Asia T-735/18

Aquind Ltd

vastaan

Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 18.11.2020

Energia – Asetuksen (EY) N:o 714/2009 17 artikla – ACERin päätös, jolla hylättiin uusiin sähköverkon rajayhdysjohtoihin liittyvä vapautusta koskeva hakemus – Valitus ACERin valituslautakunnalle – Valvonnan intensiteetti

1. Kumoamiskanne – Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston päätös, jolla hylättiin uusiin sähköverkon rajayhdysjohtoihin liittyvä vapautusta koskeva hakemus – Viraston valituslautakunnan vahvistama päätös – Viraston päätöksestä nostettu kanne – Tutkimatta jättäminen

   (SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 713/2009 johdanto-osan 19 perustelukappale, 19 artiklan 1 ja 5 kohta ja 20 artiklan 1 ja 3 kohta)

   (ks. 25–34 kohta)

2. Euroopan unionin virastot – Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER) – Muutoksenhakumenettely – Valitus ACERin valituslautakunnalle – Valitus ACERin päätöksestä, jolla hylättiin uusiin sähköverkon rajayhdysjohtoihin liittyvä vapautusta koskeva hakemus – Valituslautakunnan tehtävä – Valvonnan intensiteetti – Monitahoisten teknisten ja taloudellisten tosiseikkojen arviointi – Laillisuusvalvonnan rajoittaminen sen arvioimiseen, onko arvioinnissa tehty ilmeisiä virheitä ei ole sallittua

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 713/2009 18 artiklan 1 kohta, 19 ja 20 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 714/2009 17 artiklan 1 kohta)

   (ks. 45–71, 81–86 kohta)

3. Euroopan unionin virastot – Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER) – Muutoksenhakumenettely – Valitus ACERin valituslautakunnalle – Valitus ACERin päätöksestä, jolla hylättiin uusiin sähköverkon rajayhdysjohtoihin liittyvä vapautusta koskeva hakemus – Valituslautakunnan tehtävä – Valvonnan laajuus – Valvonnan rajoittaminen niiden valittajan väitteiden tutkimiseen, joilla voidaan osoittaa ACERin päätöksessä olevan virheitä – Valituslautakunnan velvollisuus tutkia asia ”uudelleen” – Velvollisuutta ei ole

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 713/2009 19 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 714/2009 17 artiklan 1 kohta)

   (ks. 76–80 kohta)

4. Euroopan unionin virastot – Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER) – Muutoksenhakumenettely – Valitus ACERin valituslautakunnalle – Valitus ACERin päätöksestä, jolla hylättiin uusiin sähköverkon rajayhdysjohtoihin liittyvä vapautusta koskeva hakemus – Hallinnollisessa menettelyssä olisi ollut mahdollista päätyä eri ratkaisuun, jos asiaa olisi tutkittu tarkemmin – Valvonta ei ole riittävän tehokasta lainsäätäjän valituslautakunnalle myöntämät toimivaltuudet huomioon ottaen – Kantaja ja unionin yleinen tuomioistuin eivät pysty osoittamaan, että olisi ollut mahdollista päätyä eri ratkaisuun ilman mainittua sääntöjenvastaisuutta

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 713/2009 18, 19 ja 20 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 714/2009 17 artiklan 1 kohta)

   (ks. 88 ja 89 kohta)

5. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Lähentämistoimenpiteet – Verkkoon pääsyn edellytykset rajat ylittävässä sähkökaupassa – Asetus N:o 714/2009 – Uusia sähkönverkon rajayhdysjohtoja koskevan vapautuksen myöntäminen – Edellytykset – Investointiin liittyvän riskin suuruus – Arviointiperusteet – Mahdollisen taloudellisen tuen huomioon ottaminen on sallittua – Investointiin liittyvää riskiä ei voida sulkea automaattisesti pois taloudellisen tuen saamisen mahdollisuuden perusteella

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 714/2009 17 artiklan 1 kohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 347/2013 12 artikla)

   (ks. 95–112 kohta)

Tiivistelmä

Aquind Ltd -niminen yhtiö (jäljempänä kantaja) on Yhdistyneen kuningaskunnan ja Ranskan sähköverkkojen yhteenliitäntää koskevan hankkeen toteuttaja (jäljempänä Aquind-rajayhdysjohto). Se pyysi uudelle rajayhdysjohdolle Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolta (ACER) väliaikaista vapautusta yleisistä periaatteista, jotka koskevat tulojen käyttöä, siirtoverkkojen ja siirtoverkonhaltijoiden eriyttämistä sekä kolmansien osapuolten pääsyä siirto- ja jakeluverkkoihin. ( 1 )

ACER hylkäsi 19.6.2018 tekemällään päätöksellä ( 2 ) vapautusta koskevan hakemuksen, koska kantaja ei täyttänyt edellytystä, jonka mukaan tätä uutta rajayhdysjohtoa koskevaan investointiin liittyvän riskin on oltava niin suuri, että investointi ei toteutuisi, jollei vapautusta myönnettäisi. ( 3 ) ACER katsoi investointiin liittyvää kyseistä riskiä arvioidessaan erityisesti, ettei se kyennyt yksilöimään varmuudella riskiä, joka perustui siihen, ettei hankkeelle myönnettäisi taloudellista tukea, sillä Aquind-rajayhdysjohto oli saanut yhteistä etua koskevan hankkeen aseman, jonka perusteella se saattoi saada asetuksen ( 4 ) mukaista taloudellista tukea, jota kantaja ei kuitenkaan ollut pyytänyt. ACERin valituslautakunta vahvisti viraston päätöksen 17.10.2018 tekemällään päätöksellä ( 5 ) ja hylkäsi Aquind-rajayhdysjohtoa koskevan vapautushakemuksen.

Unionin yleinen tuomioistuin kumoaa kantajan nostaman kumoamiskanteen johdosta valituslautakunnan päätöksen. Tässä tuomiossa tarkennetaan, miten tehokasta valituslautakunnan ACERin päätöksiin kohdistaman valvonnan on oltava ja miten on tulkittava uuteen rajayhdysjohtoon tehtävään investointiin liittyvän riskin suuruutta koskevaa arviointiperustetta, jonka täyttyminen on tarpeen vapautuksen saamiseksi.

Unionin yleinen tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että valituslautakunta teki oikeudellisen virheen, kun se valvoi ACERin päätöstä vain rajoitetusti. Sen mukaan näin toimiessaan valituslautakunta ei lainsäätäjän sille myöntämät toimivaltuudet huomioon ottaen harjoittanut riittävän tehokasta valvontaa, ja se käytti harkintavaltaansa vain rajoitetusti ja epätäydellisesti. Valituslautakunnan organisaatiota ja toimivaltaa koskevien säännösten perusteella voidaan nimittäin todeta, että kyseistä valituselintä ei ole perustettu, jotta se valvoisi monitahoisia teknisiä ja taloudellisia arviointeja vain rajoitetusti. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että valituslautakunnalla on viraston perustamista koskevan lainsäädännön ( 6 ) nojalla paitsi ACERin itsensä käytettävissä oleva toimivalta myös valtuudet, jotka sille on viraston valituselimenä annettu. Jos valituslautakunta siten päättää siirtää asian virastolle, se kykenee ohjaamaan ACERin, jota lautakunnan perustelut sitovat, tekemiä päätöksiä. Vapautusta koskevista pyynnöistä se toteaa, että koska unionin yleisessä tuomioistuimessa voidaan nostaa kumoamiskanne ainoastaan valituslautakunnan päätöksistä, se seikka, ettei kantaja voi riitauttaa ACERin päätöstä, vahvistaa päätelmää siitä, että valituslautakunta ei voi valvoa viraston päätöstä vain rajoitetusti tavalla, joka vastaa unionin tuomioistuinten harjoittamaa tuomioistuinvalvontaa. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan nimittäin se, että valituslautakunnan harjoittama valvonta olisi teknisten ja taloudellisten arviointien osalta vain rajoitettua, merkitsisi sitä, että unionin yleinen tuomioistuin harjoittaisi rajoitettua valvontaa sellaisen päätöksen osalta, joka on itsessään rajoitetun valvonnan tulosta. Järjestelmä, jossa ”rajoitettua valvontaa valvotaan rajoitetusti”, ei tarjoa takeita tehokkaasta oikeussuojasta, jota yritysten olisi saatava.

Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa myös, että – kuten ECHA:n valituslautakunnan osalta on jo todettu ( 7 ) – oikeuskäytäntöä, jonka mukaan unionin tuomioistuimet valvovat rajoitetusti monitahoisia teknisiä ja taloudellisia arviointeja, ei voida soveltaa unionin virastojen valituselinten harjoittamaan valvontaan. Sen mukaan silloin, kun valituslautakunta harjoittaa valvontaa, joka kohdistuu vapautusta koskevasta hakemuksesta tehtyyn ACERin päätökseen sisältyviin monitahoisiin teknisiin ja taloudellisiin arviointeihin, sen on jäsentensä tieteellisen pätevyyden nojalla tutkittava, voidaanko valittajan esittämillä väitteillä osoittaa, että näkemykset, joille ACERin päätös perustuu, ovat virheellisiä.

Unionin yleinen tuomioistuin katsoo toiseksi, että edellyttäessään, että investoinnille yhteistä etua koskevaan hankkeeseen olisi pyydettävä ensin taloudellista tukea ennen vapautusta koskevan pyynnön esittämistä, valituslautakunta otti virheellisesti käyttöön uusia rajayhdysjohtoja koskevan vapautuksen myöntämistä koskevan lisäedellytyksen, josta ei ole säädetty asetuksessa. ( 8 ) Vaikka Aquind-rajayhdysjohdon kaltaiselle yhteistä etua koskevalle hankkeelle myönnetty taloudellinen tuki voi perustellusti olla merkityksellinen arviointiperuste määritettäessä sitä, liittyykö investointiin riski, jolla sääntelyjärjestelmästä vapauttamista voitaisiin perusteella, kyseinen arviointiperuste ei voi kuitenkaan olla itsenäinen edellytys, jonka on täytyttävä, jotta kyseinen vapautus voidaan saada. Näin ollen se, että yhteistä etua koskevan hankkeen aseman saaneelle rajayhdysjohtohankkeelle ei ole ensin pyydetty taloudellista tukea, ei sellaisenaan voi olla syy, jonka perusteella voidaan katsoa, ettei investointiin liittyvää riskiä ole näytetty toteen. Aquind-rajayhdysjohdon osalta valituslautakunta kuitenkin katsoi lähinnä, että ainoastaan sen, että taloudellista tukea uudelle rajayhdysjohdolle koskevaan pyyntöön on saatu kielteinen vastaus, perusteella voitiin katsoa, että investointiin liittyvä riski oli niin huomattava, että kantajalle voitiin sen perusteella myöntää vapautusjärjestelmä.

Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan asetuksessa säädetty investointiin liittyvän riskin suuruus ( 9 ) on olennainen arviointiperuste, jonka on ohjattava vapautusta koskevan hakemuksen tutkimista. Se korostaa tässä yhteydessä, että se, että yhteistä etua koskevan hankkeen aseman saaneelle rajayhdysjohdolle on mahdollista saada taloudellista tukea, ei missään tapauksessa tarkoita sitä, että investointiin liittyvä taloudellinen riski voitaisiin sulkea automaattisesti pois. Käsiteltävässä asiassa valituslautakunta ja ACER olettivat hypoteettisen päättelyn perusteella implisiittisesti, että rahoituspyyntö johtaisi sellaisen taloudellisen edun myöntämiseen, jolla Aquind-rajayhdysjohtoon investoimiseen liittyvä riski voitiin poistaa.

( 1 ) Kyseinen pyyntö esitettiin verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa ja asetuksen (EY) N:o 1228/2003 kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 714/2009 (EUVL 2009, L 211, s. 8) 17 artiklan nojalla.

( 2 ) ACERin 19.6.2018 tekemä päätös nro 05/2018.

( 3 ) Asetuksen (EY) N:o 714/2009 17 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty edellytys.

( 4 ) Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista ja päätöksen N:o 1364/2006/EY kumoamisesta sekä asetusten (EY) N:o 713/2009, (EY) N:o 714/2009 ja (EY) N:o 715/2009 muuttamisesta 17.4.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 347/2013 (EUVL 2013, L 115, s. 39) 12 artikla.

( 5 ) ACERin valituslautakunnan 17.10.2018 tekemä päätös nro A 001 2018.

( 6 ) Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 713/2009 (EUVL 2009 L 211, s. 1) 19 artikla.

( 7 ) Tuomio 20.9.2019, BASF Grenzach v. ECHA (T-125/17, EU:T:2019:638).

( 8 ) Asetuksen (EY) N:o 714/2009, 17 artiklan 1 kohta.

( 9 ) Asetuksen (EY) N:o 714/2009 17 artiklan 1 kohdan b alakohta.