Asia C-284/21 P

Euroopan komissio

vastaan

Anthony Braesch ym.

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 31.1.2023

Muutoksenhaku – Valtiontuet – SEUT 107 ja SEUT 108 artikla – Rakenneuudistustuet – Pankkiala – Alustava tutkintavaihe – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Rakenneuudistussuunnitelma – Kyseisen jäsenvaltion antamat sitoumukset – Vastuunjakoa koskevat toimenpiteet – Huonommassa etuoikeusasemassa olevien saatavien muuntaminen omaksi pääomaksi – Joukkovelkakirjojen haltijat – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – SEUT 263 artiklan neljäs kohta – Asiavaltuus – Luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jota toimi koskee suoraan ja erikseen – Asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien loukkaaminen – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättäminen – SEUT 108 artiklan 2 kohta – Käsite ”osapuolet, joita asia koskee” – Asetus (EU) 2015/1589 – 1 artiklan h alakohta – Käsite ”asianomainen osapuoli” – Kansalliset toimenpiteet, jotka Euroopan komissio on ottanut huomioon – Kanteen tutkimatta jättäminen

1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jossa valtiontuki todetaan muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta sisämarkkinoille soveltuvaksi – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen niiden, joita asia koskee, nostama kanne – Tutkittavaksi ottaminen – Edellytykset

   (SEUT 108 artiklan 2 kohta ja SEUT 263 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohta)

   (ks. 50–54 kohta)

2. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Hallinnollinen menettely – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee – Käsite – Yritys, joka ei kilpaile suoraan tuensaajan kanssa – Yrityksen on osoitettava, että tuella on konkreettinen vaikutus sen asemaan

   (SEUT 108 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohta)

   (ks. 58–60 kohta)

3. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Hallinnollinen menettely – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee – Käsite – Kantaja vetoaa huomattavaan taloudelliseen tappioon, joka aiheutuu tukitoimenpiteistä ilmoittaneen kansallisen viranomaisen ehdottamista sitoumuksista – Sitoumukset, joita komissio ei määrännyt ja jotka eivät ole erottamaton osa tukitoimenpiteitä – Taloudellinen tappio, joka ei aiheudu komission päätöksestä, jolla tukitoimenpiteet todetaan sisämarkkinoille soveltuviksi – Kantaja, joka ei kuulu asianomaisen osapuolen käsitteen piiriin, voi saattaa asian kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi riitauttaakseen kyseessä olevien sitoumusten yhteensopivuuden unionin oikeuden kanssa

   (SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohta)

   (ks. 68–81 ja 103–110 kohta)

4. Valtiontuki – Komission hyväksymät tuet – Tuensaaja käyttää tukia väärin – Käsite

   (SEUT 108 artikla; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan g alakohta ja 20 artikla)

   (ks. 84 ja 85 kohta)

5. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Komission harkintavallan käytön yhteydessä annetut suuntaviivat – Oikeudellinen luonne – Ohjeelliset menettelysäännöt, jotka merkitsevät komission oman harkintavallan rajoittamista – Pankkitiedonanto – Ei jäsenvaltioihin kohdistuvaa sitovaa vaikutusta

   (SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta ja SEUT 108 artiklan 3 kohta; komission tiedonanto 2013/C 216/01)

   (ks. 90–95 kohta)

6. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille – Harkintavalta – Valtiontukea sääntelevien määräysten ja säännösten sekä unionin oikeuden muiden määräysten ja säännösten välisen johdonmukaisuuden noudattaminen – Pankkiala – Tuen on täytettävä direktiivistä 2014/59 johtuvat edellytykset – Velvoite, joka koskee vain tuen yksityiskohtia, jotka liittyvät erottamattomasti sen kohteeseen – Luottolaitoksen pääomapohjan vahvistamisen edellytysten tutkiminen

   (SEUT 106, SEUT 107 ja SEUT 108 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59 32 artikla)

   (ks. 96–103 kohta)

Tiivistelmä

Italialainen pankki Banca Monte dei Paschi di Siena (jäljempänä BMPS) toteutti vuonna 2008 950 miljoonan euron pääomankorotuksen, jonka J. P. Morgan Securities Ltd (jäljempänä JPM) merkitsi kokonaisuudessaan näiden yhtiöiden välisten sopimusten (jäljempänä FRESH-sopimukset) nojalla. JPM sai kyseiseen järjestelyyn tarvittavat varat Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA:lta (jäljempänä MUFJ), joka laski tätä tarkoitusta varten liikkeelle FRESH-joukkovelkakirjoja miljardin euron arvosta. Kyseisten joukkovelkakirojen haltijat saivat tulot kuponkimaksuina, jotka MUFJ siirsi niille.

Vuoden 2016 lopussa BMPS:n haki julkista poikkeuksellista rahoitustukea pääomapohjan ennakollisen vahvistamisen muodossa Italian lainsäädännön nojalla. Kyseisen hakemuksen seurauksena Italian viranomaiset antoivat komissiolle tiedoksi BMPS:n pääomapohjan vahvistamiseen tarkoitetun 5,4 miljardin euron suuruisen tuen. Kyseinen tuki täydensi BMPS:lle maksettavaa yksittäistä 15 miljardin euron maksuvalmiustukea, jonka komissio oli hyväksynyt väliaikaisesti 29.12.2016 antamallaan päätöksellä.

Komissio hyväksyi 4.7.2017 annetussa päätöksessä ( 1 ) alustavan tutkintavaiheen jälkeen sekä BMPS:lle maksettavan 15 miljardin euron maksuvalmiustuen että 5,4 miljardin euron tuen tämän pääomapohjan ennakolliseen vahvistamiseen (jäljempänä vastustamatta jättämistä koskeva päätös). Kyseisiä tukitoimenpiteitä, joihin liittyi rakenneuudistussuunnitelma ja Italian viranomaisten tarjoamat sitoumukset, pidettiin valtiontukina, jotka soveltuvat sisämarkkinoille rahoitusvakauteen liittyvistä syistä. ( 2 )

BMPS:n rakenneuudistussuunnitelmassa määrättiin muun muassa mahdollisuudesta purkaa BMPS:n ja JPM:n välillä tehdyt FRESH-sopimukset. Mainittujen sopimusten purkamisen jälkeen useat FRESH-joukkovelkakirjojen haltijat nostivat unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista. Kantajat esittivät kanteensa tueksi muun muassa, että niille oli aiheutunut huomattava taloudellinen tappio FRESH-sopimusten purkamisesta, joka johtui Italian tasavallan ilmoittamiin tukitoimenpiteisiin liittyvästä rakenneuudistussuunnitelmasta.

Komissio esitti unionin yleisessä tuomioistuimessa oikeudenkäyntiväitteen sillä perusteella, että kantajilla ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettua asiavaltuutta. Unionin yleisen tuomioistuimen hylättyä ( 3 ) tämän oikeudenkäyntiväitteen komissio haki unionin tuomioistuimessa muutosta ainoastaan asiavaltuutta koskevaan kysymykseen. Unionin tuomioistuimen suuri jaosto hyväksyy valituksen ja rajaa tarkemmin SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun osapuolen, jota asia koskee, käsitettä, joka antaa asiavaltuuden SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna henkilönä, jota asia koskee suoraan ja erikseen.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Komissio arvostelee ainoassa valitusperusteessaan unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että koska kantajat ovat SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja osapuolia, joita asia koskee, ja asetuksen 2015/1589 ( 4 ) 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuja asianomaisia osapuolia, niillä on SEUT 263 artiklan neljännen kohdan ( 5 ) nojalla asiavaltuus kumoamiskanteen nostamiseen riidanalaisesta päätöksestä SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisten menettelyllisten oikeuksiensa turvaamiseksi.

Tältä osin unionin tuomioistuin muistuttaa, että sen oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, voi nostaa kanteen, jossa vaaditaan kumoamaan komission alustavan tutkintavaiheen päätteeksi tekemä päätös olla vastustamatta ilmoitettua valtiontukea, edellyttäen että kantaja pyrkii turvaamaan viimeksi mainittuun määräykseen perustuvat menettelylliset oikeutensa. Koska riidanalainen päätös on tehty alustavan tutkintavaiheen päätteeksi aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä ja koska kantajat pyrkivät turvaamaan niille tämän määräyksen perusteella kuuluvat menettelylliset oikeudet, unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti tutkinut, ovatko ne osapuolia, joita asia koskee, määrittääkseen, voidaanko niiden kanne ottaa tutkittavaksi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla.

Unionin yleinen tuomioistuin on sitä vastoin tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että kantajat ovat ilmoitettujen tukien valvontamenettelyssä, sellaisena kuin komissio on sen toteuttanut SEUT 108 artiklan nojalla, osapuolia, joita asia koskee.

Asetuksessa 2015/1589 määritellään asianomaisen osapuolen käsite – joka vastaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun osapuolen, jota asia koskee, käsitettä – siten, että se tarkoittaa henkilöä, yritystä tai yritysten yhteenliittymää, jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa. Koska kyseistä käsitettä tulkitaan laajasti oikeuskäytännössä, siihen voivat sisältyä kaikki henkilöt, jotka voivat osoittaa, että tuella saattaa olla konkreettinen vaikutus niiden asemaan.

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että ilmoitettujen tukitoimenpiteiden yhteydessä annetut Italian viranomaisten sitoumukset, jotka koskivat BMPS:n rakenneuudistussuunnitelmaa ja jotka olivat kantajien mukaan aiheuttaneet huomattavan taloudellisen tappion FRESH-joukkovelkakirjojen haltijoille, ovat erottamaton osa ilmoitettuja tukitoimenpiteitä, koska komissio oli riidanalaisella päätöksellä tehnyt mainituista toimenpiteistä sitovia, joten kyseinen päätös koskee sekä ilmoitettuja tukitoimenpiteitä että Italian viranomaisten sitoumuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tästä seurasi, että ilmoitettujen tukien myöntämisellä ja näin ollen riidanalaisen päätöksen tekemisellä on ollut konkreettinen vaikutus kantajien asemaan, mistä seuraa, että kantajia on pidettävä asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuina asianomaisina osapuolina.

Ratkaistessaan asian näin unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin sivuuttanut riidanalaisen päätöksen ulottuvuutta koskevat unionin oikeuden säännöt.

Unionin tuomioistuin täsmentää tältä osin, että kun ilmoitettu tukitoimenpide sisältää asianomaisen jäsenvaltion ehdotuksesta kyseisen jäsenvaltion hyväksymiä sitoumuksia, tästä ei kuitenkaan seuraa, että komission olisi katsottava edellyttäneen tällaisia sitoumuksia sellaisinaan ja että niiden mahdolliset haitalliset vaikutukset kolmansiin johtuisivat siis kyseisen toimielimen tekemästä päätöksestä.

Komissio ei nimittäin voi alustavan tutkintavaiheen päätteeksi tekemällään päätöksellä asettaa asianomaiselle jäsenvaltiolle velvoitteita tai kieltoja, vaan sillä on ainoastaan oikeus hyväksyä vastustamatta jättämistä koskevalla päätöksellä tukisuunnitelma sellaisena kuin kyseinen jäsenvaltio on sen ilmoittanut, toteamalla kyseinen tuki sisämarkkinoille soveltuvaksi.

Tästä seuraa, että komissio on riidanalaisella päätöksellä pelkästään hyväksynyt sen, että Italian tasavalta toteuttaa ilmoitetut valtiontuet, otettuaan huomioon tosiseikat, jotka kyseinen jäsenvaltio on ensin määritellyt BMPS:n rakenneuudistussuunnitelmassa, ja sitoumukset, jotka se on ilmoittanut poistaakseen kaikki epäilyt näiden tukien soveltuvuudesta sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen ei voida katsoa, että Italian tasavallan alustavassa tutkintamenettelyssä ehdottamat sitoumukset olisi määrätty riidanalaisessa päätöksessä itsessään, koska nämä sitoumukset johtuvat yksinomaan kyseisen jäsenvaltion toteuttamista toimista.

FRESH-sopimusten purkamista ilmoitettuihin tukiin liittyvän rakenneuudistussuunnitelman täytäntöönpanon yhteydessä ei näin ollen voida pitää riidanalaisen päätöksen sitovana vaikutuksena, koska se ei johdu mainittujen tukien täytäntöönpanosta sellaisenaan. Se johtuu sitä vastoin nämä tuet komissiolle ilmoittaneen jäsenvaltion toteuttamista toimenpiteistä, jotka tosin liittyvät kyseiseen päätökseen tosiseikkojen osalta mutta ovat siitä oikeudellisesti erillisiä. Sillä seikalla, että kyseinen jäsenvaltio on toteuttanut nämä toimenpiteet muun muassa saadakseen komissiolta päätöksen, jolla kyseiset tuet hyväksytään, ja että ne ovat kyseisen toimielimen tällaisessa päätöksessä huomioon otettujen sitoumusten kohteena, ei ole tältä osin merkitystä.

Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, komissio ei näin ollen määrännyt riidanalaisessa päätöksessä sitoumuksia tai tehnyt niitä velvoittaviksi, vaan ne ovat Italian tasavallan SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla omalla vastuullaan ilmoittamia puhtaasti kansallisia toimenpiteitä, jotka komissio on ottanut huomioon tosiseikaston osana arvioidessaan, voitiinko kyseessä olevat tuet alustavan tutkintavaiheen päätteeksi todeta sisämarkkinoille soveltuviksi, kun tästä ei ollut minkäänlaista epäilyä.

Vastauksena kantajien perusteluihin, jotka koskevat komission velvollisuutta tarkistaa Italian tasavallan ilmoittamien tukitoimenpiteiden yhteensopivuus koko unionin oikeuden kanssa, unionin tuomioistuin muistuttaa lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 108 artiklassa määrätty menettely ei saa koskaan johtaa perussopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Näin ollen tukea, joka on sellaisenaan tai joiltain yksityiskohdiltaan unionin oikeuden määräysten tai säännösten tai sen yleisten periaatteiden vastainen, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi. Riidanalaisessa päätöksessä komissio on siten tarkistanut kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti, että ilmoitetut tuet olivat direktiivin 2014/59 ( 6 ) mukaisia. Tässä yhteydessä komissio on muun muassa varmistanut, että Italian tasavallan ehdottamassa rakenneuudistussuunnitelmassa edellytetyt vastuunjakoa koskevat toimenpiteet, jotka johtivat FRESH-sopimusten purkamiseen, olivat asianmukaisia, jotta myönnetyn tuen määrä voitiin rajata määrään, joka on ehdottomasti välttämätön BMPS:n pääomapohjan vahvistamista koskevan tavoitteen toteuttamiseksi.

Komission ei sitä vastoin tarvinnut tarkistaa, loukkasivatko nämä vastuunjakotoimenpiteet itsessään oikeuksia, joita kantajat katsovat itsellään olevan unionin oikeuden tai kansallisen oikeuden perusteella. Tällainen rikkominen, jos se näytetään toteen, ei nimittäin johdu tuesta sellaisenaan, sen kohteesta tai siihen erottamattomasti liittyvistä yksityiskohdista, vaan toimenpiteistä, jotka Italian tasavalta on toteuttanut saadakseen komissiolta päätöksen, jolla kyseinen tuki hyväksytään alustavan tutkintavaiheen päätteeksi.

Näissä olosuhteissa se seikka, että vastuunjakotoimenpiteet ovat osa rakenneuudistussuunnitelmaa, joka edellyttää sellaisten valtiontukien maksamista, jotka Italian tasavalta on ilmoittanut komissiolle pyytääkseen niiden hyväksymistä alustavan tutkintavaiheen päätteeksi, ei anna kantajille, jotka katsovat näiden toimenpiteiden vaikuttavan niihin, asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetun asianomaisen osapuolen asemaa menettelyssä, jonka komissio toteuttaa SEUT 108 artiklan nojalla. Jos kantajat katsovat, että BMPS:n rakenneuudistussuunnitelmassa määrättyjen vastuunjakotoimenpiteiden toteuttamisen vuoksi Italian tasavalta on rikkonut unionin oikeutta, niiden on riitautettava näiden toimenpiteiden laillisuus kansallisessa tuomioistuimessa, joka on yksin toimivaltainen tässä yhteydessä, ja tällä tuomioistuimella on mahdollisuus tai jopa velvollisuus, jos se ratkaisee asian viimeisenä oikeusasteena, tarvittaessa esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö SEUT 267 artiklan nojalla esittääkseen sille kysymyksen asian kannalta merkityksellisten unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkinnasta tai pätevyydestä. Nyt käsiteltävässä asiassa tilanne on juuri tällainen, koska kantajat eivät väitä, että kyseessä olevat tuet vaikuttavat niihin, vaan ne väittävät ainoastaan, että ne joutuvat kärsimään riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetussa rakenneuudistussuunnitelmassa määrättyjen vastuunjakotoimenpiteiden vaikutuksesta.

Näiden täsmennysten valossa yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy komission valituksessaan esittämän ainoan valitusperusteen ja kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion. Koska asia on ratkaisukelpoinen, unionin tuomioistuin hyväksyy lisäksi komission ensimmäisessä oikeusasteessa esittämän oikeudenkäyntiväitteen ja jättää näin ollen kantajien kanteen tutkimatta.

( 1 ) Komission päätös C(2017) 4690 final, annettu 4.7.2017, joka koskee valtiontukea SA.47677 (2017/N) – Italia, Banca Monte dei Paschi di Sienan uusi tuki ja muutettu rakenneuudistussuunnitelma (jäljempänä riidanalainen päätös).

( 2 ) SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan, joka koskee jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tarkoitettuja tukia, nojalla.

( 3 ) Tuomio 24.2.2021, Braesch ym. v. komissio (T-161/18, ECLI:EU:T:2021:102).

( 4 ) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9).

( 5 ) SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätään kahdesta tilanteesta, joissa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä katsotaan olevan asiavaltuus nostaa kumoamiskanne unionin toimesta, jota ei ole osoitettu sille. Tällaisen kanteen nostaminen on mahdollista yhtäältä sillä edellytyksellä, että kyseinen toimi koskee kyseistä henkilöä suoraan ja erikseen. Luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi toisaalta nostaa kanteen sääntelytoimesta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jos kyseinen toimi koskee sitä suoraan.

( 6 ) Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190).