27.10.2007   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 256/27

1.1

ETSK panee merkille vihreän kirjan mutta suhtautuu epäilevästi siihen, pystytäänkö esitetyn lähestymistavan avulla saamaan aikaan korkeatasoinen ja yhtäläinen kuluttajansuoja kaikkialla EU:ssa. Tällaisen suojan varmistaminen yksinkertaistetun, johdonmukaisen ja yhä tehokkaammin toteutettavan kuluttajansuojasäännöstön avulla on ollut useaan otteeseen esillä kuluttajansuojaa käsittelevissä ETSK:n lausunnoissa. Säännöstön tarkistamisprosessissa on kuitenkin saatu viitteitä siitä, että kyseinen tavoite saattaa olla vaikea saavuttaa. Säännöstön tarkistamisprosessissa onkin kyse säädöskäytännön parantamisaloitteen käytännön toimeenpanosta. Toimeenpanolla tulee olla selkeä perusta ja tavoitteet, joista mukana olevat osapuolet ovat sopineet etukäteen.

1.2

Yhteisön tarkistetulle kuluttajansuojasäännöstölle tulee luoda aito demokraattinen oikeutus sekä selkeä oikeudellinen ja käsitteellinen perusta.

1.3

ETSK pitäisi erityisen tervetulleena säännöstön periaatteiden soveltamista nopeasti kasvavaan ja puutteellisesti säänneltyyn digitaaliseen ympäristöön.

1.4

ETSK katsoo, että kuluttajapolitiikka on paitsi kiinteä osa EU:n sisämarkkinastrategiaa myös merkittävä kansalaisuutta vahvistava tekijä. Komitea kannattaa sääntelyn parantamista koskevien periaatteiden soveltamista kuluttajalainsäädäntöön. Alan sääntöjen yhdenmukaistamisehdotusten tueksi tulisi aina tehdä asianmukainen vaikutusarviointi, ja ehdotusten tavoitteena tulisi olla nykyisten sääntöjen yksinkertaistaminen ja selventäminen.

1.5

Etusijalle tulisi asettaa täytäntöönpanon parantamista koskevat toimenpiteet sekä selkeiden ja yksinkertaisten oikaisumenettelyjen käyttöönotto tai tehostaminen.

1.6

ETSK kannustaa komissiota ottamaan huomioon komitean huhtikuussa 2006 aiheesta ”Kuluttajapolitiikan oikeudellinen kehys” antaman lausunnon (1), jossa ehdotetaan, että kuluttajapolitiikan toimenpiteitä tulisi voida toteuttaa omana kokonaisuutenaan eikä vain sisämarkkinoiden rakentamisen ”sivutuotteena”.

1.7

Kuluttajalainsäädännön EU:n laajuisessa yhdenmukaistamisessa pääperiaatteena tulee olla, että kuluttajansuoja asetetaan tasolle, jolla se on parhaan ja korkeatasoisimman suojan tarjoavissa jäsenvaltioissa. Mahdollisen laaja-alaisen säädöksen tulisi perustua mahdollisimman korkeisiin standardeihin, ja tarvittavassa alakohtaisessa integroinnissa tulisi keskittyä teknisten seikkojen selventämiseen. Laaja-alainen säädös voisi kuitenkin sisältää täysin yhdenmukaistettuja sääntöjä erityiskysymyksistä. Ne voisivat koskea esim. kaupan peruuttamisoikeutta ja kuluttajan määritelmää sekä oikeuksia loukkaavia ehtoja, toimittamista ja kuluttajan oikeutta hyvitykseen. Muilta osin määriteltäisiin yhdenmukainen vähimmäistaso. On toivottavaa, että komissio ja kaikki jäsenvaltiot pitäisivät tätä parhaana lähestymistapana.

2.1

Komissio hyväksyi kauan odotetun vihreän kirjan kuluttajansuojaa koskevan yhteisön säännöstön (kuluttajien oikeuksia koskevan lainsäädännön) tarkistamisesta vuoden 2007 helmikuun alussa. Tämä päätti tarkistusprosessin nk. määritysvaiheen. Komissio haluaa koota näkemyksiä yhteisön nykyisen kuluttajansuojalainsäädännön yksinkertaistamisen, modernisoinnin ja yhdenmukaistamisen eri vaihtoehdoista. Sen mielestä niin kuluttajat kuin yrityksetkin voivat hyötyä nykyisen lainsäädännön vahvuuksien ja puutteiden analysoinnista ja sen asianmukaisesta tarkistamisesta. Lisäksi komissio katsoo, että tarkistus tarjoaa oivan tilaisuuden johdonmukaistaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöjä ja parantaa yleisesti EU:n kuluttajansuojalainsäädäntöä, joka on paikoin 20 vuotta vanhaa. Tässä yhteydessä tulee erityisesti paikantaa — toissijaisuusperiaatetta noudattaen — sääntelyn erot ja selvittää, aiheuttavatko ne kuluttajille ja yrityksille sisämarkkinaesteitä. Käsillä olevassa lausunnossa keskitytäänkin tarkastelemaan sitä, millä tavoin kuluttajansuojasäännöstön perusteemat käsitetään ja esitetään. Toistaiseksi komissio on esittänyt vain muutosvaihtoehtoja.

2.2

Kulutuksen osuus Euroopan unionin BKT:sta on 58 prosenttia, mutta kulutus jakautuu 27 valtion kuluttajamarkkinoiden kesken. EU:n sisämarkkinat voisivat olla maailman suurimmat, ja komissio onkin kuvaillut strategiaansa nukkuvan jättiläisen — vähittäiskaupan yhteismarkkinoiden — herättämiseksi (2). Komission määritelmän mukaan sen kuluttajapolitiikan avulla ”— varmistetaan korkeatasoinen ja yhtenäinen suoja kaikille EU:n kuluttajille riippumatta siitä, missä he asuvat, mihin he matkustavat tai missä he tekevät ostoksia EU:n alueella, ja suojataan heitä heidän turvallisuuteensa ja taloudellisiin etuihinsa kohdistuvilta riskeiltä ja uhkilta” sekä ”— lisätään kuluttajien valmiuksia puolustaa omia etujaan” (3).

2.3

Tavoitetta, jonka mukaan kuluttajien oikeuksia koskevaa yhteistä kehystä tulee soveltaa EU:ssa johdonmukaisesti, kannatetaan laajasti. Tällainen kehys takaisi kaikille kuluttajille selkeät ja yhtäläiset oikeudet ja suojelun sekä loisi tavaroiden ja palvelujen tuottajille tasapuoliset toimintaolosuhteet. Kuluttajien oikeuksia käsittelevässä vihreässä kirjassa todetaan selvästi, että tässä asiassa edistys on ollut hidasta ja hajanaista ja että sitä ovat haitanneet monenkirjavat maakohtaiset päätavoitteet ja poikkeukset. Yhteisen kuluttajansuojakäsityksen muodostamisesta on tullut yhä hankalampaa, kun unioniin on liittynyt uusia jäsenvaltioita — mikä on sinänsä tervetullutta. Komission näkemyksen mukaan yhteisön kuluttajansuojasäännöstön kaavailtu tarkistus voisi selventää ja yhtenäistää nykyisiä direktiivejä ja tehostaa niiden soveltamista. Monet kuluttajajärjestöt katsovat kuitenkin, että tarkistus myös herättää kysymyksiä koko kuluttajapolitiikan suunnasta.

2.4

Tarkistuksen piiriin kuuluvat direktiivit koskevat monenlaisia kuluttajasopimuslainsäädännön kysymyksiä. Niitä ovat kotimyynti, kiinteistöjen osa-aikaiset käyttöoikeudet, valmismatkat, etämyynti, tavarakauppa ja kohtuuttomat sopimusehdot. Tarkistus ei kuitenkaan kata kaikkia kuluttajansuojadirektiivejä, sillä osa niistä on liian tuoreita tarkistettaviksi tai koskee kysymyksiä, joita komissio tarkastelee muissa yhteyksissä. Kiinteistöjen osa-aikaisesta käyttöoikeudesta annetun direktiivin on vihreässä kirjassa todettu tarvitsevan kiireesti tarkistusta, ja tarkistettu direktiivi saataneen lähiaikoina. Digitaalinen ympäristö on yksi merkittävä uusi ala, jonka sisällyttämistä kuluttajansuojasäännöstön periaatteisiin pidetään tarpeellisena. Se kuvastaa sähköisen kaupankäynnin globaaleja haasteita.

2.5

Komissio on tarkastellut direktiivejä seuraavin keinoin:

2.6

Kuluttajansuoja-alan vakiintunut termistö saattaa aiheuttaa hämmennystä, joten heti alkuun on paikallaan selostaa eräitä avainkäsitteitä. ”Vähimmäistason yhdenmukaistaminen” tarkoittaa sitä, että direktiivissä säädetään vähimmäisvaatimuksista, joita jäsenvaltioiden on noudatettava. Tällöin jäsenvaltio voi asettaa tiukempia vaatimuksia kuin direktiivissä säädetään. ”Mahdollisimman pitkälle viety (tai täydellinen) yhdenmukaistaminen” tarkoittaa, että jäsenvaltioiden on noudatettava direktiivin vaatimuksia niitä ylittämättä (”vähimmäis- ja enimmäistason yhdenmukaistaminen”). Monet kuluttajajärjestöt katsovat siis, että täydellinen yhdenmukaistaminen tarkoittaa vähimmäistasoista kuluttajansuojaa ja että vähimmäistason yhdenmukaistaminen tarjoaa mahdollisuuden paljon korkeampitasoiseen suojeluun.

2.7

Vihreän kirjan julkaisuun päättyi komission tarkistusprosessin suuntaa-antava vaihe. Se pyysi kommentoimaan vihreää kirjaa toukokuun 15 päivään 2007 mennessä. Parhaillaan komissio analysoi sidosryhmien vastauksia. Se aikoo laatia tiivistelmän esitetyistä näkemyksistä ja päättää, tarvitaanko tässä yhteydessä säädöstä. Tämä työ kestää kuitenkin muutamia kuukausia. Mahdollisen säädösehdotuksen yhteydessä tehdään vaikutustenarviointi. ”Prosessin päätyttyä pitäisi ihannetilanteessa olla mahdollista vakuuttaa EU:n kuluttajille, että olivatpa he missä tahansa EU:n alueella ja tekivätpä he ostoksensa missä tahansa, sillä ei ole mitään eroa: kuluttajan perusoikeudet ovat samat” (4).

3.1

Vihreän kirjan tavoitteena on luoda edellytykset sidosryhmien näkemysten kokoamiselle yhteisön kuluttajansuojasäännöstön tarkistamiseen liittyvistä toimintavaihtoehdoista ja eräistä muista erityiskysymyksistä. Pääkysymyksinä mainitaan seuraavat:

3.2

Komissio esittää aiemman työnsä perusteella kaksi rakentavaa vaihtoehtoa kuluttajansuojasäännöstön tarkistamiseen sovellettavaksi strategiaksi.

3.3

Lisäksi vihreässä kirjassa mainitaan lyhyesti kolmas toimintavaihtoehto, jonka mukaan lainsäädäntötoimia ei toteutettaisi lainkaan. Tässä yhteydessä korostetaan kuitenkin, että nykyiset ongelmat jäisivät ratkaisematta ja jäsenvaltioiden sääntelyn hajanaisuus saattaisi lisääntyä.

3.4

Seuraavaksi vihreässä kirjassa käsitellään laaja-alaisen säädöksen mahdollista soveltamisalaa. Komissio esittää kolme vaihtoehtoa:

3.5

Seuraava vihreässä kirjassa käsitelty aihe — yhdenmukaistamisaste — on monille kuluttajansuojasäännöstön tarkistuksen ratkaiseva kysymys. Tätä nykyä jäsenvaltiot voivat tarjota direktiiveissä säädettyä korkeatasoisempaa kuluttajansuojaa. Tätä kutsutaan vähimmäistason yhdenmukaistamiseksi. Kuluttajansuoja-asioiden saama huomio ja painoarvo vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa, mikä hämmentää toisinaan kuluttajia ja jarruttaa yritysten intoa rajatylittävään markkinointiin. Vihreässä kirjassa esitetään pohdittavaksi kaksi toimintavaihtoehtoa:

—

yleinen lähestymistapa lainsäädäntöön

—

laaja-alaisen säädöksen soveltamisala

—

yhdenmukaistamisaste.

4.1

ETSK on jo vuosia ilmaissut lausunnoissaan ja muussa toiminnassaan tukevansa EU:n kuluttajapolitiikan päätavoitetta eli korkeatasoisen, yhdenmukaisen ja yhtenäisen kuluttajansuojan tarjoamista kaikille. Komitea kannattaa myös toista tavoitetta, jonka mukaan kuluttajien tulee voida tehdä tietoisia valintoja esteettömillä markkinoilla. Vihreän kirjan rakenne paljastaa väistämättä näiden kahden tavoitteen täysimääräiseen saavuttamiseen liittyvät piilojännitteet.

4.2

On jo käynyt selväksi, että nykymuotoisen kuluttajansuojasäännöstön perusteella toimimista ei tulisi pitää pitkän aikavälin vaihtoehtona. Jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen erilaisuus, määritelmien hajanaisuus, voimassa olevan lainsäädännön soveltamisen ja toteutuksen huomattavat erot sekä valitus- ja oikaisumenetelmien epäselvyys — tai täydellinen puuttuminen — luovat kukin omalta osaltaan esteitä yhteismarkkinoille.

4.3

Ilmeistä on myös, että komissio pitää tarkistusta mahdollisuutena tarkastella eräitä tähän mennessä perustavanlaatuisina pidettyjä kuluttajapolitiikan näkökohtia ja tutkia, sopivatko ne yhteen dynaamisten ja etenkin globalisaatiota ajatellen kilpailukykyisten yhteismarkkinoiden kanssa. Tässä mielessä tarkistuksella on yhtymäkohtia muihin Lissabonin toimintasuunnitelman toteuttamisen johdosta tehtäviin tarkistuksiin. Jotkut pitävät korkeatasoista ja yhtenäistä kuluttajansuojaa erottamattomana osana Euroopan sosiaalimallia. Painotuksen siirtämistä kohti EU:n kuluttajapolitiikan uudelleenmäärittelyä siten, että se edistää tehokkaasti EU:n kahta päätavoitetta — talouskasvua ja työllisyyttä sekä Euroopan ja sen kansalaisten välisen yhteyden palauttamista –, saatetaan pitää kyseisen mallin kannalta haasteellisena (6).

4.4

Tehtävä on vaikea, mutta ETSK suhtautuu myönteisesti kuluttajansuojasäännöstön tarkistukseen ja kannattaa komission tavoitteita karsia sisämarkkinoiden esteitä siten, että samalla säilytetään korkeatasoinen kuluttajansuoja. Komitea katsoo kuitenkin, ettei ponnisteluja pidä rajata vain nyt tarkasteltaviin kahdeksaan direktiiviin, vaan niiden on katettava vähintään ne 22 direktiiviä, jotka sisältyvät komission toukokuussa 2003 laatimaan luetteloon.

4.5

Komitea toivoo voivansa osallistua aktiivisesti tähän keskusteluun ja vahvistaa sisämarkkinoita kaikkien sidosryhmien — kuluttajien, ammattilaisten, yritysten ja kansalaisten — eduksi.

5.1

Vihreässä kirjassa otetaan esille monitahoisia poliittisia, periaatteellisia ja lainsäädännöllisiä kysymyksiä. Jäsenvaltiot ovat itse luoneet kuluttajalainsäädäntöjen muodostaman kokonaisuuden, jonka pääperiaatteet ovat usein yhtenevät mutta jonka yksityiskohdat ja soveltaminen vaihtelevat. Vihreään kirjaan liittyvä laaja ja järjestelmällinen kuuleminen kuvastaa näiden kysymysten mutkikkuutta. Tällaisissa yksityiskohtaisissa puitteissa pyydetään kommentteja sadoilta sidosryhmäorganisaatioilta, jotka haluavat saada näkemyksensä yleiseen tietoisuuteen. ETSK kommentoi käsillä olevassa lausunnossaan kuitenkin vain asiaan liittyviä keskeisiä poliittisia kysymyksiä ja katsoo samaan tapaan kuin etämyyntidirektiivistä antamassaan lausunnossa (komission tiedonannosta KOM(2006) 514 lopullinen 21. syyskuuta 2006 annettu lausunto INT/334), että tarkistettaviin direktiiveihin on otettava kantaa tapauskohtaisesti.

5.2

Päätavoitteena tulisi olla nykyisten direktiivien yhteensovittaminen ja puutteiden korjaaminen.

5.3

Lähitulevaisuudessa kuluttajansuojasäännöstö perustunee pitkälti vähimmäistason yhdenmukaistamiseen yhdistettynä jäsenvaltioiden sellaiseen rakentavaan lähestymistapaan, että ne omaksuvat kuluttajansuoja-asioissa vähimmäistasoa johdonmukaisesti korkeammat standardit. Jäsenvaltiot haluavat monista (erilaisista) sosiaalisista ja taloudellisista syistä pitää kuluttajansuojan nykyisellä tasolla tai muuttaa sitä harkitusti ja omaan tahtiinsa. Tällainen näkökanta on toissijaisuusperiaatteen mukainen ja paljon helpompi sovittaa yhteen sen kanssa. Samalla kuitenkin tunnustetaan se näkemys, että erilaisilla kuluttajaryhmillä on kaikkialla EU:ssa nykyisin heikko suoja tai heikot mahdollisuudet hakea oikaisua ja että toimia tarvitaan sekä EU-tasolla että jäsenvaltioissa.

5.3.1

Edellä esitetty ei tarkoita sitä, etteikö tarkoin määritellyillä aloilla, joilla sisämarkkinoiden toteutuminen on muita intressejä tärkeämpää, voitaisi tapauskohtaisesti harkita mahdollisimman pitkälle menevää yhtenäistämistä, kunhan taataan mahdollisimman korkeatasoinen kuluttajansuoja turvautumalla mahdollisesti jopa asetukseen.

5.4

Tavoitteeksi on asetettu, että ohjakset olisivat kuluttajan käsissä siinä mielessä, että hän tuntee oikeutensa ja pystyy puolustautumaan tavaroiden tai palvelujen toimittajia vastaan ja saamaan virheet oikaistua. Tätä tavoitetta ei tule pitää vaihtoehtoisena EU:n ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen avulla proaktiivisesti toteutettavalle selkeälle kuluttajien suojelulle. Tiedottamisen ja suojelun välillä on hyvin suuri ero. Useimmissa liiketoimissa tavaran tai palvelun toimittaja on yleensä voimakkaammassa asemassa, ja kuluttajalainsäädännön keskeisenä tarkoituksena on vaalia ostajan oikeuksia.