2.6.2010   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 143/17

(1)

Neuvosto tutki 26 päivänä huhtikuuta 2010 Puolan tarkistetun lähentymisohjelman, joka kattaa vuodet 2009–2012.

(2)

BKT:n määrän arvioidaan kasvaneen 1,7 prosenttia, joten Puola oli ainoa EU:n jäsenvaltio, jossa kasvu oli positiivista vuonna 2009. Tulos kertoo useista yhtäaikaisista suotuisista tekijöistä: kunnossa olevista perustekijöistä kriisin alkaessa, hyvin pääomitetusta ja terveestä finanssisektorista, talouden suhteellisen vähäisestä avoimuudesta, Puolan valuutan mittavasta arvonalennuksesta kriisin alkuvaiheessa sekä oikea-aikaisesta sopeuttavasta raha- ja finanssipolitiikasta.

Vaikka osa kasvua tukeneista tekijöistä oli tilapäisiä – kannustavan finanssipolitiikan edellyttämä liikkumavara on suurelta osin kadonnut ja valuuttakurssi on vahvistumassa – Puolan talouden näkymät ovat parantuneet merkittävästi viime kuukausina. Tulevien vuosien tärkeimpänä haasteena on palauttaa julkisen talouden kestävyys ja varmistaa keskeytymätön kiinnikuromisprosessi vaarantamatta finanssipoliittista ja makrotaloudellista vakautta. Puola ei hyödyntänyt hyviä taloudellisia aikoja (vuodet 2006–2008) julkisen talouden vakauttamiseen, ja rakenteellisen alijäämän (eli yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti tarkistetussa ohjelmassa annettujen tietojen perusteella lasketun suhdannetasoitetun rahoitusaseman ilman kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä) arvioidaankin olleen 7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2009. Kun Puolan viranomaiset olivat ilmoittaneet huhtikuussa 2009 liiallista alijäämää koskevan menettelyn puitteissa julkisen talouden vuoden 2008 alijäämäksi 3,9 prosenttia suhteessa BKT:hen, neuvosto päätti 7 päivänä heinäkuuta 2009, että Puolassa on liiallinen alijäämä, ja kehotti korjaamaan sen viimeistään vuonna 2012.

(3)

Vaikka toteutuneen BKT:n supistuminen kriisitilanteessa on paljolti syklistä, myös potentiaalisen tuotannon tasoon on kohdistunut negatiivisia vaikutuksia. Kriisi voi lisäksi vaikuttaa potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä, kun investoinnit vähenevät, luotonsaanti tiukentuu ja rakennetyöttömyys lisääntyy, tosin vaikutukset saattavat jäädä lievemmiksi Puolassa, jossa pääomaa ei ole tuhottu samassa määrin ja jossa työmarkkinat ovat joustavat. Lisäksi talouskriisin vaikutukset pahentavat väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja julkisen talouden kestävyyteen. Tätä taustaa vasten on olennaisen tärkeää kiihdyttää rakenneuudistusten vauhtia potentiaalisen kasvun tukemiseksi. Kun otetaan huomioon erityisesti Puolan alhainen työllisyysaste ja tarve toteuttaa uudistuksia meneillään olevan kiinnikuromisprosessin auttamiseksi, olisi tärkeää toteuttaa uusia toimenpiteitä, joilla tuetaan työmarkkinoille osallistumista, parannetaan liiketoimintaolosuhteita ja kannustetaan yksityissektoria sijoittamaan T&K-toimintaan.

(4)

Ohjelmassa esitettyjen julkisen talouden ennusteiden taustalla olevan makrotalouden perusskenaarion mukaan BKT:n määrän kasvu kiihtyy 3 prosenttiin vuonna 2010, 4,5 prosenttiin vuonna 2011 ja 4,2 prosenttiin vuonna 2012 oltuaan 1,7 prosenttia vuonna 2009. Tällä hetkellä saatavilla olevien tietojen (2) perusteella oletus BKT:n määrän kasvusta vuonna 2010 vaikuttaa hieman optimistiselta ja vuosina 2011 ja 2012 optimistiselta. Ohjelmassa esitetään myös vaihtoehtoinen ”riskiskenaario”, jossa BKT:n määrän kasvu on alhaisempi eli 2,7 prosenttia vuonna 2010, 3,7 prosenttia vuonna 2011 ja 3,5 prosenttia vuonna 2012. Se vaikuttaa uskottavammalta. Kun otetaan huomioon tuoreimmat tiedot, ohjelman ennuste työllisyyden vähittäisestä elpymisestä vuosina 2010–2012 on uskottava, erityisesti koska reaalipalkkojen nopea mukautuminen näyttää lieventävän laskusuhdanteen vaikutuksia työllisyyteen. Ohjelman inflaatioennusteet, joiden mukaan inflaatio hidastuu noin 2 prosenttiin vuonna 2010 vahvistuvan valuutan ja kurissa pysyneiden palkankorotuspaineiden ansiosta mutta kiihtyy sen jälkeen maltillisesti taloudellisen tilanteen parantuessa, ovat realistisia.

(5)

Ohjelmassa julkisen talouden vuoden 2009 alijäämäksi arvioidaan 7,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tilanteen merkittävä huononeminen 3,6 prosentin alijäämästä suhteessa BKT:hen vuonna 2008 johtuu suurelta osin kriisin vaikutuksesta julkiseen talouteen mutta myös elvytystoimista, jotka hallitus toteutti vuonna 2009 Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti ja joiden vaikutus on noin 2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tärkeimpiä elvytystoimenpiteitä olivat henkilötuloveron leikkaus (josta päätettiin vuonna 2007), julkisten investointien lisääminen ja sosiaalisten tulonsiirtojen indeksointi. Toisaalta vuoden 2009 alijäämätulos olisi voinut olla vieläkin heikompi, ellei olisi toteutettu alijäämää supistavia toimenpiteitä, joiden vaikutukseksi arvioidaan noin 1,5 prosenttiyksikköä (hallinnollisten menojen supistaminen ja valtionyritysten osinkojen kasvattaminen). Toimenpiteistä huolimatta rakenteellinen rahoitusasema heikkeni yli 2 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2009, mikä kertoo myös menoylityksistä joillakin julkishallinnon alasektoreilla (3) sekä kasvun epäsuotuisasta koostumuksesta.

Vaikka rakenteellinen alijäämä on suuri ja taloudellisen toiminnan ennustetaan piristyvän selvästi, ohjelmassa kaavaillaan vähittäistä irtautumisstrategiaa ja maltillista finanssipoliittista vakauttamista vuosina 2010–2011.

(6)

Ohjelmassa ennustetaan, että julkisen talouden alijäämä supistuu hieman eli 6,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2010. Tämän mahdollistaa tulosuhteen selvä kasvu (2,2 prosenttiyksikköä), joka ylittää ennen kaikkea pääomamenojen lisäyksestä (joka rahoitetaan osin EU-varoilla) johtuvan menosuhteen tuntuvan kasvun (1,9 prosenttiyksikköä). Tärkeimmät vakauttamistoimenpiteet ovat eräiden valmisteverojen ja valmisteveron kaltaisten verojen korotus (noin 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen) ja palkkojen kasvun supistaminen keskushallinnon talousarviossa (0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen). Näiden toimenpiteiden vaikutus on yhteensä 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan kohenevan 0,8 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Tämä on seurausta myös kasvun suotuisasta koostumuksesta, jonka ansiosta verojousto on tavanomaista suurempaa. Tämänhetkisiin suunnitelmiin sisältyvät julkisen talouden toimet jäävät neuvoston heinäkuussa 2009 suosittamista vuosien 2010–2012 keskimääräisistä vuotuisista toimista (vähintään 1,25 prosenttia suhteessa BKT:hen).

(7)

Ohjelmassa esitetyn julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian tärkeimpänä tavoitteena on supistaa alijäämä viitearvon mukaiseksi eli alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2012 noudattaen EY:n perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaista neuvoston suositusta. Kaavailtu sopeuttaminen painottuu kuitenkin vahvasti ohjelman loppupuolelle: julkisen talouden alijäämän ennakoidaan kohenevan 0,3 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2010, 1 prosenttiyksikön suhteessa BKT:hen vuonna 2011 ja 3 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2012. Rakenteellinen rahoitusasema paranisi 0,8–0,9 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen sekä vuonna 2010 että 2011 ja 3 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2012. Koska lähtötilanne eli julkisen talouden alijäämä oli vuonna 2009 heikompi kuin neuvoston suosituksen antamisen aikaan oletettiin, vuotuisten rakenteellisten toimien olisi oltava vuosina 2010–2012 keskimäärin 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen eli hieman suuremmat kuin neuvosto suositteli liiallista alijäämää koskevan menettelyn yhteydessä. Vakauttaminen on vuosina 2011–2012 pääasiassa menopainotteista, mutta sitä ei tueta riittävän konkreettisin toimenpitein. Ilmoitettujen eli 29 päivänä tammikuuta 2010 julkaistuun, lähentymisohjelmassa useasti mainittuun julkisen talouden kehittämis- ja vakauttamissuunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden kokonaisnettovaikutus on enimmillään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2011–2012. (4) Ohjelmassa vahvistetaan sitoutuminen keskipitkän aikavälin tavoitteeseen eli julkisen talouden rakenteelliseen rahoitusasemaan, joka on – 1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kun otetaan huomioon tuoreimmat ennusteet ja velkataso, keskipitkän aikavälin tavoite vastaa hyvin vakaus- ja kasvusopimuksen päämääriä. Ohjelmassa ei kuitenkaan kaavailla sen saavuttamista ohjelmakaudella.

(8)

Julkisen talouden toteutumat voivat osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi koko ohjelmakauden ajan. Ensinnäkin BKT:n määrä saattaa kasvaa ennakoitua vähemmän, jolloin myös verotulot jäävät odotettua pienemmiksi. Ohjelmassa todetaan, että jos vaihtoehtoinen, varovaisempi ja uskottavampi skenaario toteutuu, vuoden 2012 alijäämä olisi noin 5 prosenttia suhteessa BKT:hen eikä liiallista alijäämää saataisi korjattua neuvoston asettamassa määräajassa. Toiseksi vuosien 2011 ja 2012 finanssipoliittisia tavoitteita ei tueta konkreettisilla toimenpiteillä. Seuraavien kahden vuoden tiivis vaaliaikataulu (presidentin- ja kunnallisvaalit syksyllä 2010, parlamenttivaalit syksyllä 2011) herättää kysymyksen siitä, milloin toimenpiteet on tarkoitus täsmentää ja panna täytäntöön. Kolmanneksi Puolan aiemmat tulokset lähentymisohjelman perättäisissä tarkistuksissa asetettujen julkisen talouden menotavoitteiden saavuttamisessa ovat vaihdelleet, eivätkä uudet finanssipoliittisen kehyksen vahvistamisaloitteet välttämättä riitä tuomaan tähän muutosta ohjelmakauden aikana. Ehdotettu uusi ”tilapäinen” menosääntö, jota sovelletaan siihen saakka kunnes ”tavoitteellinen” menosääntö otetaan käyttöön, kattaa hyvin pienen osan julkisista menoista (alle 15 prosenttia) ja johtaa vain pieneen vuotuiseen sopeutukseen, vaikka se pantaisiin kokonaisuudessaan täytäntöön (alle 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa vuosina 2011–2012) (5). Julkisen talouden toteutuma voi kaiken kaikkiaan osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommaksi.

(9)

Julkisen bruttovelan arvioidaan kasvaneen 50,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2009, kun se vuonna 2008 oli 47,2 prosenttia. Suhteen ennustetaan kasvavan 5 prosenttiyksikköä ohjelmakauden aikana ja nousevan noin 56 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012 ennen kaikkea suurten julkisen talouden alijäämien seurauksena, mutta pysyvän perussopimuksen viitearvon alapuolella. Velkasuhteen kasvua hillinnevät vuodeksi 2010 kaavailluista yksityistämisistä saatavat huomattavat tulot. Koska markkinaolosuhteet ovat kuitenkin edelleen heikot eivätkä aiemmat yksityistämissuunnitelmat ole toteutuneet aiotun suuruisina, tulot saattavat jäädä odotettua pienemmiksi. Komission yksiköiden syksyn 2009 ennusteessa, jossa makrotalouden skenaario oli erilainen mutta politiikka sama, velkasuhde rikkoo 60 prosentin rajan suhteessa BKT:hen vuonna 2011. Vaikka tämä ennuste on tuoreimpien tietojen mukaan korkeanpuoleinen, velkasuhde saattaa silti olla tulevina vuosina korkeampi kuin ohjelmassa ennakoidaan.

(10)

Vuoteen 2020 saakka ulottuvat keskipitkän aikavälin velkaennusteet – joiden mukaan BKT:n kasvu palautuu vähitellen ennen kriisiä ennakoidulle tasolle ja verosuhde palautuu kriisiä edeltäneelle tasolle ja jotka sisältävät väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoidun kasvun – osoittavat, että ohjelmassa kaavailtu julkisen talouden strategia sellaisenaan ilman uusia toimintapoliittisia muutoksia riittää hyvin vakauttamaan velkasuhteen viimeistään vuonna 2020. Ohjelmassa mainitaan uudistuksia, joilla tuetaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä (yhtenäistettyjen ammattien sisällyttäminen uudistettuun yleiseen eläkejärjestelmään, eläkeikä, viljelijöiden sosiaaliturvarahasto ja työkyvyttömyysetuuksien alentaminen). Nämä ovat hyvin tärkeitä toimenpiteitä julkisen talouden tasapainon ja työmarkkinoiden kehityksen kannalta pitkällä aikavälillä, mutta ne on tarkoitus panna täytäntöön vähitellen, eikä niillä siksi ole merkittäviä vaikutuksia julkisen talouden tasapainoon ohjelmakauden aikana.

(11)

Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat selvästi EU:n keskiarvoa pienemmät johtuen julkisten eläkemenojen odotettavissa olevasta supistumisesta. Julkisen talouden vuoden 2009 rahoitusasema synnyttää kuitenkin syvän kestävyyskuilun pitkälle aikavälille. Ohjelmassa kaavaillaankin suurempien perusylijäämien turvaamista keskipitkällä aikavälillä, mikä pienentäisi osaltaan julkisen talouden kestävyyttä uhkaavia riskejä, jotka arvioitiin julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa komission vuoden 2009 kertomuksessa (6) keskisuuriksi.

(12)

Puolan finanssipoliittisessa kehyksessä on parantamisen varaa. Puolassa on yksi finanssipoliittinen sääntö. Se perustuu kolmeen velkarajaan (BKT:hen suhteutettuna 50, 55 ja 60 prosenttia, joista viimeksi mainittu vahvistetaan perustuslaissa), joiden rikkominen johtaa aina yhä laajempiin finanssipoliittisiin vakauttamistoimiin. Menopuolella institutionaalinen kehys ei varmista riittävää menovalvontaa, mistä seuraa toistuvia menoylityksiä. Viranomaiset ryhtyivät parantamaan finanssipoliittista kehystä vuonna 2009. Velkasääntöä kiristettiin lisäämällä siihen säännöksiä siitä, millaisia toimenpiteitä on toteutettava, jos julkinen velka ylittää 55 prosenttia suhteessa BKT:hen (kansallisen määritelmän, ei EKT95-määritelmän mukaan). Finanssipolitiikan suunnittelujakso pidennettiin valtion talousarvion osalta kolmesta vuodesta neljään vuoteen. Julkishallinnossa tehtiin joitakin uudelleenjärjestelyjä, joiden tarkoituksena oli lisätä julkisen varainhoidon avoimuutta. Viranomaiset suunnittelevat myös finanssipoliittisen kehyksen tiukentamista muun muassa ”tilapäisin” ja ”tavoitteellisin” menosäännöin. ”Tilapäinen” sääntö kattaisi kuitenkin vain valtion talousarvion muun kuin pakollisen osan (julkisia investointeja lukuun ottamatta), joka on tällä hetkellä alle 15 prosenttia valtion menoista. Nämä toimet helpottavat vakauttamista tulevaisuudessa, mutta ne eivät korvaa ohjelman mukaisen vakauttamisuran tueksi tarvittavia toimenpiteitä.

(13)

Puolan julkisista menoista suhteellisen suuri osa käytetään sosiaaliturvaan ja vastaavasti suhteellisen pieni osa kasvua tukeviin menoluokkiin (innovointi, T&K) ja terveydenhuoltoon. Myös julkisten menojen tehokkuutta voitaisiin parantaa muun muassa terveydenhuollon ja opetuksen aloilla. Tulopuolella verorasitus on lähellä EU:n keskiarvoa, mutta monimutkaista verotus- ja veronkantojärjestelmää kannattaisi yksinkertaistaa. Puolan viranomaiset ovat siirtyneet asteittain vuodesta 2005 tulosbudjetoinnin suunnitteluun ja täytäntöönpanoon. Tämän odotetaan parantavan julkisten menojen tehokkuutta ja vaikuttavuutta tulevina vuosina. Tulosbudjetoinnin osuutta on laajennettu vuoden 2010 talousarviossa, sillä se kattaa nyt uusia julkisen sektorin osia ja menoluokkia. Ensimmäinen valtion talousarvio, johon sovelletaan kokonaisuudessaan tulosbudjetointia, toteutetaan näillä näkymin vuonna 2013.

(14)

Ohjelmassa esitetty julkisen talouden strategia noudattaa vuonna 2010 pääpiirteissään 7 päivänä heinäkuuta 2009 annettuja EY:n perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisia neuvoston suosituksia. Vuodesta 2011 alkaen julkisen talouden strategia ei kuitenkaan riskit huomioon ottaen vaikuta neuvoston suositusten mukaiselta. Vuosiksi 2010–2012 kaavaillut rakenteelliset toimet ovat vuodessa keskimäärin 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen eli hieman enemmän kuin neuvosto suositteli liiallista alijäämää koskevan menettelyn yhteydessä. Finanssipoliittinen vakauttaminen painottuu kuitenkin voimakkaasti kauden loppuun, alijäämätavoitteet perustuvat optimistisiin kasvuoletuksiin eikä suunniteltujen menoleikkausten tueksi esitetä riittävän konkreettisia toimenpiteitä. Kun otetaan huomioon Puolan hyvät taloudelliset saavutukset kriisin aikana, viranomaisten ennakoima vuonna 2010 alkava elpyminen, suuri julkisen talouden rakenteellinen alijäämä ja viranomaisten tavoite korjata liiallinen alijäämä viimeistään vuonna 2012, finanssipoliittisen vakauttamisstrategian olisi painotuttava enemmän kauden alkuun. Talousarvio olisi vuonna 2010 pantava täytäntöön tinkimättä, juoksevat perusmenot pidettävä suunniteltua pienempinä aina kun mahdollista ja odottamattomat tulot suunnattava alijäämän supistamiseen. Vuosien 2011–2012 julkisen talouden alijäämätavoitteita olisi tuettava merkittävin lisätoimenpitein, joilla olisi myös varmistettava riittävä liikkumavara siltä varalta, että ohjelmaan sisältyvä makrotalouden perusskenaario ei toteudukaan.

(15)

Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmassa esitetään kaikki pakolliset tiedot ja suurin osa vapaaehtoisista tiedoista (7). Neuvosto myös kehotti Puolaa EY:n perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisissa 7 päivänä heinäkuuta 2009 annetuissa suosituksissaan raportoimaan neuvoston suositusten täytäntöönpanossa tapahtuneesta edistyksestä lähentymisohjelmien tarkistuksiin sisällytettävässä erillisessä kohdassa. Puola on noudattanut tätä suositusta osittain. Yksityiskohtaisia tietoja toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen alijäämän saamiseksi viitearvon alapuolelle viimeistään vuonna 2012, ja uudistuksista, joilla hillitään juoksevia perusmenoja tulevien vuosien aikana, ei ole esitetty riittävästi.

i)

toteuttamaan vuoden 2010 talousarvio tinkimättä, pitämään juoksevat perusmenot suunnitelmia pienempinä aina kun mahdollista ja suuntaamaan odottamattomat tulot alijäämän supistamiseen;

ii)

vahvistamaan suunniteltua julkisen talouden sopeutusta vuonna 2011 sen varmistamiseksi, että julkisen talouden toimet ovat vuosittain keskimäärin 1,25 prosenttia suhteessa BKT:hen ja noudattavat näin 104 artiklan 7 kohdan mukaista suositusta, sekä olemaan valmiina hyväksymään uusia vakauttamistoimenpiteitä vuosina 2011 ja 2012, jos riskit, jotka aiheutuvat siitä, että ohjelmassa käytetty skenaario on optimistisempi kuin EY:n perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisessa suosituksessa käytetty skenaario, käyvät toteen;

iii)

jatkamaan finanssipoliittisen kehyksen tiukentamista muun muassa ottamalla käyttöön menosääntö, joka kattaa suuremman osuuden julkisista perusmenoista kuin lähentymisohjelmassa esitetty ”tilapäinen” sääntö, ja liittämällä siihen tarvittavat seuranta- ja täytäntöönpanomekanismit. Tämä edellyttäisi sitä, että lakisääteisten menojen osuutta kokonaismenoista vähennetään.