitea, jäsenvaltioiden toimivaltaiset ministerit, Corpus jurisin laatijat sekä Eurooppa-valmistelukunta (tarkkailijana). Toisen ryhmän muodostivat oikeusalan ammattilaiset, jotka osallistuvat tutkinta- ja syytetoimiin sekä tuomioiden antamiseen: Europol, OLAF, kansalliset poliisi- ja tulliviranomaiset, Eurojust, Euroopan oikeudellinen verkosto, kansalliset syyttäjät jne. Kolmantena ryhmänä olivat kansalaisyhteiskunnan edustajat: puolustusasianajajat, veronmaksajajärjestöjen ja muiden kansalaisjärjestöjen edustajat sekä unionin taloudellisten etujen suojaamiseen perehtyneet kansallisten lakimiesjärjestöjen rikosoikeusasiantuntijat. Tilaisuuteen oli kutsuttu tarkkailijoita myös unioniin liittymässä olevista maista ja ehdokasmaista.

[19] Raportissa pyritään ottamaan huomioon myös myöhemmin saadut lausunnot, jotka osoittavat joidenkin jäsenvaltioiden kannan muuttuneen jonkin verran syyskuussa 2002 pidetyn kuulemistilaisuuden jälkeen.

EU:n toimielinten [20] ja kansalaisyhteiskunnan edustajien suuri enemmistö samoin kuin suurin osa oikeusalan ammattilaisista siis kannatti komission ehdotusta. Sen sijaan osa jäsenvaltioiden ministeriöistä asetti kyseenalaiseksi kokonaan uuden yhteisön elimen perustamisen vain yhtä rikosoikeuden erityisalaa eli yhteisön taloudellisten etujen suojaamista varten.

[20] Ks. Euroopan parlamentin, yhteisöjen tuomioistuimen ja tilintarkastustuomioistuimen sekä OLAFin valvontakomitean edustajien puheenvuorot kuulemistilaisuudessa.

2.1.2.1. Jäsenvaltioiden edustajien kanta

Jäsenvaltioiden ministeriöiden edustajista osa kannatti Euroopan syyttäjäntoimen perustamista [21], osa suhtautui epäilevästi hankkeen hyödyllisyyteen tai toteutuskelpoisuuteen [22] ja osa torjui hankkeen kokonaan [23].

[21] Ks. Belgian, Kreikan, Espanjan, Alankomaiden, Portugalin ja tietyiltä osin Italian ministeriöiden edustajien puheenvuorot.

[22] Ks. Saksan, Luxemburgin ja Ruotsin ministeriöiden edustajien puheenvuorot.

[23] Ks. Tanskan, Ranskan, Irlannin, Itävallan, Suomen ja Yhdistyneen kuningaskunnan ministeriöiden edustajien puheenvuorot kuulemistilaisuudessa.

Suurin osa hankkeen vastustajista sekä ministeriöiden edustajien että oikeusalan toimijoiden keskuudessa katsoi, että komissio ei ollut esittänyt riittäviä perusteluja ja todisteita konkreettisista vaikeuksista, joita yhteisön petostentorjuntaelimet toiminnassaan kohtaavat. [24] Monet hallitusten edustajat katsoivat lisäksi, että ennen yhteisön syyttäjäviranomaisen luomista olisi tutkittava vaihtoehtoja rikosoikeudellisille keinoille. [25] Jotkut [26] korostivat, että jo aiemmin perustetuille poliisi- ja oikeudellisen yhteistyön elimille [27] on annettava mahdollisuus.

[24] Saksa, Irlanti, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[25] Saksa, Irlanti, Itävalta, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[26] Saksa, Ranska, Irlanti, Luxemburg, Itävalta ja Ruotsi.

[27] Näitä ovat ennen muuta Eurojust, Europol ja vuoden 2000 yleissopimus keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä, EYVL C 197, 12.7.2000, s. 1.

Hankkeen toteutuskelpoisuuden osalta useat ministeriöt katsovat, että Euroopan syyttäjäntoimen perustamisessa ei olisi ylipääsemättömiä ongelmia. [28] Sen sijaan hanketta vastustavat ministeriöt katsovat, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet muodostavat vakavan esteen syyttäjäntoimen perustamiselle. [29]

[28] Belgia, Kreikka, Espanja, Alankomaat ja Portugali.

[29] Ranska, Irlanti, Itävalta ja Ruotsi.

Useat hallitusten edustajat - jopa osa niistä, jotka kannattavat Euroopan syyttäjäntoimen perustamista - korostavat epäilevänsä, että komission ehdottaman mallin mukaisen Euroopan syyttäjän toiminta johtaisi toisaalta ristiriitaan kansallisten oikeusperiaatteiden kanssa [30] ja toisaalta perusoikeuksien suojan [31] ja oikeusvarmuuden [32] heikentymiseen. Monet katsovat, että komission ehdotusta olisi tarkistettava, jotta se täyttäisi sekä tehokkuuden että perusoikeuksien kunnioittamisen vaatimukset. Monet hallitukset (osa niistäkin, jotka periaatteessa vastustavat hanketta) katsovat, että jos syyttäjäntoimi tulevaisuudessa perustetaan, Euroopan syyttäjän toimivaltuuksia on laajennettava koskemaan vihreässä kirjassa esitettyjen lisäksi myös yhteisön muita etuja. [33]

[30] Italia, Irlanti, Itävalta, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Lisäksi Irlanti huomauttaa, että Euroopan syyttäjäntoimi olisi ristiriidassa Irlannin perustuslaista johdettujen oikeusnormien kanssa.

[31] Kreikka, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta ja Suomi.

[32] Tanska, Suomi ja Ruotsi.

[33] Belgia, Tanska, Espanja, Luxemburg, Portugali ja vähäisemmässä määrin myös Saksa.

2.1.2.2. Muiden toimijoiden kanta

Kuulemistilaisuudessa kävi ilmi, että oikeusalan ammattilaisten enemmistö kannattaa alan yhteistyön laadullista parantamista. Myös he jakautuvat kahteen leiriin, joskaan erot eivät ole yhtä jyrkkiä kuin hallitusten edustajien välillä. Osa katsoo Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen olevan välttämättömän vaihe unionin kehittämisessä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvana alueena, kun taas vähemmistö on vakuuttunut siitä, että on jatkettava yksinomaan horisontaalisen oikeudellisen yhteistyön tiellä ja että yhteisön elimen perustaminen olisi ennenaikaista.

Kansalaisyhteiskunnan edustajista vielä selvempi enemmistö katsoo, että unioni tarvitsee välttämättä oman syyttäjän, joka voi ajaa syytettä yhteisöön kohdistuvissa petoksissa. Osa pitää kuitenkin komission aloitetta liian vaatimattomana vastauksena vakavan rajatylittävän rikollisuuden asettamaan haasteeseen, kun taas toiset epäilevät sen olevan liian kunnianhimoinen toteutettavaksi lyhyellä aikavälillä. Monet syyttäjäntoimen puoltajista vaativat, että sen perustamisen yhteydessä annetaan vahvat takeet perusoikeuksien turvaamisesta.

2.2. Euroopan syyttäjän tuoma lisäarvo

Vaikka enemmistö lausunnon antajista suhtautui myönteisesti Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseen, jotkut asettivat hankkeen tuoman lisäarvon kyseenalaiseksi [34] tai jopa kiistivät [35] sen kokonaan. Komission kuulemistilaisuutta varten laatiman tilastoanalyysin merkitys tosin tunnustettiin, mutta Euroopan syyttäjän tarpeellisuudesta tarvitaan arvostelijoiden mukaan vielä muiden kriteerien tarkasteluun perustuvaa lisänäyttöä.

[34] Ks. kirjalliset vastaukset 12, 15, 17, 24, 38, 41, 43, 49, 65 ja 66 sekä Tanskan, Saksan, Itävallan ja Suomen ministeriöiden edustajien kuulemistilaisuudessa esittämät puheenvuorot.

[35] Ks. kirjalliset vastaukset 16, 30, 39 ja 45 sekä Irlannin, Suomen ja Yhdistyneen kuningaskunnan puheenvuorot.

2.2.1. Arvio yhteisön etuihin kohdistuvia petoksia koskevien syytetoimien tehosta

Muutamat, lähinnä jäsenvaltioita edustavat vastaajat vaativat Euroopan syyttäjästä saatavan lisäarvon todistamista potentiaalisia syytetoimia koskevilla tilastoilla. [36] Osa jopa kiisti lisäarvon kokonaan sillä perusteella, että joissakin jäsenvaltioissa esiintyy vain hyvin harvoin petoksia, kun taas niiden määrä kolmansissa maissa on varsin merkittävä. [37]

[36] Ks. kirjalliset vastaukset 7, 16, 17 ja 39 sekä Saksan, Itävallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan puheenvuorot.

[37] Ks. kirjallinen vastaus 30 ja Yhdistyneen kuningaskunnan puheenvuoro.

Toisinaan on väitetty, että petosten kokonaismäärä on liian pieni oikeuttaakseen uuden elimen perustamisesta johtuvat kustannukset. [38] Komissio ei voi yhtyä tähän käsitykseen. On muistettava, että syytetoimien nostamisen ensisijainen tarkoitus ei ole taloudellinen. Tästä huolimatta veronmaksajien etuihin kohdistuvien rikosten rankaiseminen on myös taloudellisesti kannattavaa, koska se toisaalta helpottaa väärin perustein suoritettujen maksujen takaisinperintää ja toisaalta ehkäisee yhteiskunnan varojen väärinkäyttöä. Vaikka havaittujen petosten määrä onkin huomattava, petosten kokonaismäärästä ei ole tarkkaa tietoa. Tämä johtuu siitä, että vaikka tiedottamista koskeva tavoite onkin kirjattu asiaan liittyviin yhteisön säädöksiin [39], petosten laajuutta ja jäsenvaltioissa tapahtuvaa oikeudellisia jatkotoimia koskevien tietojen keruussa on puutteita. Tiedoista ei synny kokonaiskuvaa, koska toimivaltuudet ovat jakautuneet yli 450 eri viranomaiselle, jotka ovat joissakin jäsenvaltioissa hallintoviranomaisia ja toisissa taas oikeusviranomaisia. Kokonaiskuvan saamista vaikeuttaa myös yhteisön hallintoelimille (kuten OLAFille) toimitettaviin tietoihin sovellettavien kansallisten tietosuojasäännösten kirjavuus.

[38] Ks. kirjalliset vastaukset 20 a, 41, 43 ja 64 sekä Espanjan puheenvuoro. Ongelman laajuus käy ilmi jäsenvaltioiden ja OLAFin vuonna 1999 toteamia tapauksia koskevista tilastoista. Kyseisen vuoden aikana todettiin 1 487 petostapausta, joiden yhteenlaskettu arvo oli 413 miljoonaa euroa. Ks. vihreä kirja, kohta 1.2.1.

[39] Muun muassa asetuksissa (EY) N:o 1831/94 (koheesiorahasto), 1681/94 (rakennerahastot), 595/91 (yhteinen maatalouspolitiikka) ja 1150/2000 (omat varat) velvoitetaan jäsenvaltiot toimittamaan tiedot väärinkäytöstapauksista neljännesvuosittain.

Toisaalta joidenkin hallitusten edustajien mukaan Euroopan syyttäjää ensisijaisesti kiinnostavia petoksia sattuu niin vähän, että erillisen syyttäjäntoimen perustaminen ei olisi perusteltua. Tällaiset petokset ovat luonteeltaan rajatylittäviä (vaikuttavat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon), mutta unionin sisäpuolelle rajoittuvia (yhteisön ulkopuolisilla mailla ei ole osuutta niihin). [40] Kokemustensa perusteella komissio on eri mieltä. Suurin osa sen käsiteltäväksi tulevista tapauksista sisältää jo ensi näkemältä todettavissa olevan rajatylittävän ulottuvuuden. Näkemysero johtunee kansallisten tilastojen poikkeavuuksista, mikä vaikeuttaa niiden vertailua koko yhteisön tasolla. Selitystä petosasioita koskevan oikeudellisen yhteistyön heikoille tuloksille [41] onkin haettava ongelmista, joita keskinäisen oikeusavun soveltamisessa esiintyy edelleen. [42] Yhteistyön tekeminen kolmansien maiden kanssa olisi puolestaan helpompaa yhteisön elimelle, jolla on käytössään oikeudellista yhteistyötä koskevien sopimusten verkosto.

[40] Yhdistyneen kuningaskunnan edustaja totesi kuulemistilaisuudessa, että maataloutta koskevien väärinkäytösten lukumäärä hänen maassaan oli vähentynyt (393 vuonna 2000 ja 252 vuonna 2001). Hän lisäsi, että koko EU:ssa vain 30 % petostapauksista koski useampaa kuin yhtä jäsenvaltiota tai kolmansia maita, ja 70 % tapauksista rajoittui yhden jäsenvaltion alueelle. Ks. myös kirjalliset vastaukset 12 ja 30.

[41] Ks. komission vuosikertomukset Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, KOM(2002) 348 ja KOM(2001) 255.

[42] Ks. jäljempänä kohta 2.2.2.

Lisäksi on todettava, että jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista ei ilmene, että yhteisöön kohdistuvat petokset johtaisivat säännöllisesti syytetoimiin. OLAFin tutkimustoiminnan osalta arvioidaan, että rikossyyte nostetaan vain yhdessä tapauksessa neljästä, joissa olisi aihetta rikosoikeudellisiin jatkotoimiin jäsenvaltioissa. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole syytä vähätellä petosten laajuutta. Niistä paljastuu pikemminkin, että jäsenvaltioilta puuttuu yhtenäinen kokonaisnäkemys ja tahto viedä yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat rikokset oikeuteen. Ilman Euroopan syyttäjää tällaisia petoksia aliarvioidaan jatkossakin eikä niiden tekijöitä edelleenkään rangaista asianmukaisesti. Jos ongelma vaikuttaa kansallisesta näkökulmasta vähäiseltä, sitä suuremmalla syyllä se olisi hoidettava yhteisön tasolla jo toissijaisuusperiaatteen nojalla.

Ei riitä, että jäsenvaltiot, OLAF, Europol ja Eurojust toimittavat toisilleen tietoja vapaaehtoisesti ja tekevät yhteistyötä muutamissa tarkoin valikoiduissa tapauksissa. Sekään ei riitä, että ne velvoitettaisiin oikeudellisesti toimittamaan kyseiset tiedot, kuten on ehdotettu. [43] Juuri tähän perustuu Euroopan syyttäjästä selkeästi saatava lisäarvo. Tietojen keskittäminen perustettavalle uudelle oikeusviranomaiselle, joka vastaisi johdonmukaisesti ja pysyvästi petossyytteiden ajamisesta, vähentäisi huomattavasti vaikeuksia, joita nykyisin kohdataan, kun pyritään saavuttamaan EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa esitetyt tavoitteet pelkän hallinnollisen yhteistyön avulla tai turvautumalla lainkäytön alan yhteistyöhön vain tapauskohtaisesti.

[43] Ks. kirjalliset vastaukset 17, 27 ja 41.

2.2.2. Euroopan syyttäjän tuoman lisäarvon arviointiperusteet

Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta [44] lausunnoissa ja kannanotoissa myönnetään yleisesti, että Euroopan oikeusalueen epäyhtenäisyys heikentää rikosoikeudellisten menettelyjen tehokkuutta erityisesti petostentorjunnan alalla. Epäilijöille on syytä muistuttaa, että erityisesti aineellisen rikosoikeuden alalla on petossyytteiden tehokasta ajamista huomattavasti vaikeuttavia esteitä. Näihin kuuluvat eri jäsenvaltioissa sovellettavat erilaiset vanhentumisajat ja rikostunnusmerkistöt. Kansalliset oikeusjärjestelmät eivät yksin kykene ratkaisemaan yhteisöön kohdistuvien petosten rajatylittävästä luonteesta johtuvia ongelmia rikosprosessioikeudessa sovellettavan alueperiaatteen ja todistelusääntöjen erilaisuuden vuoksi. Aivan liian usein käy niin, että syyte jää nostamatta tai raukeaa, kun riittäviä todisteita ei parhaalla tahdollakaan pystytä keräämään.

[44] Ks. erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan puheenvuoro.

Joissakin lausunnoissa puollettiin nykyisen, oikeudellisen yhteistyön ja yhteisön välineiden yhdistämiseen perustuvan järjestelmän säilyttämistä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa. [45] Meneillään oleva EU:n oikeudellisen yhteistyön kehittäminen [46], niin toivottavaa kuin se onkin ja riippumatta siitä, kuinka hyvin se toteutetaan, ei voi olla omiaan korjaamaan nimenomaan yhteisön etuihin kohdistunutta vahinkoa. [47] Koordinoinnista ja tietojenvaihdosta unionin tasolla vastaavia tahoja (OLAF, Eurojust, Europol, Euroopan oikeudellinen verkosto) toki tarvitaan ehdottomasti, mutta niiden päämäärät ovat toiset. Esimerkiksi Eurojust-yksikön tehtäviin ei kuulu koko yhteisön alueella hyväksyttävien todisteiden keruu eikä syytetoimien johtaminen. On moniakin syitä siihen, että OLAFin tutkimusten tuloksia ei voida hyödyntää. On siis selvää, että petostentorjunnassa nykyisin sovellettavat hallinnolliset keinot eivät yksin riitä. Siksi on haettava erillisratkaisua, joka voidaan niveltää sellaisten Euroopan oikeusalueen elinten kehittämiseen, joilla on yleistä toimivaltaa. [48]

[45] Ks. kirjalliset vastaukset 7, 16, 17, 30, 38, 43 ja 65.

[46] Vuoden 1995 yleissopimus Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, vuoden 1995 yleissopimus yksinkertaistetusta menettelystä Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä rikoksen johdosta tapahtuvassa luovuttamisessa, vuoden 1996 yleissopimus Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta, vuoden 1985 yleissopimus Schengenin sopimuksen soveltamisesta, vuoden 2000 yleissopimus keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä, 28 päivänä helmikuuta 2002 tehty neuvoston päätös Eurojustin perustamisesta ja 13 päivänä kesäkuuta 2002 tehty neuvoston puitepäätös eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä.

[47] Ks. kirjalliset vastaukset 5, 36, 37, 42, 55, 61 ja 71.

[48] Ks. jäljempänä kohta 3.1.2 (Euroopan syyttäjän toiminnan sovittaminen yhteen Europolin, Eurojustin ja OLAFin toiminnan kanssa).

Kansainvälisen oikeudellisen yhteistyön instrumentteja käytettäessä törmätään jatkuvasti positiivisiin ja negatiivisiin toimivaltaristiriitoihin sekä ongelmiin, jotka syntyvät kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta ja vastaamisesta kansainvälisiin virka-apupyyntöihin. Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen ratkaisisi nämä ongelmat. Tämä koskee sekä tutkintavaihetta että oikeudenkäyntiä. Tutkinnan hoitaisivat apulaissyyttäjät, joiden olisi noudatettava työssään keskeisiltä osin yhteisiä sääntöjä, ja tutkinnan tulokset tunnustettaisiin vastavuoroisesti. Oikeutta käytäisiin vain yhdessä jäsenvaltiossa.

Unioniin kohdistuvien rikosten torjunnassa olisi pyrittävä mahdollisuuksien mukaan välttämään jäsenvaltioiden ja yhteisön eturistiriitoja ja erilaisten kriminaalipoliittisten intressien vastakkainasettelua. Oikeusviranomaiset joutuvat jatkuvasti sovittelemaan kilpailevien kansallisten prioriteettien välillä. Kun vielä resursseista on pulaa, niiden on vaikea hoitaa myös yhteisön etujen suojaamista. Mitä monimutkaisemmasta rikosvyyhdistä on kyse, sitä heikommalta näyttävät mahdollisuudet onnistua. Houkutus siirtää vastuu jonkin toisen jäsenvaltion viranomaisille onkin suuri. [49] Yhteisöön kohdistuviin petoksiin erikoistunut ja niiden tutkimiseen kohdistettuja varoja käyttävä Euroopan syyttäjä pystyisi johtamaan syytetoimia jatkuvasti ja johdonmukaisesti koko unionin alueella laajentumisen jälkeenkin.

[49] Talousrikollisuuteen erikoistuneiden kansallisten yksiköiden perustaminen (Saksassa Schwerpunktstaatsanwaltschaften, Ranskassa Pôles financiers, Yhdistyneessä kuningaskunnassa Serious Fraud Office) on vain osittainen ratkaisu, koska niiden toiminnassa säilyy luonnollisesti kansallinen painotus.

Suojattavan julkisen oikeushyvän (yhteisön varojen) erityisluonne edellyttää joissakin lausunnoissa esitetyistä vastaväitteistä [50] huolimatta toisaalta teknistä erityisosaamista ja toisaalta syyteharkintaa, johon kansalliset näkökohdat eivät vaikuta. Tähän päästäisiin perustamalla EU:n asioihin erikoistunut syyttäjäviranomainen.

[50] KS. KIRJALLISET VASTAUKSET 43 JA 49.

3. AIHEKOHTAINEN ARVIOINTI

Seuraava yksityiskohtainen arviointi perustuu ensisijaisesti analyysiin vihreään kirjaan annetuista kirjallisista vastauksista. Kuulemistilaisuudessa esitettyihin kannanottoihin viitataan vain silloin, kun ne poikkeavat olennaisesti kirjallisista vastauksista.

3.1. Institutionaaliset kysymykset

3.1.1. Oikeudellinen asema ja organisaatio

Komissio on ehdottanut sekä jäsenvaltioista että yhteisön toimielimistä riippumattoman Euroopan syyttäjäntoimen perustamista. Monissa vastauksissa todetaankin, että tämä on Euroopan syyttäjäntoimen keskeinen piirre. [51] Sen sijaan osa vastaajista katsoo, että täysin riippumaton syyttäjäntoimi on vieras niiden oikeusperinteelle, jossa tunnetaan vain tuomioistuinlaitoksen riippumattomuus. Euroopan syyttäjän riippumattomuus ja puolueettomuus olisi joka tapauksessa taattava avoimilla menettelyillä. Joidenkin vastausten mukaan riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevat takeet olisi jopa kirjattava unionin perustuslaista tehtävään sopimukseen. [52]

[51] Ks. kirjalliset vastaukset 10, 11, 14, 22, 23, 28, 33, 41, 44, 45, 47, 53, 55 ja 65.

[52] Ks. kirjalliset vastaukset 10 ja 23.

Esitettyjen ehdotusten erilaisuudesta huolimatta useimmissa vastauksissa [53] katsotaan, että Euroopan syyttäjän vastuuta olisi selkeytettävä. [54] Vastuun vahvistamisesta on esitetty useita eri ehdotuksia, joita komissio on valmis harkitsemaan. Euroopan syyttäjä voitaisiin velvoittaa raportoimaan toiminnastaan vuosittain. Hän voisi joutua vastaamaan tehtäviensä hoitamisessa tekemistään vakavista virheistä yhteisöjen tuomioistuimessa myös, jos riittävän moni kansallinen parlamentti sitä vaatii. Vain muutamissa harvoissa vastauksissa ehdotetaan yhteisön kurinpitomenettelyjen vahvistamista laajentamalla niiden soveltamisen edellytykset koskemaan myös muita kuin vakavia virheitä.

[53] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 16, 17, 20, 20 a, 23, 37, 39, 45 ja 65.

[54] Komission ehdotuksen mukaan neuvosto nimittäisi Euroopan syyttäjän määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon. Menettely olisi samantapainen kuin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen jäsenten nimitysmenettely. Jos syyttäjä syyllistyisi tehtäviensä hoitamisessa vakavaan virheeseen, hän joutuisi vastaamaan siitä yhteisöjen tuomioistuimessa Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission pyynnöstä. Ks. vihreä kirja, kohta 4.1.2.

Vastaajien enemmistö piti vihreässä kirjassa ehdotettua Euroopan syyttäjälaitoksen hajautettua organisaatiota asianmukaisena. [55] Syyttäjälaitoksen johtaja eli Euroopan syyttäjä hoitaisi ne tehtävät, jotka on pakko hoitaa yhteisön tasolla, ja jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien puitteissa toimivat Euroopan apulaissyyttäjät hoitaisivat konkreettiset tutkinta- ja syytetoimet.

[55] Ks. kirjalliset vastaukset 10, 11, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 ja 70.

Komissio ei ole kaavaillut yhteistä perussääntöä Euroopan apulaissyyttäjille, vaan nämä voisivat pysyä kansallisina virkamiehinä; ainoat muutokset heidän asemassaan liittyisivät toiminnan johtamiseen ja kurinpitomenettelyihin. Tämä ratkaisu, jota osa vastaajista [56] kannattaa, helpottaisi Euroopan syyttäjäntoimen sovittamista kansallisiin oikeusjärjestelmiin. Toiset suosittavat sen sijaan, että myös Euroopan apulaissyyttäjät nimitettäisiin ja tarvittaessa erotettaisiin unionin tasolla. Jotkut toivovat, että apulaissyyttäjien riippumattomuuden varmistamiseksi heidän asemastaan säädettäisiin erikseen unionin tasolla tai ainakin kansallisesti. [57]

[56] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 ja 70.

[57] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 12, 20 a, 23, 25, 27, 28, 41, 48, 53, 62 ja 68.

Suurin osa vastaajista (myös oikeusalan ammattilaisten ja tutkijoiden keskuudessa) kannattaa mallia, jonka mukaan apulaissyyttäjän toimi olisi yksinomaan eurooppalainen, ei kansallinen. Näin taattaisiin parhaiten apulaissyyttäjien riippumattomuus. [58] Vähemmistö kannattaa sen sijaan kansallisen ja eurooppalaisen toimen yhdistämistä. Tällöin Euroopan apulaissyyttäjien toimivaltuudet voitaisiin rinnastaa heidän kansallisten virkaveljiensä valtuuksiin, mikä helpottaisi myös tietojen vaihtoa. [59] Joissakin lausunnoissa todettiin, että tämän mahdollisuuden säilyttämiseksi olisi hyvä antaa säännöt, joissa määritetään tarkka prioriteettijärjestys.

[58] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 1 a, 4, 5, 10, 12, 20 a, 23, 25, 27, 28, 41, 44, 53, 58, 60, 61 ja 62. Kuulemistilaisuudessa esitetyt kannanotot menivät paljon enemmän ristiin.

[59] Ks. kirjalliset vastaukset 3, 29, 33, 35, 37, 38, 65, 66, 67 ja 69.

3.1.2. Niveltyminen Europolin, Eurojustin ja OLAFin toimintaan

Euroopan syyttäjän toimivalta rajoittuu yhteisön erityisetujen suojaamiseen, joten komission mielestä ei pitäisi olla vaikea huolehtia siitä, että hänen yhdennetty, erityiskysymyksiä koskeva toimintansa täydentää yleisen rikosoikeuden alan yhteistyöelinten, kuten Europolin ja Eurojustin toimintaa. Euroopan unionissa (kolmannen pilarin alalla) parhaillaan tapahtuvien muutosten vuoksi komissio esitti vihreässä kirjassa vasta alustavia ideoita pohdittavaksi. Jatkossa on otettava huomioon unionin tulevaisuutta ja erityisesti pilareiden yhdistämistä koskeva keskustelu, josta voi olla apua Euroopan oikeusalueen eri toimijoiden välisen tehtävänjaon määrittämisessä.

Lausunnoista kävi toistuvasti ilmi, että komissiolta odotetaan täsmällisempää selvitystä Euroopan syyttäjän suhteista OLAFiin, Eurojustiin ja Europoliin, jotta voitaisiin välttää moninkertainen työ ja päällekkäiset rakenteet. [60] Kuten edellä on todettu, osa vastaajista katsoo, että Eurojustin ja Europolin tai OLAFin yhteistyön tehostaminen olisi Euroopan syyttäjäntoimen perustamista parempi vaihtoehto. [61] Sen sijaan Euroopan syyttäjäntoimen puolestapuhujat toivoisivat, että syyttäjä valvoisi Europolin ja OLAFin toimintaa [62], ja jotkut ehdottavat jopa näiden kahden elimen yhdistämistä [63]. Vaikka asiaa ei kysyttykään erikseen, useissa vastauksissa ehdotettiin, että OLAF saisi rikostutkintavaltuudet, joita se käyttäisi Euroopan syyttäjän johdolla. [64]

[60] Ks. kirjalliset vastaukset 3, 17, 20 a, 27, 28, 32, 37, 40, 41, 60, 62, 66 ja 69.

[61] Ks. kirjalliset vastaukset 15, 16, 24, 30, 43, 45 ja 65.

[62] Ks. kirjalliset vastaukset 27, 40 ja 69.

[63] Ks. kirjallinen vastaus 71.

[64] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 11, 20, 27, 28, 37, 40, 41 ja 69.

Komissio katsoo, että Eurojust-yksikön perustaminen oli merkittävä edistysaskel Euroopan oikeusalueen kehittämisessä. Eurojust tuleekin varmasti edistämään jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä rajatylittävän ja muun järjestäytyneeseen rikollisuuden torjunnassa. Tämä ei kuitenkaan riitä torjumaan erityisesti Euroopan yhteisöön kohdistuvaa rikollisuutta. Vihreässä kirjassa kaavaillaan, että Eurojust ja Euroopan syyttäjä voisivat olla erillisiä, mutta toisiaan täydentäviä elimiä. Eurojustille annettaisiin oikeudelliseen yhteistyöhön liittyviä toimivaltuuksia erittäin laajalla alalla, kun taas Euroopan syyttäjä olisi yhteisön viranomainen, jolla on tutkinta- ja syytevaltuudet yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevalla erityisalalla. Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen ei vaikuttaisi Eurojustin rikosoikeudellisiin toimivaltuuksiin, mutta Euroopan syyttäjän toimivalta olisi määriteltävä ensisijaiseksi yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla. Toimivaltuudet on jaettava selkeästi, ja lisäksi tarvitaan aktiivista yhteistyötä molempien elinten toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

Konsultoinnin ppäätyttyä voidaan nyt pohtia muita mahdollisuuksia nykyisten rakenteiden yhdistämiseksi. Ensiksikin voitaisiin muodostaa rakenteellinen yhteys niiden välille: Euroopan syyttäjästä voitaisiin tehdä Eurojust-yksikön jäsen. Näin vahvistettaisiin syyttäjäviranomaisen ja Eurojust-yksikön keskinäistä täydentävyyttä ja tehostettaisiin niiden yhteistyötä. [65]

[65] Tätä mahdollisuutta käsitellään erityisesti Euroopan syyttäjää käsittelevässä komissaari Schreyerin esityksessä, jonka Eurooppa-valmistelukunnan jäsenet Michel Barnier ja António Vitorino toimittivat valmistelukunnan työryhmälle X , WD 27, 25.11.2002.

Toinen mahdollisuus olisi luoda syyttäjäviranomainen suoraan perustuslaista tehtävään sopimukseen otettavalla määräyksellä, mutta yhdistää syyttäjäntoimi Eurojustiin. [66] Tämä täydellisen sulautumisen malli merkitsisi sitä, että Eurojust muuttuisi kollegiaaliseksi syyttäjälaitokseksi, joka toisaalta hoitaisi keskitetysti rikostutkinnan sekä syytteen nostamisen ja ajamisen kansallisissa tuomioistuimissa toimivaltaansa kuuluvien yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi ja toisaalta koordinoisi kansallisia syytetoimia kaikkea rajatylittävää rikollisuutta vastaan. Saman syyttäjälaitoksen sisällä toimisi myös Euroopan syyttäjä, jolla olisi toimivalta johtaa syytetoimia ja itse ajaa syytettä kapeammalla alalla. Joka tapauksessa yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen olisi kuuluttava alusta lähtien Euroopan syyttäjän ydinkompetenssiin.

[66] Euroopan syyttäjäntointa siis kehitettäisiin Eurojustin pohjalta.

Euroopan syyttäjän toiminta täydentäisi myös Europolin toimintaa. Hän voisi valvoa Europolin samoin kuin OLAFin toimintaa siltä osin, kuin se liittyy suoraan yhteisöön (euron suojaaminen).

3.1.3. Suhteet yhteisön ulkopuolisiin maihin

Vihreässä kirjassa ehdotetaan, että Euroopan syyttäjä olisi toimivaltansa rajoissa yhteisön ulkopuolisten maiden viranomaisten suora yhteyskumppani keskinäisen oikeusavun alalla ja että hän voisi tehdä kansainvälisiä virka-apupyyntöjä niiden yleissopimusten mukaisesti, joissa jäsenvaltiot (ja tulevaisuudessa myös unioni) ovat sopimuspuolina. Vastaajien selvä enemmistö kannattaa komission ehdotusta tältä osin. [67]

[67] Ks. kirjalliset vastaukset 3, 17, 20 a, 25, 27, 29, 32, 33, 40, 41, 59, 60 ja 61.

3.2. Oikeudelliset kysymykset

Useissa ministeriöiden edustajien ja oikeusalan ammattilaisten vastauksissa kannustetaan komissiota pohtimaan edelleen, miten syyttäjäntointa koskeva säädöskehys voitaisiin laatia niin, että kunnioitetaan jäsenvaltioiden erilaisia oikeusperinteitä ja samaan aikaan noudatetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Monissa lausunnoissa pidettiin kuitenkin suotavana, että aineellisen rikosoikeuden ja rikosprosessioikeuden säännöksiä lähennettäisiin edelleen. Näin parannettaisiin sekä perusoikeuksien suojaa että Euroopan syyttäjän toimintaedellytyksiä.

3.2.1. Aineellinen rikosoikeus

3.2.1.1. Euroopan syyttäjän asiallinen toimivalta

Komissio katsoo, että 26 päivänä heinäkuuta 1995 tehty yleissopimus [68] ja sen lisäpöytäkirjat voisivat muodostaa alan rikosoikeuden ytimen. Niinpä se onkin ehdottanut [69], että Euroopan syyttäjän toimivalta kattaisi yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen rikoksilta ainakin niiltä osin kuin on jo sovittu jäsenvaltioiden välisissä sopimuksissa. [70] Vastaajien suuri enemmistö katsoo kuitenkin, että jos Euroopan syyttäjäntoimi perustetaan, siihen kuuluvien toimivaltuuksien on ehdottomasti oltava laajemmat kuin komission ehdotuksessa.

[68] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehty yleissopimus (EYVL C 316, 27.11.1995, s. 48) ja siihen liitetyt lisäpöytäkirjat (EYVL C 313, 23.10.1996, s. 1, EYVL C 221, 19.7.1997, s. 11, EYVL C 151, 20.5.1997, s. 1).

[69] Ks. vihreä kirja, kohta 5.2.1.

[70] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 3, 12, 17, 20 a, 21 ja 38.

Osa vastaajista katsoo, että koska tehokas petostentorjunta edellyttää petoksia tekevien rikollisjärjestöjen saattamista oikeuteen, Euroopan syyttäjän toimivallan olisi ulotuttava yhteisöön kohdistuviin petoksiin, kuten rahanpesuun, lahjontaan ja jopa rikollisjärjestöön kuulumiseen. [71] Vielä useammat katsovat, että Euroopan syyttäjän olisi vastattava myös yhteisen rahan suojaamisesta [72] ja yhteisön toimihenkilöiden tehtävienhoidon valvonnasta [73]. Monet menevät vielä pitemmälle ja antaisivat Euroopan syyttäjälle toimivallan ajaa syytettä vakavissa rikosasioissa [74], jotka koskevat merkittäviä yhteisiä etuja [75], kun rikos kohdistuu esimerkiksi kuluttajiin, ympäristöön tai yhteisön patenttiin.

[71] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 22, 31, 32, 42, 62, 66 ja 69.

[72] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 14, 20, 37 ja 70.

[73] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 27, 31, 33, 37, 42, 55, 62 ja 70.

[74] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 8, 25, 36 ja 60.

[75] Ks. kirjalliset vastaukset 8, 10, 11, 23, 25, 28, 36, 41, 44 ja 71.

Sen sijaan vain pari vastaajaa ehdottaa, että syyttäjän toimivalta ulotettaisiin koskemaan kaikkea rajatylittävää rikollisuutta, sellaisena kuin se on määritelty esimerkiksi eurooppalaista pidätysmääräystä koskevassa päätöksessä tai Europol-yleissopimuksessa [76] (ns. eurorikosten luettelo). Monet päätyvät siihen tulokseen, että toimivaltamääräykset olisi jätettävä riittävän avoimiksi, jotta syyttäjän asiallista toimivaltaa voitaisiin tarvittaessa laajentaa koskemaan myös muita rikoksia. [77] Tavoiteltavan yhdenmukaistamisasteen osalta suuri enemmistö kannattaa periaatetta, jonka mukaan rikoksista on annettava riittävän selkeät ja yksityiskohtaiset yhteiset määritelmät. Tämä on tarpeen oikeusvarmuuden takaamiseksi ja toimivaltaristiriitojen välttämiseksi Euroopan syyttäjän ja kansallisten syyttäjäviranomaisten välillä [78] ja jälkimmäisten kesken.

[76] Ks. kirjalliset vastaukset 11 ja 25.

[77] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 3, 11, 20, 25, 26, 36, 41, 44, 58, 60 ja 71.

[78] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 20 a, 31, 42, 44 ja 55.

3.2.1.2. Rikosoikeuden yleisten oppien yhdenmukaistaminen

Koska komissio on halunnut noudattaa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, se on kaavaillut lainsäädännön yhdenmukaistamista vain siltä osin, kuin on välttämätöntä Euroopan syyttäjän kitkattoman toiminnan turvaamiseksi. [79] Monissa kirjallisissa vastauksissa vihreään kirjaan katsotaan kuitenkin, että tämä vaatii edes vähimmäisedellytykset täyttävää kansallisten aineellisen rikosoikeuden sääntöjen lähentämistä. [80]

[79] Ks. vihreä kirja, kohdat 5.3-5.5, ja kirjalliset vastaukset 3, 17, 20 a, 38, 43, 45 ja 66.

[80] Ks. kirjalliset vastaukset 5, 6, 12, 14, 19, 20, 22, 27, 28, 36, 37, 41, 44, 59, 60, 62, 65 ja 68.

Monet katsovat, että on yhdenmukaistettava sekä enimmäis- ja vähimmäisrangaistukset rikoksista, joista nostetaan syyte EU:n tasolla, että vanhentumissäännöt. [81] Jotkut korostavat, että yksilön rangaistusvastuuta (rangaistusvastuun edellytykset, rangaistuksen koventamis- ja lieventämisperusteet, vanhentuminen), erehdystä, yritystä ym. koskevia perussääntöjä on lähennettävä. [82] Muutoin joudutaan sellaisiin syyttäjän asemaa heikentäviin tilanteisiin, joissa syyte ei johda tulokseen sääntöjen erilaisuuden vuoksi. [83] Sen sijaan vain harvat pitävät kansallisten rikoslakien yleisten osien täydellistä yhtenäistämistä Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen edellytyksenä. [84]

[81] Ks. kirjalliset vastaukset 12, 21, 28, 33, 44, 59 ja 65.

[82] Tämä käsitys esitettiin kuulemistilaisuudessa useissa oikeusalan ammattilaisten puheenvuoroissa.

[83] Ks. kirjalliset vastaukset 14, 20, 22, 27, 37, 41, 55, 62 ja 68.

[84] Ks. esim. kirjallinen vastaus 19.

3.2.2. Rikosprosessioikeus

Yhteisen tutkinta- ja syytealueen toteuttaminen edellyttää sitä, että jäsenvaltiot luottavat toistensa rikosoikeusjärjestelmiin. Luottamuksen keskeisenä edellytyksenä on perusoikeuksien suojaa koskevien säännösten lähentyminen.

Konsultointiprosessin edetessä komissio on joutunut toteamaan, että Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen yhteydessä ratkaistavia keskeisiä kysymyksiä on miten turvata puolustuksen oikeudet ja millaisista mekanismeista olisi säädettävä tätä varten. Komission ehdottaman säädöskehyksen olisi vastaajien enemmistön mukaan tarjottava riittävät takeet sekä hyvälle oikeudenhoidolle että rikosoikeudellisten menettelyjen tasapuolisuudelle.

3.2.2.1. Oikeudenhoitoon liittyvät kysymykset

* Asian saattaminen Euroopan syyttäjän tiedoksi ja käsiteltäväksi

Monissa vastauksissa [85] yhdytään komission käsitykseen, jonka mukaan asianomaiset yhteisön ja jäsenvaltioiden viranomaiset [86] olisi velvoitettava siirtämään Euroopan syyttäjän käsiteltäväksi kaikki asiat, joiden yhteydessä on aihetta epäillä, että syyttäjän toimialaan kuuluvaa oikeutta on rikottu. Useissa vastauksissa korostetaan, että on tunnustettava myös yksityisten kansalaisten oikeus tietyin edellytyksin saattaa asia syyttäjän tiedoksi. [87] On kuitenkin mielipide-eroja siitä, pitäisikö kansalaisten voida kääntyä suoraan Euroopan syyttäjän puoleen [88] vai olisiko heidän ensin otettava yhteyttä Euroopan apulaissyyttäjään [89]. Jälkimmäisen vaihtoehdon kannattajien mukaan apulaissyyttäjät arvioisivat tapauskohtaisesti, onko asia syytä saattaa Euroopan syyttäjän käsiteltäväksi. [90] Lisäksi joissakin vastauksissa kannatetaan komission ehdotusta, jonka mukaan Euroopan syyttäjä voisi ottaa asian käsiteltäväksi myös omasta aloitteestaan. [91]

[85] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 3, 12, 17, 20 a, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 41, 44, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 65, 66, 70 ja 71. Vastakkainen kanta esitetään kirjallisissa vastauksissa 6 ja 41.

[86] Vihreän kirjan mukaan tämän pitäisi koskea erityisesti tulli- ja veroviranomaisia, poliisiviranomaisia ja oikeusviranomaisia.

[87] Ks. kirjalliset vastaukset 3, 25, 37, 41, 44, 60, 70 ja 71.

[88] Ks. kirjalliset vastaukset 27, 37 ja 66.

[89] Ks. kirjalliset vastaukset 12, 14, 17, 20, 61 ja 62.

[90] Ks. kirjalliset vastaukset 12 ja 14.

[91] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 25 ja 32.

* Syytepakkoperiaate

Komissio katsoo, että Euroopan oikeusalueella toteutettavien syytetoimien tasapuolisuuden vaatimus edellyttää ns. legaliteetti- eli syytepakkoperiaatteen soveltamista. Komissio on kuitenkin ehdottanut, että periaatteen ankarasta soveltamisesta voitaisiin tinkiä muutamissa poikkeustapauksissa. [92] Suurin osa vastaajista yhtyy tähän kantaan ja katsoo, että Euroopan syyttäjän ei tulisi ajaa syytettä vähämerkityksisissä asioissa. [93] Enemmistö kannattaakin yhteisön etuja koskevan taloudellisen kynnysarvon tai "vakavuusasteikon" asettamista. [94] Kynnysarvon alittuessa Euroopan syyttäjä voisi jättää asian kansallisten viranomaisten hoidettavaksi. Näin vältettäisiin vähäpätöisten, paremmin kansallisella tasolla hoidettavissa olevien asioiden kasautuminen Euroopan syyttäjän käsiteltäväksi. Joissakin lausunnoissa korostetaan, että olisi otettava käyttöön tarkka luokitus tapauksille, joiden käsittelystä voitaisiin luopua. [95]

[92] Ks. vihreä kirja, kohta 6.2.2.

[93] Ks. kirjalliset vastaukset 1a, 3, 4, 5, 6, 11, 12, 17, 20 a, 25, 27, 30, 33, 35, 37, 38, 40, 41, 44, 58, 61, 65, 70 ja 71. Osa vastaajista katsoo kuitenkin, että on nojauduttava tarkoituksenmukaisuusperiaatteeseen, koska ainoastaan siten voidaan taata Euroopan syyttäjän riippumattomuus. Ks. kirjalliset vastaukset 14, 21, 28, 29, 31, 32, 39 ja 66.

[94] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 23, 25, 27, 33, 35, 40, 41, 61 ja 71.

[95] Ks. kirjalliset vastaukset 14, 20 a, 37, 62 ja 65.

Syytepakkoperiaatteen noudattamisesta seuraa, että kaikkiin Euroopan syyttäjän kielteisiin päätöksiin (syyttämättä jättäminen, sovintoratkaisu syytetyn kanssa [96]) olisi voitava hakea muutosta tuomioistuimessa. [97] Osa vastaajista katsoo, että muutoksenhakutuomioistuimen olisi oltava erityinen yhteisön valmisteleva tuomioistuinjaosto [98], sillä ainoastaan näin voitaisiin taata yhteisön oikeuden yhdenmukainen soveltaminen ja tulkinta. [99]

[96] Osa vastaajista torjuu Euroopan syyttäjän mahdollisuuden lopettaa asian käsittely sovintoratkaisun tuloksena. Kyse on jäsenvaltioista, joissa tämä mahdollisuus ei ole käytössä tai se on jopa kielletty. Ks. kirjalliset vastaukset 30 ja 44.

[97] Ks. kirjalliset vastaukset 5, 6, 12, 33, 44, 55 ja 71.

[98] Ks. erityisesti kirjalliset vastaukset 5, 6, 25, 55 ja 71.

[99] Ks. jäljempänä kohta 3.2.2.2.

* Toimivaltajako ja menettely jaettuun toimivaltaan kuuluvissa asioissa

Enemmistö [100] kannattaa komission ehdotusta, jonka mukaan asia olisi saatettava Euroopan syyttäjän käsiteltäväksi ja hänellä olisi oltava ensisijainen toimivalta aina silloin, kun on aihetta epäillä, että on tehty yhteisön etuihin kohdistuva rikos [101]. Jaetun toimivallan piiriin kuuluvissa asioissa tämä ensisijaisuussääntö helpottaisi myös positiivisten toimivaltaristiriitojen välttämistä Euroopan syyttäjän ja kansallisten syyttäjäviranomaisten välillä. [102] Tällöin Euroopan syyttäjä voisi päättää itsenäisesti joko tutkimusten aloittamisesta, jos rikos kohdistuu pääasiassa yhteisön etuihin [103], tai asian saattamisesta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käsiteltäväksi. [104]

[100] Ks. kirjalliset vastaukset 17, 27, 29, 32, 37, 41, 44, 59, 61, 68, 69 ja 70.

[101] Euroopan syyttäjän toiminnan ensisijaisuus kansallisiin syytetoimiin nähden mahdollistaisi tarvittaessa yhteisön etua koskevien asioiden jakamisen kansallisten ja EU:n syyttäjäviranomaisten välillä esimerkiksi petoksen vähäisen merkityksen perusteella tai siksi, että petoksella on vaikutuksia vain kansallisella tasolla.

[102] Tapauksissa, joissa rikos kohdistuu sekä yhteisön etuihin että kansallisiin etuihin. Kuulemistilaisuudessa enemmistö kannatti toimivallan määräytymistä koskevia yksityiskohtaisia kriteerejä tällaisia tapauksia varten.

[103] Osa vastaajista katsoo kuitenkin, että jos käytössä on selkeät toimivallan jakoa koskevat kriteerit, Euroopan syyttäjällä olisi oltava yksinomainen toimivalta. Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 4, 10, 12, 20 a, 27 ja 60.

[104] Ks. kirjalliset vastaukset 28, 29, 32 ja 70. Jotkut kritisoivat tätä ratkaisua sillä perusteella, että se johtaisi Euroopan syyttäjän toimivallan laajenemiseen koskemaan kansallisia rikoksia, jos niillä vain on jokin liityntä yhteisöön. Ks. kirjallinen vastaus 62.

Jos kaikesta huolimatta syntyy toimivaltaristiriita, joissakin vastauksissa ehdotetaan, että Euroopan syyttäjä ja kansalliset viranomaiset neuvottelisivat tapauskohtaisesti toimivaltaisen viranomaisen nimeämisestä [105], tai että asiasta päättäisi perustettava yhteisön valmisteleva tuomioistuinjaosto [106].

[105] Lisäksi ehdotetaan yksityiskohtaisia kriteerejä, joiden perusteella voidaan erottaa rikoksen "yhteisöllinen" osa (joka voitaisiin määritellä yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvaksi rikokseksi) ja puhtaasti kansallinen osa, joka jää kansallisten viranomaisten yksinomaiseen toimivaltaan. Ks. kirjalliset vastaukset 20 a, 30, 33 ja 61.

[106] Ks. kirjalliset vastaukset 17, 25, 38, 44 ja 70.

3.2.2.2. Rikosoikeudellisten menettelyjen tasapuolisuuden takeet ja perusoikeuksien turvaaminen

Monet vastaajista katsovat, että Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen edellyttäisi välttämättä puolustuksen oikeuksien ja menettelyllisten takeiden vahvistamista. Suurin osa on sitä mieltä, että on luotava erityissäännöt perusoikeuksien turvaamiseksi ja rikosoikeudellisten menettelyjen tasapuolisuuden takaamiseksi tutkinnan ja todisteiden hyväksyttävyyttä koskevan oikeuden päätöksen yhteydessä. [107]

[107] Vihreän kirjan yhtenä tavoitteena oli tarkastella yksityiskohtaisesti Euroopan syyttäjän syytetoimien valmisteluvaihetta koskevia oikeusturvatakeita ja sitä, kuuluuko näiden toimien toteuttaminen ja valvonta kansalliselle vai yhteisön tasolle.

* Euroopan syyttäjän tutkintatoiminta

Komission ehdotuksen mukaan Euroopan syyttäjän olisi voitava käyttää talousrikosten tutkinnassa kaikkia jäsenvaltioissa käytössä olevia vastaavantyyppisten rikosten tutkintakeinoja. Lisäksi pakkokeinojen käyttöä valvovan kansallisen tuomioistuimen määräykset, joilla se antaa luvan tutkintatoimiin, olisi tunnustettava vastavuoroisesti. [108] Useissa vastauksissa huomautetaan, että tässä järjestelyssä on yksityisyyden suojaan ja puolustuksen oikeuksiin liittyviä heikkouksia, koska eri jäsenvaltioiden prosessioikeudellisissa säännöissä on vielä eroja. [109] Osa vastaajista katsoo, että Euroopan syyttäjän mahdollisuus valita, miltä pakkokeinotuomioistuimelta se pyytää lupaa tutkintatoimiin, heikentäisi oikeusvarmuutta. [110] Tämän ajatuskulun mukaan vaarana olisi tavoitehakuinen tuomioistuinvalinta ("forum shopping") jo tutkintavaiheessa.

[108] Tämä periaate tarkoittaisi sitä, että Euroopan syyttäjän ei tarvitsisi pyytää uutta lupaa käyttää yhden jäsenvaltion tuomioistuimen jo hyväksymää tutkintatoimea jossain toisessa jäsenvaltiossa.

[109] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 17, 28, 40, 60, 70 ja 71.

[110] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 5, 6, 25, 28, 40 ja 60.

Komissio myöntää, että asiaa on syytä vielä tutkia. Joissakin vastauksissa esitetään vaihtoehtoa [111], jonka mukaan laadittaisiin yhteinen luettelo sellaisista tutkintatoimista, joista Euroopan syyttäjä voi määrätä suoraan, ja toimista, joita varten hänen on saatava pakkokeinotuomioistuimen lupa [112]. Euroopan syyttäjä voisi päättää suoraan tutkintatoimista, joiden toteuttamiseen ei tarvita pakkokeinoja, kunhan päätökseen voi hakea muutosta tuomioistuimelta, jos perusoikeuksia on rikottu. [113] Pakkokeinoihin perustuvia tutkintatoimia saisi määrätä toteutettavaksi ainoastaan pakkokeinotuomioistuin, ja Euroopan syyttäjän olisi ensisijaisesti pyydettävä lupa niihin täytäntöönpanosta vastaavan valtion tuomioistuimelta. [114] Lopuksi joissakin vastauksissa ehdotetaan, että kaikkiin Euroopan syyttäjän toteuttamiin pakkokeinojen käyttöä edellyttäviin tutkintatoimiin olisi saatava lupa yhteisön valmistelevalta tuomioistuinjaostolta, joka myös valvoisi näiden toimien täytäntöönpanoa. [115]

[111] Lisäksi joissakin vastauksissa suositellaan yksityiskohtaisia ja pakottavia toimivaltasääntöjä forum shopping -ilmiön välttämiseksi. Ks. erityisesti kirjallinen vastaus 6.

[112] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 3, 5, 17, 28, 32, 40, 58, 60 ja 62. Osa vastaajista taas yhtyy komission ajatukseen, jonka mukaan Euroopan syyttäjällä olisi mahdollisuus käyttää tätä varten kehitettävää yhteisön kuulustelu- tai kuulemispöytäkirjan mallia. Ks. kirjalliset vastaukset 1 ja 41.

[113] Olisi luonnollista, että muutosta voisi hakea kansalliselta pakkokeinotuomioistuimelta, jolla on toimivalta päättää kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen vastaavanlaisten tutkintatoimien toteuttamisesta. Ks. kirjalliset vastaukset 1, 6, 32 ja 62. Vastakkainen kanta esitetään kirjallisessa vastauksessa 29.

[114] Tämä helpottaisi myös pakkokeinojen täytäntöönpanon laillisuuden valvontaa. Ks. kirjalliset vastaukset 6, 30, 31, 32, 33, 40 ja 58.

[115] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 5, 25, 37 ja 71.

* Oikeudenkäyntivaltion (tuomioistuimen) valinta

Koska kyse on usein monimutkaisista asioista, jotka koskevat useita jäsenvaltioita, komissio esittää, että yksi mahdollisuus olisi antaa Euroopan syyttäjälle mahdollisuus valita, missä valtiossa pääasia käsitellään. [116] Kuten komissio korostaa, valinnalla on kerrannaisvaikutuksia, sillä sen perusteella määräytyy oikeudenkäynnin käytännön järjestelyjen ja toimivaltaisen tuomioistuimen lisäksi myös sovellettava kansallinen oikeus.

[116] Ks. vihreä kirja, kohta 6.3.1. Näin vältettäisiin kaikkien osapuolten edun mukaisesti jäsenvaltioiden väliset positiiviset toimivaltakiistat.

Komissio panee merkille, että monissa vastauksissa asetetaan tämä vaihtoehto kyseenalaiseksi, ja arvioidaan, että se antaisi Euroopan syyttäjälle harkintavaltaa, joka voisi riittävän valvonnan puuttuessa johtaa vakavaan forum shoppingin uhkaan. Niinpä monissa vastauksissa [117] ehdotetaankin huomattavasti tiukempia kriteerejä tuomioistuinvalinnalle. Näin täytettäisiin ennakoitavuuden ja laillisuuden vaatimukset ja otettaisiin samalla huomioon rajatylittävien petosten erityisluonne. Useissa vastauksissa todetaan, että nämä kriteerit olisi laadittava alan kansainvälisten sääntöjen mukaisesti, ja soveltamalla useita eri kriteerejä tärkeysjärjestyksessä olisi voitava määrittää oikeudenkäyntivaltio riittävän hyvin ennakoitavissa olevalla tavalla. [118] Osa vastaajista katsoo, että kriteerien olisi oltava vaihtoehtoisia eikä komission ehdottamalla tavalla painotettuja, jotta Euroopan syyttäjällä olisi mahdollisuus viedä asia siihen kansalliseen tuomioistuimeen, joka on sopivin ratkaisemaan pääasian. [119]

[117] Ks. kirjalliset vastaukset 6, 12, 20, 20 a, 25, 26, 27, 31, 33, 40, 44, 60, 61, 62, 68 ja 70.

[118] Ks. kirjalliset vastaukset 12, 20, 44, 58, 61, 62, 66 ja 68.

[119] Ks. kirjalliset vastaukset 20 a ja 44.

Vastaajien suuri enemmistö katsoo, että yksilön oikeuksien turvaamiseksi riittävällä tavalla muutosta oikeudenkäyntivaltion valintaan on voitava hakea tuomioistuimelta. Osa katsoo, että muutoksenhakuelimen pitäisi olla kansallinen pakkokeinotuomioistuin tai pääasiaa käsittelevä tuomioistuin [120]; toiset taas ovat sitä mieltä, että tämä tehtävä on uskottava yhteisön valmistelevalle tuomioistuinjaostolle [121]. Valmisteleva jaosto ratkaisisi myös mahdolliset negatiiviset toimivaltaristiriidat jäsenvaltioiden välillä [122]; komission ehdotuksessahan tämä tehtävä annettaisiin yhteisöjen tuomioistuimelle.

[120] Ks. kirjalliset vastaukset 12, 17, 27, 58, 65, 68 ja 70.

[121] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 5, 25, 27, 32, 37, 42, 44, 53, 55 ja 61.

[122] Ks. kirjalliset vastaukset 5, 17, 27, 53 ja 69.

* Todisteiden vastavuoroinen hyväksyttävyys

Euroopan oikeusalueen nykyisen hajanaisuuden korjaamiseksi, ja jotta yhteisön petostutkimukset johtaisivat helpommin oikeudellisiin seuraamuksiin, komissio ehdottaa, että todisteet olisi hyväksyttävä vastavuoroisesti. [123] Tämän periaatteen mukaisesti jokaisella kansallisella tuomioistuimella, jossa käsitellään yhteisön taloudellisiin etuihin liittyvää rikosjuttua, on velvollisuus hyväksyä kaikki todisteet, jotka on hankittu toisen jäsenvaltion lain mukaisesti laillisin keinoin. Monissa vastauksissa katsotaan kuitenkin, että tämä järjestelmä johtaisi vakaviin ongelmiin sekä puolustuksen oikeuksien että oikeusvarmuuden kannalta. [124]

[123] Ks. vihreä kirja, kohta 6.3.4.1.

[124] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 5, 6, 17, 20 a, 24, 25, 26, 36, 39, 40, 58, 62 ja 65.

Viittaus jäsenvaltioiden kansalliseen lakiin olisi joidenkin vastaajien mielestä epätyydyttävä ratkaisu kansallisten järjestelmien erilaisuuden ja perusoikeuksien turvan väitettyjen erojen vuoksi. [125] Todisteiden vastavuoroisen hyväksyttävyyden säännön soveltaminen ilman nykyistä yksityiskohtaisempia yhteisiä vähimmäisvaatimuksia saattaisi joistakin vastauksista päätellen johtaa puolustuksen oikeuksien heikkenemiseen unionin tasolla tai jopa Euroopan syyttäjän suorittamaa tutkintaa koskevien menettelyllisten takeiden yhdenmukaistaminen "pienimmän yhteisen nimittäjän" mukaisiksi. [126]

[125] Vakavia ongelmia voisi syntyä esimerkiksi silloin, kun johonkin tutkintatoimeen sovelletaan eri jäsenvaltioissa erilaisia säännöksiä. Ks. kirjalliset vastaukset 6, 17 ja 70.

[126] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 6, 24, 25, 26, 33, 36, 40, 59, 62 ja 65.

Monet katsovat, että vastavuoroisen hyväksymisen periaatetta voitaisiin soveltaa komission ehdottamassa muodossa vain, jos toteutetaan asianmukaiset järjestelyt, joilla voidaan varmistaa riittävät oikeudelliset takeet ja perusoikeuksien tehokas suoja. Komissio on valmis tutkimaan eri mahdollisuuksia tätä varten. Joidenkin vastaajien mukaan näihin toteutettaviin järjestelyihin voisi kuulua esimerkiksi yhteisen luettelon laatiminen kaikkien jäsenvaltioiden tunnustamista tutkintatoimista tai erityisesti toimien yhteisten kriteerien vahvistaminen erityisesti toimien laillisuutta koskevista edellytyksistä. [127] Joissakin vastauksissa suositetaan yleisemmin joko todisteiden keräämistä ja toimittamista koskevien rikosoikeudellisten menettelysääntöjen [128] tai todisteiden arvioimista koskevien sääntöjen [129] yhdenmukaistamista. Joissakin taas katsotaan, että ennen vastavuoroisen hyväksymisen periaatteen käyttöönottoa olisi vahvistettava yhteiset vähimmäisvaatimukset takeista, joilla turvataan perusoikeudet unionin tasolla. [130]

[127] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 14, 20 a, 25, 27, 28, 31, 36, 37, 40, 41, 50, 55, 60 ja 62.

[128] Ks. kirjalliset vastaukset 5, 25, 31, 32, 60 ja 70.

[129] Ks. kirjalliset vastaukset 1, 4, 6, 14, 20 a, 37, 41 ja 70.

[130] Ks. kirjalliset vastaukset 1 a, 6, 17, 24, 25, 27, 33 ja 58.

* Euroopan syyttäjän toiminnan valvonta ja perusoikeuksien suoja

Euroopan syyttäjän tutkinta- ja syytetoimiin liittyvät menettelylliset takeet kuuluvat vihreään kirjaan annetuissa vastauksissa yleisimmin käsiteltyihin aiheisiin. Yhteiset järjestelyt tai vähimmäisvaatimukset perusoikeuksien suojaamiseksi ovat monien mielestä välttämätön vastapaino yhteisön elimelle annettaville syytevaltuuksille. [131]

[131] Ks. kirjalliset vastaukset 2, 5, 6, 11, 12, 20 a, 21, 25, 32, 33, 37, 66 ja 70.

Useissa vastauksissa todetaan, että viittaukset Euroopan neuvoston yleissopimukseen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaan eivät yksin riittäisi luomaan menettelyllisten takeiden järjestelmää yhteisellä tutkinta- ja syytealueella. [132] Monien mielestä tutkintatoimien toteuttaminen koko yhteisön alueella ja todisteiden vastavuoroinen hyväksyminen edellyttävät ehdottomasti sitä, että varmistetaan puolustuksen oikeuksien yhtäläinen suoja koko unionissa. He suosittelevatkin puolustuksen oikeuksia koskevien säännösten kodifioimista tai yhdenmukaistamista tai ainakin luettelon laatimista kaikkialla unionissa turvattavista menettelyllisistä oikeuksista. [133]

[132] Jotta tällaisella viittauksella olisi toivottu vaikutus, olisi vähintäänkin taattava, että Euroopan syyttäjän on noudatettava Strasbourgissa toimivan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintaa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta. Ks. kirjalliset vastaukset 2, 6, 25 ja 58.

[133] Ks. kirjalliset vastaukset 2, 5, 6, 21, 42, 58 ja 66. Joissakin vastauksissa esitetään luettelo välttämättömistä puolustuksen oikeuksista, joihin kuuluvat oikeus asianajajaan, oikeus saada tieto häneen kohdistetuista syytteistä, oikeus maksuttomaan puolustukseen jne.

Koska muutoksenhakuoikeus kuuluu keskeisiin menettelyllisiin takeisiin, enemmistö katsoo, että periaatteessa kansallisen tuomioistuimen olisi valvottava omien lakiensa mukaisesti kaikkia Euroopan syyttäjän tutkintatoimia, syytteen nostamista koskevia päätöksiä ja kielteisiä päätöksiä (syyttämättä jättäminen). [134] Jotkut korostavat kuitenkin, että Euroopan syyttäjän toiminnan lainmukaisuuden valvontaan liittyvät ongelmat pystyisi ratkaisemaan vain yhteisön valmisteleva jaosto. [135] Tässä vaiheessa komissio ei halua hylätä mitään ratkaisumahdollisuutta perusoikeuksien yhtäläisen suojan takaamiseksi koko unionissa. Tässä yhteydessä on syytä korostaa komission äskettäin julkaiseman, rikoksista epäiltyjen ja syytettyjen etujen turvaamista rikosoikeudenkäynneissä Euroopan unionin alueella käsittelevän vihreän kirjan [136] merkitystä.

[134] KS. KIRJALLISET VASTAUKSET 3, 11, 12, 17, 20 A, 23, 28, 33, 40, 60, 61, 65, 66 JA 70.

[135] KS. KIRJALLISET VASTAUKSET 5, 6, 8, 25, 27, 32, 37, 42, 44 JA 61.

[136] KOM(2003) 75.

4. JATKOTOIMET

Konsultoinnin tulosten yleisarviointi vahvistaa, että EY:n perustamissopimusta on muutettava, jotta voidaan perustaa Euroopan syyttäjäntoimi. Tulosten yksityiskohtainen tarkastelu osoittaa kuitenkin, että on vielä syytä pohtia joitakin johdetun oikeuden kannalta keskeisiä kysymyksiä.

4.1. Vihreän kirjan poliittiset jatkotoimet

Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen kuuluu nyt unionin poliittisiin tavoitteisiin. Laekenissa kokoontuneet valtion- ja hallitusten päämiehet kehottivat neuvostoa "käsittelemään pikaisesti komission vihreää kirjaa Euroopan syyttäjäviranomaisesta ottaen huomioon erilaiset oikeusjärjestelmät ja -perinteet".

Vaikka vihreä kirja saikin neuvostossa aluksi varsin varautuneen vastaanoton, Euroopan syyttäjäntoimen perustamista on käsitelty sen jälkeen laajasti Euroopan parlamentissa [137] sekä Eurooppa-valmistelukunnan vapautta, turvallisuutta ja oikeutta käsittelevässä työryhmässä [138]. Unionin vahvistamista oikeus- ja sisäasioiden alalla koskevan yleisen pohdinnan tuloksena enemmistö päätyi sille kannalle, että Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisen edellytyksiä on tutkittava perusteellisesti. [139] Enemmistö tuntuukin nyt kannattavan syyttäjäntoimen perustamista uuteen perustuslaista tehtävään sopimukseen sisällytettävällä määräyksellä tai ainakin kehittämällä Eurojust-yksikköä vähitellen Euroopan syyttäjälaitokseksi. Jäsenvaltiot eivät vielä ole lyöneet lukkoon kantaansa, ja osa niistä suhtautuu asiaan huomattavasti avoimemmin kuin aluksi. [140] Vähemmistö kuitenkin vastustaa ajatusta edelleen voimakkaasti. Koska EU:hun liittyvät maat osallistuvat liittymissopimuksen allekirjoittamisesta lähtien (16. huhtikuuta 2003) aktiivisesti neuvoston työryhmien työhön tarkkailijoina, lausuntojen saaminen näiltä mailta toisi hyödyllisen lisän keskusteluun.

[137] Euroopan parlamentin asiaa kohtaan tuntemaa mielenkiintoa osoitti sen yhdessä kansallisten parlamenttien kanssa 5.11.2002 järjestämä julkinen kuulemistilaisuus.

[138] Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan työryhmän X loppuraportti, CONV 426/02, 2.12.2002.

[139] Valmistelukunnan puheenjohtaja korosti 6.12.2002 pidettyä täysistuntoa koskevissa johtopäätöksissään, että asiaa on tarkasteltava perusteellisemmin.

[140] Saksa ja Ranska ovat esittäneet Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamista ja sen tutkinta- ja syytevaltuuksien kehittämistä unionin tasolla tarkemmin määrittelemättömän ajanjakson kuluessa. (Ranskan ja Saksan yhteiset esitykset Eurooppa-valmistelukunnalle oikeus- ja sisäasioiden alalla, annettu 27.11.2002, työryhmän X asiakirja nro 32).

Vaikka tässä vaiheessa ei voida ennustaa tulevien keskustelujen suuntaa, on selvää, että vihreä kirja on täyttänyt tehtävänsä käynnistämällä keskustelun muun muassa unionin päätöksentekoelimissä. Euroopan syyttäjäntoimen perustamista koskevasta ehdotuksesta on keskusteltu myös jäsenvaltioiden hallituksissa ja parlamenteissa. Unionin valmistautuessa ottamaan vastaan kymmenen uutta jäsenvaltiota hanke on saanut kiitosta siitä, että sen toteuttaminen vahvistaisi EU:n politiikkaa oikeus- ja sisäasioiden alalla. Hanke korostaa yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen tärkeyttä, ja sen laajempana tavoitteena on luoda uusi yhteisön elin, joka täydentäisi Europolille tulevaisuudessa mahdollisesti siirrettäviä toimivaltuuksia.

Näin keskustelu näyttää vähitellen edenneen siihen pisteeseen, että Euroopan syyttäjäntoimen tarpeellisuus ja lisäarvo, jonka se tuo yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien rikosten torjuntaan, tiedostetaan yhä laajemmin. Hankkeen puolestapuhujista osa kannattaa myös ajatusta Euroopan syyttäjän toiminnan valvonnan järjestämisestä yhteisön tasolla, mikä edistäisi osaltaan aidon yhteisen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen kehittämistä.

4.2. Institutionaaliset uudistukset

EU:n perussopimusten tarkistaminen on ehdotuksen toteuttamisen välttämätön edellytys. Vain siten voidaan vahvistaa ehdotuksen poliittinen legitimiteetti. Eurooppa-valmistelukunta, jossa valmistellaan nykyisten perussopimusten perinpohjaista uudistamista, tarjoaa keskustelulle sopivat poliittiset ja institutionaaliset puitteet. Jos valmistelukunta tyytyisi valtuuttamaan neuvoston perustamaan Euroopan syyttäjäntoimen yksimielisellä päätöksellä joskus hamassa tulevaisuudessa, tämä jäisi pelkäksi tyhjäksi lupaukseksi, koska päätös olisi vahvistettava vielä toistamiseen unionin laajentumisen jälkeen. Sen sijaan on pyrittävä ratkaisuihin, jotka ovat sekä ymmärrettäviä kansalaisten näkökulmasta että tehokkaita unionin tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tässä tapauksessa tavoitteena on yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen siten, että samalla turvataan yksilön perusoikeudet.

Tarvittavien uudistusten sisällön osalta konsultoinnin tulosten perusteella komissio pitää kiinni jo Nizzassa tekemänsä ehdotuksen olennaisesta sisällöstä. [141] Tähän on kuitenkin tehtävä kaksi tärkeää lisäystä. [142]

[141] Luonnos EY:n perustamissopimukseen lisättäväksi 280 a artiklaksi.

[142] Ks. edellä mainittu Michaele Schreyerin esitys Eurooppa-valmistelukunnalle, 25.11.2002.

Ensinnäkin perustuslaista tehtävässä sopimuksessa on varsinaisen syyttäjäntoimen perustamisen lisäksi määrättävä, että sen yhteydestä Eurojustiin säädetään erikseen johdetussa oikeudessa. Tästä on esitetty edellä useita erilaisia vaihtoehtoja (erillisten mutta toisiaan täydentävien elinten yhteistyö, rakenteellinen yhteys tai täydellinen sulautuminen).

Toiseksi on määriteltävä Euroopan syyttäjän toimivalta aineellisen oikeuden alalla täsmällisesti, mutta kuitenkin niin avoimesti, että sitä voidaan vielä kehittää. Perustuslaista tehtävän sopimuksen nojalla Euroopan syyttäjän tehtävänä olisi aluksi tutkia yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja nostaa syyte rikoksentekijöitä vastaan sekä ajaa syytettä jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa. Neuvosto voisi päättää yksimielisesti tai vahvistetulla määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon Euroopan syyttäjän toimivaltuuksien laajentamisesta koskemaan myös unionin muihin etuihin kohdistuvia rikoksia.

Vastauksena yksityiskohtia koskeviin vastaväitteisiin komissio katsoo, että sen esittämä Euroopan syyttäjän nimitysprosessi tasapainottaa yhteisön eri toimielinten edut ja että määräys, jonka mukaan syyttäjän toimikautta ei voida uusia, suojaisi häntä epäsuotavilta ulkoisilta vaikuttamisyrityksiltä. [143] Siksi tämä menettelymääräys on otettava perustamissopimukseen. Komissio voisi esittää ehdokkaista avoimen hakumenettelyn perusteella laaditun luettelon, kuten julkisessa kuulemistilaisuudessa ehdotettiin.

[143] Ehdotuksen mukaan neuvosto nimittäisi määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon Euroopan syyttäjän kuudeksi vuodeksi, eikä syyttäjää voitaisi nimittää uudeksi toimikaudeksi.

4.3. Syyttäjäntoimen toteuttamiseen liittyvien näkökohtien yksityiskohtainen tarkastelu

Oikeusperustan määritteleminen perustamissopimuksessa on kaiken yhteisön säädösvalmistelun välttämätön edellytys. Nykyisen perustamissopimuksen mukaan komissiolla ei ole oikeutta tehdä johdetun oikeuden säädöksiä koskevia konkreettisia ehdotuksia, jotka menisivät vihreässä kirjassa esitettyä pitemmälle. Konsultoinnin tulosten perusteella komissio esittää kuitenkin seuraavassa joitakin teemoja, joita olisi sen mielestä syytä tarkastella yksityiskohtaisesti jo nyt, koska ne ovat konsultointiprosessin aikana osoittautuneet ristiriitoja herättäviksi. Yksityiskohtainen tarkastelu voisi tarkoittaa täydentäviä selvityksiä tai asiantuntijoiden ja kansallisten poliittisten elinten konsultointia.

Teema 1: Euroopan syyttäjäntoimen niveltyminen nykyisiin EU:n instansseihin

Yhteisöjen tuomioistuimen roolia sekä vertikaalisten että horisontaalisten toimivaltaristiriitojen ratkaisijana on tutkittava erityisen tarkasti. On sovellettava objektiivisia kriteerejä sen ratkaisemiseksi, missä jäsenvaltiossa syyte nostetaan. Näiden kriteerien määritteleminen on komission valmisteilla olevan, toimivaltaristiriitojen välttämistä jäsenvaltioiden tuomioistuinten välillä koskevan työn perustana. [144]

[144] Komissio laatii asiasta parhaillaan vihreää kirjaa.

Toimielintasolla on erityisen tärkeää tutkia eri tapoja yhdistää Euroopan syyttäjä Eurojustiin. Myös OLAFin tulevaisuutta on pohdittava Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen yhteydessä. [145]

[145] Komissio antaa lähiaikoina Euroopan petostentorjuntaviraston toiminnan arviointia koskevan kertomuksen.

Teema 2: Puolustuksen oikeudet ja todisteiden esittäminen Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen yhteydessä

Konsultoinnin yhteydessä pantiin erityistä painoa kahdelle menettelysääntöihin liittyvälle kysymykselle. Yksi Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseen liittyvistä vakavimmista huolista liittyykin siihen, miten taataan puolustuksen oikeuksien yhtäläinen suoja. Selvitettäessä, onko Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen yhteydessä syytä mennä jäsenvaltioissa jo voimassa olevia yhteisiä vähimmäisvaatimuksia pitemmälle, on tarkasteltava tuloksia myös toisesta konsultointiprosessista, jonka komissio käynnisti tänä vuonna julkaisemalla vihreän kirjan [146], jossa käsitellään rikoksista epäiltyjen ja syytettyjen asemaa turvaavia menettelyllisiä takeita.

[146] Edellä mainittu vihreä kirja rikoksista epäiltyjen ja syytettyjen etujen turvaamisesta rikosoikeudenkäynneissä Euroopan unionin alueella, 19.2.2003.

Toiseksi on annettava vähimmäissäännökset jäsenvaltioiden lähentämisestä niin, että voidaan toteuttaa todisteiden vastavuoroisen hyväksymisen periaate, mikä tarkoittaa sitä, että Euroopan syyttäjän jossakin jäsenvaltiossa keräämät todisteet hyväksytään myös muissa jäsenvaltioissa. Euroopan syyttäjän toimintakyvyn edellyttämästä todistelusäännösten yhdenmukaistamisasteesta olisi laadittava perusteellinen selvitys, joka liittyy samalla rikosoikeuden alan yhteistyötä koskevaan komission työohjelmaan.

Teema 3: Euroopan syyttäjän niveltyminen kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin

Komissio aikoo selvittää kansallisten oikeusjärjestelmien erojen perusteella, millä keinoin riippumaton Euroopan syyttäjäntoimi voitaisiin sisällyttää jäsenvaltioiden rikosoikeusjärjestelmiin järkyttämättä niiden sisäistä tasapainoa (sillä ei saisi olla vaikutusta esim. tutkintatuomarin (juge d'instruction) tai erilaisten lainvalvontaviranomaisten (law enforcement agencies) toimivaltuuksiin).Näiden erojen avulla voitaisiin täsmentää, miten jaetun toimivallan piiriin kuuluvia asioita olisi käsiteltävä eri jäsenvaltioissa (esim. Euroopan syyttäjä jättäisi asian kansallisten tutkintaviranomaisten hoidettavaksi tai päinvastoin tai syytetoimet hoidettaisiin yhteisesti).

***

Päätteeksi voidaan todeta, että ainoa keino ratkaista nykyiset ongelmat on perustaa syyttäjäntoimi perustuslaista tehtävässä sopimuksessa. Sopimukseen on otettava myös oikeusperusta, jonka nojalla johdetussa oikeudessa voidaan säätää Euroopan syyttäjän niveltymisestä jäsenvaltioiden kansallisiin oikeusjärjestelmiin. Tämä olisi merkki siitä, että uuden perussopimuksen tavoitteena on todellakin kohentaa Euroopan yhdentymisen suosiota kansalaisten ja veronmaksajien parissa.

Liite 1

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 2

>TAULUKON PAIKKA>