(1)

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklan mukaan unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 1, 4 ja 6 artiklassa määrätään, että ihmisarvo on loukkaamaton ja sitä on kunnioitettava ja suojeltava, ketään ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla ja jokaisella on oikeus vapauteen ja turvallisuuteen. Perusoikeuskirjan 7 ja 24 artiklassa vahvistetaan oikeus perhe-elämään ja lapsen oikeudet. Perusoikeuskirjan 21 artiklan mukaan ketään ei saa syrjiä. Perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa tunnustetaan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen sekä vahvistetaan syyttömyysolettama ja oikeus puolustukseen. Perusoikeuskirjan 52 artiklassa määrätään, että siinä tunnustettujen perusoikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen ja välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.

(2)

Jäsenvaltioita sitovat oikeudellisesti jo olemassa olevat ihmisoikeuksia ja kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kieltämistä koskevat Euroopan neuvoston välineet, erityisesti yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus) sekä kyseisen yleissopimuksen pöytäkirjat, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä vuonna 1987 tehty eurooppalainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi. Kaikki jäsenvaltiot ovat myös kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleissopimuksen osapuolia.

(3)

Lisäksi on olemassa useita muita kuin oikeudellisesti sitovia välineitä, jotka koskevat nimenomaan vapautensa menettäneiden henkilöiden oikeuksia. Tällaisia ovat erityisesti YK:n tasolla vankeinhoidon vähimmäissäännöt (ns. Nelson Mandela -säännöt) ja vapaudessa toimeenpantavia seuraamuksia koskevat Yhdistyneiden kansakuntien vähimmäissäännöt (ns. Tokion säännöt) sekä Euroopan neuvoston tasolla suositus Rec(2006)2-Rev Euroopan vankilasäännöistä, suositus Rec(2006)13 tutkintavankeuden käytöstä, olosuhteista, joissa se tapahtuu, ja suojatoimien järjestämisestä väärinkäytöksiä vastaan, suositus CM/Rec(2017)3 yhdyskuntaseuraamuksia ja -toimenpiteitä koskevista eurooppalaisista säännöistä, suositus CM/Rec(2014)4 sähköisestä valvonnasta, suositus CM/Rec(2010)1 Euroopan neuvoston yhdyskuntaseuraamustyötä koskevista säännöistä sekä valkoinen kirja vankiloiden tilanahtaudesta.

(4)

Lisäksi on olemassa muita välineitä, joissa keskitytään tiettyihin vapautensa menettäneiden henkilöiden ryhmiin. Tällaisia välineitä ovat erityisesti YK:n tasolla Yhdistyneiden kansakuntien säännöt vapautensa menettäneiden nuorten suojelemiseksi sekä Yhdistyneiden kansakuntien säännöt naisvankien kohtelusta ja naispuolisille rikoksentekijöille määrättävistä seuraamuksista, joihin ei liity vapaudenmenetystä, (ns. Bangkokin säännöt) ja Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus lapsen oikeuksista (UNCRC) sekä Euroopan neuvoston tasolla suositus CM/Rec(2008)11 seuraamusten tai toimenpiteiden alaisia nuoria rikoksentekijöitä koskevista eurooppalaisista säännöistä, suositus CM/Rec(2018)5, joka koskee lapsia, joiden vanhemmat ovat vangittuina, ja suositus CM/Rec(2012)12, joka koskee ulkomaalaisia vankeja, sekä kansainvälisellä ei-valtiollisella tasolla Kansainvälisen lakimieskomission ja International Service for Human Rights -ihmisoikeusjärjestön laatimat Yogyakartan periaatteet, jotka koskevat seksuaaliseen suuntautumiseen ja sukupuoli-identiteettiin liittyvän kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön soveltamista.

(5)

Euroopan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt asiassa Aranyosi ja Căldăraru (1) antamassaan ja myöhemmissä tuomioissa huomiota vankeusolosuhteisiin vastavuoroisen tunnustamisen yhteydessä sekä eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2002/584/YOS (2) soveltamiseen. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt antamassaan päätöksessä (3) huonojen vankilaolojen vaikutusta eurooppalaisen pidätysmääräyksen soveltamiseen.

(6)

Joulukuussa 2018 annetuissa neuvoston päätelmissä (4), jotka koskevat vastavuoroisen tunnustamisen edistämistä vahvistamalla keskinäistä luottamusta, jäsenvaltioita kannustettiin käyttämään vaihtoehtoisia toimenpiteitä vangitsemiselle, jotta vangittuina olevia olisi vähemmän, koska näin voidaan edistää sosiaalista kuntoutusta ja puuttua myös siihen tosiasiaan, että huonot vankilaolot ja ylikansoitetut vankilat usein heikentävät jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta.

(7)

Joulukuussa 2019 annetuissa neuvoston päätelmissä (5) vapaudenmenetykselle vaihtoehtoisista toimenpiteistä jäsenvaltiot sitoutuivat toteuttamaan erilaisia vapaudenmenetykseen liittyviä kansallisia toimia, muun muassa hyväksymään vapaudenmenetykselle vaihtoehtoisia toimenpiteitä.

(8)

Kesäkuussa 2019 annetuissa neuvoston päätelmissä (6) vankiloissa tapahtuvan radikalisoitumisen ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä äärilinjan terrorismi- ja väkivaltarikollisten käsittelystä vapautumisen jälkeen jäsenvaltiot sitoutuivat toteuttamaan kiireellisesti tehokkaita toimenpiteitä tällä alalla.

(9)

Euroopan parlamentti on useiden vuosien ajan kehottanut komissiota toteuttamaan toimia aineellisten vankilaolojen osalta sekä varmistamaan, että tutkintavankeutta käytetään jatkossakin poikkeuksellisena toimenpiteenä ja syyttömyysolettamaa noudattaen. Euroopan parlamentti toisti tämän pyynnön eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä antamassaan päätöslauselmassa (7).

(10)

Euroopan unionin perusoikeusvirasto on komission pyynnöstä ja sen rahoituksen avulla laatinut julkisesti saatavilla olevan vankilaoloja koskevan tietokannan (8), joka otettiin käyttöön joulukuussa 2019. Perusoikeusviraston vankeustietokantaan on koottu tietoa vankilaoloista kaikissa jäsenvaltioissa. Tiedot perustuvat kansallisiin, unionin tason ja kansainvälisiin vaatimuksiin, oikeuskäytäntöön ja seurantakertomuksiin. Tietokanta sisältää tietoa tietyistä vankeusolosuhteisiin liittyvistä keskeisistä näkökohdista, kuten selliko’oista, sanitaatiosta, terveydenhuollon saatavuudesta ja väkivallalta suojelusta.

(11)

Eurooppalaista pidätysmääräystä koskevat saatavilla olevat tilastotiedot osoittavat, että jäsenvaltiot ovat vuodesta 2016 lähtien kieltäytyneet pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta tai viivyttäneet sen täytäntöönpanoa lähes 300 tapauksessa sillä perusteella, että tilanteeseen on liittynyt todellinen riski perusoikeuksien rikkomisesta esimerkiksi riittämättömien aineellisten vankeusolosuhteiden takia (9).

(12)

Kansalliset oikeusviranomaiset ovat pyytäneet konkreettisempia ohjeita tällaisia tapauksia varten. Alan toimijoiden havaitsemat ongelmat liittyvät vankeusoloja koskevien vaatimusten epäyhdenmukaisuuteen, hajanaisuuteen ja epäselvyyteen eri puolilla unionia, mikä vaikeuttaa rikosoikeudellista yhteistyötä (10).

(13)

Puolet niistä jäsenvaltioista, jotka toimittivat komissiolle tilastotietoa vapautensa menettäneiden määristä, ilmoittivat, että vapautensa menettäneiden säilytystiloissa kärsitään tilanahtaudesta (eli tilojen käyttöaste on yli 100 prosenttia). Vapautensa menettäneiden säilytystilojen tilanahtautta pahentaa tutkintavankeuden liiallinen tai tarpeeton käyttö ja sen liian pitkä kesto, ja tilanahtaus puolestaan vaikeuttaa parannusten tekemistä vankilaoloihin.

(14)

Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja keskeisissä tutkintavankeuteen liittyvissä näkökohdissa. Eroja on esimerkiksi siinä, käytetäänkö tutkintavankeutta viimeisenä keinona, ja tutkintavankeuspäätösten uudelleenarvioinnissa (11). Myös tutkintavankeuden enimmäiskesto vaihtelee jäsenvaltiosta riippuen alle yhdestä vuodesta yli viiteen vuoteen (12). Vuonna 2020 tutkintavankeuden keskimääräinen kesto eri jäsenvaltioissa vaihteli kahdesta kuukaudesta 13 kuukauteen (13). Myös tutkintavankeudessa olevien henkilöiden osuus kaikista vangeista vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen: joissakin jäsenvaltioissa osuus on alle 10 prosenttia, toisissa yli 40 prosenttia (14). Näin suuret erot vaikuttavat perusteettomilta EU:ssa, kun otetaan huomioon, että kyseessä on yhteinen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue.

(15)

Euroopan neuvostoon kuuluvan, kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämistä käsittelevän eurooppalaisen komitean viimeaikaisissa kertomuksissa on kiinnitetty huomiota tiettyjen vakavien ongelmien jatkumiseen joissakin jäsenvaltioissa. Tällaisia ongelmia ovat esimerkiksi kaltoinkohtelu, vapautensa menettäneiden säilytystilojen epäasianmukaisuus sekä se, ettei vapautensa menettäneille ole tarjolla mielekästä toimintaa ja asianmukaista terveydenhuoltoa.

(16)

Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin toteaa edelleen, että jäsenvaltiot rikkovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 tai 5 artiklaa säilöönoton yhteydessä.

(17)

Kansainväliset järjestöt ovat laatineet suuren määrän vankeusrangaistusta koskevia suosituksia, jotka eivät kuitenkaan välttämättä ole helposti yksittäisten tuomareiden ja syyttäjien käytettävissä jäsenvaltioissa, kun heidän on arvioitava vankilaoloja ennen päätösten tekemistä joko eurooppalaisen pidätysmääräyksen yhteydessä tai kansallisessa tilanteessa.

(18)

Unionissa ja erityisesti vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella tarvitaan unionin tason vähimmäisvaatimukset, joita sovelletaan samalla tavalla kaikkien jäsenvaltioiden vankilajärjestelmiin, jotta voidaan vahvistaa jäsenvaltioiden välistä luottamusta ja helpottaa tuomioiden ja oikeudellisten päätösten vastavuoroista tunnustamista.

(19)

Jotta voitaisiin vahvistaa jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta toistensa rikosoikeusjärjestelmiä kohtaan ja siten helpottaa rikosoikeudellisten päätösten vastavuoroista tunnustamista, tähän mennessä on hyväksytty seuraavat kuusi toimenpidettä, jotka koskevat prosessuaalisia oikeuksia rikosoikeudellisissa menettelyissä: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2010/64/EU (15), 2012/13/EU (16), 2013/48/EU (17), (EU) 2016/343 (18), (EU) 2016/800 (19) ja (EU) 2016/1919 (20) sekä haavoittuvassa asemassa olevia rikoksesta epäiltyjä ja syytettyjä koskevista menettelytakeista rikosoikeudellisissa menettelyissä 27 päivänä marraskuuta 2013 annettu komission suositus (21). Näillä toimenpiteillä pyritään varmistamaan, että rikoksesta epäiltyjen ja syytettyjen prosessuaalisia oikeuksia kunnioitetaan rikosoikeudellisissa menettelyissä, myös tutkintavankeuden osalta. Tätä varten nämä direktiivit sisältävät erityisiä menettelytakeita vapautensa menettäneille epäillyille ja syytetyille henkilöille. Direktiivi (EU) 2016/800 sisältää erityisesti lasten tutkintavankeusoloja koskevia säännöksiä, joiden tarkoituksena on turvata tällaisen pakkokeinon kohteena olevien lasten hyvinvointi. Näissä direktiiveissä ja vuonna 2013 annetussa suosituksessa vahvistettuja prosessuaalisia oikeuksia koskevia vaatimuksia sekä (direktiivin (EU) 2016/800 tapauksessa) tutkintavankeudessa olevien lasten aineellisia vankeusolosuhteita koskevia vaatimuksia on tarpeen täydentää.

(20)

Komission tavoitteena on yhdenmukaistaa ja kehittää edelleen näitä Euroopan neuvoston puitteissa sekä unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja vähimmäisvaatimuksia. Tätä varten on tarpeen laatia yleiskatsaus tietyistä tutkintavankeudessa olevien epäiltyjen ja syytettyjen prosessuaalisia oikeuksia ja aineellisia vankeusolosuhteita koskevista vähimmäisvaatimuksista jäsenvaltioiden välisen rikosoikeudellisen yhteistyön keskeisillä osa-alueilla.

(21)

Tutkintavankeudessa olevien epäiltyjen ja syytettyjen henkilöiden prosessuaalisten oikeuksien osalta tässä suosituksessa annetussa ohjeistuksessa olisi käsiteltävä seuraavia seikkoja koskevia keskeisiä vaatimuksia: tutkintavankeuden käyttö viimeisenä keinona ja vaihtoehdot vapaudenmenetykselle, tutkintavankeuteen määräämisen perusteet, oikeusviranomaisten päätöksentekoa koskevat vaatimukset, tutkintavankeuspäätösten säännöllinen uudelleenarviointi, epäiltyjen tai syytettyjen kuuleminen tutkintavankeutta koskevien päätösten yhteydessä, tehokkaat oikeussuojakeinot ja muutoksenhakuoikeus, tutkintavankeuden kesto sekä tutkintavankeudessa vietetyn ajan vähentäminen lopullisesta vankeusrangaistuksesta.

(22)

Aineellisten vankeusolosuhteiden osalta olisi annettava ohjeistusta seuraavia osa-alueita koskevista keskeisistä vaatimuksista: majoitus, vapautensa menettäneiden sijoittaminen ja jakaminen tiloihin, hygienia ja sanitaatio, ravitsemus, vapautensa menettäneiden vankeusjärjestelyt sellien ulkopuolisten liikunta- ja toimintamahdollisuuksien osalta, työnteko ja kouluttautuminen, terveydenhuolto, väkivallan ja kaltoinkohtelun ehkäiseminen, yhteydet ulkomaailmaan, mahdollisuus oikeusapuun, pyyntö- ja valitusmenettelyt sekä tarkastukset ja valvonta. Lisäksi olisi annettava ohjeistusta sellaisten henkilöiden oikeuksien turvaamisesta, jotka vapaudenmenetys asettaa erityisen haavoittuvaan asemaan. Tällaisia henkilöitä ovat esimerkiksi naiset, lapset, vammaiset tai vakavasti sairaat henkilöt, hlbtiq-henkilöt ja ulkomaalaiset. Lisäksi ohjeistuksessa olisi käsiteltävä radikalisoitumisen ehkäisemistä vankiloissa.

(23)

Tutkintavankeutta olisi käytettävä aina viimeisenä keinona, ja sen olisi aina perustuttava tapauskohtaiseen arviointiin. Saatavilla olisi oltava mahdollisimman laaja valikoima vähemmän rajoittavia, vapaudenmenetykselle vaihtoehtoisia toimenpiteitä, ja niitä olisi sovellettava aina kun mahdollista. Jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava, että tutkintavankeuspäätökset eivät ole syrjiviä eikä tutkintavankeutta määrätä epäillyille ja syytetyille automaattisesti tiettyjen ominaisuuksien, kuten muun maan kansalaisuuden, perusteella.

(24)

Asianmukaiset aineelliset vankeusolosuhteet ovat olennaisen tärkeässä roolissa vapautensa menettäneiden henkilöiden oikeuksien ja ihmisarvon turvaamiseksi ja jotta vältetään rikkomasta kidutusta ja epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rangaistusta (kaltoinkohtelua) koskevaa kieltoa.

(25)

Asianmukaisten vankeusolosuhteiden varmistamiseksi jäsenvaltioiden olisi tarjottava jokaiselle vapautensa menettäneelle vähintään kidutuksen vastaisen komitean (CPT) suosituksissa ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä määritellyn suuruinen henkilökohtainen tila.

(26)

Vapautensa menettänyt henkilö on erityisen altis väkivallalle ja kaltoinkohtelulle sekä sosiaaliselle eristyneisyydelle. Jotta voidaan varmistaa vapautensa menettäneiden turvallisuus ja tukea heidän sopeutumistaan yhteiskuntaan, heidän sijoittamisessaan ja erottamisessaan olisi otettava huomioon erilaiset vankeusjärjestelyt sekä tarve suojella erityisen haavoittuvassa asemassa olevia vapautensa menettäneitä väkivallalta.

(27)

Vankeusjärjestelyillä ei saisi tarpeettomasti rajoittaa vapautensa menettäneiden mahdollisuutta liikkua säilytystiloissa, liikunta- ja ulkoilumahdollisuuksia sekä mahdollisuutta mielekkääseen toimintaan ja sosiaaliseen vuorovaikutukseen, jotta ylläpidetään vapautensa menettäneiden fyysistä ja psyykkistä terveyttä ja edistetään heidän sopeutumistaan yhteiskuntaan.

(28)

Säilytystiloissa tapahtuneiden rikosten uhreilla on usein rajalliset mahdollisuudet saada oikeussuojaa siitä huolimatta, että valtioilla on velvollisuus varmistaa tehokkaiden oikeussuojakeinojen saatavuus vapautensa menettäneille, joiden oikeuksia on loukattu. Uhrien oikeuksia koskevan EU:n strategian (2020–2025) tavoitteiden mukaisesti suositellaan, että jäsenvaltioiden olisi varmistettava tehokkaat oikeussuojakeinot vapautensa menettäneille, joiden oikeuksia on loukattu, sekä toteutettava toimenpiteitä vapautensa menettäneiden suojelemiseksi ja tukemiseksi. Oikeusavun sekä pyyntö- ja valitusmekanismien olisi oltava helposti saatavilla, luottamuksellisia ja tehokkaita.

(29)

Jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon erityisryhmiin kuuluvien vapautensa menettäneiden, kuten naisten, lasten sekä iäkkäiden, vammaisten tai vakavasti sairaiden henkilöiden, hlbtiq-henkilöiden, rodulliseen tai etniseen vähemmistöön kuuluvien henkilöiden ja ulkomaalaisten, erityistarpeet kaikissa heidän vapaudenmenetykseensä liittyvissä päätöksissä. Erityisesti kun on kyse vapautensa menettäneestä lapsesta, lapsen etu on aina asetettava etusijalle.

(30)

Terrorismirikollisten ja väkivaltaisiin ääriliikkeisiin kuuluvien rikoksentekijöiden osalta jäsenvaltioiden olisi toteutettava tehokkaita toimenpiteitä radikalisoitumisen ehkäisemiseksi vankiloissa sekä pantava täytäntöön kuntoutus- ja sopeuttamisstrategioita, kun otetaan huomioon terrorismirikollisten ja väkivaltaisiin ääriliikkeisiin kuuluvien rikoksentekijöiden tai vankilassa radikalisoituneiden henkilöiden aiheuttama riski ja se, että monet näistä rikoksentekijöistä vapautuvat lyhyessä ajassa.

(31)

Tässä suosituksessa esitetään vain yleiskatsaus tietyistä valikoiduista vaatimuksista, ja sitä sovellettaessa olisi samalla otettava huomioon Euroopan neuvoston normeihin sisältyvä yksityiskohtaisempi ohjeistus sekä unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joiden soveltamista tämä suositus ei rajoita. Se ei vaikuta voimassa olevaan unionin oikeuteen eikä sen myöhempään kehittämiseen. Se ei myöskään rajoita Euroopan unionin tuomioistuimen mahdollista sitovaa tulkintaa unionin oikeudesta.

(32)

Tämän suosituksen on myös tarkoitus helpottaa puitepäätöksen 2002/584/YOS nojalla annettujen eurooppalaisten pidätysmääräysten täytäntöönpanoa sekä tuomioiden tunnustamista ja rangaistusten täytäntöönpanoa vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta tuomioihin, joissa määrätään vapausrangaistus tai vapauden menetyksen käsittävä toimenpide, tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/909/YOS (22) mukaisesti.

(33)

Tässä suosituksessa kunnioitetaan ja sillä edistetään Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustettuja perusoikeuksia. Tällä suosituksella pyritään erityisesti edistämään ihmisarvon kunnioittamista, oikeutta vapauteen ja perhe-elämään, lapsen oikeuksia, oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen sekä syyttömyysolettaman noudattamista ja oikeutta puolustukseen.

(34)

Tähän suositukseen sisältyviä viittauksia asianmukaisiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on varmistaa tehokkaiden oikeussuojakeinojen saatavuus vammaisille henkilöille, olisi tulkittava ottaen huomioon ne oikeudet ja velvollisuudet, joista määrätään vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevassa Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksessa, jonka osapuolia Euroopan unioni ja kaikki sen jäsenvaltiot ovat. Lisäksi olisi varmistettava, että silloin kun rikosoikeudellisessa menettelyssä vapautensa menettänyt henkilö on vammainen, hänellä on yhdenvertainen oikeus kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön mukaisiin takeisiin ja häntä kohdellaan vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen tavoitteiden ja periaatteiden mukaisesti, muun muassa tarjoamalla asianmukainen erityistarpeiden edellyttämä majoitus ja varmistamalla esteettömyys,