19.8.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 195/1

1.

Neuvosto tarkasteli 7 päivänä heinäkuuta 2009 Slovenian tarkistettua vakausohjelmaa, joka kattaa vuodet 2008–2010.

2.

Slovenian talous on kasvanut viime vuosina vakaasti, keskimäärin 5 prosenttia vuosina 2004–2008, ja sille on ollut ominaista viennin ja investointien voimakas kehitys. Maailmanlaajuinen kriisi on koetellut taloutta ankarasti sen erittäin suuren avoimuuden vuoksi. Toiminta hidastui selvästi vuonna 2008 ja vähentyi jyrkästi vuoden viimeisellä neljänneksellä. Samaan aikaan kansantaloudessa todettiin yksikkötyökustannusten nousevan. Lisäksi vaikka työllisyyden ja palkkojen voimakas kasvu tuki yksityistä kulutusta, nopea inflaatio ja kuluttajien luottamuksen heikkeneminen hillitsivät sitä. Käyttäen hyväkseen kohtuullisten alijäämä- ja velkatasojen kriisin alussa tarjoamaa finanssipolitiikan liikkumavaraa viranomaiset ovat toteuttaneet toimenpiteitä talouden tukemiseksi. Toimenpiteillä pyritään vakauttamaan rahoitusjärjestelmää, säilyttämään työpaikkoja ja lisäämään kasvupotentiaalia. Myös yritykset ovat hyötyneet verohelpotuksista, joista päätettiin ennen kriisin puhkeamista. Koska julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä on parannettava, samaan aikaan on toteutettu vakauttamistoimenpiteitä ja ohjelman esittämisen jälkeen on ilmoitettu lisäsäästöistä (hallituksen 17 päivänä kesäkuuta hyväksymässä lisätalousarviossa) valtion alijäämän nopean kasvun hillitsemiseksi. Alijäämä on kasvanut vuoden 2008 alle 1 prosentista suhteessa BKT:hen yli 5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2009 (noin puolet heikkenemisestä johtuu automaattisten vakauttajien toiminnasta). Tulevaisuudessa keskeisenä haasteena on finanssipoliittisen elvytyksen poistaminen ja paluu julkisen talouden vakauttamiseen. Lisäksi pitkän aikavälin kestävyyttä on parannettava uudistamalla eläkejärjestelmää. Palkkojen ja tuottavuuden viimeaikaisen kehityksen huomioon ottaen yhtenä haasteena on myös parantaa kilpailukykyä tarkoituksenmukaisella palkkapolitiikalla ja toteuttamalla tutkimuksen ja innovoinnin alalla toimia, joiden pitäisi auttaa teollisuuden teknologiaintensiteetin lisäämistä.

3.

Ohjelman perustana olevan makrotalouden skenaarion mukaan kokonaistuotanto kasvoi vuonna 2008 3,5 prosenttia. Vuonna 2009 kokonaistuotanto supistunee 4 prosenttia, minkä jälkeen se elpyy positiiviseksi ja jatkaa kasvuaan jäljellä olevalla ohjelmakaudella Tämänhetkisten tietojen (2) ja varsinkin ohjelman toimittamisen jälkeen julkistettujen vuoden 2009 ensimmäisen neljänneksen kokonaistuotantoa koskevien tietojen perusteella tämä skenaario näyttää perustuvan suotuisiin kasvuoletuksiin. Vuoden 2009 talouskasvu voi olla ohjelmassa ennakoitua hitaampaa ja elpyminen lievempää vuonna 2010. Tästä syystä myös työttömyyden kasvu voi olla jonkin verran nopeampaa kuin tarkistetussa ohjelmassa kaavaillaan. Ohjelman inflaatioennusteet vaikuttavat realistisilta ja inflaation ennustetaan hidastuvan huomattavasti vuoden 2008 huippulukemiin verrattuna. Tarkistuksessa ulkoisen vajeen ennustetaan pienenevän enemmän kuin komission yksiköt ennustivat vuonna 2009 (vuoden 2008 5,6 prosentista suhteessa BKT:hen), koska yksityisen sektorin palkkakehitystä on tarkistettu huomattavasti alaspäin.

4.

Kevään 2009 julkista taloutta koskevan ilmoituksen mukaisesti vuoden 2008 valtion alijäämäksi arvioidaan 0,9 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä vastaa edellisen tarkistetun vakausohjelman tavoitetta, mutta BKT kasvaa ennakoitua hitaammin (toteutuma 3,5 prosenttia verrattuna suunniteltuun 4,6 prosenttiin). Talousarvion toteuttamista leimasivat menoylitykset, jotka ovat estäneet vuoden 2008 tavoitteen ylittymisen. Tämä olisi ollut mahdollista, sillä i) vuoden 2007 toteutuma oli yli 1 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen edellisessä ohjelmassa odotettua parempi ja ii) vuoden 2008 tulot olivat budjetoitua suuremmat. Tulot kasvoivat suunnitellun 6,4 prosentin sijasta 7,1 prosenttia. Henkilökohtainen tuloverotus, sosiaaliturvamaksut ja muut kuin veroista saatavat tulot kehittyvät positiivisesti. Menot kasvoivat 7,4 prosentin sijasta 10,7 prosenttia. Ylityksiä esiintyi julkisissa investoinneissa, sosiaalisissa tulonsiirroissa ja palkansaajakorvauksissa.

5.

Tarkistetun ohjelman mukaan julkisen talouden alijäämän arvioidaan kasvavan vuonna 2009 huomattavasti eli 5,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämä johtuu automaattisten vakauttajien ja erilaisten harkinnanvaraisten toimenpiteiden vaikutuksesta sekä sosiaalisten tulonsiirtojen (taustalla erityisesti indeksiin sitominen) ja palkansaajakorvausten (taustalla palkkaerojen vähentämistä koskeva sopimus) dynaamisuudesta. Ohjelman mukaan hallituksen elvytyspaketeissa vahvistettujen talouden tukitoimien ja ennen kriisin puhkeamista toteutettujen kasvuhakuisten toimenpiteiden (pääasiassa yritysten verohelpotusten) vaikutus on lähes 2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Samaan aikaan on toteutettu vakauttamistoimenpiteitä, kuten valmisteverojen korotus ja menosäästöt julkisen sektorin palkkojen, välituotekäytön ja investointien alalla. Menosäästöistä ilmoitettiin vakausohjelmassa, mutta ne vahvistettiin myöhemmin lisätalousarviossa vain osittain. Ohjelman mukaan rakenteellinen alijäämä (eli suhdannetasoitettu julkisen talouden rahoitusasema ilman kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä) kasvaa 1¼ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen (laskettu yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti), mikä viittaa elvyttävään finanssipolitiikan viritykseen.

6.

Ohjelman keskipitkän aikavälin strategiana on etupainotteisella sopeuttamisella vähentää julkisen talouden alijäämää koko ohjelmakauden ajan vuoden 2009 hieman yli 5 prosentista suhteessa BKT:hen 3,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2011. Perusalijäämä kohentunee hieman nopeammin korkotaakan ennustetun nousun vuoksi. Ohjelmassa vahvistetaan Slovenian julkisen talouden rahoitusaseman keskipitkän aikavälin tavoitteeksi 1 prosentin rakenteellinen alijäämä suhteessa BKT:hen. Ohjelmassa ei kuitenkaan kaavailla keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista ohjelmakauden aikana, vaikka etenemisen kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta on tarkoitus alkaa vuonna 2010. Tavoitteena on finanssipoliittisten elvytystoimien päättäminen talouden elpyessä vuoteen 2011 mennessä, ja kaavailtu vakauttaminen kohdistuu pääosin menopuolelle, sillä tukia pienennetään 1 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuosina 2009–2011. Palkkatukijärjestelmästä pitäisi luopua vähitellen vuonna 2010 ja jäljellä olevista menopuolen elvytystoimista vuonna 2011. Korkotaakan ennustettu nousu ¼ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen ohjelmakauden aikana tasoittuu pitkälti palkansaajakorvausten pienetessä suhteessa BKT:hen. Sosiaalisiin tulonsiirtoihin varatut määrärahat on tarkoitus jäädyttää vuoden 2010 loppuun asti (vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla saavutetulle tasolle).

Tulojen odotetaan kasvavan ½ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2010. Julkinen bruttovelkasuhde oli vuonna 2008 arviolta 22,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja sen ennustetaan kasvavan noin 13,5 prosenttiyksikköä ohjelmakauden aikana. Yli puolet velkasuhteen kasvusta johtuu perusalijäämän huomattavasta kasvusta, mutta siihen ovat vaikuttaneet myös lumipallovaikutus ja vuoden 2009 mittava virta–varanto-korjauserä, jossa näkyy rahoitusalaa tukevien pääomakorotusten ja likviditeettioperaatioiden vaikutus.

7.

Ohjelmassa esitettyihin julkisen talouden toteutumiin kohdistuu heikkenemisriskejä koko ohjelmakauden ajan. Ensinnäkin talouskasvu saattaa olla ohjelmassa ennakoitua hitaampaa. Toiseksi ohjelman esittämisen jälkeen hyväksytyn lisätalousarvion mukaan vakausohjelmassa vuodeksi 2009 ilmoitetut välituotekäyttöä ja investointeja koskevat menosäästöt eivät välttämättä toteudu kokonaisuudessaan. Myös menot saattavat ylittyä. Esimerkiksi palkkamenojen hillitsemisen jatkamisesta on vielä neuvoteltava työmarkkinaosapuolten kanssa. Lisäksi voi olla vaikea varmistaa, että menoihin kohdistuvien pääasiassa tuista koostuvien elvytystoimien suunta saadaan käännettyä suunnitellulla tavalla. Kolmanneksi mahdollisesti hitaamman talouskasvun vaikutusten ohella tulot saattavat vähentyä vuodesta 2010 alkaen erityisesti välillisten verojen osalta. Lisäksi julkisen talouden tavoitteiden saavuttaminen vaarantuu entisestään rahoitusalan tukitoimien osana annettujen mittavien valtiontakausten vuoksi (menot kasvavat, jos ja kun takauksiin turvaudutaan). Virta–varanto-korjauserään liittyvät epävarmuustekijät pahentavat julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä negatiivisia riskejä, minkä vuoksi velkasuhde saattaa kasvaa ohjelmassa ennakoitua nopeammin.

8.

Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat Sloveniassa selvästi EU:n keskiarvoa merkittävämmät johtuen lähinnä eläkemenojen suhteellisen suuresta ennakoidusta kasvusta suhteessa BKT:hen tulevina vuosikymmeninä. Vuoden 2008 julkisen talouden rahoitusasema on ohjelmassa esitetyn arvion mukaan edellisen ohjelman lähtöasetelmaa heikompi, minkä vuoksi väestön ikääntymisen vaikutukset julkisen talouden kestävyyskuiluun ovat vieläkin pahemmat. Perusalijäämän supistaminen keskipitkällä aikavälillä ohjelmassa kuvatulla tavalla ja ikääntymiseen liittyvien menojen voimakasta kasvua hillitsevien uusien eläkeuudistusten toteuttaminen erityisesti pidempään työuraan kannustamalla auttaisivat pienentämään julkisen talouden kestävyyteen pitkällä aikavälillä kohdistuvia suuria riskejä.

9.

Slovenian talousarviokehyksessä on parantamisen varaa varsinkin menojen hallinnan alalla, sillä vakauttamisstrategia perustuu menojen hillitsemiseen. Samaan aikaan voitaisiin parantaa julkisten menojen tehokkuutta ja vaikuttavuutta, terveydenhuolto mukaan luettuna, jotta voitaisiin varmistaa, ettei menojen hillitseminen vaaranna tarjottujen palvelujen tasoa. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi hallitus aikoo ottaa seuraavasta budjettikierroksesta (2010–2011) alkaen käyttöön suoritusperusteisen budjetoinnin, mutta ohjelmassa ei selvitetä, miten se toteutetaan käytännössä.

10.

Slovenia toteutti useita toimenpiteitä rahoitusalan vakauden turvaamiseksi. Syksyllä 2008 otettiin käyttöön yksityishenkilöiden pankkitalletusten rajoittamaton valtion suoja. Lisäksi hallitus voi käyttää seuraavia toimenpiteitä: i) luottolaitoksille, (uudelleen)vakuutusyhtiöille ja eläkeyhtiöille myönnettävät lainat ja niihin tehtävät pääomasijoitukset; ii) jälleenrahoitusta koskevat valtiontakaukset luottolaitoksille; ja iii) saatavien ostaminen luottolaitoksilta. Näistä toimenpiteistä on tarkoitus luopua vähitellen vuoden 2010 loppuun mennessä. Valtiontakausten enimmäismääräksi on vahvistettu yhteensä 12 miljardia euroa (33 prosenttia suhteessa BKT:hen). Vuoden 2009 alussa hyväksyttiin uusia toimenpiteitä, joihin sisältyy yritysten pankkilainoja koskeva valtiontakausjärjestelmä sekä Slovenian vienti- ja kehityspankin ja yrittäjyysrahaston pääomakorotukset (yhteensä 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen). Lisäksi hallitus on tallettanut pankkeihin väliaikaisesti joidenkin äskettäin liikkeeseenlaskettujen joukkovelkakirjojen tuoton.

11.

Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2008 vahvistaman Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti Slovenia hyväksyi kaksi elvytyspakettia. Ennen kriisin puhkeamista päätettyjen yrityksiä hyödyttävien verohelpotusten ja elvytystoimien osuus on lähes 2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Osa rahoituksesta saadaan jo hyväksytyistä ja ilmoitetuista vakauttamistoimenpiteistä. Lisätalousarvion perusteella nettovaikutus on noin 3/4 % suhteessa BKT:hen. Toimenpiteet vaikuttavat riittävältä reaktiolta talouden laskusuhdanteeseen ottaen huomioon, että pitkän aikavälin kestävyyttä koskevat haasteet rajoittavat kohtuullisten alijäämä- ja velkatasojen kriisin alussa tarjoamaa finanssipolitiikan liikkumavaraa.

Elvytystoimia voidaan pitää oikein ajoitettuina ja kohdennettuina, sillä niillä pyritään hillitsemään työmarkkinoiden heikentymistä sekä lisäämään kasvupotentiaalia ja kilpailukykyä kannustamalla uusiin teknologioihin ja T&K:hon tehtäviä investointeja. Hallitus hyväksyi ohjelman toimittamisen jälkeen vielä kolmannen toimenpidekokonaisuuden, jonka myötä osa kahden edellisen paketin määrärahoista kohdennettiin uudelleen, koska palkkatukijärjestelmässä oli käytetty vain vähän varoja. Hallitus aikoo vielä lisätä työmarkkinatukea ja maksaa vähäosaisille kertakorvauksia. Menoihin liittyvät elvytystoimet (pääasiassa tuet) on tarkoitettu väliaikaisiksi, ja niitä sovelletaan yhden tai kahden vuoden ajan. Muut toimenpiteet, myös aiemmin päätetyt verohelpotukset, ovat pysyviä. Elvyttämistä tuetaan lisäksi käynnissä olevin infrastruktuuri-investoinnein. Viranomaisten toteuttamat toimenpiteet ovat yhteydessä keskipitkän aikavälin uudistusohjelmaan ja maakohtaisiin suosituksiin, joita komissio ehdotti Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategian osana 28 päivänä tammikuuta 2009 ja jotka kevään Eurooppa-neuvosto hyväksyi 19 päivänä maaliskuuta.

12.

Alijäämä syvenee voimakkaasti vielä vuonna 2009, mutta sen jälkeen sen ennustetaan supistuvan asteittain varsinkin vuonna 2010. Kun otetaan huomioon julkisen talouden tavoitteisiin liittyvät riskit, alijäämää ei saada alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen ohjelmakauden loppuun (2011) mennessä. Vuonna 2009 alijäämä todennäköisesti kasvaa selvästi ja saattaa ylittää ohjelman tavoitteen. Pitkän aikavälin kestävyyttä koskevien haasteiden vuoksi ohjelman finanssipoliittinen viritys vuosina 2010 ja 2011 ei varmista riittävää rakenteellista parannusta, jollei eläkeuudistusta jatketa ja edellä mainittuja julkisen talouden tavoitteisiin liittyviä riskejä saada torjuttua erityisesti kääntämällä elvytyksen suuntaa talouden elpyessä, toteuttamalla uusia vakauttamistoimenpiteitä ja varmistamalla menojen tiukka valvonta. Lisäksi vuodeksi 2011 suunniteltua sopeutusta olisi nopeutettava talouskasvun ennustetun vahvistumisen perusteella.

13.

Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmasta puuttuu joitakin pakollisia ja vapaaehtoisia tietoja (3).

i)

toteuttamaan elvyttämistoimet vuonna 2009 Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti ja vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa;

ii)

käynnistämään vuonna 2010 finanssipoliittisen elvytyksen suunnan kääntämisen ohjelmassa suunnitellulla tavalla ja ryhtymään sen jälkeen merkittävään vakauttamiseen konkreettisten toimenpiteiden avulla; valvomaan tässä yhteydessä tiukasti julkisen talouden menoja, muun muassa panemalla täytäntöön talousarviokehyksen suunnitellut parannukset;

iii)

parantamaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä toteuttamalla uusia eläkejärjestelmän uudistuksia erityisesti pidempään työuraan kannustamiseksi väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoitua kasvua silmällä pitäen.